縣級融媒體中心建設對基層治理的影響探析

劉曉

摘 要：隨著我國媒體融合不斷向縱深發展，縣級融媒體中心建設成為時代要求。如今，我國縣級融媒體中心建設取得了一定程度的進展，并借助扎根基層的優勢，深度參與基層治理模式創新。本文將從基層治理主體、途徑以及內容三個方面，探究縣級融媒體中心對基層治理的影響，并立足我國縣級融媒體中心建設現狀，指出縣級融媒體中心賦能基層治理還需要解決強化群眾話語權和媒體監督職能、深度融合新媒體和新技術以及拓展經營模式實現自我造血等問題。

關鍵詞：縣級融媒體中心;基層治理;媒體治理

中圖分類號：G206 ?文獻標識碼：A ??文章編號：1672-8122（2021）12-0030-04

一、明確縣級融媒體中心與基層治理的概念及關聯

如今，媒體融合已成為時代發展趨勢，影響著媒體產業的經營與發展。尤其是2014年《關于加快推動傳統媒體和新興媒體融合發展的指導意見》頒布后，媒體融合上升至國家戰略層面，并在落實過程中逐漸從央級媒體縱深至地方媒體。2018年8月，習近平總書記在全國宣傳思想工作會議上強調“要扎實抓好縣級融媒體中心建設，更好地引導群眾、服務群眾。”同年11月，《關于加強縣級融媒體中心建設的意見》的頒布更是表明了縣級融媒體中心建設已經上升至國家層面。由此，縣級融媒體中心建設成為各方關注的焦點。

從學界的視角來看，圍繞縣級融媒體中心建設的研究較多聚焦在縣級融媒體中心的建設模式、路徑以及功能等方面。從當下的發展需求來看，這是迫切需要解決的問題。因此，2019年1月15日，《縣級融媒體中心建設規范》頒布，從技術架構、業務服務、運行維護、網絡安全等各個角度對縣級融媒體中心建設進行規范，并界定縣級融媒體中心為“整合縣級廣播電視、報刊、網站等媒介，開展媒體服務、黨建服務、政務服務、公共服務、增值服務等業務的融媒體平臺”。從中可以看到，縣級融媒體中心的內涵及外延是頗為廣泛的，其不單單聚焦在媒體職能上，而是充分發揮平臺作用集成多元功能實現運作。正如胡正榮教授談到，縣級融媒體中心的建設應放在更高的區域治理高度和更大的智慧治理范圍內考慮，其應該助力實現信息治理體系和信息治理能力的現代化[1]。從這個角度講，深度扎根基層的縣級融媒體中心將會驅動基層治理的革新。

基層治理是社會治理的基礎。首先必須明白的是，治理不同于統治，從全球治理委員會較為權威的定義來看，“治理是指各種公或私的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和，是相互沖突或不同利益得以調和并采取聯合行動的持續過程。這既包括了有權迫使人們服從的正式機構和規章制度，也包括由人們統一或以為符合其利益的非制度安排”[2]。可見，相比統治，治理有更廣泛的主體以及更強調合作協調的過程，從定義來看可以從三個方面進行解讀：治理的主體、治理的途徑以及治理的內容。在此基礎上，基層治理圈定了治理的地理范圍為基層，覆蓋我國鄉鎮（街道辦）、村（區）等廣泛基層行政區域。基層治理屬于社會自我治理的范疇，是政府公共服務職能在基層的延伸，能直接對話基層群眾，滿足基層群眾的多元需求，在國家治理體系中占據重要的地位。如今，在強調創新社會治理體制的當下，縣級融媒體中心對基層治理的影響與賦能是毋庸置疑的。

二、縣級融媒體中心建設影響基層治理的三個方向

如今，縣級融媒體中心建設已在全國范圍內開展，其建設的基本思路主要是通過橫向對報紙、廣電等媒體機構以及縣內宣傳、文化部門等資源的整合，實現機構重組以及管理運行機構的革新，實現人才、技術、數據、平臺等各類資源的縱向打通，構建開放式信息融合與輸出平臺。從本質上看，縣級融媒體中心最為基本的仍是發揮媒體功能，進行輿論傳播和引導。但是實際上，縣級融媒體中心在綜合各方資源搭建自身業務架構的情況下，其所扮演的不僅是媒體信息傳播的角色，而是基層綜合服務的平臺。因此，從基層治理的視角來看，縣級融媒體中心體現了為各方提供綜合服務的可能性，實現了政府公共服務職能的延伸，并且融合新興媒體，升級技術架構，打通多方數據，落實運用信息化、網絡化手段實現基層治理的創新。從治理的定義來看，縣級融媒體中心建設對基層治理的影響可以從三個角度進行探討。

（一）影響基層治理主體的結構與話語權力

基層治理屬于社會自我治理，需要各方主體共同參與，有很強的社會自主性。目前，我國基層治理中存在的很大問題就是基層治理主體虛置，人民群眾缺位，基層黨組織和政府發揮主要作用，地方組織和媒體機構雖然有一定聲量但是還未達到“社會自我治理”的程度。但是，縣級融媒體中心建設可以在一定程度上緩解該問題所暴露出來的基層治理主體結構單薄以及話語權力不平衡的問題，其建立之初就聚集了包括政府宣傳部門、地方媒體等多方資源，并為地方組織機構和當地群眾提供治理參與平臺，給予地方組織機構、地方媒體尤其是地方群眾更多話語權，去真正落實多元治理主體支持下的“社會自我治理”。

因此，大部分縣級融媒體中心建設之初就將“+政務”作為重要職能，一方面，上線政務工作平臺;另一方面，推出政務相關融媒體產品。例如，江蘇省邳州市在推進縣級融媒體中心建設時，就將“政務云”作為重要項目，現已吸引全市50多家政企單位合作，接入城市服務項目28個，并成功上線“銀杏云”平臺，打造手機問政平臺。此外，融媒實驗室創作推出的“@邳州人，書記喊你加入群聊，討論這件事”H5互動產品，征求當地群眾對邳州市高質量發展的意見。可見，縣級融媒體中心建設在一定程度上弱化了基層治理過程中政府單方面的規章制定作用，強化了地方機構尤其是人民群眾的治理積極性，對基層治理主體結構及話語權有一定的優化調配作用。

（二）實現基層治理途徑的拓展

如今，新媒體促進了新的傳播權力結構生成，分化原本較為集中的政治話語權力。在當下網絡媒體時代，尤其是移動互聯網的崛起為各方主體參與基層治理提供了非常便捷的渠道，以往政府公告式的封閉治理模式被打破，基層治理途徑變得更加多元與開放，媒體成為基層治理的重要平臺。縣級融媒體中心在建設過程中，融合了多元渠道，包括廣播、電視、門戶網站、微信、微博等多種媒體資源，并通過技術賦能進行媒體運作流程再造，實現“一次采集、多次發布、全媒傳播”，推動信息廣泛觸達。

在此基礎上，多元基層治理主體可以通過各種途徑參與基層治理，且形式豐富多元化，不僅局限于簡單的圖文，除了上文所提到的邳州融媒實驗室的H5互動產品此類形式外，短視頻、直播等也成為基層治理的創新途徑。例如，山東省嵐山區融媒體中心形成了“報紙+電視+網站+微信公眾號+微博+頭條號+企鵝號+抖音號+X”的全新融媒體平臺，提供多元媒體渠道;五蓮縣融媒體中心開辟政務監督和民意表達新渠道，通過全媒體開設曝光專欄、開展電視問政直播等方式。縣級融媒體中心聚集了多方媒體資源，充分落實社會治理創新推進過程中“媒體合作”，并在全媒體渠道覆蓋的情況下，開發新的形式與方式，不斷革新基層治理的途徑。

（三）助力多元基層治理內容的實施落地

基層治理不單單是行政層面的治理，還包括思想輿論、精神文化、社會經濟等多個領域。一般來講，基層社會治理在價值取向上有四重目標，即經濟發展、人民生活水平提高、社會和諧穩定、人民共同富裕[3]。因此，從這個角度講，基層治理的內容是多元的，既包括對基層社會公共事務的管理，同時也包括各項社會服務和公共服務。但是從我國目前基層治理的現狀來看，由于受到基層治理主體缺位以及基層治理途徑局限的影響，基層治理內容更多聚焦在基層政府維持社會穩定方面，并且受到渠道資源、優秀人才匱乏等種種局限，在治理手段實施方面暴露出諸多缺陷和矛盾，導致多元化的基層治理內容較少實現落地實施。而縣級融媒體中心可以在一定程度上緩解這個問題。

縣級融媒體中心既是縣域主流輿論陣地，也應建設成為本地化綜合服務平臺和高效率社區信息樞紐[4]。一方面，縣級融媒體中心實現了各方資源的集聚，可以實現統一調度調配，保證資源利用目的一致性以及充分性;另一方面，縣級融媒體中心可以成為綜合性的信息服務平臺，覆蓋各項服務信息，實現多元化治理內容的落地。目前，大部分縣級融媒體中心在建設過程中均將各項本地服務職能考慮在內。舉例而言，江西省分宜縣在建設縣級融媒體中心過程中打造了獨立客戶端“畫屏分宜”，集成所有媒體資源，為市民提供涵蓋教育、醫療、就業、旅游、食品安全等各個領域的服務。北京市平谷區融媒體中心實現了“信息源+新聞+政務+服務+電商+短視頻”高度融合等。縣級融媒體中心建設正在朝著綜合性信息服務平臺的發展方向持續推進。

三、縣級融媒體中心建設賦能基層治理還需解決的問題

從上文分析可以看到，縣級融媒體中心深刻影響著基層治理的主體、途徑以及內容，全方位助力基層治理創新。但是值得注意的是，由于我國縣級融媒體中心建設時間較短，且很大程度上由政策力量驅動，帶有很強的行政任務性質。并且，我國基層發展不平衡性明顯，縣級融媒體建設過程中所獲取的資源支持以及所面臨的發展環境也各不相同。種種因素驅動下，我國縣級融媒體中心建設面臨優秀人員匱乏、資源覆蓋不足等諸多問題，同時也影響到縣級融媒體中心賦能基層治理的種種方面。從基層治理的三個角度來看，目前，我國縣級融媒體中心建設還需要解決以下幾個問題。

（一）強化基層群眾話語權和媒體監督職能

縣級融媒體中心建設要緊抓用戶需求，更好地引導、服務群眾，以基層用戶為核心，重構基層輿論生態。實際上，由于縣級融媒體中心建設背后強大的政策驅動力，部分縣區在推進縣級融媒體中心建設過程中過度重視行政任務的落實，忽視了縣級融媒體中心建設的根本目的是為了更好地引導群眾、服務群眾。因此，在建設過程中，仍以傳統媒體建設思路為主導，以固守、僵化的思維復制“建設模板”，重視媒體信息告知功能的塑造與強化，對政府宣傳部門及縣級媒體進行簡單整合，強調政府宣教的主導地位，忽視了與基層用戶的互動以及對其需求的了解，從而導致縣級融媒體中心在很大程度上成為基層政府信息公告的“傳聲筒”，忽視了基層群眾的聲音。這與基層治理過程中提升基層群眾話語權的目的背道而馳，是必須調整的建設思路。與此同時，正如丁和根教授所言“媒體通過議程設置功能，選擇集中性地對某些事件進行報道，形成社會輿論，促使被監督對象做出改變”[5]。縣級融媒體作為基層媒體的重要形式，需要承擔一定的監督職能。特別是在縣級融媒體建設過程中，除了要承擔行政宣傳任務外，還需要注意對政府行為的監督，落實“問政于民，服務于民”，在傾聽基層群眾意見的同時，主動發揮媒體監督職能，督促政府更好地為群眾服務。

（二）重視數據、技術融合建設

縣級融媒體中心建設應該重視提升與新興媒體、技術的深度融合，在滿足用戶需求的基礎上，拓展更為多元的信息傳播方式，滿足基層治理途徑豐富性的需求。但是實際上，在目前我國縣級融媒體中心建設過程中，新技術、新媒體的融合程度并不高，導致這種現象的原因是一方面，由于基層資源及人員匱乏，技術、設備落后，建設經驗不足，無法真正落實縣級融媒體中心的各項功能;另一方面，則由于體制機制限制、利益分割以及能力局限等多方面因素，部分機構部門之間資源、數據等難以實現深度打通融合，尤其是垂直管理的數據打通難度更是十分巨大，導致縣級融媒體建設過程中缺乏整合性基層技術、數據支撐，在運營框架搭建方面存在巨大問題，更難談及新媒體、新技術等的融合。目前，縣級融媒體中心建設頗為依賴省級主流媒體的技術架構支持。例如，江蘇廣播電視總臺的“荔枝云”支持了洪澤縣、沛縣等地的縣級融媒體中心建設。這種方式雖然在一定程度上減輕了縣級融媒體的技術投入成本，但也提醒著縣級融媒體中心要在省級技術架構的基礎上，基于自身發展情況開發出特色化的技術體系，切莫盲目模仿造成資源浪費。

（三）構建支持經營發展的盈利機制

縣級融媒體中心的建設必須重視經營模式的規劃與建立，不能僅依靠政策支持、行政撥款等實現運作，要搭建起能支持其生存發展的“血肉”。這就要求縣級融媒體建設不應該僅聚焦在信息傳播功能上，而是應立足于商業經營，從廣告、電商、用戶付費、增值服務等領域全面延展，實現基層治理內容的豐富化。目前，我國縣級融媒體中心建設存在很大的問題，主要在于較為依賴行政驅動力量，自我造血能力不足，經營模式單一，在很大程度上是由于縣級融媒體中心建設目前較為集中在“政務+新聞”功能，忽視了其他內容形態的拓展。縣級融媒體中心若要實現長期的生存發展，就必須從多方位服務基層群眾的角度出發，充分拓展基層治理內容，開拓媒體類（如活動、視頻）、用戶類（生活電商）、數據類（智慧城市）等多元商業經營模式，實現運營盈利。只有構建起較為合理可行的“造血機制”，縣級融媒體中心才能擁有更多資源、資金實力去支持業務運作，在一定程度上保證自主性，保持長期經營和發展活力。

四、結 語

習近平總書記曾指出：“在我們黨的組織結構和國家政權結構中，縣一級處在承上啟下的關鍵環節，是發展經濟、保障民生、維護穩定的重要基礎”[6]。縣級融媒體中心深入基層社會，將會持續創新基層治理方式，驅動基層社會自我治理的深度延伸。同時，不可忽視的是，我國縣一級的基層建設情況復雜，縣級融媒體中心建設過程中需要解決的問題也頗為多樣，這會對縣級融媒體中心賦能基層治理產生阻礙，真正尋找到解決方案還需要從實踐中持續摸索。目前，我國縣級融媒體中心建設也取得了一定成果，延慶區、玉門縣、長興縣等均有一定程度上的建設模式突破，未來我國縣級融媒體中心將如何深層創新基層治理模式還有待進一步觀察。

參考文獻：

[1] 胡正榮.打造2.0版的縣級融媒體中心[J].新聞界，2020（1）：27.

[2] 鄧倩.成都完善新型農村基層治理機制研究[D].西南交通大學，2017.

[3] 賀新元.我國基層治理的癥結何在[J].人民論壇，2018（8）：63.

[4] 趙樂韻.推進縣級融媒體中心建設 更好服務基層社會治理[J].國家治理，2019（22）：26.

[5] 丁和根.媒體介入基層社會治理的現狀、角色與維度[J].新聞與寫作，2021（5）：12.

[6] 方提，尹韻公.縣級融媒體中心建設的重要意義[N].光明日報，2019-09-23（005）.

[責任編輯：楊楚珺]