論行政復(fù)議權(quán)集中行使
——以《行政復(fù)議法》修改為背景

張 霞

（上海政法學(xué)院法律學(xué)院，上海 201701）

一、行政復(fù)議權(quán)集中行使的必要性

行政復(fù)議作為一項(xiàng)法律制度，普遍存在于世界各國(guó)行政救濟(jì)的法律規(guī)定中。我國(guó)行政復(fù)議制度的主要功能有監(jiān)督、救濟(jì)和解決爭(zhēng)議。在過(guò)去幾十年的實(shí)踐中，這一制度因其自身帶有高效、便民、便捷等優(yōu)勢(shì)發(fā)揮了不可替代的作用。然而，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的不斷進(jìn)步和改革的不斷深入，傳統(tǒng)行政復(fù)議權(quán)行使過(guò)于分散的模式已不能繼續(xù)滿足當(dāng)下社會(huì)發(fā)展更多的需求。突出表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

（一）復(fù)議管轄機(jī)關(guān)不集中，復(fù)議權(quán)力分散

我國(guó)《行政復(fù)議法》第十二條規(guī)定了享有行政復(fù)議管轄權(quán)的復(fù)議管轄機(jī)關(guān)，即縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府及其工作部門?？稍趯?shí)踐運(yùn)行中，復(fù)議申請(qǐng)人在尋求權(quán)利救濟(jì)時(shí)往往會(huì)因?yàn)閺?fù)議管轄機(jī)關(guān)不集中、復(fù)議權(quán)力過(guò)于分散而在復(fù)議機(jī)關(guān)選擇上猶豫不決，直接跳過(guò)復(fù)議選擇訴訟。但訴訟與復(fù)議相比，具有時(shí)間長(zhǎng)、費(fèi)用高、且程序復(fù)雜等缺點(diǎn)，所以針對(duì)應(yīng)該復(fù)議的爭(zhēng)議而選擇訴訟不是公民尋求權(quán)利救濟(jì)最恰當(dāng)?shù)倪x擇。由此看出，現(xiàn)行“條塊管轄”模式造成的復(fù)議權(quán)力過(guò)于分散不利于公民行政權(quán)益的保護(hù)。

（二）行政復(fù)議機(jī)構(gòu)設(shè)置過(guò)多，欠缺獨(dú)立性

我國(guó)的行政復(fù)議機(jī)構(gòu)依附于行政復(fù)議機(jī)關(guān)，承擔(dān)著日常處理行政復(fù)議事務(wù)的責(zé)任。從2013年《行政復(fù)議法》執(zhí)法檢查報(bào)告的統(tǒng)計(jì)來(lái)看，我國(guó)在地方設(shè)立的行政復(fù)議機(jī)關(guān)高達(dá)30450個(gè)，其中能夠行使復(fù)議的職能機(jī)構(gòu)部門就有27169個(gè)。復(fù)議申請(qǐng)人將復(fù)議申請(qǐng)材料提交給行政復(fù)議機(jī)關(guān)后，復(fù)議機(jī)關(guān)交給其內(nèi)部法制機(jī)構(gòu)，法制機(jī)構(gòu)再將材料交給行政復(fù)議科，復(fù)議科室通過(guò)受理、審查復(fù)議申請(qǐng)，得出復(fù)議結(jié)果后提交給行政首長(zhǎng)審批，最終以法定復(fù)議機(jī)關(guān)的名義對(duì)外發(fā)出。這一套完整的復(fù)議過(guò)程至少要經(jīng)過(guò)五個(gè)行使復(fù)議權(quán)能的部門，但最終還是取決，“首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”，造成復(fù)議機(jī)構(gòu)獨(dú)立性缺失和復(fù)議決定權(quán)威性不足的后果，公民有時(shí)寧愿選擇具有風(fēng)險(xiǎn)性的上訪也不愿申請(qǐng)復(fù)議來(lái)維護(hù)自己的合法權(quán)益。有調(diào)查顯示，自《行政復(fù)議法》實(shí)施以來(lái)，有些地方政府從未處理過(guò)復(fù)議案件，但每年信訪數(shù)量卻有上千件之多，造成了“大信訪，中訴訟，小復(fù)議”的局面?？梢?jiàn)，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)只有數(shù)量上的優(yōu)勢(shì)而缺乏獨(dú)立性，會(huì)讓復(fù)議制度“形同虛設(shè)”，優(yōu)勢(shì)也逐漸變?yōu)榱觿?shì)。

（三）行政復(fù)議人員準(zhǔn)入門檻低，專業(yè)性能力匱乏

行政爭(zhēng)議一般都具有較強(qiáng)的專業(yè)性和技術(shù)性，所以要求行政復(fù)議人員在處理相關(guān)行政復(fù)議事務(wù)時(shí)應(yīng)該具備專業(yè)性的知識(shí)和業(yè)務(wù)能力。但實(shí)際操作中，我國(guó)的《行政復(fù)議法》及其他相關(guān)法規(guī)都沒(méi)有對(duì)行政復(fù)議人員的選拔和任職作出具體性規(guī)定，所以復(fù)議人員的準(zhǔn)入門檻和聘任要求都較低。復(fù)議機(jī)構(gòu)人員分散，復(fù)議工作多由各業(yè)務(wù)部門解決已經(jīng)成為復(fù)議工作的常態(tài)。由于專業(yè)性復(fù)議人員數(shù)量短缺，處理行政復(fù)議案件的人員可能就是政府內(nèi)部根本不了解復(fù)議機(jī)制的工作人員。這種由欠缺專業(yè)能力的人員隨意處理的工作方式違背了把專業(yè)事交給專業(yè)人來(lái)做的行為標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)重影響了該項(xiàng)制度功能的發(fā)揮。

二、行政復(fù)議權(quán)集中行使的實(shí)際考量

域外國(guó)家經(jīng)過(guò)不斷探索和實(shí)踐使行政復(fù)議制度更加成熟和完善，在一定程度上推動(dòng)了各國(guó)法治的進(jìn)程。十九大的順利召開(kāi)，加快了國(guó)內(nèi)機(jī)構(gòu)深化改革的步伐?，F(xiàn)行行政復(fù)議制度深受此次改革的影響，一方面《行政復(fù)議法》的修改已經(jīng)提上日程，另一方面一些地方政府也開(kāi)始對(duì)復(fù)議權(quán)分散的現(xiàn)狀進(jìn)行摸索和變革。這既是對(duì)當(dāng)下國(guó)情的回應(yīng)，也是順應(yīng)時(shí)代潮流，緊隨全球法治化進(jìn)程的必要行動(dòng)。

（一）集中行政復(fù)議權(quán)的域外借鑒

我國(guó)建立的行政復(fù)議制度還比較“年輕”，自1999年《行政復(fù)議法》頒布后開(kāi)始施行。相比國(guó)內(nèi)，國(guó)外的行政復(fù)議制度已經(jīng)非常成熟。韓國(guó)和日本不僅在地理位置上與我們密切相鄰，并且在文化制度上也與我國(guó)有密切的淵源。二者關(guān)于復(fù)議制度的規(guī)定都推動(dòng)了本國(guó)行政法的發(fā)展和進(jìn)步，對(duì)未來(lái)我國(guó)行政復(fù)議制度的完善具有重要意義。

1.日本行政不服審查制度。

日本最初的行政復(fù)議制度與我國(guó)現(xiàn)行復(fù)議制度存在的問(wèn)題具有相似性：審查機(jī)關(guān)不夠獨(dú)立和復(fù)議人員十分分散。為了提高復(fù)議機(jī)關(guān)的獨(dú)立性，日本通過(guò)改革設(shè)置了專門獨(dú)立的行政復(fù)議機(jī)構(gòu)集中行使復(fù)議權(quán)；同時(shí)為了保證復(fù)議審理員的專業(yè)性，又推行了導(dǎo)入審理員制度。這項(xiàng)制度不僅要求審理員理論上要具備完善的專業(yè)知識(shí)，實(shí)踐中也要有非常豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)才能勝任。這使得日本的行政復(fù)議機(jī)構(gòu)可以獨(dú)立審理復(fù)議案件，不受其他政府、團(tuán)體的干預(yù)獨(dú)立作出決定；審理員在處理行政復(fù)議案件時(shí)能夠憑借自己豐富的專業(yè)技能進(jìn)行復(fù)議審查工作，避免其因?yàn)槿狈I(yè)知識(shí)而草率做出決定，以求最大化地保障復(fù)議申請(qǐng)人的合法權(quán)益。

2.韓國(guó)行政復(fù)議委員會(huì)制度。

在韓國(guó)，行政復(fù)議被稱之為“行政審判”［1］。現(xiàn)行行政復(fù)議委員會(huì)制度是韓國(guó)國(guó)會(huì)根據(jù)本國(guó)《憲法》制定了《行政審判法》后開(kāi)始實(shí)施的。這不僅賦予了復(fù)議制度基本法的地位，也為其自身獨(dú)立運(yùn)行提供了根本的法律保障。其設(shè)立了相當(dāng)獨(dú)立的行政復(fù)議機(jī)構(gòu)來(lái)集中行使復(fù)議權(quán)，獲得了廣大國(guó)民的認(rèn)可，在世界上其他地區(qū)，也被不少國(guó)家所效仿；另外韓國(guó)行政復(fù)議委員會(huì)制度嚴(yán)格限制進(jìn)入機(jī)關(guān)內(nèi)部以及在辦事機(jī)構(gòu)任職的內(nèi)外部人員的資格，保證了復(fù)議工作的專業(yè)性和技術(shù)性：擔(dān)任政府委員或者其他復(fù)議委員會(huì)的任職人員，都要求必須具備豐富的專業(yè)知識(shí)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，并且經(jīng)過(guò)嚴(yán)格的任職程序才能勝任，具有相當(dāng)高的權(quán)威性；如果是其他復(fù)議委員會(huì)的任職人員，在人員的選擇范圍上就有了很多限制，其必須符合非常嚴(yán)格的條件才有可能被委托或指名，簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)，要么是已經(jīng)取得律師資格的人士、要么是已經(jīng)在高等院校任教且職稱較高的法學(xué)教授、要么就是之前在行政機(jī)關(guān)任過(guò)職具備專業(yè)知識(shí)及經(jīng)驗(yàn)的公務(wù)員?？梢?jiàn)，在韓國(guó)，行政復(fù)議人員的專業(yè)化程度之高。

通過(guò)以上對(duì)日本和韓國(guó)兩個(gè)國(guó)家行政復(fù)議制度的闡述，可以發(fā)現(xiàn)它們彼此之間盡管存在差異但也有著相似之處：通過(guò)設(shè)置專門的行政復(fù)議機(jī)構(gòu)，集中行使復(fù)議權(quán)，保證復(fù)議決定的公正性；同時(shí)設(shè)立專業(yè)的行政復(fù)議人員，保證復(fù)議工作的效率和質(zhì)量。結(jié)合我國(guó)目前行政復(fù)議制度實(shí)施的現(xiàn)狀，行政復(fù)議權(quán)過(guò)于分散以及行政復(fù)議人員不夠?qū)I(yè)是我們應(yīng)該主要解決的問(wèn)題。以上國(guó)家的制度完善措施和復(fù)議權(quán)集中行使的實(shí)踐可以給我們帶來(lái)寶貴的可借鑒經(jīng)驗(yàn)。

（二）國(guó)內(nèi)機(jī)構(gòu)深化改革的沖擊和推進(jìn)

十九大的成功召開(kāi)，意味著中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入了新時(shí)代。在黨中央的領(lǐng)導(dǎo)下，轉(zhuǎn)變政府職能，深化簡(jiǎn)政放權(quán)，建設(shè)人民滿意的法治政府，成為此次深化機(jī)構(gòu)和行政體制改革的奮斗目標(biāo)。行政復(fù)議制度也在此次改革中受到了巨大的挑戰(zhàn)。

1.機(jī)構(gòu)改革對(duì)現(xiàn)行行政復(fù)議組織體系造成沖擊。

根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行行政復(fù)議組織體系，能夠行使行政復(fù)議職能的是國(guó)務(wù)院以及各級(jí)人民政府的法制機(jī)構(gòu)。深化機(jī)構(gòu)改革后，為了實(shí)現(xiàn)簡(jiǎn)政放權(quán)決定對(duì)政府職能進(jìn)行整合。例如，改革的一個(gè)舉措就是整合國(guó)務(wù)院法制辦公室和司法部。改革后廢除國(guó)務(wù)院法制辦公室，將司法部作為國(guó)務(wù)院的行政復(fù)議機(jī)構(gòu)承擔(dān)國(guó)務(wù)院行政復(fù)議職能。這樣改革的不足之處就是司法部作為國(guó)務(wù)院的組成部分將代表國(guó)務(wù)院處理行政復(fù)議案件，這種內(nèi)部“自己審自己”的行為，對(duì)公民來(lái)說(shuō)，不但不能保證復(fù)議決定的公平公正，還會(huì)降低復(fù)議制度的權(quán)威性。

2.機(jī)構(gòu)改革給行政復(fù)議權(quán)的行使帶來(lái)巨大挑戰(zhàn)。

十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)建設(shè)服務(wù)型政府就要程序簡(jiǎn)約，進(jìn)一步優(yōu)化職能設(shè)置；盡量減少不必要的麻煩和切實(shí)保護(hù)公眾訴求。我國(guó)目前的法律中沒(méi)有規(guī)定專門的行政復(fù)議機(jī)構(gòu)，只是在政府部門設(shè)立日常辦事機(jī)構(gòu)來(lái)處理行政復(fù)議事務(wù)。行政復(fù)議權(quán)的配置和行使因其沒(méi)有獨(dú)立性而過(guò)分依賴現(xiàn)行行政管理模式；復(fù)議權(quán)不集中、復(fù)議人員不夠?qū)I(yè)，使得復(fù)議工作效率不升反降，浪費(fèi)了寶貴的行政資源。隨著改革的不斷深入，這項(xiàng)制度已在多方面展現(xiàn)了落伍滯后的弊端，如果繼續(xù)按照傳統(tǒng)模式將給行政復(fù)議權(quán)的行使帶來(lái)巨大挑戰(zhàn)。

可見(jiàn)，國(guó)內(nèi)機(jī)構(gòu)深化改革給復(fù)議制度的運(yùn)行帶來(lái)了一定的沖擊和挑戰(zhàn)，不過(guò)值得肯定的是它也推動(dòng)了制度的變動(dòng)。黨和國(guó)家已經(jīng)決定要對(duì)行政復(fù)議制度進(jìn)行改革，并支持部分試點(diǎn)設(shè)立獨(dú)立的行政復(fù)議機(jī)構(gòu)，集中行使復(fù)議權(quán)。一方面這是法治政府建設(shè)的要求，另一方面也體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)這項(xiàng)制度改革的謹(jǐn)慎的重視。

（三）地方集中行使行政復(fù)議權(quán)改革取得了可觀的成效

根據(jù)黨的十八屆三中全會(huì)作出的決定和中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《綱要》，對(duì)當(dāng)前行政復(fù)議體制進(jìn)行改革，積極探索集中行使復(fù)議權(quán)已經(jīng)成為當(dāng)下全面深化改革和法治政府建設(shè)的必然要求。全國(guó)各地人民政府積極響應(yīng)黨和國(guó)家的號(hào)召，自2008年開(kāi)始，全國(guó)部分地市開(kāi)始進(jìn)行試點(diǎn)，積極探索地方政府統(tǒng)一行使行政復(fù)議權(quán)的改革模式，至今已經(jīng)取得了可觀的成績(jī)。山東和浙江兩個(gè)省份嚴(yán)格落實(shí)集中行政復(fù)議職權(quán)制度，提升了行政復(fù)議的工作能力，在這項(xiàng)實(shí)踐中取得了可觀的成績(jī)和成功的經(jīng)驗(yàn)。

1.“山東模式”關(guān)于復(fù)議權(quán)集中行使的實(shí)踐與改革成效。

山東省作為全國(guó)試點(diǎn)工作的領(lǐng)先者，重點(diǎn)對(duì)集中行政復(fù)議權(quán)進(jìn)行了改革創(chuàng)新。除實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)的部門外，取消了《行政復(fù)議法》規(guī)定的其他各政府部門的行政復(fù)議權(quán)，這一創(chuàng)新改變了復(fù)議機(jī)構(gòu)冗雜且職能分散的現(xiàn)狀。同時(shí)為了解決復(fù)議權(quán)分散的問(wèn)題，設(shè)立了以政府行政人員為主，吸收社會(huì)各界法律人才和專業(yè)人才為輔的行政復(fù)議委員會(huì)，作為專門的行政復(fù)議機(jī)關(guān)，為解決行政爭(zhēng)議提供了專業(yè)化的部門和人員。雖然現(xiàn)在該復(fù)議體制尚未實(shí)現(xiàn)完全統(tǒng)一，但這種大膽創(chuàng)新實(shí)踐的模式適應(yīng)了當(dāng)下改革追求實(shí)際符合國(guó)情的現(xiàn)狀，對(duì)集中行政復(fù)議權(quán)的行使和組織及人員建設(shè)有著明顯的優(yōu)勢(shì)。山東省關(guān)于集中行政復(fù)議職權(quán)的改革成效不僅獲得了全國(guó)人大執(zhí)法檢查組的充分贊賞而且被載入了《2016年山東省政府工作報(bào)告》。

2.“浙江模式”關(guān)于復(fù)議權(quán)集中行使的實(shí)踐探索與改革成效。

浙江省在改革行政復(fù)議體制，探索地方政府統(tǒng)一行使行政復(fù)議權(quán)的過(guò)程中，也取得了值得肯定的改革成效。“浙江模式”的改革成效主要有：

第一，政府集中行使行政復(fù)議權(quán)，按照“最多跑一次”的改革理念處理申請(qǐng)人的行政復(fù)議事項(xiàng)，方便了群眾用復(fù)議制度解決糾紛的途徑。改革后，全省新收行政復(fù)議案件年均10575件左右，比改革前增長(zhǎng)66.5%［2］。第二，浙江省為了規(guī)范辦案，政府通過(guò)建立商議函、聽(tīng)證、專家論證、征求意見(jiàn)等制度，在一定程度上彌補(bǔ)了復(fù)議人員專業(yè)性不足的問(wèn)題，提升了行政復(fù)議案件的質(zhì)量。第三，在各級(jí)政府成立了“行政復(fù)議局”，專門受理和審理行政復(fù)議事務(wù)，實(shí)現(xiàn)了“專業(yè)的人干專業(yè)的事”，加強(qiáng)了行政復(fù)議隊(duì)伍建設(shè)和行政復(fù)議人員的公信力和可信度，為實(shí)現(xiàn)復(fù)議制度的規(guī)范化奠定了基礎(chǔ)。

浙江和山東兩省集中復(fù)議權(quán)改革的實(shí)踐證明，提高復(fù)議機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性、統(tǒng)一行使復(fù)議權(quán)，對(duì)內(nèi)有利于行政隊(duì)伍和行政人員的建設(shè)和提高，提升行政復(fù)議的規(guī)范和公正；對(duì)外為復(fù)議申請(qǐng)人解決復(fù)議糾紛、保護(hù)自身權(quán)益提供了更加便利的條件。這與當(dāng)前依法治國(guó)的目標(biāo)和法治政府的建設(shè)追求的理念是一致的。

三、完善行政復(fù)議權(quán)集中行使的措施

針對(duì)當(dāng)前《行政復(fù)議法》面臨修改的局面，以及近年來(lái)各地方政府積極探索行政復(fù)議制度試點(diǎn)改革的經(jīng)驗(yàn)，當(dāng)前行政復(fù)議制度重構(gòu)的關(guān)鍵就是集中行政復(fù)議權(quán)，具體來(lái)說(shuō)有以下方面：

（一）盡快修改《行政復(fù)議法》，為集中行政復(fù)議權(quán)提供法律根據(jù)

行政復(fù)議制度的改革尤其是試點(diǎn)實(shí)踐中，集中行使行政復(fù)議權(quán)的嘗試引起了很大的爭(zhēng)議。歸根到底是因?yàn)檫@項(xiàng)舉措的實(shí)施目前還沒(méi)有法律上的明確規(guī)定，所以實(shí)踐中很容易引起違法運(yùn)行。盡管現(xiàn)行復(fù)議制度的弊端已經(jīng)顯露，但是制度的運(yùn)行和模式都是由法律明文規(guī)定。國(guó)務(wù)院通過(guò)發(fā)布規(guī)范性文件設(shè)立行政復(fù)議委員會(huì)，要求行政復(fù)議權(quán)集中行使必須以不改變現(xiàn)行復(fù)議體制為前提。實(shí)踐中，各級(jí)人民政府為了響應(yīng)國(guó)家號(hào)召，關(guān)于該制度改革的實(shí)驗(yàn)卻在很大程度上突破了“下位法不能越過(guò)上位法”的原則性規(guī)定，比如，有的地方通過(guò)設(shè)立地方性法規(guī)來(lái)賦予改革的合法性。“集中行政復(fù)議權(quán)的實(shí)施是在違法的道路上摸索著前進(jìn)，但是這種違法改革實(shí)質(zhì)上卻反映了行政復(fù)議法發(fā)展的方向”［3］。所以必須盡快修改《行政復(fù)議法》，為集中行政復(fù)議權(quán)提供法律根據(jù)，保障集中行政復(fù)議權(quán)改革在實(shí)踐中順利進(jìn)行。

（二）設(shè)置獨(dú)立的行政復(fù)議機(jī)構(gòu)，提升復(fù)議決定的權(quán)威性

“任何復(fù)議決定因受到行政機(jī)關(guān)的影響而做的裁決都是無(wú)效的?！保?］為了提高行政復(fù)議的獨(dú)立性，改善當(dāng)前復(fù)議權(quán)分散的現(xiàn)狀，2020年2月，黨中央提出，改變?cè)瓉?lái)?xiàng)l塊復(fù)議管轄的模式。參考借鑒上文提及的域外幾個(gè)國(guó)家的行政復(fù)議制度，取消我國(guó)現(xiàn)行能夠行使復(fù)議職權(quán)的縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府及其工作部門（實(shí)行垂直管理體制的領(lǐng)域除外），在縣級(jí)以上各級(jí)人民政府統(tǒng)一設(shè)置行政復(fù)議委員會(huì)，作為獨(dú)立的行政部門，專門行使復(fù)議權(quán)；允許它有權(quán)以自己的名義對(duì)外作出行政復(fù)議決定，這種設(shè)想和做法是符合黨中央要求的。

實(shí)踐中，為了解決行政復(fù)議權(quán)力分散的問(wèn)題，一些地方政府已經(jīng)設(shè)置了專門的行政復(fù)議機(jī)構(gòu)，如2017年，浙江省專門成立了行政復(fù)議局集中行使復(fù)議權(quán)，改變了以往行政復(fù)議決定由各部門的法制部門或者科室做出進(jìn)而缺乏獨(dú)立性問(wèn)題。既保證了行政復(fù)議決定的中立性、客觀性，也有利于使行政復(fù)議工作更為專業(yè)化和規(guī)范化［5］。通過(guò)設(shè)立專門的行政復(fù)議機(jī)構(gòu)，集中行使復(fù)議權(quán)，一方面，符合回避原則，避免了相關(guān)行政人員自審的弊端，彰顯了復(fù)議的公平公正；另一方面，賦予了復(fù)議機(jī)構(gòu)獨(dú)立性，復(fù)議決定不再是由可能不了解案情的首長(zhǎng)來(lái)進(jìn)行拍案。實(shí)行由專門的行政復(fù)機(jī)構(gòu)解決復(fù)議問(wèn)題，將改變傳統(tǒng)部門分散復(fù)議的做法，將行政復(fù)議權(quán)集中，可以整合行政資源過(guò)于分散的狀況，強(qiáng)化政府更好地履行監(jiān)督救濟(jì)的功能，保障行政復(fù)議功能得到充分的發(fā)揮。

（三）實(shí)現(xiàn)復(fù)議人員專業(yè)化，保證復(fù)議裁決的公正性

目前我國(guó)的行政復(fù)議案件處理呈現(xiàn)出非專業(yè)化的態(tài)勢(shì)。專業(yè)性對(duì)于行政糾紛是否能夠得到公正的處理具有重要的影響［6］。因此，應(yīng)當(dāng)建設(shè)一支高素質(zhì)、專業(yè)化的行政復(fù)議隊(duì)伍來(lái)處理行政復(fù)議爭(zhēng)議。具體來(lái)說(shuō)，行政復(fù)議人員專業(yè)化有兩個(gè)要求，即法律業(yè)務(wù)上的專業(yè)性和行政業(yè)務(wù)上的專業(yè)性。在選拔時(shí)要做到：其一，明確行政復(fù)議人員資格要求，要求復(fù)議人員有過(guò)硬的法律知識(shí)，以大學(xué)本科及以上接受過(guò)法學(xué)教育為基礎(chǔ)，同時(shí)優(yōu)先錄用已經(jīng)通過(guò)法律職業(yè)資格考試的人員，保障復(fù)議人員法律知識(shí)專業(yè)性；其二，考慮復(fù)議人員行政業(yè)務(wù)專業(yè)性，吸收相關(guān)的專家學(xué)者等外部力量參與審案。實(shí)踐已經(jīng)說(shuō)明，地方有關(guān)行政復(fù)議委員會(huì)的探索，通過(guò)引入外部專家組成行政復(fù)議委員會(huì)參與復(fù)議案件審理是符合我國(guó)國(guó)情、又能夠直接緩解官官相護(hù)之嫌的最有效路徑。在“山東模式”中，臨朐縣政府通過(guò)采取政府統(tǒng)一聘任原本具有復(fù)議權(quán)的部門、企業(yè)、律師事務(wù)所等推薦的相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜液蛯W(xué)者的方式，組成行政復(fù)議裁決委員會(huì)的委員，實(shí)現(xiàn)了內(nèi)外部委員的專業(yè)化。從山東省的成功經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，行政復(fù)議人員的專業(yè)化建設(shè)既要繼續(xù)任用政府部門委員，保證復(fù)議的行政性又要吸納外部專業(yè)人士保證行政決定的專業(yè)性和公正性。在聘用外部專業(yè)人士時(shí)，要實(shí)行嚴(yán)格的準(zhǔn)入制度，優(yōu)先引入行政機(jī)關(guān)體制外的高校教師、律師、社會(huì)人士組成行政復(fù)議委員會(huì)，參與案件的審理工作，以增強(qiáng)復(fù)議機(jī)關(guān)的中立性［7］。因此，要保證復(fù)議裁決的公正性，就要為行政復(fù)議人員的選拔設(shè)定嚴(yán)格的準(zhǔn)入條件，從源頭確保保證復(fù)議人員專業(yè)化。

（四）完善信息公開(kāi)制度

集中行使復(fù)議權(quán)是當(dāng)前迫在眉睫的大事，也是《行政復(fù)議法》修改的重點(diǎn)。但是集中復(fù)議權(quán)的行使必須有相應(yīng)的配套措施，讓權(quán)力能夠真正在陽(yáng)光下行使。因此為了保障集中復(fù)議所做決定的公開(kāi)、公正，就必須完善政府信息公開(kāi)制度。復(fù)議機(jī)關(guān)要將復(fù)議受理、審理、決定等有關(guān)復(fù)議案件的相關(guān)信息及時(shí)有效公開(kāi)（涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私的除外），行政復(fù)議決定書(shū)應(yīng)當(dāng)做到百分之百網(wǎng)上公開(kāi)，讓公民參與到對(duì)行政權(quán)力的監(jiān)督中來(lái)，“讓每一個(gè)人民群眾都能在行政復(fù)議案件中感受到公平正義”。樹(shù)立起復(fù)議制度在公民心中的威信，真正發(fā)揮行政復(fù)議制度所具有的高效、便民、快捷的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，這才是這項(xiàng)制度改革實(shí)施的意義所在。

四、結(jié)語(yǔ)

根據(jù)十九大報(bào)告依法治國(guó)的進(jìn)程和法治政府建設(shè)的要求，當(dāng)前《行政復(fù)議法》已經(jīng)顯露出了很多的弊端，其中規(guī)定的行政復(fù)議制度沒(méi)有實(shí)現(xiàn)其預(yù)期目標(biāo)，所以在即將修改的《行政復(fù)議法》中要修繕這項(xiàng)制度。結(jié)合國(guó)外和國(guó)內(nèi)具體的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和改革創(chuàng)新的模式來(lái)看，國(guó)外關(guān)于復(fù)議權(quán)集中行使的制度模式已經(jīng)越來(lái)越成熟，配套措施越來(lái)越完善，對(duì)我們完善復(fù)議制度具有一定的借鑒意義。我國(guó)當(dāng)前行政復(fù)議制度面臨著復(fù)議權(quán)分散、沒(méi)有專門的復(fù)議機(jī)構(gòu)以及復(fù)議人員的設(shè)置不合理等問(wèn)題。盡管像山東省和浙江省為了真正發(fā)揮行政復(fù)議制度的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，緩解目前所面臨的問(wèn)題，已經(jīng)改革創(chuàng)新了復(fù)議權(quán)集中行使，但這項(xiàng)創(chuàng)新目前面臨違法運(yùn)行的困境，因?yàn)楫?dāng)前《行政復(fù)議法》尚沒(méi)有規(guī)定這項(xiàng)權(quán)力可以集中行使。不過(guò)，通過(guò)實(shí)踐可以證明復(fù)議權(quán)集中行使符合當(dāng)下國(guó)情和目前法治政府建設(shè)的要求。

綜上所述，目前我國(guó)行政復(fù)議制度的確存在許多問(wèn)題，其簡(jiǎn)便、高效的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)還沒(méi)有得到完全發(fā)揮。由此，在法律制度方面，要在即將修改的《行政復(fù)議法》中賦予復(fù)議權(quán)集中行使的合法性；在機(jī)構(gòu)設(shè)立方面，設(shè)置專門的行政復(fù)議機(jī)構(gòu)，增強(qiáng)復(fù)議決定的獨(dú)立性；在復(fù)議人員設(shè)立方面，提高選拔和任職的標(biāo)準(zhǔn)，把專業(yè)的事交給專業(yè)的人；同時(shí)為了保障這項(xiàng)制度的有效運(yùn)行，還要設(shè)立相應(yīng)的配套措施，實(shí)現(xiàn)制度與實(shí)踐的統(tǒng)一。