農(nóng)村產(chǎn)權交易市場的改革困境與路徑選擇

摘要 建設農(nóng)村產(chǎn)權交易市場是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、促進鄉(xiāng)村振興的重要手段。江蘇省歷時5年多建成的農(nóng)村信息產(chǎn)權信息服務平臺成為我國農(nóng)村產(chǎn)權交易市場改革的重要標志性成果。江蘇省在制定頂層設計和抓好改革重點難點任務上做足了文章，改革在規(guī)范農(nóng)村產(chǎn)權交易、推進農(nóng)村“三變”進程、提升鄉(xiāng)村治理效率、破解產(chǎn)權抵押貸款方面具有顯著作用，但是受限于農(nóng)村熟人社會屬性、外部環(huán)境制約、“自上而下”政策誘導建成體制、市場整合阻力等因素，改革并沒有完全實現(xiàn)預期績效。因此，應該嚴格落實國家農(nóng)村產(chǎn)權交易市場改革要求，加強制度保障、推進體制改革，明確建設目標、健全市場服務功能，淡化行政色彩、明確政府和市場的界限，多途徑培養(yǎng)專業(yè)人才。在借鑒江蘇實踐經(jīng)驗基礎上，各地應結(jié)合自身實際精準施策。

關鍵詞 農(nóng)村產(chǎn)權交易市場;農(nóng)村資產(chǎn)資本化;線上交易

中圖分類號 F325.24? 文獻標識碼 A

文章編號 0517-6611（2021）24-0230-05

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2021.24.056

The Reform Dilemma of Rural Property Rights Exchanging Market and Its Path Selecting—Evidence from Jiangsu Province

ZHOU Guang-xia （School of Finance， Qilu University of Technology（Shandong Academy of Sciences）， Jinan， Shandong 250353）

Abstract The construction of rural property rights trading market is an important means to realize agricultural modernization and promote rural revitalization.The rural property rights information service platform built in Jiangsu Province over the last five years has become an important landmark achievement of the reform of China’s rural property rights trading market.Jiangsu Province have done well in developing top-level design and focusing on the key and difficult tasks of reform.The reform of rural property rights exchanging market plays an important role in the standardizing transactions in rural property rights， advancing the process of “three changes” in rural areas， improving the efficiency of rural governance， and promoting rights mortgages.But it does not fully achieve the expected goals， because of the rural acquaintance society， the environment， construction model， resistance to market consolidation and so on.It is necessary to reform regulations and systems， improve the platform， weaken administrative power， and cultivate professional talents.So if other provinces try to reference Jiangsu’s experience， it must be done with precision.

Key words Rural property rights exchanging markets;Capitalization of rural assets;Online trading

基金項目 教育部規(guī)劃基金項目“農(nóng)民金融素養(yǎng)的可持續(xù)減貧效應及機制研究”（20YJA790096）;山東省社會科學界聯(lián)合會山東省金融應用重點研究項目“基于大數(shù)據(jù)的后2020金融扶貧風險防范機制研究”（2020-JRZZ-07）。

作者簡介 周光霞（1978—），女，山東平原人，副教授，博士，從事農(nóng)村金融研究。

收稿日期 2021-03-16

建設農(nóng)村產(chǎn)權交易市場是增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入和促進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的必要手段。2013年黨的十八屆三中全會明確提出“建立農(nóng)村產(chǎn)權交易市場、推動農(nóng)村產(chǎn)權交易公開、公正、規(guī)范運行”。2014年國務院辦公廳印發(fā)的《關于引導農(nóng)村產(chǎn)權流轉(zhuǎn)交易市場健康發(fā)展的意見》（以下簡稱為《意見》）從國家層面對農(nóng)村產(chǎn)權交易市場的設立、運行、監(jiān)管等進行規(guī)范。農(nóng)村產(chǎn)權交易市場的規(guī)范發(fā)展是我國農(nóng)村產(chǎn)權制度改革工作的重點任務，是推動農(nóng)村資產(chǎn)資本化的重要保障。

農(nóng)村產(chǎn)權交易市場是根據(jù)國家規(guī)定設立的、用于農(nóng)村生產(chǎn)要素流動的有形交易場所或者無形網(wǎng)絡，是產(chǎn)權交換關系、交易過程所具備的條件、場所等一系列要素的集合[1]。事實上，非正規(guī)的農(nóng)村產(chǎn)權交易市場一直存在，20世紀80年代中后期就出現(xiàn)了轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓等土地流轉(zhuǎn)形式[2]。2008年成都農(nóng)村產(chǎn)權交易所成立，自此正規(guī)農(nóng)村產(chǎn)權交易市場呈現(xiàn)遍地開花的建設態(tài)勢，相關研究成果也日益豐富?，F(xiàn)有研究主要集中在兩個方面。第一，地區(qū)經(jīng)驗總結(jié)。農(nóng)村產(chǎn)權流轉(zhuǎn)交易起源于實踐需求，在國家政策推動下，全國農(nóng)村產(chǎn)權交易市場逐步形成3種模式：以成都、武漢實踐為代表的?。ㄊ┘壞Ｊ絒3]，以東海縣等為代表的縣級模

式[4]，以天津市、江蘇省為代表的省（市）級聯(lián)動模式[5]。第二，探索農(nóng)村產(chǎn)權交易市場的運行績效和存在困境。農(nóng)村產(chǎn)權交易市場為農(nóng)村資產(chǎn)資本化創(chuàng)造規(guī)范的市場環(huán)境[6]，喚醒農(nóng)村沉睡資源，激活農(nóng)村要素市場，優(yōu)化資源配置[7];但是各地農(nóng)村產(chǎn)權流轉(zhuǎn)與交易市場建設處于起步階段，總體上存在市場交易體量偏小，交易流程不規(guī)范、主體定位不清晰等問題[8];處于一種“強政府、弱交易所”的監(jiān)管體制中，并沒有取得預期效果，反而陷入低效運轉(zhuǎn)和職能異化的困境[1]?？傊?，在國家政策和示范區(qū)帶動下，農(nóng)村產(chǎn)權交易市場改革取得了一定績效，但建設成效在不同經(jīng)濟發(fā)展地區(qū)的差異較大，且大多采用立足本地、自我整合的發(fā)展模式，單兵作戰(zhàn)特點明顯，交易半徑小，市場整合程度和標準化度低，信息壁壘問題突出，農(nóng)村產(chǎn)權交易市場的發(fā)展嚴重滯后于實踐需要。

作為全國農(nóng)村產(chǎn)權交易市場的亮點工程，江蘇省開發(fā)建設了“省市縣鎮(zhèn)”四級聯(lián)動、標準化的農(nóng)村產(chǎn)權交易信息服務平臺（www.jsnc.gov.cn），2019年12月26日開啟線上交易，2020年9月推進“區(qū)塊鏈+農(nóng)村產(chǎn)權交易”融合發(fā)展，推動中國農(nóng)村產(chǎn)權交易市場進入新的發(fā)展階段，做法和經(jīng)驗值得借鑒推廣。課題組對江蘇省農(nóng)村產(chǎn)權交易市場展開實地調(diào)研，與江蘇省省級、市級、縣級和鎮(zhèn)級工作人員、經(jīng)管站負責人、社區(qū)集體經(jīng)濟組織成員、普通農(nóng)戶、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體等展開交流，深入了解江蘇省農(nóng)村產(chǎn)權交易市場的建設和運轉(zhuǎn)情況。課題組希望對江蘇省農(nóng)村產(chǎn)權交易市場的實踐成果、運行績效和困境進行深入剖析，總結(jié)可推廣、可復制的經(jīng)驗和啟示，以期為全國范圍內(nèi)的農(nóng)村產(chǎn)權交易市場改革提供經(jīng)驗借鑒。

1 ?江蘇省農(nóng)村產(chǎn)權交易市場改革的主要舉措

1.1 改革緣起

作為農(nóng)村產(chǎn)權制度深化改革的重點工作，江蘇省農(nóng)村產(chǎn)權交易市場體系建設離不開“基層實踐”和“政策推動”。2012年東海縣建成全國首個縣級農(nóng)村產(chǎn)權交易所，在總結(jié)東海試點經(jīng)驗基礎上，2014年試點范圍擴大到20個縣，之后向全省推廣，網(wǎng)上交易服務平臺紛紛建立。但是由于缺乏“頂層設計”，平臺建設各自為戰(zhàn)，信息零星分散，難于共享和監(jiān)管。

為了引導農(nóng)村產(chǎn)權交易市場的規(guī)范運行，2014年國務院辦公廳印發(fā)《意見》，對農(nóng)村產(chǎn)權流轉(zhuǎn)交易市場的指導思想、基本原則、定位和形式、運行和監(jiān)管、保障措施等做出明確要求。江蘇省委省政府高度重視農(nóng)村產(chǎn)權交易市場建設，省政府辦公廳出臺《關于促進農(nóng)村產(chǎn)權流轉(zhuǎn)市場健康發(fā)展的實施意見》等，多次強調(diào)頂層設計、標準化建設和線上平臺推進。

1.2 指導思想

探索農(nóng)村產(chǎn)權交易市場的新模式，首先需明確兩個關鍵——“建設什么”和“由誰建設”。在明確這兩點基礎上，如何建設農(nóng)村產(chǎn)權交易市場，就有明確的方向和根本的依據(jù)。

“建設什么”就是要回答建設客體相關問題，即要建設什么樣的農(nóng)村產(chǎn)權交易市場和怎么建設，尤其是需要明確建設特色和重點?；谙嚓P政策引導和各地實踐經(jīng)驗，江蘇省提出建設“省市縣鎮(zhèn)”四級聯(lián)動、標準化、線上線下協(xié)同發(fā)展的農(nóng)村產(chǎn)權交易市場。相較于以往的農(nóng)村產(chǎn)權交易市場建設，江蘇省農(nóng)村產(chǎn)權交易市場建設具有很大的特殊性，首先建設涉及省市縣鎮(zhèn)四級行政機構(gòu)，現(xiàn)實情況非常復雜;其次建設注重頂層規(guī)劃和基層市場建設的整合;再次建設的發(fā)力點下沉，切實滿足市場參與者的實際需求。建設重點在于將各地地方交易市場納入統(tǒng)一的規(guī)范化市場體系，需要理順管理體制、打破機制壁壘，打通信息共享“最后一公里”，實現(xiàn)資源高度整合。

“建設什么”的第二個問題就是怎么建設。農(nóng)村產(chǎn)權交易市場在空間區(qū)域上具有多樣性。首先，不同地區(qū)的產(chǎn)權交易側(cè)重點不同，發(fā)展阻力不同;其次，行政區(qū)域劃分形成的壟斷和封閉導致交易效率降低，達不到資源優(yōu)化配置;第三，受長期交易習慣的影響，私下交易普遍，大多數(shù)交易者市場參與積極性不高。然而高科技發(fā)展、手機電腦的普及、通訊網(wǎng)絡的廣覆蓋等均為農(nóng)村產(chǎn)權交易市場體系建設帶來了機遇。因此，建設規(guī)范化的農(nóng)村產(chǎn)權交易市場需結(jié)束單兵作戰(zhàn)現(xiàn)狀，制定統(tǒng)一標準，促進有效信息溝通。

“由誰建設”是回答建設主體問題。根據(jù)《意見》，農(nóng)村產(chǎn)權交易市場堅持公益性為主，是政府主導、服務“三農(nóng)”的非盈利性機構(gòu)，建設主體為政府。事實上，我國正規(guī)農(nóng)村產(chǎn)權交易市場從一開始就是自上而下的誘導性制度變遷，政府承擔了主要建設工作。這是因為，一方面，從行政管理視角看，在全省范圍內(nèi)進行農(nóng)村產(chǎn)權交易市場的規(guī)范和標準，需依賴政府力量，而且在長期實踐中政府積累了豐富經(jīng)驗。另一方面，農(nóng)村產(chǎn)權交易市場的非盈利性決定了政府才有充足的建設激勵。因此省級規(guī)范化農(nóng)村產(chǎn)權交易市場建設強化了行政區(qū)劃這個復雜變量的作用，政府為建設主體。

1.3 建設模式

1.3.1 省級整合、四級聯(lián)動。江蘇省農(nóng)村產(chǎn)權交易市場體系采取集中建設、分級使用、數(shù)據(jù)共享、綜合監(jiān)督的建設模式?！笆∈锌h鎮(zhèn)”四級聯(lián)動平臺分工明確：省級平臺負責全省范圍的數(shù)據(jù)信息整合發(fā)布、綜合監(jiān)督，市級平臺主要是管理監(jiān)督、數(shù)據(jù)統(tǒng)計，縣、鎮(zhèn)兩級是面向交易者的主要窗口和服務平臺。服務平臺共包括交易管理、網(wǎng)上交易、抵押融資、交易統(tǒng)計、預警監(jiān)管、互動管理、網(wǎng)站管理等模塊。委托技術支撐公司負責平臺開發(fā)工作，省級平臺啟動后，東海、高淳等原有自行開發(fā)網(wǎng)站均統(tǒng)一融合到該平臺，打通原來割裂的地區(qū)間信息孤島，實現(xiàn)省級范圍的資源整合和信息共享。

1.3.2 制定標準。在各地產(chǎn)權交易市場實踐基礎上，江蘇省制定《信息平臺建設與維護》《服務通則》兩項國家標準，以及《場所建設與管理》《服務通則》《集體經(jīng)營性資產(chǎn)交易服務規(guī)范》《農(nóng)村小型公益性失業(yè)建設項目交易服務規(guī)范》《農(nóng)村養(yǎng)殖水面承包經(jīng)營權交易服務規(guī)范》5項地方標準，建成“統(tǒng)一平臺建設、統(tǒng)一交易軟件、統(tǒng)一信息發(fā)布、統(tǒng)一交易規(guī)則、統(tǒng)一文書格式、統(tǒng)一交易鑒證、統(tǒng)一監(jiān)督管理”的標準化市場體系。

1.3.3 科技賦能。啟動線上交易，在統(tǒng)一整合原有平臺、建成全省農(nóng)村產(chǎn)權交易市場體系基礎上，增加線上交易管理、會員管理、資金管理和移動APP等功能，用戶下載“江蘇省農(nóng)村產(chǎn)權”手機APP，注冊、認證后，就可以在線瀏覽平臺相關信息，參與網(wǎng)絡公開競價競價、拍賣、招標等，實現(xiàn)全省產(chǎn)權交易全流程線上操作。將區(qū)塊鏈技術納入服務平臺，打造“區(qū)塊鏈+農(nóng)村產(chǎn)權交易”，充分利用區(qū)塊鏈技術的智能合約、不可篡改、去中心化等特點，實現(xiàn)產(chǎn)權交易全過程透明、真實、可追溯。

1.4 管理模式和功能定位 根據(jù)《意見》，農(nóng)村產(chǎn)權交易市場可以是事業(yè)法人，也可以是企業(yè)法人，但均要求堅持公益性、非盈利性。江蘇省農(nóng)村產(chǎn)權交易市場大部分為事業(yè)法人，具體工作由省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳下屬的江蘇省農(nóng)村合作經(jīng)濟經(jīng)營管理站承擔。從長遠發(fā)展來看，這種市場定位和管理模式能夠較好地引導、規(guī)范和扶持農(nóng)村產(chǎn)權交易市場的發(fā)展。從功能定位上講，江蘇省農(nóng)村產(chǎn)權交易市場集信息發(fā)布、產(chǎn)權交易、資產(chǎn)評估、抵押融資、交易監(jiān)管、交易分析等于一體，充分發(fā)揮信息傳遞、價格發(fā)現(xiàn)、交易中介等基本功能和提供交易便利、制度保障等特殊功能。

1.5 配套政策體系

1.5.1 構(gòu)建支持農(nóng)村產(chǎn)權交易市場發(fā)展的省市縣鎮(zhèn)配套政策體系，發(fā)揮政策綜合效應。省級層面出臺指導意見（如《關于促進農(nóng)村產(chǎn)權流轉(zhuǎn)交易市場健康發(fā)展的實施意見》）、標準化建設方案（如兩項國家標準和五項地方標準）、標準化交易規(guī)則和交易流程等;制定鼓勵和支持各類產(chǎn)權入場交易的方法，如江蘇省關于農(nóng)村集體資產(chǎn)資源全部進場交易的通知、江蘇省農(nóng)村土地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)交易實施細則等;出臺推動農(nóng)村產(chǎn)權抵押融資的指導意見，鼓勵社會資本參與鄉(xiāng)村振興，如關于加快推進農(nóng)村土地經(jīng)營權抵押貸款試點工作的指導意見、關于引導社會資本更多更快更好參與鄉(xiāng)村振興意見的通知等。

1.5.2 市級層面因地制宜，出臺加快農(nóng)村產(chǎn)權交易市場建設的實施意見、建設方案，制定規(guī)范產(chǎn)權交易的管理辦法和實施細則等。如揚州市出臺揚州市農(nóng)村產(chǎn)權交易管理辦法、揚州市農(nóng)村集體資產(chǎn)流轉(zhuǎn)交易環(huán)節(jié)操作規(guī)范實施細則、關于組織引導農(nóng)村產(chǎn)權進場交易的指導意見等規(guī)范性文件，為各類農(nóng)村產(chǎn)權規(guī)范交易提供制度保障。

1.5.3 縣鎮(zhèn)政府參照省、市指定的相關文件，根據(jù)當?shù)剞r(nóng)村產(chǎn)權交易的重點和難點，制定相應的管理辦法。如揚州市江都區(qū)出臺關于促進農(nóng)村產(chǎn)權交易市場規(guī)范發(fā)展的實施意見，寶應縣出臺農(nóng)村產(chǎn)權交易管理暫行辦法等。

1.6 監(jiān)管體系和預警機制

1.6.1 建立常態(tài)化監(jiān)管體系。首先，實施全過程監(jiān)管，從意向報名、招標競價到成交結(jié)算的全過程均有詳細記錄。其次，實施資金第三方管控，與合作銀行達成戰(zhàn)略合作協(xié)議，由合作銀行提供保證金、合同款項等交易資金的管理、對賬、支付結(jié)算等專業(yè)服務。第三，編制交易價格指數(shù)，反映市場整體趨勢。

1.6.2 加大市場預警監(jiān)管力度。首先依據(jù)交易時效、數(shù)據(jù)完整、交易價格、合同期限等四個方面設置預警規(guī)則，分別設置省-市-縣-鎮(zhèn)預警闕值。其次，增設價格預警機制，根據(jù)時間、交易方式、交易種類等計算平均成交價，對成交價低于平均成交價的交易進行預警。第三，建立風險防控體系，針對市場風險、信用風險、操作風險、道德風險等展開風險管理。

1.7 建設成效 目前江蘇省農(nóng)村產(chǎn)權信息服務平臺基本實現(xiàn)市場體系全覆蓋、交易品種全覆蓋、服務對象全覆蓋，建設成效顯著。第一，破除信息壁壘，實現(xiàn)省級信息共享。第二，實現(xiàn)了“農(nóng)村集體資產(chǎn)交易全部入市”，保障集體資產(chǎn)交易全部在陽光下運行，維護集體利益。第三，促進農(nóng)村土地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)，提高農(nóng)民收入。第四，推動農(nóng)村產(chǎn)權抵押貸款，破解融資難融資貴難題。第五，科技賦能，推動“線上交易”，突破空間限制，打通市場和交易者的“最后一公里”。2019年12月16日首筆線上交易項目在金湖縣農(nóng)村產(chǎn)權交易中心成交，2019年12月26日，正式開啟線上交易。第六，深度融合區(qū)塊鏈技術和農(nóng)村產(chǎn)權交易，完善農(nóng)村要素市場化配置機制。2020年9月25日，首筆基于區(qū)塊鏈的全過程鏈上交易項目成交。

2 對農(nóng)村產(chǎn)權交易市場改革的基本認識

2.1 改革在規(guī)范農(nóng)村產(chǎn)權交易上具有指導性

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的關鍵在于激活要素市場，提升農(nóng)民收入。而農(nóng)村產(chǎn)權交易市場改革對于喚醒農(nóng)村“沉睡”資源意義重大。從產(chǎn)權交易來看，改革建立了標準化市場，形成了省市縣鎮(zhèn)四級通暢的信息流，使農(nóng)民同時在兩方面擁有了規(guī)范：農(nóng)民自己資源有了規(guī)范流轉(zhuǎn)的平臺;農(nóng)民所處村集體經(jīng)濟組織資產(chǎn)流轉(zhuǎn)交易規(guī)范化。通過推進產(chǎn)權交易市場規(guī)范化改革，將原有依靠鄉(xiāng)村熟人社會的私下流轉(zhuǎn)放在陽光下規(guī)范進行，增加交易透明度、規(guī)范性和信息共享，提高農(nóng)民收入和村集體資產(chǎn)的增收節(jié)支，讓農(nóng)民感受到村集體經(jīng)濟組織的優(yōu)越性、保障性。

2.2 改革在推進農(nóng)村“三變”進程具有創(chuàng)新性

“資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東”的農(nóng)村“三變”改革目的是為了實現(xiàn)村集體經(jīng)濟的增長。我國農(nóng)村大量的閑置資源未被充分利用是集體經(jīng)濟增長緩慢的重要原因。一方面，農(nóng)村產(chǎn)權交易市場改革通過推進集體產(chǎn)權制度改革和規(guī)范農(nóng)村集體產(chǎn)權交易，盤活閑置資源，促進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入，讓農(nóng)民分享集體經(jīng)濟發(fā)展帶來的紅利。另一方面，農(nóng)村產(chǎn)權交易市場改革推進集體產(chǎn)權信息陽光化，激發(fā)了農(nóng)民的主人翁精神，激發(fā)農(nóng)村發(fā)展的內(nèi)生動力。

2.3 改革在提升鄉(xiāng)村治理效率上具有關鍵性

提升鄉(xiāng)村治理效率是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略對基層社會治理的基本要求。在農(nóng)村基層社會治理中，集體資產(chǎn)尤其是集體經(jīng)營性資產(chǎn)運營要堅持規(guī)范公開原則。農(nóng)村產(chǎn)權交易市場改革保障了集體產(chǎn)權交易全流程的信息公開披露和收益共享。集體產(chǎn)權入市交易之前，必須得到村集體成員代表會議表決通過;交易環(huán)節(jié)遵循標準化流程和市場交易規(guī)則公開交易;交易結(jié)束后，按照市場信息披露原則進行成交公告，增加了村集體組織收入，交易溢價惠及集體組織成員，維護了村集體成員合法權益，促進了黨風廉政建設，干群關系進一步和諧，農(nóng)村社會進一步穩(wěn)定，逐步建立起現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理新體系，提升鄉(xiāng)村治理效率。

2.4 改革在破解農(nóng)地產(chǎn)權抵押貸款上具有突破性

缺乏有效抵押物一直被認為是農(nóng)村金融供求脫鉤的主要原因，土地被認為是非常理想的信貸抵押品，各地普遍開展農(nóng)地產(chǎn)權抵押融資試驗。然而農(nóng)地抵押不足以解決信息不對稱，因為抵押物管理難、變現(xiàn)難、流通機制不健全等，實踐結(jié)果與決策者的初衷和期待相距甚遠， “三農(nóng)”貸款難、貸款貴的局面未從根本上改變。推進農(nóng)村產(chǎn)權交易市場改革為此提供了新的路徑選擇，從以前的信息不公開、私下產(chǎn)權交易到現(xiàn)在的信息省級共享、陽光下正規(guī)交易，既解決了信息不對稱，又疏通了抵押產(chǎn)權管理變現(xiàn)流通機制，不僅是產(chǎn)權交易方式的轉(zhuǎn)變，也是信息共享的革新，是一項立足全局的重要制度創(chuàng)設。

3 農(nóng)村產(chǎn)權交易市場改革的現(xiàn)實約束

實地調(diào)查顯示，農(nóng)村產(chǎn)權交易市場改革取得了顯著成績，但是依然存在一些問題。第一，市場廣度不夠，部分新型經(jīng)營主體和普通農(nóng)戶的入場積極性不高;第二，交易品種結(jié)構(gòu)不平衡，以農(nóng)地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)和村集體產(chǎn)權交易為主;第三，管理體制沒有理順，存在多頭管理、上下級溝通不通暢等問題;第四，政府與市場的界限不清，具有很濃的行政色彩。而這些主要來自于農(nóng)村熟人社會和外部環(huán)境的約束、“自上而下”的建成體制、以及非正規(guī)市場向正規(guī)市場轉(zhuǎn)變帶來的挑戰(zhàn)。

3.1 農(nóng)村熟人社會的制約 我國農(nóng)村是典型的鄉(xiāng)村社會和熟人社會，農(nóng)戶作為最基本的行為單位，由遠及近，置身并活動于親人社會、熟人社會、產(chǎn)權交易市場等外部環(huán)境中。該外部環(huán)境形成“圈圈漣漪”，會不同程度反作用于農(nóng)民個體。因此農(nóng)村產(chǎn)權交易更容易發(fā)生在熟人之間，通過私下協(xié)商、口頭協(xié)議流轉(zhuǎn)等方式達成非正規(guī)產(chǎn)權交易，基于農(nóng)村熟人社會人際關系形成的隱形信用可以對交易雙方進行約束。這種非正規(guī)交易大多交易半徑小，依靠交易雙方的人際關系質(zhì)押控制交易風險，往往交易達成比較簡單、快捷。而對于正規(guī)交易市場而言，一般手續(xù)復雜，交易成本高，時間相對較長，在沒有政府強制的情況下，自然而然存在民間私下流轉(zhuǎn)，尤其是一些規(guī)模小的流轉(zhuǎn)交易更容易發(fā)生在交易市場之外。

3.2 外部環(huán)境的制約

3.2.1

第一個制約來自于集體所有制的制度約束。作為一種公有制的形式，人民公社制度確立標志著集體所有制的建立，集體所有制是社會主義制度安排下的財產(chǎn)權利，具有“憲法秩序”的意義，它保護了農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民權力，但是同時也對農(nóng)村資產(chǎn)流轉(zhuǎn)從制度上做了限制。以宅基地使用權流轉(zhuǎn)為例，即使宅基地可以流轉(zhuǎn)給別人，但是接收方須為集體組織成員，因為宅基地是農(nóng)民從集體組織那里獲得的福利，所有交易不能超越集體邊界。這就限制了宅基地使用權的流轉(zhuǎn)行為和交易價值。

3.2.2 第二個制約來自于農(nóng)村產(chǎn)權制度。伴隨著農(nóng)村集體經(jīng)濟的政社合一、統(tǒng)分結(jié)合、政社分離等演變脈絡，農(nóng)村集體產(chǎn)權制度經(jīng)歷單一產(chǎn)權階段、二元產(chǎn)權階段和現(xiàn)在的多元產(chǎn)權階段[9]，產(chǎn)權制度的演進為農(nóng)村產(chǎn)權交易市場的改革創(chuàng)造了制度空間，但是順暢的農(nóng)村產(chǎn)權流轉(zhuǎn)前提是產(chǎn)權明晰。雖然我國一直推進農(nóng)村資產(chǎn)確權工作，也取得了很大成績，尤其是在農(nóng)村土地所有權、承包權、經(jīng)營權的“三權分置”方面，但是現(xiàn)階段依然存在農(nóng)村資產(chǎn)規(guī)模不清、產(chǎn)權不明、利用率底等問題[10]，尤其是農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)的清產(chǎn)核資、折股量化等工作，還需要進一步推進[11]。

3.2.3 第三個制約來自于農(nóng)村資產(chǎn)的自然屬性。根據(jù)相關規(guī)定，農(nóng)村土地經(jīng)營權、宅基地使用權、林權、集體資產(chǎn)、水利設施等均可以進行流轉(zhuǎn)交易，但是實際上入場交易的種類非常集中，這與農(nóng)村資產(chǎn)的自然屬性相關。以農(nóng)地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)為例，三權分置改革和修改的土地管理法為農(nóng)地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)創(chuàng)造了條件，但是由于農(nóng)地細碎化經(jīng)營和正規(guī)交易市場相對復雜的交易程序?qū)е缕胀ㄞr(nóng)戶的農(nóng)地流轉(zhuǎn)大多通過私下進行。

3.2.4 第四個制約來自于農(nóng)村勞動力市民化進程的推進緩慢。自20世紀80年代后期，農(nóng)村勞動力就開始大規(guī)模向城市遷移，成為中國城鎮(zhèn)化進程的主要推動力，但是由于戶籍等多方面因素的原因，候鳥式遷移特征顯著，城市打工、農(nóng)村種地的“半工半耕”模式將在未來很長一段時間內(nèi)存在。農(nóng)村產(chǎn)權是進城農(nóng)民工的重要保障，從農(nóng)民自身而言，保留耕地、宅基地等資產(chǎn)，即使進城失敗，還可以返回鄉(xiāng)村，農(nóng)村產(chǎn)權被視為兜底的社會保障;從集體、社會而言，保留農(nóng)村產(chǎn)權，讓農(nóng)民擁有選擇“是否退回農(nóng)業(yè)和農(nóng)村”的權力，有助于社會穩(wěn)定。

3.3 “自上而下”政策誘導性的建成體制

農(nóng)村產(chǎn)權交易來自于實踐，但是農(nóng)村產(chǎn)權交易市場是政府自上而下推動建成的。自2008年的成都產(chǎn)權交易所開始，產(chǎn)權改革試驗區(qū)方式推動正規(guī)農(nóng)村產(chǎn)權交易市場的建立和發(fā)展，這同時也決定了農(nóng)村產(chǎn)權交易市場先天性的“弱市場、強政府”，政府在市場發(fā)展中起了重要的推動作用。為了活躍市場交易，地方政府采取各種行政措施，比如江蘇省專門制定文件，推動農(nóng)村集體產(chǎn)權全面入場交易。自上而下的政府推動促進了農(nóng)村產(chǎn)權市場的快速建立和經(jīng)驗推廣，但是也忽視了產(chǎn)權交易的實際供求因素影響，市場價格形成機制、信息傳遞機制等功能沒有得到充分發(fā)揮。

自上而下的省級整合帶來的“點”與“網(wǎng)”對接難題。原來各自為戰(zhàn)的“點”存在路徑依賴，為了推動各地交易市場的發(fā)展，各地出臺了適應性文件，然而當對接省級平臺時，會存在標準和規(guī)范不一致問題。此時行政力量推進平臺的嵌套就顯得尤為重要，這種方式簡單高效，但也同時加大了政府對市場的影響。

政府出資建設和維護平臺，進一步強化了行政色彩。由于農(nóng)村產(chǎn)權交易市場的性質(zhì)為非營利性組織，市場建設經(jīng)費和日常運轉(zhuǎn)經(jīng)費主要來自于政府財政，例如江蘇省級信息服務平臺升級改造由省級財政農(nóng)村改革項目中列支，日常的維護由經(jīng)管站負責。對于政府出資的依賴必然會加大政府對于市場的影響和管理。

3.4 非正規(guī)產(chǎn)權交易市場向正規(guī)市場轉(zhuǎn)變的必然挑戰(zhàn)

要整合農(nóng)村產(chǎn)權交易市場遍地開花、各自為戰(zhàn)的碎片化局面，將各地原有市場嵌套入標準化的市場體系，需理順管理體制、提高從業(yè)者素質(zhì)和參與者積極性，來自省級的統(tǒng)籌部署和下級的支持都是極為重要的。這會給地方政府和基層組織帶來新的治理挑戰(zhàn)。

3.4.1 省級整合會帶來管理職能部門的利益沖突。在梳理管理體系、調(diào)整部門職能時候，部分職能部門領導擔心權力分散，阻礙農(nóng)村產(chǎn)權工作調(diào)整到農(nóng)經(jīng)部門;部分地方雖然順利進行職能部門歸并，但是出于自身利益的考慮，農(nóng)村產(chǎn)權交易相關職能部門工作進展遇到障礙等，這些均對產(chǎn)權交易正常展開帶來挑戰(zhàn)。

3.4.2 來自從業(yè)者的挑戰(zhàn)。四級聯(lián)動、標準化和線上線下協(xié)同發(fā)展的正規(guī)市場體系必然要求從業(yè)人員技能的提升，然而目前工作人員多為兼職，專業(yè)素養(yǎng)難以完全適應和勝任工作要求，部分工作人員缺乏學習培訓機會，不熟悉標準化產(chǎn)權交易流程、信息披露要求等，致使市場價格發(fā)現(xiàn)職能、中介職能、信息披露職能等難以充分發(fā)揮。

3.4.3 來自市場參與者的挑戰(zhàn)。據(jù)調(diào)查，在實際產(chǎn)權交易中，轉(zhuǎn)讓方進場交易積極性不高，尤其是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，原因主要來自于3方面：長期傳統(tǒng)習慣的影響，私下流轉(zhuǎn)的便利性，部分集體經(jīng)濟組織負責人擔心失去決定權。而且即使農(nóng)村集體產(chǎn)權入場交易，依然存在私下協(xié)商、場內(nèi)走形式等問題。某些意向受讓方在競價過程中相互妥協(xié)、惡意報價等，擾亂市場秩序。

4 完善農(nóng)村產(chǎn)權交易市場的路徑選擇

4.1 嚴格落實國家農(nóng)村產(chǎn)權交易市場改革的要求

2014年的《意見》從國家層面對農(nóng)村產(chǎn)權交易市場進行規(guī)范和引領。嚴格落實國家對農(nóng)村產(chǎn)權交易市場改革的總體要求，深入領會推進農(nóng)村產(chǎn)權交易市場改革的現(xiàn)實意義，抓住改革的重點和難點，結(jié)合地區(qū)發(fā)展實際推動農(nóng)村產(chǎn)權交易市場改革。首先要提高認識。農(nóng)村產(chǎn)權交易市場改革是對農(nóng)村生產(chǎn)關系的調(diào)整，關系到國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)，是農(nóng)村產(chǎn)權制度改革順利推進的基石，是維護農(nóng)民合法權益、促進村集體經(jīng)濟壯大的主要途徑。第二要抓住重點和難點。由于農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民自身特點，以及各地市場發(fā)展程度不同，各地改革的重點難點不盡相同。產(chǎn)權交易市場比較完善的地方重點在于提高規(guī)范化、標準化程度，推動更多的產(chǎn)權入市交易。其他地方重點在于建設農(nóng)村產(chǎn)權交易市場，夯實實體平臺，構(gòu)建網(wǎng)上平臺。

4.2 加強制度保障，推進體制改革

首先，完善相關制度。按照新修訂的《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》《關于引導農(nóng)村產(chǎn)權流轉(zhuǎn)交易市場健康發(fā)展的意見》以及地方相關條例，修改完善相關制度以及相關法律法規(guī)體系，促進更多的農(nóng)村產(chǎn)權交易規(guī)范化。第二，推進體制改革。合理分權，完善組織架構(gòu)和市場體系建設，確保權責分明，各司其職。構(gòu)建完善的市場監(jiān)管體制，明確政府的監(jiān)管職能，及時披露市場不規(guī)范交易信息。建立健全與中介機構(gòu)的合作機制，尤其是律師事務所、資產(chǎn)評估事務所等，逐步形成公正透明規(guī)范的市場秩序。加強與金融機構(gòu)的合作，積極推進金融創(chuàng)新，有序推動農(nóng)村產(chǎn)權抵押融資模式。

4.3 明確建設目標，建立健全市場服務功能

要進一步明確農(nóng)村產(chǎn)權交易市場改革的內(nèi)涵和重要性，明確“建設什么”“為何而建”“由誰來建”，最終做到“建之有物”，避免“姿態(tài)性融合”。其次，夯實實體服務平臺。按照統(tǒng)一標準，加快推進市、縣、鎮(zhèn)農(nóng)村產(chǎn)權交易實體市場規(guī)范化和標準化建設，重點配備配套設施。第三，推進線上交易市場覆蓋率。省市縣鎮(zhèn)各級均須安排專人負責線上交易市場的維護以及信息收集、發(fā)布和分析，各級政府應著力改善市場建設和維護投資，為產(chǎn)權交易提供安全、環(huán)保、便捷的生態(tài)環(huán)境。第四，主動服務基層?？h鎮(zhèn)農(nóng)村產(chǎn)權交易市場要定期、適時對轄區(qū)內(nèi)集體經(jīng)濟組織的財務、“三資”臺賬、產(chǎn)權入場交易進行查看，督促村集體經(jīng)濟組織產(chǎn)權交易合規(guī)運行。

4.4 明確政府和市場的職能

堅持政府主導、公益性與市場化運作相結(jié)合原則，嚴格精簡機構(gòu)職能、淡化行政色彩。政府的重點在于制定頂層設計，出資建設和監(jiān)管市場，制定市場交易規(guī)則，承擔組織協(xié)調(diào)、監(jiān)督管理等。農(nóng)村產(chǎn)權交易市場保持獨立性和中立性，負責資質(zhì)審核、交易管理、預警監(jiān)管、信息發(fā)布、指數(shù)編制、交易結(jié)算等工作，并進行鑒證服務，為政府支農(nóng)資金發(fā)放、金融機構(gòu)提供抵押貸款提供依據(jù)，不參與價格形成過程。價格由供求雙方?jīng)Q定，交易雙方在既定的交易規(guī)則范圍內(nèi)，選擇協(xié)商、拍賣等多種方式確定交易價格，價格機制引導資源實現(xiàn)有效配置。

4.5 多途徑培養(yǎng)從業(yè)人才

人才困境是各級農(nóng)村產(chǎn)權交易市場建設中的共性問題，縣鎮(zhèn)兩級的人才需求更為迫切。但是從實際情況看，短時間內(nèi)難以引進高質(zhì)量人才，加強對現(xiàn)有人員培訓、協(xié)同各方人員是切實可行的、符合實際的建設方案。第一，組織開展培訓。加強對農(nóng)村產(chǎn)權交易市場工作人員的業(yè)務培訓，提高線上和線下操作能力。舉辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導干部農(nóng)村政策培訓班等，宣傳普及農(nóng)村產(chǎn)權入市交易的政策、目的、意義以及標準化交易程序。第二，注重宣傳典型。利用新聞媒體及其客戶端表彰在農(nóng)村產(chǎn)權交易市場建設中表現(xiàn)優(yōu)異的單位、集體和個人，提高相關機構(gòu)、部門、市場參與者對于正規(guī)產(chǎn)權交易市場的認可度和參與度。第三，服務下沉，加強針對性指導服務。對于農(nóng)村產(chǎn)權交易開展相對滯后的地方，主動上門宣傳政策、開展培訓，提高產(chǎn)權交易入市比例和規(guī)范程度。

5 基于精準發(fā)展視角的模式推廣

四級聯(lián)動、標準化、線上線下協(xié)同發(fā)展的江蘇省農(nóng)村產(chǎn)權交易市場改革反映了農(nóng)村產(chǎn)權交易市場的現(xiàn)實需求和發(fā)展趨勢，契合了國家的指導意見。事實上，農(nóng)村產(chǎn)權交易市場遍地開花，規(guī)范性差，各地農(nóng)村產(chǎn)權制度改革推進程度不同，很難有一套完全適用于全國的建設方案，各省農(nóng)村產(chǎn)權交易市場也處于不斷探索過程，各省應該根據(jù)實際情況，進行精準施策。筆者介紹了江蘇省農(nóng)村產(chǎn)權交易市場改革，提煉改革的重要性、制約因素和提升路徑，試圖以精準發(fā)展的視角為各省農(nóng)村產(chǎn)權交易市場的改革發(fā)展提供經(jīng)驗和借鑒。

5.1 交易市場有待完善的省份：全省部署，從無到有

業(yè)務量少、缺乏實際市場運營是部分省份農(nóng)村產(chǎn)權交易市場面臨的困境。對于這些省份而言，應抓住當前全國產(chǎn)權制度改革帶來的農(nóng)村產(chǎn)權交易市場建設機遇，加大省級層面的部署和支持，重在推進。省級政府做好全省頂層設計和宏觀部署，省市縣鎮(zhèn)-村層層推進，明確和分解建設的目標和任務;給予充足政府財政支持，尤其為經(jīng)濟發(fā)展基礎比較薄弱的地區(qū)提供必要的建設資金;統(tǒng)一規(guī)劃，強化規(guī)范和標準化市場體系建設;理順各級交易市場體制關系，解決建設和發(fā)展中存在的重點和難點。

5.2 縣級交易市場為重心的省份：設定統(tǒng)一標準，加強執(zhí)行力

對于重心在縣級農(nóng)村產(chǎn)權交易市場的省份而言，下一階段首要任務是制定全省頂層設計，做好標準化市場體系規(guī)劃。在充分考慮現(xiàn)存交易市場布局的情況下，加快建設全省范圍的組織架構(gòu)和服務體系，包括人員配置、機構(gòu)設置、經(jīng)費來源等。其次要進行各級網(wǎng)絡市場載體的建設，這兩項工作可以同時進行?？h級農(nóng)村產(chǎn)權交易市場現(xiàn)存的交易體系以及因地制宜制定的交易規(guī)則等，是制約全省整合產(chǎn)權交易市場改革的障礙。要實現(xiàn)真正的省域整合，關鍵在于標準化市場體系的建設執(zhí)行情況，這就需要政府行政力量的推動和政府人財物的支持，同時加強對標準化市場建設進度的控制和建設成果的評估。

5.3 省（省會）級市場為主的省份：從上到下，發(fā)揮輻射帶動作用

對于重心在省（省會）級的省份而言，則需要在本省實踐基礎上，綜合考慮本省經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)村產(chǎn)權制度改革的情況，制定本省的總體建設思路，充分發(fā)揮前期建設經(jīng)驗和輻射帶動作用，從上到下，發(fā)揮各級政府的主動性和執(zhí)行力，以建設主體和運營主體的態(tài)度，推動農(nóng)村產(chǎn)權交易標準化市場體系的建設和運行。一方面，省級相關職能部門組建領導小組，做好頂層設計和向下推動的工作，并采取多種方式宣傳省（省會）級產(chǎn)權交易中心積累的經(jīng)驗。另一方面，要做好職能分工和組織架構(gòu)。省級相關職能部門專注于全省市場的建設和維護、市場預警與監(jiān)管等，將數(shù)據(jù)收集整理、部分監(jiān)管職能分權給市級市場，產(chǎn)權交易中介職能下放到縣鎮(zhèn)市場。合理分權是建設和運營的關鍵所在，這就需要在規(guī)劃階段，預判可能存在的矛盾，增加頂層設計的前瞻性和計劃性，理順組織構(gòu)架和健全體制機制。在長期的建設和維護中，要加大培養(yǎng)專業(yè)人才的力度，讓專業(yè)化理念、服務理念植根于農(nóng)村產(chǎn)權交易市場建設和發(fā)展進程中。

總之，農(nóng)村產(chǎn)權交易市場建設并不是一蹴而就的，也并不存在適用所有省份的“萬能模板”。四級聯(lián)動、標準化、線上線下協(xié)同發(fā)展的江蘇實踐是江蘇省根據(jù)自己的實踐和實際情況的嘗試。各省在農(nóng)村產(chǎn)權交易市場的過程中，需要結(jié)合自身已有的市場建設情況、農(nóng)村產(chǎn)權制度改革進展情況、實際經(jīng)濟社會情況和農(nóng)村產(chǎn)權流轉(zhuǎn)交易需求等，借鑒江蘇實踐經(jīng)驗，選擇合適自身的農(nóng)村產(chǎn)權交易市場建設和維護方式，用精準發(fā)展的眼光推動本省農(nóng)村產(chǎn)權交易市場的改革。

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