美國拜登政府的數字貿易治理政策趨向及我國應對策略

周念利 孟 克

（1.對外經濟貿易大學，北京100029）

2021年1月20日，拜登正式宣布就任美國第46任總統。拜登在黨派屬性、成長背景、價值取向、行事風格等方面與特朗普存在明顯差異。根據拜登的競選承諾及上任后表現可預見，通過“規則塑造”重構國際自由秩序、反對單邊遏制和回歸多邊主義是拜登政府參與全球貿易治理的基調。目前全球貿易已歷經傳統貿易、價值鏈貿易，進入到數字貿易的發展階段。美國是全球的數字貿易大國和強國，也是數字貿易治理的積極參與者和引領者。美國政府的數字貿易政策勢必會影響全球數字貿易治理。另一方面，中國與美國同屬全球數字領先經濟體，但中美在支撐數字貿易的產業基礎、經濟體制和政治文化等方面存在廣泛且深刻的差異。繼關稅貿易戰后，數字貿易已成為中美博弈的主戰場。拜登政府的數字貿易治理政策會如何影響中美數字貿易戰，中國應如何應對，需要未雨綢繆。深入把握拜登政府數字貿易政策的發展特點與趨向，有助于明確中美數字貿易的矛盾焦點，并為我國參與全球數字貿易治理早作準備。

與本文相關的既有研究主要包括兩類。一是數字貿易規則“美式模板”的發展研究。探究拜登政府期間“美式模板”的發展趨向是本文研究的要點之一。整理此類文獻旨在厘清數字貿易規則“美式模板”的演進升級規律及特征，并基于此評估拜登任內《美英自由貿易協定》成為更高水準“美式模板”代表的可能性。追溯至奧巴馬時期，米婭·布里（Mira Burri）對該政府對外締結的Mega－FTA中的數字貿易新議題進行了總結①Mira Burri，“The International Economic Law Framework for Digital Trade，”Zeitschrift für Schweizerisches Recht，Vol.135，No.2，2015，pp.10－72.。特朗普政府時期，美國退出《跨太平洋伙伴關系協定》（TPP）重啟《北美自由貿易協定》（NAFTA）。周念利等指出在北美自由貿易協定2.0版（即《美墨加協定》）談判中“美式模板”呈現出內容深化及范圍擴展的趨勢，“網絡審查和跨境訪問限制”、“數據存儲強制本地化要求”等問題是美國的核心關切②周念利、陳寰琦、王濤：“特朗普任內中美關于數字貿易治理的主要分歧研究”，《世界經濟研究》，2018年第10期，第55－64、136頁。。國外學者沙梅爾·阿茲梅（Shamel Azmeh）認為，“互聯網準入及跨境數據”等是美國對外輸出數字產品及相關服務的重要方式，將“美式模板”擴展適用符合美國利益③Shamel Azmeh and Christopher Forest，“The International Trade Regime and the Quest for Free Digital Trade，”International Studies Review，Vol.22，No.3，2019，pp.671－692.。目前尚未有學者研究拜登上臺后的“美式模板”或將如何演進。因此本文擬嘗試基于已有研究以及拜登政府數字貿易治理現狀，對該問題進行解答。二是對拜登政府貿易政策的研究。由于數字貿易政策是貿易政策的組成部分，本文對拜登政府數字貿易政策研究必須建立在對其整體貿易政策基調和特征進行研究的基礎之上。對拜登政府貿易政策新變化趨勢進行預測的文獻包括：哈比卜·阿拉姆（Md.Habib Alam）整理了拜登政府的貿易政策傾向，包含其對區域自貿協議、世界貿易組織（WTO）、中國等議題的態度④Md.Habib Alam，“Next Steps Might be Considered by Joe Biden for the Development of International Trade Law，”European Journal of Engineering Research and Science，Vol.5，No.11，2020，pp.1372－1375.；國內學者盛斌闡述了拜登政府的政策趨向，并認為拜登政府大概率會重返TPP⑤盛斌：“美國貿易政策評析與中美經貿關系展望”，《當代美國評論》，2021年第1期，第1－13頁。；朱鋒對拜登執政后重大國際問題進行了梳理，包括中美圍繞《區域全面經濟伙伴關系協定》（RCEP）、《全面與進步跨太平洋伙伴關系協定》（CPTPP）的互動前景，分析了美國對華科技產業政策的立場等，但沒有數字貿易政策的翔實分析⑥朱鋒、丁純等：“拜登政府執政后的重大國際問題筆談”，《國際展望》，2021年第2期，第1－26頁。。在此情形下，本文嘗試對拜登政府數字貿易治理政策趨向進行梳理，并對拜登任內中美在數字貿易領域的焦點矛盾展開深入分析，旨在給中國參與構建數字貿易治理提供借鑒參考。

一、拜登政府的數字貿易治理政策發展趨向

根據拜登及其團隊在參與美國總統大選時所做表態及執政以來的表現，再結合民主黨政府尤其是拜登擔任副總統的奧巴馬政府執政的相關特點，本文將從“科技發展及數字知識產權政策”、“美式模板演進升級”、“重返亞太數字貿易治理”、“參與多邊數字貿易治理”四個維度對拜登政府的數字貿易治理政策趨向進行研究。

1.1 科技發展及數字知識產權政策

拜登作為民主黨總統候選人，在大選期間獲得了來自硅谷互聯網企業員工98%的政治捐款。硅谷和舊金山為代表的灣區向來是民主黨的大本營，支持拜登競選委員會的前7名政治捐款人中，科技公司占據5席（谷歌、微軟、亞馬遜、蘋果和臉書）。從黨派屬性及個人認知差異判斷，拜登政府對科技發展以及科技發展對于美國的戰略意義與價值會更重視，這至少會體現在兩個方面。

第一，在國內拜登會積極助推美國高科技產業發展。拜登在競選時將5G、人工智能、生物技術、先進材料和清潔能源汽車界定為會影響美國國家競爭力的關鍵技術。拜登高度重視研發投資的戰略意義，其在當選前承諾會延續奧巴馬時代重視研發投入的戰略，4年內會投入3000億美元創新資金，以確保美國在全球創新中的引領地位。上任后，拜登在3月31日宣布了規模為共計2萬億美元的基礎設施建設計劃，明確其中有1800億美元用于投入研發以加快新興科技的發展。6月8日，美國參議院通過了《2021美國創新與競爭法案》（USICA），拜登政府將授權1900億美元用于科技領域的支出，540億美元專門用于半導體、微芯片和電信設備的生產，其中《無盡前沿法案》撥款520億美元來應對半導體短缺問題。此一系列動作均意在構建“沒有中國”（China－free）的半導體和其他具有戰略意義產品的科技供應鏈①竺彩華、劉讓群：“中美博弈對國際經貿規則體系重構的影響”，《太平洋學報》，2021年第4期，第1－14頁。。除此之外，拜登還會通過改革移民和簽證制度來吸納全球的高科技人才，并促進美國公民具有平等接受科技教育的機會。5月10日，美國公民與移民服務局宣布恢復“國際企業家規則”計劃，體現出拜登政府欲吸引世界各地的科技人才以鞏固自身科技領先地位。

第二，拜登將在對外貿易政策議程中賦予數字貿易更高權重以捍衛美國高科技產業的相關利益。目前看，比較明確的至少有兩點：一是拜登政府在國家知識產權保護方面的態度會更加強硬，他曾表明“將盡一切可能對付偷竊美國知識產權的國家”②The Democratic National Committee’s Platform Committee，“2020 Democratic Party Platform，”July 27，2020.。數字內容產品版權、軟件產品源代碼、人工智能算法和密鑰等會是拜登政府的重點保護對象，其可能采取的政策工具主要是與盟友（尤其是歐盟）合作，以共同“對抗”中國在數字知識產權領域的“不公平”做法。如美國—歐盟貿易技術理事會的建立即為典型案例。二是為照顧美國高科技產業利益，在技術貿易與投資管制上，拜登政府會持有選擇松動的態度。拜登的國家安全顧問杰克·沙利文曾明確表示“要加強對雙向技術投資和貿易的限制”，但應“有選擇地”設限。對于敏感領域的中低端技術和其他非敏感技術，拜登政府會適當放松管制，以確保美國高科技產業的貿易與投資利益，但針對關乎5G、人工智能等關鍵領域的頂級技術，美國仍會保持高度警惕和實施極端管制。目前拜登政府已在美國國內采取一系列法案助推科技發展。以《2021美國創新與競爭法案》（USICA）為例，其作為“一攬子”法案包含了1個撥款方案和4個相互獨立的法案，即芯片和5G緊急撥款方案、《無盡前沿法案》《2021年戰略競爭法案》《確保美國未來法案》及《2021年應對中國挑戰法案》。這五部法案之中，部分條款有明確針對中國之意。對中國的技術貿易和投資管制的具體工具會比較多元化，如《無盡前沿法案》強調“禁止向有中國政府背景的實體提供基站建設許可”、“禁止美國航空航天局（NASA）和科技政策辦公室與中國公司開展雙邊合作”。

1.2 數字貿易規則“美式模板”的演進升級

在過去的二十年中，美國不斷在其主導的區域貿易協定中推出符合其意志的數字貿易規則，即數字貿易規則的“美式模板”。《美韓自由貿易協定》（KORUS）、《跨太平洋伙伴關系協定》（TPP）、《美墨加協定》（USMCA）分別是數字貿易規則“美式模板”第1.0版、第2.0版和第2.5版的代表。拜登作為“建制派”領袖定將在任內竭力推動“美式模板”的繼續演進升級。本文認為，拜登政府將積極推進締結美英自由貿易協定（美英FTA），力求為全球數字貿易發展設定更高標準。這主要基于如下兩方面依據：一是美英歷來是盟友，兩國均是世界上重要的數字貿易大國，且美英雙邊數字貿易規模較大。相較歐盟，美英的貿易治理理念更為趨同。英國脫歐后，呈現出明顯地接受美式數字貿易治理理念，向美國所主導的區域數字貿易協定或規則靠攏的趨勢。典型的如英國在脫歐后于2021年1月30日明確表示要申請加入CPTPP，英國還可能成為《美墨加協定》的擴圍對象，成為其觀察成員方。二是基于對美英FTA談判現狀所做觀察，至少有四個方面的制度創新元素值得密切關注①Heather A.Conley，Allie Renison，Kati Suominen，“A Policy Roadmap for U.S.?UK Digital Trade，”CSIS，November 2019.：（1）美英在典型的數字服務市場（如金融服務、人工智能和專業服務等）上所做市場準入承諾；（2）美英在強化個人隱私保護、推進跨境數據流動協調、制定新興技術（無人支付、3D打印、medtech、fintech等）以及關鍵交叉技術（人工智能、物聯網、機器學習和區塊鏈等）的行業標準、界定互聯網中介責任、促進中小企業參與數字貿易等方面所做制度創新；（3）美國預計會加入英國的科技沙盒創新計劃，這一舉措體現了美國追求更快的技術創新節奏，諸如日本、韓國、澳大利亞、新加坡等亞太技術驅動型國家也可能跟隨其后；（4）美英會著手建立數字貿易委員會并常設數字貿易聯合理事會，負責審查美英數字自由貿易協定的執行情況和對雙邊數字貿易狀況展開評估。綜上所述，本文認為美英FTA或將成為繼《美墨加協定》之后雄心水平最高的“美式模板”的代表。美英FTA中的數字服務市場準入規則、數據跨境流動規則、新興關鍵技術標準、技術創新以及知識產權保護規則等，會成為拜登政府未來參與國際數字貿易談判的參考模板。

1.3 重返亞太數字貿易治理政策

在特朗普時期，關于美國重返亞太數字貿易治理的呼聲就一直存在。拜登執政后，美國政府重回亞太數字貿易治理再次成為焦點問題。事實上，在今年7月中旬，拜登團隊的核心成員、美國國家安全委員會亞太政策高級協調員科特·坎貝爾（Kurt Campbell）對此事已做出明確表態。拜登政府會以何種方式重返亞太數字貿易治理成為新的關鍵問題。本文認為拜登政府重返亞太數字貿易治理會基本上秉持如下基本策略：（1）該政府會謀求與部分亞太經濟體達成臨時適用的“數字貿易部門協議”而非“多部門的綜合貿易協定”的方式重返亞太。一方面，這是由于在亞太推出“多部門的綜合貿易協定”難度較大，拜登政府要平衡亞太經濟體制造業、農業、服務業各方利益，在短期內恐難以實現。另一方面，“多部門的綜合貿易協定”談判周期較長，民主黨能否連任目前尚不確定，而“數字貿易部門協議”談判難度較低，協定的談判與簽署更容易在其任期內完成。（2）拜登政府將借“亞太地區現有數字貿易協定”而非“洽簽新數字貿易協定”的方式重返亞太。當前亞太經濟體所簽署的數字貿易規則雄心水平高低不一，締約方數字經濟發展水平不一導致了不同協定中的同一承諾對各締約方的約束力不一。換言之，亞太地區數字貿易規則本身具備著“復雜化”和“碎片化”的特征。依照上一任“建制派”領袖奧巴馬基于P4協定打造TPP的既往經驗看，拜登政府所選的“殼協定”應當滿足下述條件：數字貿易治理理念與美國理念契合、所涉經濟體的數字經濟發展潛力較大、最好不包含大型經濟體以確立自己絕對主導的位置。基于此本文認為新加坡、新西蘭和智利締結的《數字經濟伙伴關系協定》（DEPA）或將成為美國“重返亞太”的依附首選。因為DEPA協定是模塊化設計的，加入者可以選擇適當的模塊加入，體現包容開放理念。另外拜登政府也有可能通過將數字貿易議題從美新FTA剝離出來達成“美新數字貿易協定”再以此為“殼”的方式來重返亞太，美國貿易代表戴琪在2021年8月已與包括新加坡貿易部長就數字貿易協定展開了會談。綜上，無論拜登政府是借DEPA還是美新FTA為殼，都會在亞太推出符合自身利益訴求的數字貿易協定。預計數字貿易規則“美式模板”與“中式模板”將在亞太地區激烈博弈。

1.4 多邊數字貿易治理政策

特朗普政府處理對外貿易事務時一直奉行“美國優先”理念，重雙邊、抑多邊，形成了地緣對抗和單邊貿易保護主義盛行的局面。特朗普執政時期美國與其盟友的關系近乎跌至零點。與特朗普不同的是，拜登是多邊主義者，其意識到民粹主義會給美國帶來更深重危害，若任由民粹主義泛濫，美國國內的對立、分歧甚至撕裂會更加激化深重，美國苦心經營的后冷戰體系也可能徹底崩潰。在此情形下，拜登政府實施團結盟友和重回多邊的貿易政策已迫在眉睫。在數字貿易治理方面，本文認為拜登政府至少會在如下方面通過主動妥協和讓渡利益的方式，來拉攏盟友關系，以期重振美國在全球多極化競爭中的大國形象。

一是積極推動目前WTO框架下的數字貿易諸邊談判取得實質性進展①Wendy Cutler，“First Steps for Biden Administration on Global Trade Regime，”East Asia Forum，December 9，2020，para.4.。通過特朗普提交給WTO的一系列談判提案和文案觀察，美國政府在多邊數字貿易治理中的要價太高，希望將《美墨加協定》框架下數字貿易規則在多邊進行擴展適用。由于拜登政府正意欲部署重返亞太數字貿易治理引領者地位，目前有英國等經濟體已申請加入CPTPP，拜登政府可能會主動調低在WTO框架下的談判要價，著手將CPTPP框架下的數字貿易規則進行多邊擴展適用，以促進WTO數字貿易諸邊談判盡快取得實質性進展和恢復美國負責任大國形象。

二是拜登政府將重視跨大西洋關系，彌合數字貿易治理領域的跨大西洋間隙。前任總統特朗普政府宣布退出經合組織（OECD）框架下的數字稅談判，并針對征收數字服務稅的歐洲諸國發起了單邊“301調查”。拜登上臺之后，美國已重返經合組織數字稅。通過拜登政府財政部部長耶倫的數次表態可看出，在經合組織的“稅基侵蝕與利潤轉移”（BEPS）的“雙支柱談判”框架下，拜登政府是希望在與數字服務稅相關的支柱一談判中做出妥協的方式，來換取其他成員在支柱二（全球實際有效稅率）的談判中對美做出讓步。目前該談判已取得實質性進展。2021年10月8日，136個轄區在G20／OECD包容性框架第十三次全體成員大會上就“稅基侵蝕與利潤轉移”（BEPS）的“雙支柱方案”達成共識，支柱一表明“企業無需在市場國設立物理存在，便可以一種顯著／積極且持續的方式參與市場國的經濟生活，從而賺取利潤”。另外作為美歐數字跨境流動協調機制的“隱私盾協議”已被歐洲法院宣告無效，本文與美國學者、律師瑪麗·科琳（Mary Colleen）的觀點一致，認為美國為了保證跨大西洋數據流動對美國經濟的助推作用，將迅速找到跨境數據傳輸的替代法律機制，拜登政府將會積極與歐盟洽簽新的強化版數據跨境流動協議②Mary Colleen，James Melendres，“Go with the Flow：Devel?opments in Cross?Border Data Flows Following Schrems II and the Re?lease of New Draft International Standard Contractual Clauses，”Jdsu?pra，March 19，2021，para.11.。

二、拜登政府數字貿易治理政策對中國的影響

2.1 中美“數字貿易戰”的內容與層次將更加豐富

中美貿易戰的本質是戰略不信任，美國兩黨均將中國的崛起視作戰略威脅。中美關系在拜登任內不會有本質改變，遏制中國會是拜登政府的對華政策底色。在數字貿易領域，中美對抗的內容和層次甚至還會更豐富。在特朗普任內，中美貿易戰以關稅貿易戰為主體，中美數字貿易戰主要聚焦于兩類問題：一是美國發難中國在數字產業發展上的“國家資本主義”做法（指責中國竊取知識產權、實施政府補貼等）；二是高新科技領域打壓和警惕中國趕超（阻隔中國5G產品和服務的對美準入、敏感技術對華出口管制、收緊關乎高技術和敏感數據的外資安全審查等）。在拜登政府任內，中美數字貿易戰在以上層面還會繼續發酵。從《2021美國創新與競爭法案》（USICA）可看出，拜登政府十分重視美國在半導體、5G等領域的世界領先地位，且法案字里行間透露著“中國威脅論”。拜登政府為維持自身科技地位，擬通過科技局部脫鉤的方式對中國進行“圍追堵截”。從微中觀層面上講，華為等中國科技型企業還將繼續受到“重點關照”，“卡脖子”問題依舊是我國科技企業面臨棘手問題之一，科技行業頂尖技術短期內的發展或將受阻。宏觀層面上看，中國或將面臨“科技產業鏈去中國化”的威脅，雖然在拜登任內中美高科技領域全面脫鉤不太可能，但在關鍵領域頂級技術的局部脫鉤會是必然①刁大明：“CMF中國宏觀經濟專題報告（第15期）：美國大選結果對中美經貿關系走向的影響”，中國宏觀經濟論壇，2020年10月，第20頁。，同時也不能排除中美在某些科技領域進行合作，最終形成“競合交替、斗而不破”的局面。總體上拜登政府實施的“小院高墻”的技術管制戰略會讓中美科技博弈持續保持高壓態勢。考慮到拜登政府的“建制派”背景和黨派屬性，除上述兩個層面之外，中美數字貿易治理博弈還至少會在另兩個層面蔓延和深化。一是中美數字貿易治理上的地緣政治競爭。如前文所述，拜登政府會努力在跨太平洋的區域數字貿易治理上占據主導，并謀求在WTO框架下的數字貿易治理談判中充當積極分子，這會嚴重擠壓和抑制中國的國際治理空間。作為全球電子商務大國和強國，中國完全有能力對外輸出數字貿易規則的“中式模板”，可以預見“中式模板”與“美式模板”的區域與多邊尤其是在亞太的沖撞會很激烈。二是美國數字產品及服務的對華市場準入要價。硅谷云集了全球最具競爭力的數字服務企業，對于中國的云服務、視聽服務、金融信息服務、互聯網信息服務等市場他們覬覦已久。對于“金主”的訴求，拜登政府會非常重視。

2.2 我國會面臨更高雄心水平美式數字貿易規則的挑戰與沖擊

在數字貿易治理問題上，中美可謂亦敵亦友。中美同為全球數字經濟領先經濟體，在數字貿易治理問題上中美存在一些共同訴求。但由于在產業基礎、意識形態、安全文化等方面存在差異，中美在數字貿易治理上也存在分歧。概括而言，《全面與進步跨太平洋伙伴關系協定》《美墨加協定》中給中國帶來沖擊和挑戰的數字貿易規則主要包括：“數字知識產權保護規則”（源代碼非強制本地化等）、“力推跨境數據流動”、“數據存儲非強制本地化規則”、“數字產品的非歧視性待遇規則”等。如前文所述，在英國脫歐后，作為“建制派”精英代表，拜登政府會通過積極與英國洽簽FTA的方式將數字貿易規則“美式模板”推向新的第3.0版。該FTA會從“代表性數字服務市場準入規則”“新興及交叉技術（3D打印、人工智能等）行業標準設定”“沙盒創新機制構建”“數字貿易委員會及爭端解決機制設立”等方面來融入彰顯美式數字貿易規則升級趨向的制度創新元素。對于美英FTA框架下的這些“USMCA＋”及“USMCAextra”因素，究竟會給中國帶來哪些新的挑戰與沖擊的確值得深入思考。

第一，美英在金融科技沙盒創新計劃方面開展的合作值得關注。根據美英FTA談判的既有資料看，基于美英FTA框架下的金融科技監管沙盒應用條款，美英兩國的初創型科技企業可以在金融科技沙盒的作用下迅速進入對方市場，提前開展金融業務拓展。兩國的監管機構將會監測相應的市場反應并評估風險，然后以迭代的方式制定最適合的監管規定，其目的旨在向大西洋兩岸提供服務的金融科技公司創造一個共同市場。盡管我國也在積極探索運用自身的金融科技沙盒計劃，但潛在的隱患和問題是，我國的監管沙盒如何與其他國家實現互操作性。若無法實現對接，中國的金融高科技企業在實現業務的跨境擴展時，會面臨較高壁壘。由于美英在FTA框架下所進行的沙盒創新協調會幫助兩國在高科技業務與創新節奏方面更快更好發展，美英FTA的金融科技沙盒還會不斷拓展，亞太地區的一些技術驅動性國家（日本、韓國、澳大利亞和新加坡等）估計會加入其中，中國若被排除在外會對中國的金融科技企業跨境提供服務造成困難和挑戰。

第二，在新興技術和交叉技術領域的行業標準設定方面對中國的挑戰。從全球范圍來看，新興技術和交叉技術相關行業尚處于發展的萌芽階段，美英兩國作為該領域的“先行者”，對行業標準設定擁有絕對的話語權。由于“行業標準”具有“公共屬性”，因此預計美英兩國在制定的行業標準時，將基于自身新興技術產業的發展現狀，以竭力助推本國企業能夠“搭便車”。行業標準制定的“高地”被美英兩國占領，我國相關企業會面臨較高的“國際標準”成本。目前我國新興技術發展相對落后，依照我國行業標準制定國際標準這一設想較難實現。倘若中國在新興技術和交叉技術領域行業標準設定時沒有“話語權”，則新興技術相關行業的發展定將受到阻礙，3D打印、人工智能等高新科技將面臨技術驅動型國家全方位打壓。

2.3 對我國參與亞太數字貿易治理形成阻礙和威脅

我國作為正在崛起的數字經濟大國已主導并簽署了RCEP、《中—新自由貿易協定升級議定書》等多項數字貿易協定，且當前我國仍在不斷拓展數字貿易“朋友圈”，并向更高水準的數字貿易規則“邁進”——我國已于2021年9月16日正式申請加入CPTPP。一方面，中國加入CPTPP將有助于我國數字貿易加速發展，倒逼數字貿易相關行業與高國際高標準規則對接；另一方面，加入CPTPP也將進一步提升我國在亞太地區的數字貿易治理“話語權”。與此同時，正如前文所述，拜登政府擬通過借殼《數字經濟伙伴關系協定》的方式“重返亞太”，且美國也意欲回歸CPTPP。中美兩國數字貿易治理理念存在分歧，拜登政府“重返亞太”數字貿易治理必將導致我國在亞太地區的數字貿易治理“話語權”削弱。拜登政府“重返亞太”將會重構亞太地區的數字貿易治理格局，其對我國的影響具體體現在以下三方面：（1）美國、新加坡等國家或將成為亞太地區數字貿易的絕對“引路人”，引領亞太經濟體構建可互操作和連通的數字貿易系統網絡，中國倘若被孤立在外，則會錯失數字貿易合作發展黃金階段，在數字貿易領域被美國鉗制、被其他國家“彎道超車”；（2）當前亞太地區數字經濟發展水平不一，尤其是在新興技術與交叉技術等領域，而美國在此領域存在比較優勢。倘若拜登政府就新型技術積極與亞太經濟體展開合作，我國屆時很可能被孤立在外，我國新興技術的發展定將受到負面影響，科技企業“卡脖子”問題仍然難以解決，甚至形成負反饋進而導致惡性循環；（3）《數字經濟伙伴關系協定》較有特色的章節是“中小企業”章，倘若拜登政府基于《數字經濟伙伴關系協定》重返亞太，則預計美國及其拉攏的亞太經濟體中小企業會形成內部圈子，與我國中小企業參與數字貿易形成直接競爭。

2.4 在代表性的數字服務市場上中國會面臨更大的開放壓力

可數字化的服務業是美國產業的比較優勢所在，促進數字服務的對外輸出是美國長期的重要關切。特朗普政府曾動用包括國內貿易救濟、雙邊談判、發起世貿組織訴訟以及與志同道合的貿易伙伴進行戰略接觸等方式，敦促中國進一步開放服務市場。雖然2020年1月簽署的《中美第一階段協議》已為美國金融服務提供了更多的市場準入機會，但該文本遠未完全覆蓋美國對中國服務市場的全部要價。如前文所述，數字科技企業作為拜登的“金主”，拜登政府會更注重向中國施壓，會在數字服務市場上爭取更多的準入與準營機會。如針對互聯網支付服務，拜登政府可能會敦促中國兌現“允許外國供應商在非歧視的基礎上提供該服務”的承諾；針對金融信息服務業，美國可能要求中國兌現建立獨立監管機構的承諾，允許外國服務提供商在中國從事本地業務；針對云計算服務，美國要求允許外資獨立提供云服務和獲得增值電信業務經營許可證（IDC許可證），降低外資資本金要求和放開股比限制等。這些準入和準營的訴求，一方面會給我國相應服務行業帶來較大的監管壓力，另一方面，我國部分企業的利益將受到外資的“侵害”與“排擠”。

三、中國的應對策略

第一，為應對關鍵科技領域頂級技術上的美國封堵，中國要舉全國之力甚至不惜重金網羅全球頂尖人才提升5G、人工智能等領域頂級技術的自主研發能力。針對關乎5G、人工智能關鍵領域的頂級技術貿易，拜登政府會實施極端管制。只要我國國力同美國差距越來越小，只要我們不放棄中華民族偉大復興，美國“建制派”對中國的科技打壓和戰略圍堵就不會結束①Joseph R.Biden，“Why America Must Lead Again，”Foreign Affairs，January 23，2020，para.19.。面對拜登任內中美科技脫鉤向關鍵領域頂級技術縱深發展的趨勢，中國要清醒意識到5G、人工智能等領域頂級技術較量是成為決定中美戰略競爭勝負的關鍵。因此我國要將提升這些領域頂級技術的自主研發和創新能力設定為國家戰略，集中資源加大5G、人工智能等重大科技創新與自主研發項目的實施和支持力度，大力推動關鍵領域頂級技術攻關和突破。同時在國家高新區、國家新一代人工智能創新發展試驗區等打造相關的示范應用場景，促進科技成果的轉化應用和產業化。

第二，可基于中美雙邊投資協定（BIT）談判框架或構建中美歐三方對話機制與美國開展數字貿易治理合作和制度協調，并在單邊努力理性對接美式數字貿易規則。拜登作為“建制派”精英，“規則塑造”是其處理中美雙邊關系的重點。中美同為全球數字經濟領先經濟體，中美是構建全球數字貿易治理體系的最大利益攸關者。拜登政府是會有意愿在數字貿易治理方面與中國開展合作的。目前看中國可基于兩個機制主動做出相關努力。一是重啟中美雙邊投資協定談判。此時談判中美貿易協定有些敏感，為迎合美國國內政治氛圍，重啟中美雙邊投資協定相對可行。可在中美雙邊投資協定中納入數字貿易相關議題開展協商。二是建立中美歐三方對話機制，就數字貿易中的關鍵議題（數據流動、隱私保護、知識產權保護等）進行協商。三方博弈既可避免多邊談判利益匹配困難談判無效率的弱點，也能避免中美雙邊容易陷入零和博弈的窘境。況且中美歐三方數字貿易治理理念與實踐既交叉也互補，談判空間大。除此，中國要在國內自貿區等努力理性對接“美式模板”中一些有利于我國數字貿易和相關產業發展、有利于推動我國改革開放創新的制度成分，如推動建立在數據分類分層分級基礎上的跨境自由流動等。

第三，深入開放國內數字服務市場實現外資既準入又準營，以此回應美國西海岸數字科技和互聯網平臺企業的重要關切，讓中美經濟實質性地深入交織融合。美國民主黨的政治基礎在東西兩海岸，對應的是美國金融業和科技產業的利益。在特朗普任內達成的中美第一階段談判協定文本中，中國已就開放金融業做出了較深入和擴展的開放承諾，美國東海岸的產業利益得到了一定滿足。作為拜登的“金主”，回應來自西海岸的互聯網科技企業的利益成為主要矛盾。面對著在云服務、視聽服務、金融信息服務、互聯網信息服務等領域的開放壓力，中國可在國內自貿區等功能載體中，就深入開放國內數字服務市場進行嘗試，摸索出一些經驗。在審慎做出美資準入承諾的同時，還需優化國內營商環境，使得美國數字服務提供者能夠既準入又準營，以此讓中美經濟能夠實質性地深入交織融合。

第四，積極強化中國在亞太數字貿易治理的影響力并積極與拉美及其他“一帶一路”沿線國家開展數字貿易治理合作。在亞太地區，中國一方面要追求促成RCEP協議的生效實施以及快速加入CPTPP，積極提振和鞏固中國在亞太數字貿易治理的參與度和影響力。二是在亞太數字貿易治理博弈中，存在著“美國”、“中國”、“新加坡”為代表的三股重要力量。為應對中美在亞太地區的數字貿易治理的地緣政治競爭，中國有必要在數字貿易治理領域進一步加強與新加坡開展合作。雖然中國新加坡已完成了中新自貿協定的升級談判，但該協定中的數字貿易規則還相對不完善，雄心水平也較低。中國可謀求與新加坡進一步開展數字貿易治理合作。此外，中國有必要加強與拉美國家以及其他“一帶一路”沿線國家開展數字貿易治理合作，更加重視中式數字貿易治理理念的對外輸出，積極為中美數字貿易博弈預留戰略空間。