關于鄉村振興的財政政策研究
——以山東菏澤市為例

單秀麗 劉 偉 劉 宇 王世光

（菏澤市財政局，山東 菏澤 274000）

鄉村振興，在黨的十九大上上升為國家戰略之一，成為了新時代做好“三農”工作的總抓手。財政作為國家治理的基礎和重要支柱，在鄉村振興戰略的實施過程中，作用至關重要。而菏澤作為農業大市、財政窮市，財政保障能力弱，經濟社會發展水平低，推進鄉村振興戰略工作困難尤為突出。為此，筆者對菏澤市財政部門如何發揮職能作用，推進鄉村振興工作進行了調查與分析，為下一步更好地支持鄉村振興戰略實施提出相關的對策建議。

一、菏澤市財政大力支持鄉村振興的實踐

近年來，中央、省、市都出臺了一系列支持農業農村的政策文件，這些政策復雜疊加，既有社會保障政策，又有目標政策。菏澤市財政部門認真貫徹落實并結合本市實際進行了有益的探索，強化責任擔當，從脫貧攻堅到“五大振興”，大力支持鄉村振興戰略工作推進。

1.全力脫貧攻堅，補齊鄉村振興短板

脫貧攻堅，是全面建成小康社會的重要一環，更是鄉村振興的必經之路。菏澤市作為山東省委確定的全省2個扶貧工作重點市之一，是全省脫貧攻堅的主戰場。2016年年初，菏澤市省標以下建檔立卡貧困人口91.4萬人，占全省貧困人口總數的37.7%；全省20個脫貧任務較重的縣（市、區）菏澤市有9個，200個扶貧工作重點鄉鎮菏澤市有135個，2000個扶貧工作重點村菏澤市有1480個，分別占45%、67.5%和74%，貧困發生率達11.5%，致貧原因復雜，群眾貧困程度深，貧困人口基數大，脫貧攻堅任務異常艱巨。菏澤市各級財政強化目標導向和責任擔當，始終堅持精準扶貧、精準脫貧的基本方略，確保各項扶貧政策落實到位。據統計，脫貧攻堅以來，菏澤市累計投入財政資金159.41億元，其中地方財政專項扶貧資金21.71億元（其中市級7.46億元、縣區14.25億元），爭取中央和省級專項扶貧資金67.19億元，統籌整合各級產業發展、教育、基礎設施、灘區遷建等行業扶貧資金88.13億元，為打贏脫貧攻堅戰提供了強力保障。

（1）創新支持產業，努力實現穩定脫貧。健全完善資金管理機制，把資金分配安排權和項目審批權全部下發到縣，由縣級實現扶貧資金精準投放，重點向支持產業發展發力，幫助貧困村提升產業發展水平，讓貧困村和建檔立卡貧困戶穩定脫貧，長期受益。幾年來，菏澤市聚焦傳統資源優勢，支持發展特色種植業，如牡丹、蘆筍、山藥、中藥材、蔬菜等，支持發展青山羊、小尾寒羊、魯西黃牛等畜牧養殖業和條板材、柳編、紡織、服裝等勞動密集型產業，建成201個“一村一品”示范村鎮，其中國家級14個、省級19個、市級168個。依托家庭農場、合作社、龍頭企業等新型經營主體，通過資產收益、訂單幫扶、股份合作等方式，探索出了“政府投資、企業運營、土地流轉、貧困村資產收益、貧困戶入股分紅”的扶貧資金使用新模式。積極招引勞動密集型項目布局貧困鄉村，大力建設扶貧車間，探索出了一條以扶貧車間為載體、幫助貧困群眾就地就近就業的“造血式”扶貧路子。據統計，共建成運營扶貧車間3063個，累計安置和帶動30.5萬名群眾家門口就業，穩定脫貧9.7萬名群眾。積極探索資產收益性扶貧新模式，結合我市當地產業特色和傳統技術特長，研究制定實施方案，以壯大地方特色產業為方向，以現代公共生產設施為平臺，以專業公司租賃經營為手段，以租賃收益增加貧困人口收入為目標，支持建設一批產業扶貧示范基地，其扶貧基地大棚由政府出資建設、專業公司租賃承包經營，租金收益全部用于扶持貧困村和貧困戶，確保貧困村和貧困戶長期受益。目前，全市建設扶貧基地大棚3440個，如果每個大棚租金按一萬元計算，每年就獲得收益3440萬元，能帶動1.5萬人就業。據統計，2016年以來，全市投入資金36.77億元，支持實施產業扶貧項目4626個，累計扶持貧困戶27.87萬戶、59.72萬人，形成經營性扶貧資產26.85億元，收益3.4億元。

（2）創設“兩項保險”，破解因病致貧難題。在全省率先為全市所有貧困人口購買小額人身意外傷害保險和大病醫療商業補充保險，與“基本醫療保險、大病保險、大額醫療費用補助、醫療救助”構建起健康扶貧“多重防線”。幾年來，全市累計享受大病醫療商業保險貧困人口80.01萬人次，報銷醫療費71847.8萬元；人身意外傷害保險18461人次，理賠醫療費7829.02萬元。

（3）加強政銀合作，助力發展生產脫貧。建立健全風險補償和貼息機制，促進金融扶貧政策落實。加強政銀合作，產融結合，做實做細各項金融服務。精準瞄準建檔立卡貧困戶，按照“自愿、參與、戶借、戶還 ”的原則，開展富民農戶貸業務，幫助更多的貧困群眾通過發展生產脫貧；對具有良好貸款償付能力、帶動貧困人口穩定就業、穩定增收的經營主體給予扶貧生產貸支持。幾年來，各級財政累計建立風險補償基金1.96億元、籌集貼息資金0.56億元，其中支付風險補償金87萬元、貼息1629.47萬元。累計撬動金融機構發放小額扶貧信貸15.37億元，其中富民農戶貸6.95億元、享受扶持政策的貧困人口達14608人次；富民生產貸 8.42億元、享受扶持政策的企業1611個。

（4）支持脫貧遷建，黃河灘區變“幸福灘”。黃河灘區居民遷建，是菏澤打贏脫貧攻堅戰的重中之重。為從根本上解決14.7萬灘區居民住房安全，實現灘區群眾“百年安居夢”，據統計，自2016年正式啟動黃河灘區脫貧遷建工程以來，菏澤市累計投入財政資金74.68億元，目前28個村臺社區正在緊張施工中。同時，堅持灘區遷建與脫貧攻堅、鄉村振興、黃河流域生態保護和高質量發展統籌謀劃，努力實現安居與富民同步。鄄城縣財政按照每畝每年800元的標準，對在灘區產業示范區內按照標準要求種植中藥材、果品等特色高效農業產業的種植戶給予獎補，連續獎補3年。東明縣財政投入近3500萬元培育壯大一批獨具灘區特色、凸顯灘區優勢的富民產業，如鱸魚養殖、虎杖種植、富硒小麥種植、西瓜種植等。

（5）支持提標擴面，切實兜底保障民生。積極爭取上級資金，落實本級預算，保障各項民生政策落實。社會保障方面，2016年以來，將農村低保標準由3000元提高到5100元，農村特困人員（五保）補助標準由每年3000元提高到6630元，農村居民基本養老金由每人每月85元提高到118元。教育方面，認真落實國家、省教育資助政策，推進從學前教育到研究生教育階段家庭經濟困難學生資助全覆蓋。住房保障方面，落實財政補助政策，投入資金3.52億元，支持35117戶貧困群眾實施危房改造，切實兜住農村貧困人口民生底線。

2.大力整合涉農資金，確保鄉村振興推進

2018年年初中央農村工作會議部署，鄉村振興戰略的實施將分三步走：到2020年，鄉村振興取得重要進展，制度框架和政策體系基本形成；到2035年，鄉村振興取得決定性進展，農業農村現代化基本實現；到2050年，鄉村全面振興，農業強、農村美、農民富全面實現。2018年9月，中共中央、國務院印發了《鄉村振興戰略規劃（2018－2022年）》。該《規劃》提出，以農業供給側結構性改革為主線，加快構建現代農業產業體系、生產體系、經營體系，提高農業的創新力和競爭力，促進農村一二三產業深度融合發展，實現產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕的鄉村振興目標。

2019年年初，菏澤市委、市政府印發了《關于堅持農業農村優先發展進一步做好“三農”工作的實施意見》（菏發〔2019〕1號），對全市鄉村振興工作進行全面部署。圍繞產業振興、人才振興、生態振興、文化振興、組織振興等，配套制定了5個專項規劃方案，成立了鄉村振興五個工作專班，菏澤市鄉村振興工作全面展開。由于菏澤市、縣、鄉各級財政困難，整合使用涉農項目資金，成為破解菏澤鄉村振興戰略資金難題的必由之路。市財政按照省、市關于加強涉農資金整合的文件要求，積極作為，堅持能整則整、應整盡整的原則，截止10月底，共統籌整合各類涉農資金84.52億元，其中約束性任務資金47.22億元，統籌安排37.20億元對振興項目給予大力支持。

（1）夯實農業發展基礎，促進產業振興。落實財政資金19.33億元，支持高標準農田建設，保護地力和提升質量；落實農機購置補貼政策，提升科技支農水平，提高農業綜合生產能力；支持優化產業結構，推動一二三產業深度融合，力促建立種養加一體、農牧漁結合的現代農業結構。

（2）支持鄉村綠色發展，推進生態振興。投入財政資金16.54億元，落實綠色生態為導向的農業補貼制度，實施耕地輪作休耕和秸稈綜合利用和畜禽糞污資源化利用，發展綠色循環優質高效農業；支持開展高效節水灌溉工程，推進農業綜合水價改革、治理地下水超采和水土流失；支持推進農村改廁，開展農村人居環境整治行動，治理畜禽養殖污染、生活污水和垃圾等，推動宜居宜業美麗鄉村建設。

（3）完善鄉村治理體系，推進組織振興。安排財政資金0.94億元，支持加強基層黨組織建設，開展農村綜合性改革試點，深化農村綜合改革，實施農村集體經濟振興規劃，完善公益事業獎補政策，提升鄉村綜合治理水平。

（4）積極推進文化振興。落實財政資金0.32億元，支持公共文化服務向基層農村傾斜，提供文化惠民工程免費服務。完善健全農村社會保障制度和救助制度，切實提高農民群眾的“獲得感、幸福感和安全感”。

（5）支持推動人才振興。投入財政資金700萬元，統籌抓好農業科技人才、專業人才、新型職業農民、鄉土人才、創新創業人才隊伍建設，為推進鄉村振興提供人才支撐。

二、菏澤市推進鄉村振興面臨的困難與問題

菏澤市積極增加鄉村振興相關投入，但經濟底子薄，財政體量小，在鄉村振興初期就遇到了不少困難和問題。

1.鄉村振興資金需求與地方財力之間的矛盾

菏澤市作為農業大市，農村基礎設施落后，薄弱環節多，而城市發育晚、工業基礎薄弱，以城帶鄉、以工促農的反哺能力不足，鄉村振興資金需求量巨大。當前，在上級政策的大力支持下，菏澤市積極作為，初步建立了支持“三農”的財政投入保障機制，但由于財力所限，脫貧攻堅任務依然艱巨，根本無法滿足鄉村戰略實施需要。換句話說，目前菏澤市各級財政大多是“吃飯財政”，每年財力的增長與鄉村振興資金投入實際需求來看，缺口很大，從而使鄉村振興工作推進緩慢。

2.事權與支出責任還不夠匹配

各項支農政策之間相互銜接的協調機制還未建立，省、市、縣各級支出責任尚不夠明確。現行財政支農專項轉移支付資金較多，但支持范圍與分配因素等還不能完全符合“合理劃分政府與市場支出邊界”的要求，從而使財政資金支持重點不突出，支持效果難以達到預期。

3.涉農資金實質性統籌整合亟待加強

涉農項目資金整合，目前存在三大制約因素。一是項目編制難以統一，基層部門基本上都是各自編制項目規劃，缺乏整體性和統一性，導致涉農資金難以整合使用。二是項目資金指導性資金比例過低，具體實施的涉農項目雖在基層，但上級業務部門基本上明確了資金使用的約束性比例，指導性比例基本沒有，導致基層不能整合。三是涉農項目有交叉安排和重復建設現象，比如農田水利建設項目，在水利、扶貧、林業和農業綜合開發等部門都存在，水土保持項目在林業、水利兩個部門都有安排，種養項目在扶貧、畜牧、農業、林業、農業綜合開發等部門間有交叉投資。同一涉農項目，可以在多個部門或者同一部門的多個業務科室得到專項支持，項目相互抵頂容易造成資金浪費和管理上的混亂不說，也容易導致重復建設現象。

4.對金融和工商社會資金的引導作用還需加大

要實現鄉村振興，僅靠財政投入遠遠不夠，必須引導金融和社會資本高度參與。全市各級財政部門，積極發揮財政杠桿作用，綜合運用各項財政政策，引導金融和社會資本的“源頭活水”流向農村農業，但由于農業生產受市場、天氣等諸多因素影響，加上農業保險不發達，其投資收益不穩定，存在金融和社會資本“不敢投”問題。目前農村新型經營主體融資難、融資貴的難題仍然存在，很少有銀行專門設立針對性強的金融產品，同時，社會資本一般以訂單合同的方式與農業、企業和農戶結合，合同訂單違約時有發生，企業和農戶利益得不到有效保障。

三、推進鄉村振興的財政政策建議

鄉村振興戰略涉及“三農”工作的方方面面，是一個長期的系統工程。財政部門要充分發揮自身職能，堅持公共財政更大力度向“三農”傾斜，突出保障重點，大力引導金融和工商社會資本投入，加快形成財政優先保障、金融重點傾斜、社會積極參與的多元投入格局，才能確保投入力度和總量與鄉村振興目標任務相適應。

1.著力突出財政保障重點

緊緊圍繞“產業振興、人才振興、文化振興、生態振興、組織振興”五個方面，優化財政供給結構，加大財政對鄉村振興重點領域和薄弱環節支持力度，加快建立涉農資金統籌整合長效機制，最大限度發揮有限的財政資金作用。

（1）力促鄉村產業發展。認真貫徹農業優勢特色產業振興規劃和產業轉型升級規劃，以實施現代農業生產發展項目為抓手，大力培植高端高質高效農業。支持實施農產品質量安全提升工程，完善農產品產地初加工補助政策，加快發展農產品精深加工，支持推進農村一二三產業融合發展，重點支持發展集農產品生產、加工、流通于一體的農業綜合體；推進農業綜合開發產業化經營，健全完善龍頭企業聯農帶農與國家扶持政策掛鉤的激勵機制，讓農民分享產業化經營收益。

（2）保障鄉村人才留住。設立鄉村人才振興專項資金，提高投入比重，逐步建立財政投入穩步增長機制；完善融資貸款、稅費減免等扶持政策，引導資本帶動人才回流農村。大力支持新型職業農民培育、農業技能培訓、農業創業培訓“三大工程”；推進農民工技能提升、權益保障、公共服務三項行動計劃，促進農村勞動力就地就近轉移就業，鼓勵返鄉人員自主創業；全面落實高校畢業生“三支一扶”計劃，通過支農、支醫、支教和扶貧項目，改善農村公共服務條件。

（3）加大鄉村文化投入。進一步改善農村公共文化設施條件，開展電影公益放映，支持鄉鎮綜合文化站、農村文化大院開展群眾文化活動。統籌體育彩票公益金，推進新型農村社區和千村扶貧體育健身工程。支持鄉村旅游示范村建設，對基礎較好、資源豐富、特色鮮明、具有示范引領作用的鄉村進行重點支持，因地制宜發展生態鄉村旅游。

（4）助力鄉村生態宜居。支持實施耕地質量提升計劃，著力解決土壤地力退化、農藥和地膜殘留超標、重金屬污染等問題。繼續開展測土配方施肥補助項目，推進生態農業示范縣建設；開展農業農村廢棄物綜合利用試點，提高農業資源利用效能。加強水土流失綜合治理，落實最嚴格水資源保護制度；支持實施城鄉綠化美化工程和濕地生態修復保護工程，加大林業有害生物防治力度。實施農村飲水安全鞏固提升工程，進一步推進農村公路建設，大力支持農村改廁，支持打造生態文明鄉村建設精品工程。

（5）完善鄉村公共服務。建立村級組織運轉經費保障機制，確保經費資金穩定、管理規范、保障有力；進一步提高財政補助村均經費保障標準，用于落實村干部報酬、離任村黨支部書記生活補貼和村辦公基本經費，確保村級組織高效履職；積極開展建制鎮農村綜合改革示范和農村公共服務創新維護機制試點，進一步完善農村公共服務體系。

2.著力提高農村金融服務水平

金融作為最大的資金來源渠道，支持鄉村振興最具潛力。充分發揮財政資金的杠桿和引領作用，加強政銀擔合作，撬動更多金融資本和社會工商資本投入農業農村。堅持回歸農業農村本源，防止脫實向虛傾向，有效運用存款準備金、支農和扶貧再貸款、再貼現等的作用，引導金融機構把更多金融資源配置到鄉村振興的重點領域和薄弱環節；要推動大型商業銀行加快建立可持續、多層次、廣覆蓋、風險可控的現代農村金融體系；鼓勵符合條件的商業銀行發行“三農”金融債券，資金全部用來支持涉農領域企業和涉農項目融資；大力構建覆蓋全市的農業信貸擔保體系，為新型農業生產經營主體提供信貸擔保服務；采取以獎代補方式支持地方開展特色農產品保險，不斷推進農業保險擴面、增品、提標。

3.著力提升財政涉農資金管理水平

（1）全面加強財政涉農資金監管。依托動態監控平臺建立扶貧資金總臺賬，將用于脫貧攻堅的財政資金全部納入臺賬，實行精細化管理，逐步建立扶貧資金、教育、醫療、養老等重點民生資金實時動態監控機制。切實加強涉農資金管理制度和內控制度建設，開展財政扶貧領域作風問題專項治理和財政支持脫貧攻堅政策落實情況專項檢查。對涉農資金加強事前、事中監管，借助審計、紀檢監察等力量，充分發揮社會監督作用，大力推行涉農資金項目管理公告公示公開，依法讓農民群眾享有知情權、監督權。嚴肅財經紀律，嚴格依法依規處理發現的違法違規違紀問題。

（2）推動財政涉農資金全面實施績效管理。先針對重點涉農資金項目開展重點績效評價，逐步將績效管理涵蓋所有財政涉農資金項目，以結果為導向配置涉農資金，在預算編制環節明確績效目標，執行中強化績效監控，執行后開展績效評價，將評價結果作為下一步預算安排、政策調整和改進管理的重要依據。

注釋：

全文數據主要來自菏澤市財政局資料。