城市化進程中農業多功能維護與土地發展的協同研究

周琰 郭紅喜 柯彥若 楊澤冰 邵永發 龔琦

摘要 利用文獻研究方法，對國內外土地發展、農業多功能、土地多功能的研究現狀進行回溯和總結，結果表明：研究主要集中在區域經濟發展上，但對大城市郊區這一城鄉交錯區的微觀區域的研究還要完善;對耕地多功能性指數的測算和評價比較完善，但著眼于農地多功能性的測算，并與農業經濟產值進行關聯的還可以進一步豐滿;對農業多功能性的研究中，對其概念起源與內涵、支撐理論等基礎研究已較為完善，對于農業多功能性評價指標構建、定量化方法等方面的研究還有待完善，在不同情景下的動態模擬分析相對少見。

關鍵詞 農業多功能;土地發展;土地多功能;城市化;土地政策

中圖分類號 F301? 文獻標識碼 A

文章編號 0517-6611（2021）24-0033-05

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2021.24.007

Research on the Coordination of Agricultural Multifunctional Maintenance and Land Development in the Process of Urbanization

ZHOU Yan，GUO Hong-xi，KE Yan-ruo et al （Wuhan Academy of Agricultural Sciences，Wuhan，Hubei 430065）

Abstract Using literature research methods? to backtrack and summarize the research status of land development，agricultural multi-function and land multi-function in our country and abroad.The results show that：the current research mainly focused on regional economic development，the research on micro-scale regions including suburban areas should be enhanced;while the research on the measurement and evaluation of farmland multi-functionality index were relatively strong，the assessment of multi-functionality of farmland and its relations with gross output value of agriculture were limited and needed further improvement;in terms of the agricultural multi-functionality，there existed massive research on its origin，conception and theories，but the study of its evaluation index system，the quantitative method and dynamic simulation analysis were insufficient.The research on these insufficient areas need further improvement.

Key words Multi-functional agriculture;Land development;Land multi-function;Urbanization;Land supply policy

基金項目 武漢市創新項目（CXJSFW202008-1）;武漢市社科聯一般項目（WHSKL2021159）。

作者簡介 周琰（1985—），女，湖北恩施人，博士，從事農業經濟與政策研究。*通信作者，工程師，碩士，從事農業經濟研究。

收稿日期 2021-01-12;修回日期 2021-06-08

諾貝爾經濟學獎得主斯蒂格利茨說： “中國的城市化與美國的高科技發展將是影響21世紀人類社會發展進程的兩件大事”。城市化進程的加速，帶來了較大幅度的經濟增長、人口流動及技術進步，對人類社會的進步貢獻巨大，但部分地區無序的、過度的城市化也造成了城市過度蔓延、房價高漲、交通擁堵，尤其是農業多功能衰退等問題。如何解決城市化進程帶來的進步與矛盾，如何在城市化進程中維護農業多動能，對保障經濟發展與農業多功能維護有至關重要的現實意義。

我國自改革開放以來，城市化進程速度加劇，經濟發展迅速。我國是農業大國，現階段農業發展模式已經開始由要素驅動型向創新型轉變，并且我國具有的特殊農業發展國情：農地分散、人均耕地面積較少、城市化進程快速、自然環境急劇惡化、區域經濟發展極不平衡、農民種植規模處于“小而散”的狀態也亟待改善。隨著城市化進程的推進，農業所承擔的生產性要求更高，需要生產高質、綠色生態的農產品，并且對農業所承擔的生態、支撐、文化功能要求提升，農業由原生態農業轉向多功能農業發展。在我國大城市周邊，農業的發展與城市化進程是在相互牽絆中進行的，對我國大城市郊區土地供給側改革與農業多功能維護互饋機理進行研究，能夠對我國現階段的農業發展提供政策指向性，提升農業多功能性，是對我國農業發展基本國情的應對。隨著我國城市化進程的推進，農業的生態問題被越發關注，農業的多功能性在城市化進程不斷深化的同時展現出不可替代的作用，如何高效合理發展城市與農村經濟越發引起國家的重視。城市擴張的情況下如何保證農業的多功能性，確保農業的生態、高效，研究城市擴張與農業發展存在著的矛盾與互饋關系，關系到城市擴張的空間分散機制以及農村土地的優化配置，可為我國城鄉融合、發展綠色生態農業、土地集約利用提供政策參考和指導。

習近平總書記在2015年11月10日召開的中央財經領導小組會議上強調指出，“加強供給側結構性改革”“著力提高供給體系質量和效率，增強經濟持續增長動力”。并在2018年召開的中央農村工作會議上指出，要“堅持把解決‘三農’問題作為全黨工作的重中之重，堅持農業農村優先發展”“落實高質量發展要求，深入實施鄉村振興戰略”“深化農業供給側結構性改革”。這表明，未來國家在社會經濟發展新常態時期將通過供給側結構性改革調整經濟結構，提高土地、資本、勞動等生產要素供給體系的質量及配置效率，提高農業經濟發展效率。黨的十九大報告提出要全面實施鄉村振興戰略，推動農業農村經濟高效發展。新時期經濟增長追求更生態更高效的農業發展勢態，對農業多功能性的維護提出了新的要求。

面對國際農業市場的挑戰，結合我國農民數量龐大、農地分散且分布具有空間異質性的特點，亟待在農業投入要素上進行改革提質，對農業用地供給格局進行改革，以提升農業發展質量。研究土地供給側改革與農業多功能維護的相互作用，對提升農業多功能性提出改進政策，有利于提升我國農業的競爭力，以應對國際農業競爭大環境。

1 國內外研究現狀及發展動態分析

土地供給政策改革是城市化進程中相伴隨的客觀必然現象，在農業經濟發展中具有至關重要的影響力。在發展的驅動下，土地會受到比較利益的驅使從低經濟收益利用方式和部門向高經濟收益利用方式和部門轉移，而在生態保護的約束下，政府通過各種方式使生態不適宜的短期經濟收益較高的土地利用方式向生態適宜的低經濟收益、較高環境效率方式轉換。這種雙向的土地轉換使得土地供給布局發生改變，其中可以細分為：農用地與城市建設用地的布局，城市用地中用于其他用途用地與城市農業占地的布局，農業用地中用以承擔生產功能和農業多功能性的格局。大城市郊區在行政區劃上處于城鄉交錯連接處，在用地布局上是農用地與城市用地的分界線位置，由于緊挨城市，對農業的生態性、文化傳承性、娛樂性有重要的承載意義，是土地轉換與經濟轉型高度交融的區域，對該區域的研究一直是學界的熱點。

1.1 關于土地供需錯位演變研究

伴隨經濟的增長，城市化是必然的過程，在空間上表現為城市邊界的外延以及農村土地的縮減，農用地轉換為非農建設用地;在人口性質上表現為部分農業勞動力轉化為非農勞動力，出現農村人口向城市流動的現象，最終導致城市人口和城市建設用地的擴大。

1.1.1 土地供需問題產生的原因。

土地供需問題最開始表現為土地利用的變化與既得利益的矛盾，土地所有權的高度不均是產生土地沖突的根本原因。在對發展中國家的土地沖突進行研究時發現：土地稀缺與土地利用的方式差異是土地沖突產生的重要因素[1]。

1.1.2 土地發展演變過程。

隨著經濟發展、社會進步，政府或者土地所有者開始對土地的用途進行規劃和變更，出現城市用地和農業用地的相互轉換。為追求單位土地面積的經濟效益最大化，也基于城市空間擴張的需求，大量農業用地轉換為城市建設用地[2]。在地租理論和區位理論的基礎上，受比較優勢的驅動，經濟價值驅使城市不斷擴張并實現農地非農流轉。研究發現城市土地租金驅動土地投資者為達到土地轉變為利用集約程度更高的城市土地支付土地租金，而為了達到城市土地的經濟價值以及單位面積經濟價值最大化，在城鄉交錯區，當城市土地與非城市土地用途出現沖突時，處于有利方的往往總是城市土地[3]。在人口和經濟價值的驅動下，城市土地用途開始變化[4]，除此之外，家庭土地占用量、對低密度土地開發的需求、基礎設施建設投資等也會帶來城市更新，這是驅使城市土地向價值高的用途進行轉變的重要影響因素[5]。城市擴張帶來巨大的經濟驅動力，引發土地由農用地向城市用地轉換[1]，其中，社會經濟發展[6]、個體偏好選擇及交通網絡帶來的通達便利度[7]等多種因素均對土地用途轉換起到輻射作用，但是不同時期的主要驅動因素隨著社會經濟發展而有所差異[8]。

在城鄉交錯區，農用地非農轉換發生頻繁，主要是土地投資者為追求利潤最大化而進行土地用途差異化分異的結果，在城鄉交錯區域，受到土地價格、公共基礎設施以及區位環境等影響因素的波及，土地利用方式時常轉變[9]，而且該區域的人口流動和其富裕程度會引發土地利用方式的轉變[8，10]。

由于受到經濟驅動的土地用途轉換在一定時期處于無序狀態，而且城市化進程的加速使得土地由農用地轉換為城市建設用地的后續影響滯后，相應地，帶來了經濟外溢、社會外溢、政治外溢和環境外溢[2，4，10]。外溢到達一定階段，生態維護的需求又引發政策實施空間管制將土地實現部分逆向流轉[11]，使得土地用途由城市用地轉向農業用地，凸顯出土地的生態功能[12]。

1.1.3 各國采取的應對措施。

美國在1906年開始采用土地用途專門分區管制（zoning），用以保護城鎮內土地利用經濟價值低，但生態、社會價值高的文化古跡用地。后期分區管制也被應用到農地，劃分為限制發展的“綠地”（green land）和可以發展的“白地”（white land），實現農地用途轉換管控[13-14]。早在20世紀30年代，由于長期以消耗要素、資源發展經濟，頻繁出現的干旱、沙塵暴等現象喚起美國土壤保護的意識，并提出“休耕”政策以保護土壤[15]。到了20世紀80年代中期，美國針對城市化水平較高、農地向城市用地流轉壓力大的情況，展開了一項“保護儲備計劃”（conservation reserve plan，CRP），用以保護環境脆弱土地[11]。各國（地區）相繼通過各種方式對農地非農發展進行了限制：加拿大采用“綠帶法”[14];荷蘭在2009年將5 000 hm2的農用地用作發展自然保護區和休閑區[6];英國在1986年開展ESA（environmentally sensitive areas）項目來限制農地用途轉換，保護農地景觀價值、保護農村公共環境[16];歐盟推行每個會員國限定本國最低良好耕作實踐水平（good farming practice，GFP）以保護耕地數量和質量[17];瑞士在20世紀90年代對農業政策進行改革并制定新的環境目標，用以保護生物多樣性和瀕危物種，建立利用農業區（the utilized agricultural area，UAA）和生態補償區域計劃（ecological compensation areas，ECA）[18];而在奧地利、瑞士南部和意大利南部、德國等區域，城市居民需要對度假享用的農業景觀服務進行經濟支付，將休閑農業的休憩景觀價值市場化[18]。

1.1.4 中國城市化與土地發展的相互影響。

在城鄉交錯區，由于城市化進程和對生態景觀保護的需求同時存在，造成的農地非農轉換和城市用地向農用地轉換共同存在，使得該區域的城市用地、農業用地供需不均衡，處于不斷變化、相互影響的階段[11，19]。城市化、工業化及全球化給我國帶來的劇變之一就是大量農用地轉變為城市用地以及工業用地，用地方式與用地結構的改變直接帶來土地供給格局的變更，與經濟發展互為因果。土地供給格局對農業經濟增長相對直接，并對城市經濟增長的貢獻具有空間異質性[8，20]和空間溢出效應[21]。土地作為生產要素和產業承載者，對農業經濟增長還有較大的、區域差異化的提升空間。而農業經濟的發展，尤其農業多功能的發展，對土地利用規模及程度也提出了更具象的要求，一定農業經濟發展程度下存在相應最優化的土地利用布局[22]。

1.2 關于土地多功能性的研究

土地作為承載人類生活、生產活動的載體和生產要素，是決定生態系統環境、經濟和社會功能表現的重要因素，生態、社會和經濟功能的綜合體現高度依賴于土地利用的格局和強度[23]。土地和人類生活息息相關，可以提供豐富多樣的產品和服務給人類，這些產品和服務可分為具有市場價值和非市場價值兩類。那么土地利用為人類提供具有市場價值的產品和服務的能力，就是土地利用功能（land use functions，LUFs），是整合空間內部與土地相關聯的環境、經濟、社會等多方面的要素綜合體。

1.2.1 土地多功能性的內涵。

土地多功能利用（multifunctional land use）是對一個空間范圍內土地利用功能和其生態、環境、經濟和社會功能的表現的綜合，是評價土地用途變化對其功能可持續性影響的方法體系[24]。多功能性最開始運用于多功能農業（multifunctional agriculture，MFA）、景觀功能和生態系統產品的概念中，土地多功能性是土地利用的可持續性評估中被廣泛采納的概念，是可持續發展理念從農業領域發展而來的[25]，隨著全球農業政策的更新，20世紀90年代后期被運用到農業、林業、公共產品及就業等研究領域[5]。

1.2.2 土地多功能性的影響力。

目前，多功能性對土地利用起到了決策性的作用[24]，而農業生產對環境污染、生物多樣性及農村就業問題的影響是眾多研究者關注的重點[14]。土地多功能性伴隨土地利用變化發生多維功能的差異化改變，并在生態環境維護、景觀維護等功能上表現突出[16]，土地利用的可持續性研究需要對不同情景下的土地利用經濟效應、環境效應、社會效應作出綜合評估[26]，所以一直是各界關注的熱點。

1.2.3 土地多功能性測度研究。

隨著城市化進程的推進，城鄉交錯區主要矛盾是農地的流轉和農民的安置問題，所以農地的多功能性與農民福利緊密相關[27]，土地用途的變更對農村的經濟發展起到引導性作用[28]。通過對土地多功能性的演變過程進行研究分析發現，農地多功能性受到各維度功能的關聯影響[29]，進而對土地多功能利用進行空間區域和多維度的測算研究[13，30]，建立了評級指標體系[31]，對土地保護尤其是耕地保護和管理的政策優化進行研究[32-33]。土地多功能性還應用到土地整治工作中，以保證對土地利用的可持續性和高效性[34]，以往的研究對北京地區[29]、湖北省[12，35]及蘇南地區[36]的耕地多功能與區域時空格局協調程度進行了分析，并測算了多功能性與區域經濟發展的契合度。

1.3 關于農業多功能性發展的研究 城市化進程加速了經濟增長，隨之也出現了農地面積減少、資源匱乏、農耕文明失落及農村環境惡化等不良后果，與此同時，農業在國民生產總值中所占比重呈現不斷下降的態勢，農業的經濟功能在都市現代經濟發展中不斷被邊緣化[5]。隨著社會及經濟的發展，人們對農業生態功能、文化功能的需求越發迫切[17]。西方學者將處于城市周邊并和城市經濟發展緊密相關的農業生產活動稱為都市農業[37]。近年來，中央文件對都市農業的重要性一再強調，在全面實施鄉村振興戰略、大力推進農業供給側結構性改革的倡導下，都市農業的多功能性研究成為熱點命題，受到社會各界廣泛關注。

1.3.1 都市農業的內涵。“都市農業”從1919年德國“市民農園”發展模式起源，于1930年被日本學者提出“都市農業”的概念[32]，到1950年，美國學者開始就“都市農業區域”作為研究對象，而后提出“都市農業生產方式”，在1969年由美國經濟學家在《日本農業模式》中正式提出“都市農業”的概念[19]。對于都市農業的內涵，普遍認同的觀點是：具有位置獨特性，位于都市內部或者周邊;具備動態發展性，與城市化進程密切相關;各產業聯系密切，與其他產業息息相關;具有多效益性，是具備經濟效益、生態效益、社會效益等多重效益的綜合體;是城鄉融合、多功能性、可持續發展的公共物品特性[38]。

1.3.2 農業多功能性的興起。

隨著城市化進程推進和農業產業化升級，農業承載的功能由單一的生產功能向經濟功能、生態功能、文化功能拓展，農業同時具備多種功能的特性，即農業多功能性，逐漸成為傳統農業改造實現現代農業振興的關鍵環節。1992年聯合國環境與發展大會通過的《21世紀議程》中“基于農業多功能特性考慮之上的農業政策、規劃和綜合計劃”首次將“農業多功能性”（multifunctionality of agriculture，MFA）正式提出[38]。在可持續發展戰略引領下，眾多學者對農業多功能性進行了全面研究，運用農業多功能性理論和分析方法，統籌協調農業多種功能的效用，已成為實現農業整體效益最大化和均衡可持續發展的重要途徑[39]。經合組織（OECD）先后提出4個關于農業多功能性的研究報告，并經過歐盟（EU）、世貿組織（WT）、聯合國糧農組織（FAO）等國際機構和相關發達國家政府一致認可，將農業多功能性的概念和研究方向進行了明確和深化。我國自2007年由中央“一號文件”提出發展農業多功能性，對農業多功能性的評價研究大量涌現，并取得了一定進展[40]。

1.3.3 農業多功能性的劃分。

從農業多功能性的角度出發，西方發達國家發展形成了多功能農業（multifunctional agriculture，MA），二者互為現象與本質，農業多功能性使農業具有多種外在功能的產業特性，多功能農業是能夠顯現農業多種功能、多種效益的農業經營模式[40]。眾多學者在農業的功能類型劃分上進行了探索，具有代表性的有朱啟榮等[4]、呂耀[41]劃分的兩功能，陳秋珍等[42]劃分的三功能，Tipraqsa等[43]劃分的四功能，李俊嶺[44]提出的五功能，Abler[8]、高林英等[45]劃分的六功能，尹成杰[46]提出的八功能，對農業的功能劃分越發精細，有學者也提出了一系列評價方法[40]，運用環境經濟學相關方法[45]、層次分析法[46]、多維度分析法[41]等分析方法對農業多功能進行評價分析。

2 國內外相關研究評述

在對以上研究進行梳理后，可以發現，國內外關于土地供給及農業多功能研究的趨勢和特點為：

（1）土地供給和需求的不對稱，現在開始從對原因的追溯轉向對土地用途轉化的優化與改進，研究區域開始從地區邊界轉向城市交界，更加微觀和深入。由于土地沖突引發利益矛盾，進而引起地區邊境沖突[3]，土地的所有權存在不均分布是造成該現象的根本原因。而土地這一稀缺要素本身的特性和土地利用方式差異化也是造成發展中地區土地沖突的重要因素[6]。隨著經濟、社會的進步，土地的用途開始被規劃和變更，由于經濟利益的驅使，追求經濟效益最大化成為對土地用途變更的最終目的[47]，在對單中心城市的土地利用進行研究后，發現為了達到單位土地經濟價值最大化，土地用途變更在城市與非城市間出現沖突[3]。城鄉交錯區域的土地價格、公共基礎設施、區位環境、人口流動及其富裕程度與土地利用方式的轉變出現相互關聯[9-10，48]。城鄉交錯區農地非農轉換和城市用地向農用地轉換共同存在，在該區域的城市用地、農業用地供需不均衡，處于不斷變化、相互影響的階段[19，49]，但如何實現二者的最優化，研究者們就其中土地轉用比例以及轉用方式進行了分析和探討，就各項經濟價值、生態利益的博弈構建數學模型進行了測算與分析。對土地供需的理論研究以及定量測度是學術界主要關注的問題[9]。

（2）對土地多功能性的研究，開始從測算耕地多功能性指數轉向對土地多功能性，并突出土地多功能的測算中農業經濟產值的提升，在區域經濟發展研究中運用較多。土地作為生產的承載者，長久以來的經濟效益是通過生產效益來產生的，對于耕地的多功能性的提出，主要出自社會進步后對土地對生態、文化的承載擴張[47]。隨著土地利用的可持續性評估研究深入，土地多功能性逐漸被廣泛采納，也是隨著可持續發展理念向農業領域衍生發展的[25]，由于對土地的生態環境維護、景觀維護等功能上的需求越發凸顯，并由于城市的迅速發展，土地利用的可持續性研究需要對不同情景下的土地利用經濟效應、環境效應、社會效應作出綜合評估[50]，之前單純測算耕地多功能性明顯不足以應對經濟測算的要求，研究者開始測算更加綜合的土地多功能性，并開始對農業經濟產值中生態價值部分進行重點測算[11，14，50-51]。城市化進程的推進使得農地流轉和農民福利問題得到關注。由于土地多功能性與農業經濟的緊密相關性，眾多關于土地多功能性的測算模型和方法逐漸被探究，主要用于土地多功能與區域時空格局協調程度，在區域經濟發展研究中運用較多[36]。

（3）農業多功能是隨著城市化出現的研究命題，關于農業多功能的研究在建立概念、理論體系等方面逐漸成熟，在測算農業多功能以及功能劃分等方面有待完善。城市化使得經濟發展迅速，但隨之而來的農地面積減少、資源匱乏、農耕文明失落等負面反應，使得都市現代農業對保持農業的多功能有了新的要求[5]。隨著城市化進程推進和農業產業化升級，農業承載的功能由單一的生產功能向經濟功能、生態功能、文化功能拓展，農業同時具備多種功能的特性，即農業多功能性，逐漸成為傳統農業改造實現現代農業振興的關鍵環節。通過聯合國環境與發展大會發布的《21世紀議程》首次將“農業多功能性”（multifunctionality of agriculture，MFA）正式提出[52]，眾多研究者對農業多功能性的評價展開了研究，并取得了一定進展[40]。從多功能的評價體系入手，對農業多功能的劃分逐漸精細和準確，在分類方法和測算模型上具有借鑒意義，并被運用到土地利用、生物多樣性、動植物養殖[44]、糧食生產及景觀維護功能[53]的研究與分析上，屬于熱門研究。

3 小結

國內外在土地供給及農業多功能性領域的研究可以歸納為以下幾個方面：①主要集中在區域經濟發展上，但對大城市郊區這一城鄉交錯區的微觀區域的研究還要完善;②對耕地多功能性指數的測算和評價比較完善，但著眼于農地多功能性的測算，并與農業經濟產值進行關聯的還可以進一步豐滿;③對農業多功能性研究中，對其概念起源與內涵、支撐理論等基礎研究已較為完善，對于農業多功能性評價指標構建、定量化方法等方面的研究還有待完善，在不同情景下的動態模擬分析相對少見。

統籌考量我國土地政策和城市化進程，優化土地供給側改革，既能保障城市化和工業化的土地穩定供給，充分發揮土地供給政策的調控力度，又能達到維護農業多功能性的目標，對保證我國“三農”工作高質高效完成有著重要的學術價值和現實意義。

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