關于在縣鄉兩級人大開展民生實事項目人大代表票決制的研究

劉廣忠 程五全

民生實事項目人大代表票決制（以下簡稱代表票決制）是指政府在廣泛征求人民群眾意見建議基礎上提出民生實事候選項目，經同級人大代表在本級人民代表大會會議期間以投票表決方式選擇決定正式項目，交由政府組織實施，并接受人大代表和人民群眾監督的制度。2013 年，我省常州溧陽市埭頭鎮借鑒以往村級事務由村民代表票決確定的做法，在全省率先開展代表票決制工作，實現了民生實事項目由政府唱“獨角戲”向“群眾提、代表定、政府辦、人大督”合力推進的格局轉變。省人大常委會相關機構通過在溧陽實地調研，認為這項工作成效很大，可復制、可推廣。近幾年，省人大常委會人代聯委在各地積極試點并推廣這一做法。2016 年7 月省人大通過《江蘇省鄉鎮人民代表大會工作條例》，將票決民生實事項目列入鄉鎮人大會議議程，為在全省范圍內推進這項工作提供了法規依據。目前全省有20 個縣級人大，656個鄉鎮人大開展了此項工作，分別占總數的18.9%和74.8%。縣級人大累計票決產生項目459 個，鄉鎮人大累計票決產生項目6886個，一批票決項目落地開花，代表票決制工作的成效正逐步顯現。

一、代表票決制充分體現了人民當家作主的本質要求。人民當家作主是中國特色社會主義民主政治的本質和核心，堅持人民當家作主，要求中國共產黨執政和國家機關施政，以人民利益為重、以人民群眾期盼為念，真誠傾聽群眾呼聲，真實反映群眾愿望，真情關心群眾疾苦，做到知民情、解民憂、紓民怨、暖民心，多干讓人民滿意的好事實事。代表票決制在支持和保證人民通過人民代表大會行使國家權力，不斷解決好人民群眾最關心最直接最現實的利益問題發揮了應有作用。在人代會召開前，相關職能部門到村（社區）、企事業單位開展集中走訪活動，并通過網絡、報刊等渠道廣泛征求社會各界和廣大人民群眾對民生實事項目的意見和建議，對收集到的建議項目進行整理、匯總和篩選，把群眾關注度較高的項目納入民生實事候選項目庫；在人代會上，由人大代表以一人一票的方式對候選項目進行票決，將確定的項目交由政府組織實施，并由人大組織代表對實施情況進行監督和評估，有關情況還要向下次人代會進行報告。代表票決制過程把堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國有機統一在一起，融合了票決民主和協商民主的各自優勢，是推進基層治理體系和治理能力現代化的有效實踐，更好地體現了我國的制度優勢；代表票決制工作推動了縣鄉兩級政府在決策時更加注重和保障民生，解決了人民群眾最關心最直接最現實的利益問題，經過票決的民生實事項目，如幼兒園建設、醫院遷建、污水治理等，都關乎人民群眾的切身利益，涉及千家萬戶，群眾關注度高，參與面廣，體現了人民意志、保障了人民權益、激發了人民創造活力，增強了人民群眾獲得感、幸福感、安全感。可以說，民生實事項目的整個過程就是支持和保障人民通過人民代表大會制度行使國家權力的過程，為人民群眾參與公共決策和監督公共事務提供了制度載體，為民意進入決策提供了路徑可能，是以人民為中心的根本立場、觀點和群眾路線的集中體現。

二、代表票決制提供了建設人大“兩個機關”的有力抓手。黨的十九大提出，要使各級人大及其常委會成為全面擔負起憲法法律賦予的各項職責的工作機關，成為同人民群眾保持密切聯系的代表機關。這是黨中央對做好新時代人大工作的新定位。當前，各級人大都在積極探索“兩個機關”建設的方法和途徑，對基層人大來講，代表票決制的實踐恰逢其時，這一做法開辟了“工作機關”建設的新領域，提供了“代表機關”建設的新載體。在工作機關建設方面，基層人大沒有立法權，其主要職權是監督權、討論決定重大事項權。民生實事項目由人代會組織代表票決決定，實施過程和結果由人大代表進行監督和評估，實現了人大決定權與監督權的有機結合。在項目審議票決和監督評估階段，人大負有組織職責，承擔服務工作。要安排政府在全體會議或主席團會議上就候選項目確定和每個候選項目的具體情況作出說明，特別是在民生實事項目監督工作方面，要組建以人大牽頭、相關專業人大代表為主體的監督小組和評估小組，對照政府報送的項目任務分解和實施計劃，通過視察、調研、聽取匯報等方式，進行跟蹤監督，聽取和審議民生實事項目實施進展情況的報告，對項目實施情況進行預評估，并進行滿意度測評，對項目執行不力造成嚴重后果的，人大還以通過詢問、質詢、特定問題調查等方式強化監督。在代表機關建設方面，人大積極發揮人大代表來自四面八方、各行各業，同人民群眾保持著天然的密切聯系的優勢，在了解民情、反映民意、集中民智方面具有的便利條件，依托人大代表之家、人大代表聯絡站等代表履職平臺、街道議政會等，線上線下廣泛聽取人民群眾意見，根據項目的輕重緩急，積極提出意見和建議，使征集的民生實事項目具有廣泛的群眾基礎，使民生實事項目實施過程中更好地采納民意，匯聚民智，并在此基礎上提出意見建議，從而使人大及其常委會成為名副其實的民意機關，成為真正代表廣大人民群眾根本利益的代表機關。

三、代表票決制增強了鄉鎮人大開展工作的整體實效。鄉鎮人大作為最基層的國家權力機關，全省鄉鎮人大工作不平衡、不到位、不規范的問題還比較突出，在一定程度上影響了鄉鎮人大職權的有效行使、作用的充分發揮。比如，有的鄉鎮很少組織閉會期間的代表活動，代表提出的議案建議數量質量都有待提高，代表作用發揮不夠；有些鄉鎮每年兩次代表大會和四次主席團會議召開不夠正常、不夠規范，小組審議、專題審議存在走過場的現象，削弱了人大監督者的角色；有的鄉鎮人大主席覺得人大沒事可干，或者不知怎么干。而民生實事項目年初“定項目”，年中“查進度”，年底“總對表”，需要綜合運用調研、檢查、視察、審議、測評等監督手段，對于活躍代表在人代會期間和閉會期間的履職活動，推動鄉鎮人大工作正常化、規范化開展，提高鄉鎮人大依法履職的實際效果，起到了很大作用。首先，為鄉鎮人大2+4會議增添了主題。除了在年初人代會期間，要組織代表審議、票決外，在年中的人代會上要安排聽取政府辦理民生實事項目落實情況的匯報；在各次主席團會議上，要根據時間節點，安排相應的議程進行研究討論，推動民生實事項目的實施。其次，豐富了代表閉會期間的活動內容。有了票決制工作，就可以組織人大代表對民生實事項目進行動態監督、全程監督，如邀請代表參加人大主席團對民生實事項目進行重點督辦、聽取政府關于民生實事項目實施情況報告，組織代表現場視察，加強對項目實施情況的監督檢查等。三是緊密了代表同群眾的聯系。在代表聯系選民、代表接待選民日等活動中，就民生實事項目面對面征集選民的意見，既準確地反映群眾的意見和要求，也間接地幫助群眾解決了實際困難和問題，讓群眾知道有事找人大代表是有作用的。四是更好地激發了代表履職的積極性。民生實事項目的征集、決定、監督、績效測評，整個過程都由人大代表全程參與，代表履職的角色從旁觀者轉為參與者，履職方式由虛轉實，推動了“舉手代表”向“動手代表”的轉變，讓代表感到有事做、有責任、有收獲，激發了代表的履職熱情，使得人大代表的主體作用得到充分發揮。實現了人大工作的“四同一”（政治同向、法治同軌、發展同力、與民同心），增強了鄉鎮人大工作的整體實效。

由于人大代表票決制還處于起步階段，實踐操作過程中還存在一些比較突出的問題需要加以規范和完善。

（一）代表票決制工作存在不平衡性。從覆蓋面上看，全省還有76個縣(市、區)、221個鄉鎮沒有開展這項工作，離全覆蓋的要求還有不小差距；從實施效果來看，一些地方的工作還處在探索階段，作用效果還未顯現，有的鄉鎮思想認識不到位，存在“走過場”“意思意思”的現象，沒有真正發揮票決制對推動民主決策、科學決策的作用。由于街道、開發區（園區）沒有本級人民代表大會和人大代表，目前僅個別街道嘗試性地通過議政會票議制開展了這項工作，開發區（園區）的這項工作還是空白。

（二）對民生實事項目的確定方面還存在一些問題。一是沒有把握好民生實事的標準。有些地方熱衷于“十大”“十項”的數量定義，存在“湊項目”的情況，未能妥善處理好數量與質量的關系；有的把政府重大工程項目等同于民生實事項目；有的地方限于財力，項目中與上級政府對接的多，與當地民生關聯度不夠。二是沒有把握好候選項目。有的候選項目缺失投資概算、實施主體等主要信息，有的跨年度項目年度目標不夠明確，給代表審議和下一步監督帶來不便。三是候選項目征集面不夠廣泛。一些地方項目征集活動主要集中在機關、村、社區工作人員中，代表參與面不廣，群眾參與度更低。

（三）對民生實事項目的監督落實工作有待改進。有的地方項目監督評估因缺乏完善的工作機制，而沒有真正落實到位，少數地方政府未及時主動向人大報告項目實施安排及進展情況，致使人大監督缺乏針對性；有些縣鄉兩級人大雖制定了監督方案，但缺乏系統性和計劃性，在監督方式上，多采用聽取匯報、代表視察、調研等方式，監督力度不夠，如遇項目執行不力，尚沒有強有力的約束措施。

另外，對代表票決制工作的宣傳力度還不夠大，致使社會和部分代表對推行的代表票決制工作知曉度不高，代表參與的主動性積極性不夠。

當前，代表票決制工作正在全省各地推開，有必要結合全省上下正在開展“不忘初心、牢記使命”主題教育活動，針對目前工作中存在的問題和薄弱環節，加大工作力度，使這一工作深入有效地推進，從而在基層為實現中央、省委重大戰略部署貢獻人大力量、展現人大作為。

一是要進一步加大對代表票決制工作的指導力度。省市人大要把它作為指導和推動基層人大工作的一個重要抓手。根據全省實際，建議由省人大在深入調研，總結各地經驗的基礎上，出臺指導性意見，穩步推進全省縣鄉兩級代表票決制工作，逐步著力解決面上不平衡問題，在全省實現縣鄉兩級代表票決制全覆蓋。要認真梳理民生實事項目票決制工作的流程，在此基礎上強化對薄弱環節的工作指導，規范票決制工作各個環節程序。按照民生實事項目票決工作的要求，有針對性地開展對基層人大干部和代表培訓，進一步提高基層對開展這項工作重要性的認識以及對民生實事項目的調研、審議和監督能力。要指導基層進一步發揮專業代表小組履職能力強、專業素養高的優勢，使之成為民生實事項目監督的主力軍。開發區（園區）內人口多，經濟總量大，經濟社會事業需求大，亟需開展這項工作，要通過做好頂層設計加以推行。認真總結街道人大通過組織議政會形式推動民生實事工程的經驗。

二是要進一步增強代表票決制工作實施的約束力。針對部分項目還存在落實不到位，一定程度上影響了這項工作的嚴肅性和人大工作的權威性。要按照習近平總書記提出的“推出的每件民生實事都要一抓到底，一件接著一件辦，一年接著一年干”的要求，真正發揮人大職能作用，監督督促政府落實要素保障、嚴控工程質量、完善配套政策。要堅持目標導向、問題導向、效果導向，緊盯時間節點，加強跟蹤監督，及時反饋和解決問題，助力項目實施保進度、保質量、保特色、保要素、保可持續，真正使民生實事項目成為誠信工程、民心工程、和諧工程。在項目梳理上，要堅持四個不列入原則，即發展項目不列入、上級黨委政府明確實施的項目不列入、項目資源要素和投入資金不明確的不列入，建設周期跨年度的一般不列入。

三是要進一步加大代表票決制工作宣傳力度。要圍繞項目征集、審議票決、項目推進、代表監督等關鍵環節，加大在主流媒體和網絡等新興媒體上的宣傳力度，使廣大群眾和社會各界充分了解民生實事項目人大代表票決制的重要意義、基本程序、實施效果，提高項目知曉度，擴大影響，凝聚共識，形成合力，為推進工作營造良好輿論氛圍。