進城務工人員隨遷子女異地高考政策執行：困境與出路

吳榮波

（武漢大學政治與公共管理學院，湖北 武漢 430072）

在進城務工人員隨遷子女異地高考（以下簡稱異地高考）政策實施前，囿于我國戶籍制度和高考招生制度的束縛，隨遷子女無法享受平等受教育權，需要返回戶籍所在地參加高考。為實現教育公平，從2013年起，異地高考政策相繼在我國各省市實施執行，但社會各界對政策的爭論一直不休，且依舊有部分隨遷子女難以在流入地就地參加高考，政策執行效果不盡如人意。因此，本文從政策執行的角度出發，重點梳理異地高考政策執行困境，為政策的完善與改進提供助力。

一、文獻回顧與理論基礎

為了深入了解異地高考這一領域的研究現狀，本文以“異地高考”為主題，對“中國知網”2011年至2020年期間（時間截止至2020年6月1日）的文獻進行檢索，共發現相關文獻902篇，對902篇文獻進行篩選，剔除通知、會議等無效文獻，共獲得148篇文獻作為本文研究文獻。通過分析發現目前相關研究主要集中在政策內容解讀、實施現狀闡述和解決策略分析等三個方面。在政策內容解讀方面，一是對中央和地方的政策文本進行比較縱向分析；二是對地方30個省市的地方政策文本進行橫向比較分析。在實施現狀闡述方面，多是分析異地高考政策存在的實施困境和問題。在解決策略分析方面，已經有不少學者從新制度主義、層次分析法、社會公平復合理論、公共選擇理論、利益相關者等視角進行探討，同時也有不少學者嘗試運用政策分析理論，如政策網絡、政策過程理論、多源流理論、倡議聯盟框架等。但目前關于異地高考的研究少有將政策內容解讀和政策執行結合起來進行分析，而這正是本文研究的切入點。

美國學者艾利森曾說：“在實現政策目標的過程中制度規范只占總量的10%，剩余的90%都依賴于政策的有效執行。”［1］由此可見政策執行是落實政策目標的關鍵。20世紀70年代，國外公共政策學者逐漸將政策科學的研究重心轉移到政策執行，嘗試從不同的角度和途徑探討政策執行過程中的影響因素，并提出了相應的理論模型如史密斯的政策執行模型、麥克拉夫林的互動模型、米德和霍恩的系統模型等。史密斯1973年在文章《政策執行過程》中構建的分析模型由于能獲取重要內容、促進相互交流、指導更好地理解政策的制定以及解釋政策的結果，發現并解決存在的問題，在眾多執行政策模型中影響較大［2］。

史密斯認為政策執行是“政策制定和政策執行過程的互動”和“政策執行過程影響要素的互動”所構成的一個閉環系統，并明確提出四大影響因素的含義及其覆蓋范圍。在政策執行過程中，四大因素相互作用，產生正負效應，推動或阻礙政策執行，并通過“緊張”“處理”“建制”和“反饋”的反復循環對政策制定過程產生一定影響，不斷完善政策內容，實現政策制定和政策執行過程的互動。

異地高考政策在現實執行過程中面臨著眾多因素影響，其執行效果也存在明顯的差異。為了將復雜問題簡單化和明晰化，本文構建了異地高考政策的史密斯政策執行模型（見圖1），從政策執行過程宏觀視角和單個因素微觀視角共同總結出我國異地高考政策執行中的困境，最后提出具有針對性的建議。

圖1 異地高考政策的史密斯政策執行模型

二、異地高考政策制定過程及文本分析

異地高考這一話題由來已久，爭議從未間斷。在2008年3月全國兩會期間，趙林中、周光權等參會代表建議允許外來務工人員子女在父母從業地參加高考。2010年后，這一話題的討論熱度不斷上升，形成了一股巨大的輿論熱潮。一方面來自北京、上海、廣州、深圳等地的隨遷家長及志愿者持續不斷開展“教育公平公民聯合行動”，力求爭取隨遷子女教育公平權利；另一方面來自教育界、法律界的專家學者就異地高考提出自己的觀點和建議，如北京大學法學院張千帆教授三次上書國務院對政策的準入條件、政策落實具體時間等方面提出建議［3］。2011年10月，20多位隨遷子女家長起草公布了《隨遷子女輸入地高考方案》，建議“取消高考戶籍限制”，依據學籍和父母經常居住地等標準來認定高考報名資格。

國家政策方面，2010年7月國務院印發《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》，首次明確提出各地區要結合地區實際情況制定出進城務工人員隨遷子女義務教育后在當地參加升學考試的辦法。2012年8月，國務院轉發了教育部等四部聯合制定的《關于做好進城務工人員隨遷子女接受義務教育后在當地參加升學考試工作意見》，該項工作意見從國家層面明確規定進城務工人員隨遷子女升學考試工作的原則。隨后我國30個省市自治區（西藏自治區尚未出臺）先后出臺“異地高考”政策，并分別于2013年、2014年、2016年相繼實施執行。

一般而言，以文本形式存在的政策是由特定的主體在特定時間為實現特定的目標所采取的政治行動或所規定的行為準則。政策的文本分析是探究政策實施情況的起點和基礎可以劃分成內容分析和話語分析兩類。本文主要進行政策內容分析，結合異地高考政策文本的特點，具體從政策主體、政策目標、準入條件和執行舉措四個維度對國家和地方關于異地高考政策的具體內容進行比較分析：

（一）政策主體

政策主體有制定主體和執行主體兩大類。政策制定者作為政策的發起人，主導著政策的走向，影響政策的執行。目前國家異地高考政策目前是由教育部四部委進行制定，由國務院辦公廳轉發，但國家也在文本內容中將異地高考政策制定權將下放給地方省級政府。通過對30個省市的異地高考政策梳理分析后發現，異地高考政策大多按照國家模式進行出臺，教育行政部門等四部門聯合進行制定的占比達93.1%。而政策執行主體是指為綜合運用各種手段以實現政策目標的特定組織或個人。從國家異地高考政策文本看，執行機構主要為地方省級政府、國務院各部委、各直屬機構。這導致地方政府既是異地高考政策的制定者，也是其執行者，賦予了地方政府自由裁量和解釋上級政策的權力和機會，容易使政策執行中產生“地方保護主義”的傾向。

（二）政策目標

政策目標是政策主體為解決有關問題采取的行為所要達到的目的，也引導控制著政策實施。國家異地高考政策目標存在應然與實然兩個目標，在應然層面是要求保障隨遷子女和本地居民子女享有平等的受教育權和高考報考資格；而在實然層面是要求各省市根據現有教育資源承載現狀和增長速度，設定相應準入條件，以漸進的方法逐步擴大覆蓋范圍。由于國家異地高考政策沒有明晰兩者之間的主次關系，使得不少省市（如北京、上海）在制定異地高考政策時會考慮自身所處的政策情境，更偏向于實然層面，以嚴苛的準入條件進行“有限開放”，以保障本地居民子女的教育利益。

（三）準入條件

在準入條件方面，國家異地高考政策明確提及合法穩定的住所、合法穩定的職業、按照國家規定參加社會保險年限以及隨遷子女在當地連續就學年限四個條件。但是存在合法穩定的住所和職業如何證明，社保年限連續與否等問題，帶來政策目標群體的迷茫和政策執行主體的不便。本文嘗試將各省市異地高考政策劃分為“條件嚴苛”型和“條件寬松”型兩種。“條件嚴苛”型的省市具有“門檻高”的特征，在務工人員的住所、職業和隨遷子女連續就學年限普遍要求6年以上，并要求參加社會保險。二是“條件寬松”型，主要對學生的學籍及就讀年限進行限定，對務工人員的住所、職業有一定要求但不是硬性條件。

（四） 執行舉措

從國家異地高考政策文本來看，主要有三個方面：一是加強統籌協調，普遍要求各地、各有關部門要加強對隨遷子女升學考試工作的組織領導，明確責任分工，密切協作配合，形成齊抓共管的工作格局。二是加強輿論宣傳，要求靈活運用各種媒介，采取多種形式進行隨遷子女升學考試政策宣傳解讀和咨詢指導，做好輿論引導工作，營造全社會關心、重視、支持隨遷子女公平接受教育的良好氛圍。三是要加強監督檢查，要求加強對考生報考資格的審查，嚴格規范、公開透明地執行隨遷子女升學考試政策。從各省市的政策文本上來說，均有呼應國家層面的這三方面。此外，部分省市還根據實際情況在管理舉措上進行了創新。

三、異地高考政策的執行困境分析

（一） 政策本身

第一，政策的合法性不足。在史密斯看來，政策合法性影響著政策的穩定性和延續性。政策的合法性可以分為形式合法和內容合法兩個方面。但在形式合法方面，我國異地高考政策在立法程序上有所欠缺，2012年國家出臺的《意見》是由教育部四部委聯合制定，有國務院同意實施，未經過全國人大及其常委會審議，只是以規范性文件出臺。在政策執行擴散中，各省市政府多是根據中央政府要求和自身教育工作需要建立本地區的異地高考政策，同樣沒有經過同級人大審議。目前異地高考政策尚未納入法律制度體系，政策的穩定性和延續性都難以保證。

第二，政策的合理性不足。一方面是存在應然與實然之間的價值沖突，國家異地高考政策在應然層面是要求保障隨遷子女享有平等的受教權，讓所有隨遷子女能和本地居民子女一樣擁有平等的高考報考資格，而在實然層面是要求各省市根據現有教育資源承載現狀和增長速度，設定相應準入條件，以漸進的方法逐步擴大覆蓋范圍。由于國家異地高考政策沒有明晰兩者之間的主次關系，使得不少省市在制定和執行異地高考政策時偏向于實然層面，導致了地方保護主義的生成，以嚴苛的條件保障本地居民子女的教育利益。另一方面是各省的異地高考政策內容中反復提及合法穩定的住所、合法穩定的職業、參加社會保險年限，但是合法穩定的住所和職業如何定義，社保年限連續與否等問題有待進一步考慮，帶來政策目標群體的迷茫和政策執行主體的不便。

第三，政策的創新性不足。各省市應該在參考國家意見的基礎上，結合自身實際情況，因地制宜制定異地高考政策。對30個省市的異地高考政策文本梳理后發，發現字數不足和結構雷同現象。大多數省市都是圍繞重要性、主要原則、準入條件、加強組織領導和協調配合幾個方面進行闡述。此外，異地高考政策出臺后，大部分省市都沒有對進行政策總體性的修改調整。政策內容高度貼近國家異地高考政策與政策再創不足，使得政策內容不能與本地實際情況相結合，致使政策目標泛化，降低政策執行可操作性。

（二）執行機構

一是執行機構缺乏權威性。異地高考問題反映的是公民平等受教育的權利與政府的責任相對應，且涉及到戶籍管理、公共財政、公共服務等多項基礎制度，應該由中央政府主導制定。但現實中我國異地政策出臺過程中是由教育部等四部委指導，地方政府負責制定實施，中央政府多只是政策的“旁觀者”。

二是執行機構缺乏組織能力。從目前各省市落實異地高考政策情況來看，大多由教育廳、發展和改革委員會、人力資源和社會保障局、公安局等多個部門制定實施異地高考政策。各省市已較為明晰各部門具體的職責分工，但尚未建立跨部門的協調溝通機制。

（三）目標群體

公共政策執行的目的是為了相應的目標群體對政策內容做出相應的反應，所以目標群體對異地高考政策的認可與參與程度是制約異地高考執行的重要因素。

第一，公眾參與度有限。大部分省市在異地高考政策的制定過程中公眾參與的深度與廣度不足，局限于對異地高考政策的前期推動，在政策調研、政策執行環節參與不足。據統計，全國30個省市中，只有安徽省和上海市在異地高考方案出臺過程通過網絡形式向社會公開征集意見，其他省份并未向利益相關者群體征求意見［4］。由此可見，公眾難以表達自己的意見和訴求，對政策內容的了解機會不多，難以形成對異地高考政策的認可與支持。

第二，利益博弈復雜難平衡。異地高考政策開放必然涉及高度教育資源的分配問題，目前我國實行分省按計劃錄取的高考招生制度，且沒有針對異地高考需求而設定相應機動名額，本地戶籍人口和非本地戶籍人口為了爭取有限的高等教育入學機會，難以避免要產生利益沖突。同時異地高考政策會帶來政府部門管理責任的博弈，流出地政府和流入地政府的協同工作。不同主體之間的矛盾沖突會增加各利益主體對政策的不信任感，增大了異地高考政策執行的推進難度。

（四）環境因素

政策環境是指影響政策產生、存在和發展的一切因素的總和，是政策執行的基礎。

首先，公辦教育資源承載力無法滿足擴充的教育需求同時公辦教育資源擴容速度遠低于隨遷子女教育需求的增長速度。以東莞市為例，2016年東莞市義務教育階段公辦學校252所，可提供公辦學位約32萬個，但同年隨遷子女規模已達76萬人，遠超出公辦教育資源所能承載的能力。同時近十年來東莞市隨遷子女規模以每年至少4-5萬人快速增長，但由于地方財政經費和教育用地的約束，東莞市無法大規模地新建或擴建學校以滿足日益增長的隨遷子女入學需求。

其次，我國高等教育入學機會不均，具體表現為兩個方面：一是我國高等教育資源區域布局不均衡，以“一流大學”建設高校的分布情況為例，東部、中部、西部分別為26所、7所和9所，占比為61.9%、16.7%和21.4%，呈現出東部密集，中西部稀疏的格局；二是由于重點高校屬地化招生導致地方保護主義的抬頭，容易帶來招生不公。以北京大學和清華大學為例，2018年兩所學校在北京市的錄取率合計達0.9%，而其他省份的錄取率大多不到0.1%，存在明顯的差距。

最后，異地高考政策宣傳力度有限。雖然各省市的異地高考政策文件普遍要求加強宣傳和解讀工作，但實際中對宣傳方式也停留在發分宣傳資料、新聞報道等單一手段，關于政策的解讀不全面、不深入，系統的學習培訓也不足。

四、異地高考政策的突破路徑

（一）完善異地高考政策，提高執行效果

第一，保障政策的合法性。國家層面要通過教育立法的方式保障異地高考政策的合法性，由全國人大及其常委會審議或國務院按照法定程序制定異地高考專門法規，明晰原則、報考條件與程序、審核監督和責任追究等內容，推動異地高考政策從規范性文件向法律或者行政法規轉變；各省市要嘗試將異地高考實踐經驗上升為系統化的規則制度，不斷拓展異地高考的實行方法，以法制化和制度化提高異地高考政策的合法性。

第二，加強政策的合理性。我國在完善和改進異地高考政策時要堅持教育公平的執政理念，將保障隨遷子女平等受教育權利放在首位，明確政策的目標群體，同時最好能對進城務工人員和隨遷子女進行準入條件的調查，了解相應看法并推測能滿足準入條件的人數，設定合理的標準，并明晰何為合法穩定職業和合法穩定住所之類的問題。

第三，提高政策的創新性。各省市在完善和改進異地高考政策既要充分調研本地目前經濟、社會、教育等現狀及發展情況，精準把握隨遷子女高中就學人口數量和結構分布的變化，科學研判本地區的異地高考形勢，又要認真總結之前解決異地高考新情況新問題時的成功經驗。在兩者的基礎上因地制宜設定政策內容，科學規劃政策實行路線和階段。

（二）發揮政府主導作用，提升執行能力

異地高考不僅是一項教育改革，也是一項涉及就業、住房、社保、公共服務、人口管理等諸多方面的綜合改革，更是一項復雜的社會系統工程。中央政府應發揮主導作用，組織教育部、發展改革委、公安部、人力資源社會保障部等相關部委進行輔助配合，形成“政府主導，部門聯動”的工作機制，共同做好異地高考工作。

此外要建立跨部門的溝通協調機制，充分利用現代化信息技術建立部門之間的信息共享平臺，打通各部門之間因現實辦公場地距離、人員多少而不能及時溝通的障礙，降低各部門的交流成本，實現政策信息的有效互通，以保障政策落在實處。

（三）優化目標群體參與，提升社會認同

一方面要拓寬參與渠道。在完善和改進異地高考政策過程中要保障社會公眾的知情權，提供聽證會、座談會等載體形式，讓不同利益相關方可以充分地表達各自的觀點和看法，在討論和博弈中形成對政策的共識，從而支持政策的執行。此外，要鼓勵專家學者發揮專業特長，對異地高考政策中的報考條件、程序等內容進行充分討論，增加政策內容的科學性。

另一方面要做到異地高考政策宣傳到校、知曉到人、輻射到家。一是組織學校充分利用課堂、廣播站、宣傳櫥窗等載體做好異地高考政策日常宣傳，形成學校宣傳長效機制；二是運用信息宣傳欄、微信公眾號、發放傳單等方式多元化、多層次向社會全面宣傳；三是進行上門宣講為將要面臨異地高考的家庭釋疑解惑，深入宣傳政策的報考條件與程序，擴大政策知曉率，營造良好宣傳氛圍，加強目標群體對政策的理解和認同。

（四）營造良好政策環境，提供多元選擇

一是加大入學機會供給。異地高考困境歸根結底是優質教育資源不足，而教育作為一種準公共物品，需要公共部門和私人部門相互配合提供。因此，政府一方面要改善公辦高校辦學條件，擴大容量，增加學位，努力滿足隨遷子女就讀需求；另一方面要鼓勵社會力量投入高等教育事業發展，保障民辦高校的產權地位，建立民辦教育專項資金加強財政支持，推進民辦學校標準化建設，促進優質教育資源發展，為隨遷子女入學并享受均等化教育服務提供多元選擇。

二是推行多元錄取制度。在保障招生公平的基礎上，結合各省市現有的辦學條件和高考考生實際報名數量適當調整招生計劃，嚴格控制各高校在各省的招生比例，并將一定的招生指標傾斜給隨遷子女流入較多和入學機會較低的省份，促進區域高等教育相對均衡發展。同時要賦予高校更多招生自主權，讓高水平大學和高職院校結合自身學校特色，科學選拔相應學生，為隨遷子女入學創造更多條件，保障教育結果公平。