縣級融資平臺公司經(jīng)營管理探析

尚 曉

（鄧州市財政局，河南 鄧州 474150）

隨著我國經(jīng)濟建設速度加快，縣級的融資平臺公司在不斷進步的同時也開始借鑒省市融資平臺公司運營操作模式，并且依靠政府來進行大規(guī)模的舉債融資，從而造成了企業(yè)由于融資規(guī)模的擴大，形成內部管理比較混亂，加大了企業(yè)的償債和運營壓力。縣級融資平臺公司是當前經(jīng)濟新常態(tài)下地方財政財力的補給，同時也作為縣級投融資體系建設的主力軍，擔負著周邊社會經(jīng)濟發(fā)展和區(qū)域內民生質量改善的責任。縣級融資平臺公司在經(jīng)濟發(fā)展狀況來看，是各縣發(fā)展重要的組成部分，但是由于快速發(fā)展，在企業(yè)內部形成了各種缺陷和一些問題，因此，我們當下應當正確引導糾正縣級融資平臺公司存在的問題，并給予關注加以正確引導糾正，以便朝著市場化的目標前進。

一、縣級融資平臺公司的運營管理基本模式

縣級融資平臺公司其經(jīng)營管理基本模式：各融資平臺公司因經(jīng)營過程中形成的資金短缺，可以通過縣政府及相關主體投入資金等方式來緩解企業(yè)融資壓力，縣級融資平臺公司獲得資金后來投資轄區(qū)內基礎的道路建設、小城鎮(zhèn)建設等，并成功獲得銀行信貸貸款和各類社會資本，從而確保建設項目資金上的充足。獲得地方政府相關主體的財政補貼后，縣級融資平臺公司從理論上講取得了一定的資金收益，而且信用評級得到了提升，使融資平臺公司在通過后續(xù)的債務的持續(xù)滾動，加強了資金流動性，使其具備了能夠繼續(xù)開展其他公共基礎設施項目的運營能力。

二、當前投融資平臺公司經(jīng)營管理存在的問題

1.融資費用增大，償債壓力增加

政府性債務一般規(guī)模大、融資成本較高，其形成的方式一般有墊款工程、延期支付、融資租賃、回購等，不但籌資費用增加，而且會增加償債壓力。融資成本一般高于同期銀行貸款利率，這種融資方式隱蔽性強，不易監(jiān)管。如果出現(xiàn)回購資金的空掛問題，發(fā)行人在財務指標上規(guī)定，與市政府簽訂了BT回購合同，投資公司在發(fā)行企業(yè)債券時，要滿足對主營業(yè)務收入及經(jīng)營性現(xiàn)金流的要求。協(xié)定簽署后，如果財政資金沒有及時的到位，投資公司就會形成了巨額的“長期應收賬款”掛賬，就形成了資金空掛的問題。

2.不規(guī)范的治理結構

各縣級融資平臺公司當前都在進一步的完善董事會、監(jiān)事會和法人治理結構體系，日常也召開職工代表大會。但從決策的層面來看，不管是在人事任命上、還是在具體管理，實質上政企并沒有完全分開，地方政府或相關主管部門在決策上還掌控著縣級融資平臺公司，與地方政府之間存在直接的關系，比如國有企業(yè)管理層的人事任免權、項目立項管理權限、資金使用管理權分別在縣級發(fā)改部門、地方黨委政府組織部門、在縣級財政部門， 企業(yè)依法獨立自主經(jīng)營的權利受限，政府職能與國有資產(chǎn)出資人職沒有完全的分開， 縣級融資平臺公司未能合理設置公司戰(zhàn)略、薪酬與考核、內部控制及風險管理等內部職能機構，沒有完善的公司組織結構。過度的行政化的決策會導致項目資金使用效率偏低、不容易控制建設期間成本、項決策隨意性較大等問題，在實際運營中平臺公司只能作為決策的執(zhí)行者，特別是在項目選擇上不斷重復建設，從而不能進行充分合規(guī)翔實的論證一些在市場競爭力較差的項目。

3.盈利能力不強

企業(yè)的主營業(yè)務利潤和政府的各類財政補貼是縣級融資平臺公司產(chǎn)生收益的兩個渠道，其中市政基礎設施工程代建、土地整理開發(fā)等項目收益是企業(yè)的主營業(yè)務利潤，當前全國政府融資平臺公司平均資產(chǎn)利潤率很低，不到1.3%，而縣級平臺公司資產(chǎn)利潤率更低，幾乎沒有盈利；另一種是政府的各類財政補貼。作為融資平臺公司的營業(yè)外收入，政府補助是企業(yè)是否盈利的重要因素，直接影響著縣級融資平臺公司的利潤。在大多數(shù)情況下，地方政府機構為了做大縣級融資平臺公司資產(chǎn)，確保企業(yè)達到金融機構授信所設置的評價條件，通常會將一些城市道路橋梁、公益性的公園等一些沒有變現(xiàn)能力或者變現(xiàn)能力很差的固定資產(chǎn)注入企業(yè)。此類資產(chǎn)在企業(yè)資產(chǎn)中占據(jù)了較大的比重，但是幾乎不能為企業(yè)帶來任何的經(jīng)營利潤，卻實質上是企業(yè)資產(chǎn)中的“水分”。這部分沒有變現(xiàn)能力或無變現(xiàn)能力比較差的資產(chǎn)，一旦成為企業(yè)到了貨幣性資產(chǎn)已經(jīng)無力償還債務而需要作為充抵的時候，對于金融機構來說這些資產(chǎn)債務將變得毫無作用。

4.外部政策帶來的風險

對于當前縣級融資平臺公司來說，在目前經(jīng)濟轉型、提速換擋的大環(huán)境下，將會遇到兩方面的政策風險：一是在宏觀調控層面。我國貨幣政策自2008年金融危機后，是比較積極和適度寬松的。因此為了維持融資平臺公司持續(xù)經(jīng)營和年復一年不斷增加的項目建設需求，也將導致銀行對平臺公司的信用貸款必須在不間斷的各個年度內維持在一定的高速增長線上。這樣周而復始，必然會使宏觀政策的調整區(qū)域有所限制，也會降低貨幣信貸調控政策的綜合效果。二是從資金循環(huán)過程來看。土地的價格是縣級融資平臺公司正常經(jīng)營運轉的重要支柱，平臺公司獲取增值收益很多項目都需要依靠土地整理開發(fā)出售而持續(xù)拉升的。然而地價的上漲會刺激房價的不斷上漲，購房者其他支出會被擠占壓縮，消費和投資比例的失衡被拉開，將會降低他們整體消費水平，這也違背了當前經(jīng)濟發(fā)展的理念。地方政府融資平臺公司還貸壓力會隨著房地產(chǎn)調控、財政稅收等各項政策調控作用將不斷增大，因宏觀政策調整而融資平臺公司產(chǎn)生風險的概率也將增大。

5.尚未形成良好的償債機制

城市基礎設施等公益性行業(yè)是當前很多債務資金主要投資項目，但公益性項目償債資金往往來源比較單一，投資缺乏“造血功能”。償債資金由于土地收益兌現(xiàn)難度增加從而缺乏保障，同時到期清償債務的風險也會增加。當前融資平臺公司正在探索建立以自身盈利來償債的工作機制，來適應沒有建立償債準備金制度的情況。根本原因就是：首先，平臺公司資產(chǎn)質量不高，沒有較強的抵御風險能力。雖然資產(chǎn)規(guī)模雖大，但缺乏經(jīng)營性資產(chǎn)，多為公益性資產(chǎn)。其次，融資渠道單一。平臺公司利用資本市場直接融資比例過低，往往依賴于銀行中長期貸款等負債方式，缺乏不間斷的融資通道。最后，持續(xù)經(jīng)營模式欠缺。融資平臺公司要完全按照政府要求實施項目，承擔了圍繞投資項目為主的融資及建設的職能。但在實際運作過程中，因沒有賦予經(jīng)營性資源，不但缺乏自身造血功能和產(chǎn)出效益、而且缺乏經(jīng)營動力和持續(xù)經(jīng)營的運作模式。

三、如何完善投融資平臺公司經(jīng)營管理

1.規(guī)范投融資公司管理，優(yōu)化投融資體制

（1）通過明確政企關系，對投融資平臺治理結構進行完善。行政職能要與經(jīng)營功能相脫離，劃分政府公共管理與國有資產(chǎn)出資人各自職能，能夠使投融資公司實現(xiàn)政資分開、政企分開，既能夠參與重大項目建設，對縣屬投融資公司的房地產(chǎn)重新評估，又能實現(xiàn)自主經(jīng)營、自負盈虧，增加價值，增強抵押擔保能力。

（2）通過改革，完善投融資體制。在黨的十八屆三中全會中，已提出要對國有資本授權經(jīng)營體制進行改革，并強化國有資產(chǎn)監(jiān)管和完善國有資產(chǎn)管理體制，按市場化方式運作對融資公司應進行統(tǒng)一監(jiān)管、政企分開，自主經(jīng)營、績效考核的思路來構建融資公司。

（3）滿足銀行信貸條件、做實縣屬投融資公司注冊資本。縣屬投融資公司如注冊資本不實的，由主管部門作為出資人、縣財政安排資金增加注冊資本。

2.創(chuàng)新融資方式，激活民間資本

民間資本在縣域經(jīng)濟發(fā)展中占有很大的比重，融資平臺公司對其要有充分的認識，并積極拓展激活民資，推動民營經(jīng)濟實現(xiàn)跨越式發(fā)展，全面帶動民間資本參與縣域經(jīng)濟建設發(fā)展，保持縣域經(jīng)濟具有足夠的活力。

（1）引入民間資來促進融資理念的改變。政府投入作為當前重要項目建設的主體，要改變這種理念就應鼓勵多渠道融資。在投融資公司資本金里面應當逐步轉讓競爭性項目產(chǎn)權，轉讓收入所得將充實。在籌集資金時可以通過市場化運作方式，也可以通過招標出讓經(jīng)營權等方式來對幫助新增經(jīng)營型項目引入民間資本，吸收民間投資方式具有多樣化，可以通過獨資、合作，也可以通過聯(lián)營、參股經(jīng)營等方式。政府投入可以通過市場化運作，改變之前以公益性項目為主的模式，轉化財政補貼項目性質。

（2）變間接融資為直接融資，不斷探索地方債融資。國家目前已經(jīng)堵住了銀行貸款流入政府公益性建設項目，上級政府批準并代發(fā)地方債是這種項目續(xù)建獲得資金需求的主要途徑。

（3）采用先進方法激活民間資本。實現(xiàn)多元化融資，運用BOT、TOT、PPP等模式引入民間資本、戰(zhàn)略投資者等創(chuàng)造條件吸引民間資本參與政府投資，通過市場化運作途徑，促進投融資公司規(guī)范管理，改善投融資公司的股權結構。這樣可以避免政府直接投資的弊端，吸引民間資本參與政府投資，減輕財政還款壓力，在取得穩(wěn)定的收益的同時，實現(xiàn)多方共贏。

3.優(yōu)化管理體制，激發(fā)內生潛力

（1）完善現(xiàn)代企業(yè)制度建設。首先，為使各治理主體權責能夠有效的劃分，需要健全法人治理制度體系，完善組織架構，并明確法人治理結構中黨組織的地位。其次，優(yōu)化企業(yè)董事會組成結構，優(yōu)化各治理主體職責，也可以通過聘請當?shù)赜忻钠髽I(yè)家在企業(yè)原有董事會人員的基礎上增加為外部董事，從外部打破決策機制弊端，構建專業(yè)互補的董事會，使內部董事、外部董事和職工董事合理搭配。

（2）優(yōu)化薪酬考核體系，轉換選人用人機制。首先，平臺公司在人事任免機制上，應當逐步轉變行政化的模式為市場化的公開招聘，自主化的招聘集聚人才，招聘高精尖和專業(yè)性人才。聘用職業(yè)經(jīng)理人要按照“效益化考核、市場化選聘、差別化薪酬”原則創(chuàng)建激勵約束機制、管理制度和相應的退出機制。其次，在薪酬體系考核方面，增強企業(yè)內部激勵，以效益為導向的基礎上實行工資總額定額分類確定工資效益指標，要做實考核機制。制定相應的績效監(jiān)督考核激勵薪酬體系，依據(jù)員工自身能力及企業(yè)的內部崗位分工，分多層次薪級，設置寬幅薪酬制。一是企業(yè)設定的員工崗位薪酬應結合工作任務量和完成效率等指標，實現(xiàn)薪酬升降；二是制定具有差異的薪酬結構比不斷提升各層級員工的動力。如企業(yè)對發(fā)揮作用大的職工層在任職期間設置一定比例的基金，在任職期滿后才給予發(fā)放，或適當提升績效考核薪酬所占的比例，而對于一般工作人員，則應體現(xiàn)保障作用，降低其績效薪酬占總額比例適當。

（3）建立健全企業(yè)管控體系。企業(yè)資產(chǎn)規(guī)模的擴張和資源的優(yōu)化配置可以通過兼并重組來實現(xiàn)，因此要建設全方位的監(jiān)督管控體系，實質控制下屬子公司經(jīng)營與財務，明晰上下協(xié)同聯(lián)動機制，增強企業(yè)的運營能力和工作效率。

4.構建債務償還風險預警機制，完善風險等級管理

企業(yè)為保障轉型成功，要通過構建現(xiàn)代化的風險控制體系。融資平臺企業(yè)運營的城市建設資金規(guī)模比較大，跟一般企業(yè)相比，因此其管理方式和風險控制也要有所區(qū)別，需要制定風險監(jiān)督管控機制，通過事前預防、事中監(jiān)管、事后跟蹤，實現(xiàn)公司的整體風險控制。

（1）把各項目分成三個類別：第一，經(jīng)營類，具有一般公司項目屬性，可運營資金在市場化的通行條件下充足獲取，能夠給企業(yè)帶來穩(wěn)定收益。此種類型的項目是是市場化轉型能否成功地關鍵，也是企業(yè)未來運營發(fā)展的培育重點。第二，風險類，主要指的是融資平臺公司通過建設市政公益配套公園、道路等純公益性項目幫助政府代建的，各項目并無實質性現(xiàn)金流入，并以市場化回購機制制約其風險，應重點壓縮。預估建設項目的未來現(xiàn)金流，提高立項準入條件并嚴格審核風險等級較高的項目，綜合考慮市場環(huán)境判定的風險等級，盡量運用市場化方式投資項目。第三，平衡類，在公益性與盈利性兼具的政府計劃項目中，要實現(xiàn)盈虧總體上的平衡。此類項目爭取以最少的資金占用獲取最高的社會投資效益，重視預期收益、投入成本和收益平衡點。

（2）建立防火墻制度。融資平臺公司可以經(jīng)過整合重組成不同專業(yè)性的分公司，同時根據(jù)現(xiàn)金流預期和建設項目的風險情況，分公司未來融資成本各不相同，形成不同的融資板塊類型。所以應設置防火墻，隔離各子公司與各項目之間可能產(chǎn)生的風險。第一，要構建信用之墻，為使公司穩(wěn)健發(fā)展，避免風險類項目影響公司和項目各主體信用能力，應限制之間相互擔保。第二，要構建資金之墻，避免地方財政赤字的補償經(jīng)營類項目，限制子公司和項目各主體之間超額借貸，筑牢資金安全墻，避免他們之間各種形式資金過度流動。

（3）建立風險管控預警機制。融資平臺公司在變革中不可避免地成為債務償還的主體，因此，科學合理的償債風險預警機制已在平衡類和經(jīng)營類項目中制定，是融資平臺公司市場化轉型的前提，兩類項目在持續(xù)性運作中要有充足的資金。可以從兩方層面入手進行操作：一是要明確債務規(guī)模“紅線”。為確保企業(yè)在紅線范圍內平穩(wěn)運行，融資平臺公司評估總體的可負債動態(tài)容量，全面清產(chǎn)核資各分公司和項目。二是重視債務償還期限結構。與政府信用脫鉤后，融資平臺公司存有破產(chǎn)風險，融資能力有所下降。在實際企業(yè)運行管理中，會產(chǎn)生錯配的流動性風險，因為融資債務期限與項目建設周期完全匹配可能性較小，從長遠角度需要要制定相應的債務償還風險預警機制。

（4）建立內部資信評估機制。科學、合理、有效的信用評估，能夠降低融資成本，企業(yè)應當建立資信評估機制，與項目的風險等級相匹配，有計劃地精準提高各項目資信等級。運營管理中可獲取的收益回報是平衡類和經(jīng)營類項目信用等級的評定依據(jù)，所以這兩類項目能否實現(xiàn)資金平衡需要企業(yè)建立以市場為導向的資信評估機制。同時企業(yè)還應把握現(xiàn)金流量測算結果，在發(fā)展規(guī)模和運營潛力的基礎上，不斷降低違約而產(chǎn)生的風險。風險類項目的信用水平由地方財政的投資額決定，對項目是否可持續(xù)投資進行判斷，還要建立以財政撥付能力為基礎的資信評估機制，提升融資平臺企業(yè)風險防范的能力。

（5）縣級融資平臺公司變革轉型可以分為三種路徑：一是業(yè)務轉型，利用區(qū)域資源稟賦創(chuàng)新，提升其市場競爭優(yōu)勢，做大做強傳統(tǒng)經(jīng)營性模塊，培育新型經(jīng)營性板塊；二是運營管理轉型，要優(yōu)化內部治理結構體系，積極推進現(xiàn)代企業(yè)制度建設，實現(xiàn)自我發(fā)展；三是投融資轉型，積極參與 PPP 項目建設運營，在資本金規(guī)模、資產(chǎn)質量上發(fā)揮市場化融資主體的優(yōu)勢。