中北冰洋國際治理進程檢視及其協調

桂 靜

(1.國家海洋信息中心,天津300171)

北冰洋面積超過1 200萬平方千米,①《中國的北極政策》白皮書,http：／／www.scio.gov.cn／zfbps／32832／document／1618203／1618203.htm,訪問時間：2018年3月1日。被認為是地球上最后的原始生態系統之一,②Greenpeace(2014),Arctic Sanctuary：Global Commons,Environmental Protection＆Future Proofing,June 19,2014,http：／／www.greenpeace.org／international／en／publications／Campaign－reports／Oceans－Reports／arctic－sanctuary／.其中包括公海和國際海底區域(以下簡稱“區域”)。目前,北冰洋面臨的最嚴峻的問題是冰融速度加快。③IPCC,“Special Report on the Ocean and Cryosphere in a Changing Climate,”September 24,2019,https：／／www.ipcc.ch／srocc／.北極冰融使北冰洋公海和“區域”的人類利用活動如石油勘探、船舶運輸及大規模產業性捕魚成為可能,這將對北冰洋海洋生物多樣性和海洋生態系統帶來巨大影響。自2002年世界可持續發展首腦會議以后,國際上對國家管轄范圍以外(ABNJ)脆弱生態系統和生物多樣性保護的關注不斷增強。由于相關國際文書或框架、部門性或區域性國際組織等各自制定了不同的標準,且不同程度地依此標準采取不同的措施,形成了不同類型ABNJ重要生態海區的標準和進程,其中包括《生物多樣性公約》(CBD)“具有重要生態和生物意義區域”(EBSA)、聯合國糧農組織(FAO)的脆弱海洋生態系統(VME)、國際海事組織(IMO)的特別敏感海域(PSSA)、國際海底管理局(ISA)的特別環境利益區(APEI)、聯合國教科文組織的海洋世界遺產等,以及區域海洋公約的公海保護區實踐等。同時,國際社會正在就國家管轄范圍以外生物多樣性(BBNJ)養護與可持續利用協定進行談判。在當前背景下,對中北冰洋公海現有國際治理進程作一審視,做出相對全面地認識和討論,對于未來中北冰洋包括公海保護區在內的劃區管理工具與BBNJ國際協定保持協調一致,以及相關進程間的協調是有益的探索。

一、中北冰洋治理與BBNJ國際協定

1.1 中北冰洋公海適用于BBNJ國際協定

BBNJ國際協定是當前最受關注的國際立法進程之一。2020年召開的BBNJ國際協定第四次政府間談判形成了《BBNJ協定案文草案》(以下簡稱《草案》)。①“Revised Draft Text of an Agreement under the United Nations Convention on the Law of the Sea on the Conservation and Sustainable Use of Marine Biological Diversity of Areas beyond National Jurisdiction,”A／CONF.232／2020／3(2020),April 3,2020,https：／／undocs.org／en／a／conf.232／2020／3.該《草案》適用的地理范圍包括國家管轄范圍以外的公海和“區域”。依《聯合國海洋法公約》(UNCLOS),北冰洋周邊國家管轄范圍以外的中北冰洋面積達280萬平方千米,②USA Ocean Conservancy,“Arctic Science Brief：Sea Ice in the Central Arctic Ocean,”June 8,2019,https：／／oceanconservancy.org／wp－content／uploads／2018／09／Arctic－Science－Brief＿CAO－2－pager＿FINAL＿FINAL.pdf.因此《草案》將對這一海域存在重大潛在意義。

就北極的“區域”而言,其范圍由于受到北極沿岸國家外大陸架劃界主張的影響而存在一定程度的不確定性。目前研究資料顯示,北冰洋200海里以外大陸架總面積約282萬平方千米,③成昆鳳等：“基于地圖視角的北極海洋權益現狀研究”, 《極地研究》,2018年1期,第90頁。除美國以外的其他四個北極沿岸國均已提出外大陸架劃界申請,其中2015年俄羅斯新提交了北冰洋大陸架劃界申請,主張擁有對120萬平方千米北冰洋大陸架的開發權利。丹麥于2014年12月15日提交格陵蘭以北中央海區劃界案,主張其擁有格陵蘭海岸線以外包含北極點在內的近90萬平方千米的北極區域主權。挪威2006年劃界案也涉及對北冰洋主體區域的主張,位于南森海盆以西的面積約1萬平方千米的劃界方案已得到聯合國大陸架界限委員會(CLCS)的原則同意。加拿大于2019年5月23日提交了確定其北極大陸架外部界限申請,涉及包括北極點在內的120萬平方千米北冰洋海床和底土區域的申請。如果沿岸國外大陸架申請均獲批準,這些區域將不再具有“區域”的地位,未來將脫離BBNJ國際協定的調整。

1.2 《草案》關于海洋保護區的規定

(1)海洋保護區與劃區管理工具關系的闡釋

回顧BBNJ國際協定談判進程,談判緣起之一是新的深海生物被發現且其遺傳基因開發前景巨大。然而,隨著海洋生態環境問題日益突出,國際上將文本討論范圍限定為涵蓋海洋生物遺傳基因資源、包括海洋保護區在內的劃區管理工具、環境影響評估、能力建設與技術轉讓在內的一攬子議題。包括海洋保護區在內的劃區管理工具被認為是BBNJ養護和可持續利用的基本和有效工具,在實行生態系統方法和預防性方法方面發揮重要作用。④“Report of the Ad Hoc Open－ended Informal Working Group to Study Issues Relating to the Conservation and Sustainable Use of Marine Biological Diversity beyond Areas of National Jurisdiction,”A／61／65(2006),para.26.依《草案》,將海洋保護區與劃區管理工具并列規定。前者界定為“一個劃定地理界限、為達到特定［長期生物多樣性］養護和可持續利用目標,而指定和管理的［并提供比周圍地區更高程度保護］海區。”后者界定為“某一劃定地理界限、包括海洋保護區的地區采用的工具,通過這一工具對一個或多個部門或活動進行管理,以達到特定養護和可持續利用目標,［并提供比周圍地區更高程度的保護］?！狈治稣J為,這樣規定是基于海洋保護區和劃區管理工具之間的共同點和不同點的考慮。⑤參見《草案》第1條(10)和(3)。

從二者的共同點來看,它們都是基于區域管理的海洋保護的手段,都強調一定海域的與自然相關聯因素的保護為首要目標,都是為了規范或管理保護區內的一系列利用活動。目前國際社會已對海洋保護區和其他劃區管理工具分別有所討論和實踐。目前,相關國際組織從科學角度對海洋保護區作出一定的闡釋,且不同文獻的描述有所不同。同時相關國際組織出于各自的管理職能,在實踐中也已對一定范圍的海域采取相應的保護措施。①主要包括“特別保護區”“禁漁區”航運中的“特殊區域”和“特別敏感海域”“禁捕區”“保留區”“世界遺產保護區”“特別環境利益區”等。參見：聯合國秘書長關于海洋和海洋法的報告,A／62／66／Add.2(2007),第117段。由此,BBNJ國際協定對此不應當有所忽視。

從二者的不同點來看,一方面,二者分別屬于跨部門和單一劃區管理工具。海洋保護區屬于跨部門劃區管理工具,基于生態系統的管理方法,對特定的海域進行綜合管理。②何海榕：國家管轄范圍以外海域劃區管理工具的類型：劃區標準及管理機制,《邊界與海洋研究》,2020年第5期。得到有效執行的海洋保護區能夠更加全面的、嚴格地實現生態系統保護的長期目標。其他劃區管理工具屬于單一部門劃區管理工具,一般受限于相應國際組織的職能,與其他措施間缺少協調統一,且時間上可能是短期性的。由此,其他劃區管理工具多種類型并存,造成公海的碎片化管理。③Elizabeth M,De Santo,“Implementation Challenges of Area －based Management Tools(ABMTs)for Biodiversity beyond National Jurisdiction(BBNJ),”Marine Policy 97(2018),pp.34－43.從這個意義上講,海洋保護區更具優越性且能夠提供更高水平的保護。

另一方面,將海洋保護區與其他劃區管理工具相區別有利于對管理實踐的客觀評估。世界自然保護聯盟(IUCN)早在2012年《將IUCN保護區管理類別用于海洋保護區的指南》中就指出,可能偶然出現提供自然保護但未說明自然保護目標的空間區域不應自動歸類為海洋保護區。這也意味著,海洋保護區一詞的使用過于寬泛。實踐中,相關國際組織將海洋保護區與其他劃區管理工具一起進行統計,進而造成真正意義的海洋保護區數量實際上遠低于CBD提出的到2020年前保護全球10%海洋的目標。④Enric Salaa,el,“Assessing real progress towards effective ocean protection”,Marine Policy 91(2018),pp.11－13.

2.劃區管理工具的規定與現有進程構成互補

BBNJ國際協定談判被寄予終結公海管理的“碎片化”管理的期望,為公海的生物多樣性養護和利用提供綜合全面的制度安排。同時將“不損害現有機制”作為協定的重要原則,在推動BBNJ養護與可持續利用的國際合作中,強調應在制定包括海洋保護區在內的劃區管理工具時通過相關法律文書或框架或相關全球、區域或部門機構促進一致性和互補性(《草案》第15條)。從邏輯上講,BBNJ國際協定不會對這些現有區域和行業管理機制形成干預,而是以現有區域或行業管理機制為基礎,通過規則、程序等設計進行補充,構建公海保護區的全球性制度和機制。

《草案》將海洋保護區與劃區管理工具作為兩個概念并列規定,同時對目標、劃定標準和程序、實施和監督等作出統一規定,意在將二者的管理納入未來協定的統一管理機制中,同時授權各國和相關區域組織確定并向一個國際機構提交海洋保護區提案以獲得批準。同時,又認可海洋保護區與其他劃區管理工具不同。如果從推進包括公海保護區在內的劃區管理工具制度看,這樣的安排還是在尋求既不破壞現有國際安排,也實現管理上的制度性協調。《草案》附件一規定了劃定包括海洋保護區在內的劃區管理工具的21項標準,與CBD確定的EBSA標準⑤CBD,Decision Adopted by the Conference of the Parties to the Convention on Biological Diversity at Its Ninth Meeting,UNEP／CBD／COP／DEC／IX／20(2008),pp.7－10.相比,極為相似。很顯然二者都考慮了現有基于生態系統方法的各類標準,以尋求對確定海洋保護區的方法達成一項共識,供相關組織審議,為劃定和管理公海保護區提供基礎。

實際上,從現有相關國際組織文件看,國際社會一定程度地認可其他劃區管理工具作為海洋保護區的前置性措施。例如,FAO于2008年通過了《國際公海深海漁業管理指南》(以下簡稱《深海指南》),專為打擊非法、未報告和無管制的捕撈活動,其中明確了適用于深海海底捕魚活動的VME的概念和標準并采取禁漁區措施,同時明確指出“應對某些已知或可能出現VME的水域關閉深海漁業,直到為預防對VME的重大不利影響而確立適當的養護和管理措施為止?！?《深海指南》第42－53、66段。)

可見,《深海指南》將關閉海域作為采取更有效措施之前保護VME的一種前置性措施,關閉海域與作為空間管理措施之一的海洋保護區并不矛盾。由此推及現有其他重要生態海區標準和措施,認為,按照國際法并根據科學資料制定區域管理措施,是綜合養護和可持續利用國家管轄范圍外海洋生物多樣性的重要手段,有利于推動海洋保護區的建立,也有利于海洋保護區與其他現有標準和措施的銜接。

二、中北冰洋治理與現有重要生態海區進程

《草案》強調：“應根據現有最佳科學資料、預防性辦法或原則和生態系統方法,確定需要通過包括海洋保護區在內的劃區管理工具加以保護的區域。”就中北冰洋公?，F有最佳科學資料,包括重要生態海區及其進程作一檢視和分析,是未來在中北冰洋建立公海保護區或適用其他劃區管理工作的前提,也有利于與BBNJ國際協定保持協調一致。

2.1 EBSA及其在北極的實踐

EBSA是CBD推動的重要生態地區進程。CBD很早認識到,需要依國際法制訂一個用于確定國家管轄范圍以外海洋區域的共同辦法和準則是一項重要的科學和技術工作。CBD于2005年啟動了EBSA標準制定工作,并于2008年5月CBD第九次締約國大會上通過了《有關海洋和沿海生物多樣性的第IX／20號決議》,其附件一《確定公海水域和深海生境中需要加以保護的具有重要生態或生物意義的海域的科學準則》對EBSA定義及其考慮因素作出界定,建立了一套確認EBSA的科學標準。此后,CBD致力于推動EBSA科學標準在全球進程和區域進程中的應用,目前已在全球絕大部分海區確認了EBSA,得到國際上最為廣泛的認同。例如,IUCN一直致力于推動有代表性公海保護區網絡的建設,于2016年通過了《促進公海生物多樣性保護與可持續利用的重要決定》,其中認同EBSA標準,并將其用于確認ABNJ海洋保護區的識別、設計和有效管理。FAO也通過其“全球ABNJ可持續漁業管理和生物多樣性養護方案”推動具有EBSA海區的考查,①ICEF,“The Protection and Preservation of the Marine Environment,”February 11,2019,http：／／www.icef－court.org／site／images／stories／pdf／d.addis.pdf.既實現了EBSA科學標準的應用,也實現了與VME相關進程的信息分享,對豐富ABNJ科學和技術信息背景及建立存儲庫發揮著重要作用。

就北極而言,CBD與北極理事會合作于2014年共同舉辦研討會,會議形成的研究成果涉及北極兩個EBSA：②CBD第十二屆締約方大會：“海洋和沿海生物多樣性：具有重要生態或生物意義的海洋區域”,UNEP／CBD／COP／12／DEC／XII／22,第56頁。一是北冰洋中部多年海冰,由表層冰面以及與多年海冰區相關聯的相關水體組成。另一個是北冰洋深海邊緣冰區和季節性冰蓋,由表層冰面以及國家管轄范圍以外區域水深超過500米水域邊緣海冰區相關聯的相關水體組成。也正基于此,國際環境保護組織已提出針對中北冰洋的公海保護區提案,包括世界自然基金會(WWF)的北極冰公海保護區提案,以及“綠色和平”的中北冰洋北極庇護區建議。

2.2 VME及其北極的潛在性

自2002年聯大呼吁國際社會緊急考慮深海區生物多樣性、生境保存面臨的風險以來,深海漁業管理一直是聯合國大會的重要議題。2008年FAO通過了《深海指南》,該指南確認了VME的標準,并要求所有區域漁業管理組織或安排負責識別VME潛在的區域,根據海床調查和繪圖及其他現有最佳科學信息,依《深海指南》的規定采取措施以確保養護目標和非目標物種。目前,VME標準已應用于北大西洋、東北大西洋、北太平洋、南太平洋以及南極VME的識別工作,且都已有對海底山采取關閉措施的實踐。①FAO,“Report of FAO Workshop on the Implementation of the FAO International guidelines for the Management of Deep Sea Fisheries in the High Seas－challenges and Ways Forward,”(2010),Para.78.

目前在北極尚無VME地點。②NEAFC,“Recommendation on the protection of VMEs in the NEAFC,”July 8,2019,https：／／www.neafc.org／system／files／Rec.19－2014＿as＿amended＿by＿09＿2015＿and＿10＿2018＿fulltext－and－map.pdf.囿于常年冰凍,中北冰洋公海至今尚未出現捕魚等商業性活動。但有研究表明,一旦北極地區變暖,將引起魚類種群在該區域的分布和大小的變化,③“Countries Agree to Prevent Unregulated Fishing in Central Arctic Ocean,”November 30,2017,http：／／sdg.iisd.org／news／countries－agree－to－prevent－unregulated－fishing－in－central－arcticocean／.北冰洋附近海域包括北大西洋和北太平洋的魚類向北遷移進入北冰洋,從中長期來看將增加中北冰洋公海商業性漁業的可能性。④Scott Highleyman,“International Arctic Fisheries Cooperation：Just in Time？”April 5,2017,https：／／oceanconservancy.org／blog／2017／04／05／international－arctic－fisheries－cooperation－just－intime／.注意到目前,《東北大西洋漁業多邊合作公約》(以下簡稱《NEAFC公約》)受權對部分中北冰洋公海進行管理,同時相關利益攸關方也已就覆蓋全部中北冰洋公海的無管制公海漁業活動簽署了有法律約束力的國際協議。由此,將來不無可能在中北冰洋公海確認VME以及采取相應措施。

2.3 其他重要生態海區尚未確認

依UNCLOS,ISA在海洋科學研究和保護海洋環境方面負有重要責任。ISA制訂的有關海底礦物資源的三個探礦和勘探規章規定了APEI制度,即確保海底生物群系具有代表性和保持穩定而禁止采礦的區域,以便評估海洋環境的動植物區。目前,最為典型的是克拉利昂－克利珀頓礦區(C－C礦區)指定的9個APEIs。

PSSA概念源自IMO《國際防止船舶造成污染公約》。IMO自1991年啟動了PSSA相關工作,制定了特別敏感海域確認與劃定標準,⑤IMO Resolution,“Revised Guidelines for the Identification and Designation of Particular Sensitive Sea Areas,”A.982(24)(2005),para.1－2.對可能易受國際航運活動損害的公認的生態、社會經濟或科學屬性,通過采取有明確法律基礎的措施予以保護。到目前為止,IMO尚未指定任何ABNJ特別敏感海域。

聯合國教科文組織(UNESCO)制定的《世界遺產公約》規定了“有突出文化或自然重要性的人類共同遺產地點”的概念,2005年出臺《世界遺產海洋方案》,致力于保證所有現存或潛在的具有“突出普遍價值”的海洋地點受到有效地保護,且覆蓋所有主要海洋區域和海洋生態系統類型。遺憾的是,由于該公約僅適用于國家管轄范圍以內的文化和自然遺產,因此現階段還無法依據該公約在公海指定海洋世界遺產。不過UNESCO已著手研究將公約的保護延伸到公海區域的方案,并在實踐中嘗試命名了公海上5個海洋世界遺產。⑥UNESCO－WHC－IUCN Report,“World Heritage in the High Seas：An Idea Whose Time Has Come,”World Heritage Report 44(2016),http：／／whc.unesco.org／document／143493,pp.24－40.

以上重要生態海區尚未在中北冰洋得到實際確認。

三、中北冰洋與公海保護區制度

目前,包括海洋保護區在內的劃區管理工具在實行生態系統方法和預防性方法方面發揮著重要作用。針對中北冰洋,相關國際組織已提出兩個相關公海保護區提案,但是基于科學的、法律的以及機制協調等原因,相關進程仍在磋商和討論中。

3.1 北極冰公海保護區提案

中北冰洋公海向大西洋延伸的部分受到《保護東北大西洋海洋環境公約》(以下簡稱《OSPAR公約》)的調整?！禣SPAR公約》授權對“締約國內水和領海以及國際法承認的沿海國領海以外及鄰接海域以及公海,包括所有這些水域的海床及其底土”的海洋環境保護義務。該公約覆蓋的部分中北冰洋公海位于《OSPAR公約》適用范圍的最北部。①OSPAR Report,“2018 Status Report on the OSPAR Network of mpa(2019),”p.16.這里氣候惡劣且冰層覆蓋,但生態系統仍很豐富。雖然人口密度低,但是如捕魚、近岸石油生產仍是重要的人類活動。這部分海域相對于作為整體的北極冰生境只占一小部分。

2014年11月,《OSPAR公約》閉會期間海洋保護區協調工作組(ICG－MPA)會議上,WWF向大會提交了北極冰公海保護區提案。該提案涉及在《OSPAR公約》適用范圍內的中北冰洋國際水域建立公海保護區。該提案出于純粹的科學和生態原因,僅強調相關水域中的冰生境和水團,且不涉及海底或其底棲群落。②OSPAR－BDC Summary Record,BDC／15／10／1－E(2015),para.5.23.提案涉及范圍大約232 650平方千米,這里禁止石油或大型商業捕撈,將優先考慮保護受威脅的棲息地和物種,在這一保護區內,北極熊可以在它們的棲息地生存和繁衍,而不受到石油開采的威脅。③Pilar Marcos,“OSPAR Victory：Arctic Protection Is One Step Closer,”July 1,2015,http：／／www.greenpeace.org／newzealand／en／blog／ospar－victory－arctic－protection－is－one－step－c／blog／53397／.

此后,北極冰公海保護區提案作為主要議題主要在2015－2016年《OSPAR公約》締約國會議及工作組會議上進行了審議,但近年來的審議陷于停滯狀態。究其原因還是由于締約國對科學證據、《OSPAR公約》權限范圍等存在較大分歧。

從科學證據角度看,北極冰公海保護區提案被認為符合EBSA標準。但在討論過程中,該提案仍被認為在目前階段尚缺乏進一步的科學信息,以描述擬建海區內有關實際發生的物種及其范圍。④OSPAR－BDC documents,OSPAR－BDC Summary Record,BDC／16／9／1－E(2016),para.5.11.有的國家強調有賴于北極理事會的相關科學進展,需要有待進一步獲取和完善科學證據。同時,北極理事會在2013年部長級會議上通過了北極大比例尺海洋生態系統(LME)地圖,其中確定了包括中北冰洋在內的18個LME邊界圖。⑤Vito De Lucia,“The BBNJNegotiations and Ecosystem Gov- ernance in the Arctic,”Marine Policy Available online,December 18,2019.在這種情況下,中北冰洋公海保護區的審議面臨著如何與中北冰洋LME的有效銜接的問題。

從法律授權角度看。目前在ABNJ建立海洋保護區多是由區域性國際組織主持。依《OSPAR公約》建立的區域性海洋組織即東北大西洋海洋環境保護委員會(以下稱OSPAR委員會)是指導東北大西洋海洋環境保護工作的主管機構。該委員會可以通過有法律約束力的決議、無法律約束力的建議等,制定計劃并采取措施控制可能直接或間接地對海洋區域產生不利影響的活動,認可適用生態系統方法并制定相應執行措施⑥參見《OSPAR公約》第10(3)、13條和《OSPAR公約》附件五第2條?！禣SPAR公約》調整的重點區域之一是北冰洋的部分公海,且OSPAR委員會已有建立公海保護區的實踐,從這個意義講,認為《OSPAR公約》是目前唯一依UNCLOS可以在中北冰洋公海建立海洋保護區的區域性公約。但是,在實際管理過程中將產生與北極理事會的職能協調問題。一方面,目前北極理事會已在推動生態系統方法的使用。由此產生一個矛盾,如果OSPAR委員會僅對公約適用范圍內的這部分中北冰洋公海進行保護,確實是《OSPAR公約》履行其保護海洋環境義務的重要內容,⑦David Santillo,“A Chance for Greater Protection of the Arctic,”March 2,2015,http：／／www.greenpeace.org／usa／chance－greater－protection－arctic／.但不符合生態系統方法的實施；如果適用生態系統方法對北極永久冰層進行整體保護,則明顯超出《OSPAR公約》的法律授權范圍。另一方面,《OSPAR公約》在保護北冰洋國際海域的過程中也遇到對北極保護事務予以限制的反對聲。丹麥、挪威和冰島既是《OSPAR公約》成員國也是北極理事會成員國,在他們看來,北極生物多樣性的有效保護與可持續利用需要相關沿海國家的參與,北極理事會是討論北極問題的主要機構,而且保護北極所需的科學信息有賴于北極理事會提供科學證據,由此北極理事會框架下的北極合作機制是更好的機制。①OSPAR－BDC documents,OSPAR－BDC Summary Record,BDC 15／10／1－E(2015),paras.4.31,8.40.

就北極理事會而言,它對中部北冰洋公海并無管轄權。而且,雖然在北極理事會的主持下并通過其工作組的努力,各國已通過了諸多與保護海洋生物多樣性有關的文書,但這類文書通常不具有法律約束力,因此北極理事會目前尚無采取有約束力的保護措施的權力。同時,北極理事會面臨利益相關方的消極響應。目前正在實施的《泛北極海洋保護區網絡框架》,主要依托于北極國家在各自水域內建立海洋保護區,北極理事會海洋環境保護工作組(AC－PAME)曾建議在北極國家優先選擇中部北冰洋公海區域內的一個或更多的核心海冰區域作為PSSA,但是沒有一個北極國家接受這一建議。②AC－PAME.“Framework for a Pan－arctic Network of Marine Protected Area,”July 6,2019,https：／／pame.is／index.php／projects／marine－protected－areas／framework－for－a－pan－arctic－network－ofmarine－protected－areas.可見,泛北極海洋保護區網絡的建設還局限于國家管轄范圍以內,且利益相關方的多元性也是面臨的挑戰之一。

3.2 北極庇護區提案

早在2011年,由IUCN和法國可持續發展與國際關系研究所(IDDRI)共同舉辦的有關建立ABNJ海洋保護區的國際研討會上,就BBNJ養護與可持續利用討論了可選擇的四種方式,包括區域協議、UNCLOS執行協定、CBD執行協定,以及完全中止國家管轄范圍以外海域人類活動模式的借鑒。③Elisabeth Druel,et al,“A Legal Scenario Analysis for Marine Protected Areas in Areas beyond National Jurisdiction,”December 8,2018,http：／／www.iddri.org／Publications／Collections／Analyses／STUDY0611＿druel%20bille%20treyer＿rapport%20seminaire%20boulogne.pdf.由于《南極條約》體系下已將南極作為人類共同財產而采取建立庇護區的方式進行保護,因此可以基于《南極條約》模式并將其轉化適用于中北冰洋公海。這一設想也得到一定程度地實踐。2008年《伊魯麗薩特宣言》中明確“北極海洋是一個獨特的生態系統……有責任根據國際法準則采取措施,既包括國家措施,也包括五國和其他利益相關國間的合作措施,確保保護和保持北冰洋脆弱的海洋環境”。④俄羅斯國際事務委員會主編,熊友奇等譯：《北極地區：國際合作問題》(第三卷),世界知識出版社,2016年版,第206－207頁。

綠色和平組織清楚地表達了愿景,即在中北冰洋包括全部280萬平方千米的國際水域建立北極庇護區。⑤Neil T.M.Hamilton.“Arctic Sanctuary,”May 5,2016,http：／／www.greenpeace.org／international／Global／international／publications／oceans／2014／Arctic%20Sanctuary.pdf.這一庇護區內將禁止所有破壞性工業活動包括石油、天然氣和礦物勘探和開采,以及商業性捕魚、軍事活動,對船舶運輸設置嚴格環境控制。它將保護中北冰洋國際水域的獨角鯨、北極熊、海鳥及其他。類似于南極保護,建立庇護區后仍可進行科學研究和一些航運。對此,支持者認為,已有證據顯示,建立大規模海洋保護區可以持久地快速增加海洋生物體的豐富、多樣和生產力,在建立海洋生態系統應對快速氣候變化和海水酸化的恢復力方面也是有效的。EBSA進程也已確認中北冰洋公海永久冰覆蓋水域符合相關標準,包括一些高脆弱生態系統和物種的這一區域處于威脅當中。因此,迫切地需要限制人類產業性活動,并進一步增加科學研究。

依綠色和平組織的建議,北極庇護區范圍限定于整個中北冰洋公海。中北冰洋公海是國際法語境下的概念,是沿岸國管轄范圍以外的北冰洋海域,這是依UNCLOS按照國家管轄權限對海洋空間進行的劃分。目前,正如上文所述,北極理事會已基于生態系統方法繪制了北極大型海洋生態系統地圖,包括中北冰洋公海。將二者作一對比,二者范圍并非完全吻合,中北冰洋LME水體并非全部位于國家管轄范圍以外,還包括加拿大、丹麥(格陵蘭島)、俄羅斯和挪威專屬經濟區的一部分。⑥Vito De Lucia,“The BBNJNegotiations and Ecosystem Governance in the Arctic,”Marine Policy Available online,December 18,2019.由此,若依LME建立庇護區,就會包含一部分國家管轄范圍內區域,因而也非完全意義的公海保護區了。另外,這一建議與南極庇護區極為類似,但是,北極地區與南極不同。南極是海洋包圍陸地,且凍結國家主權主張,禁止除科研活動以外的一切人類活動。而北極地區則是陸地包圍海洋,北冰洋沿海國家的海洋主張、政治意愿等極大地影響著北極的相關任何安排。更何況一些人類活動已在北極公海進行。①Kathleen Morris and Kamrul Hossain,“Legal Instruments for Marine Sanctuary in the High Arctic,”May 5,2016,https：／／www.mdpi.com／2075－471X／5.因此南極模式適用于北極ABNJ更加復雜。

3.3 提案的趨勢分析

從以上兩個公海保護區提案看,在中北冰洋建立公海保護區的主要問題在于科學、法律和機制等多方面的分歧,其實這已在南極公海保護區建設中有所顯現。②桂靜：“不同維度下公海保護區現狀及其趨勢研究——以南極海洋保護區為視角”,《太平洋學報》,2015年第5期,第4頁。以北極冰公海保護區為例,OSPAR委員會的審議目前處于停滯狀態,主要原因在于對目前掌握北極的相關科學資料充分性的分歧。注意到,在北極冰公海保護區的審議中,也有國家對運用海洋保護區方式的合理性存在質疑,認為北極的主要威脅來自氣候變化和北極以外的污染,因此海洋保護區是否解決這一問題的最好措施不能確定,許多基于科學和技術的問題有待解決。③OSPAR－BDC Summary Record,BDC 15／10／1－E(2015),para.5.24.還有,北極冰公海保護區提案無論OSPAR委員會還是北極理事會,都不足以單獨地推動該保護區的建立。對于北極庇護區建議而言,北極大海洋生態系統的存在對其保護范圍產生影響,且北極庇護區設想對北極周邊國家的政治主張和意愿的依賴性更強。

注意到,兩個公海保護區提議支持方都認為EBSA在北極的確認提供了強有力的科學依據。正如上文所述,EBSA啟動伊始就是與建立海洋保護區相關聯的,可以說制定EBSA的意義就在于,以此為基礎進一步采取包括建立海洋保護區,包括有代表性的網絡等的養護和管理措施。自2008年伊魯麗薩特會議以來北極沿海國家加強合作,但到目前為止,尚無任何覆蓋北極全部范圍的統一區域組織。④ICEF,“The protection and preservation of the marine environment,”February 11,2019,http：／／www.icef－court.org／site／images／stories／pdf／d.addis.pdf.這樣不利于北極海洋生物多樣性保護,也進而不利于北極公海保護區的發展。就目前《草案》來看,倡導“加強和增進相關法律文書和框架及相關全球、區域、次區域的和專門機構的合作”,實現該協定的目標。(《草案》第六條)由此,北極冰公海保護區也面臨著選擇。或者由現有區域性組織即OSPAR委員會與北極理事會合作,尋求資源的最有效利用且找到最佳分工形式,實現互補以及時建立,或者等待新的BBNJ國際協定的機制框架內建立。即使當下不在中北冰洋建立公海保護區,對于未來若依BBNJ國際協定設立海洋保護區,也存在著與現有安排包括實際劃定的LME,以及現有相關機制如何協調的問題。

四、中北冰洋治理與公海漁業秩序

如前文分析,從全球重要生態海區進程看,目前不存在中北冰洋重要生態海區的具體措施。但是,這不等于沒有相關的討論,特別地在漁業管理領域。2018年通過的《預防中北冰洋不管制公海漁業協定》(以下簡稱《中北冰洋漁業協定》),當前BBNJ國際協定談判也正在進行當中。兩協定將共同影響未來北極公海漁業的國際法律秩序的塑造。

4.1 《中北冰洋漁業協定》及其與BBNJ國際協定的關系

上文提及,隨著北極地區變暖,中北冰洋公海商業性漁業的可能性大大增強,從而提升了未來相關管理的重要性。為了防止中北冰洋商業性漁業活動的開始,北極沿岸五國和非北極沿岸國家包括中國、韓國、日本、冰島和歐盟政府代表于2018年10月3日簽署了《防止中北冰洋無管制公海漁業活動協定》(以下簡稱《中北冰洋漁業協定》)。該協定基于漁業管理的預防方法,旨在保護和可持續利用北極公海海洋生物資源。其主要內容是,在該地區至少16年內禁止商業捕魚,同時進行科學研究,以進一步加強對該地區海洋生物的了解和認識。如果研究顯示允許以可持續的方式進行漁業作業,將成立區域性漁業組織、機構或安排。這是一部有法律約束力的國際文書,覆蓋了中北冰洋公海的全部。

從BBNJ國際協定的視角看,一方面其與《中北冰洋漁業協定》均強調任何措施基于現有最佳科學信息的重要性,在這方面存在一致性。另一方面,二者管理內容有所不同。BBNJ國際協定強調科學性的目的在于建立包括保護區在內的劃區管理工具。要求“各締約國應合作建立新的全球、區域和部門機構,并在必要時彌補治理上的差距”(《草案》第六條),且這種區域性組織的授權應限于環境保護方面。到目前為止,尚無治理整個北極范圍的區域海洋組織,中北冰洋公海也無相應的主管國際組織或相應的國際安排。由此,中北冰洋公海是BBNJ國際協定最得以充分適用的區域?！吨斜北鬂O業協定》強調科學性的目的在于確認是否存在經濟性捕魚條件以及是否需要成立區域性漁業管理組織,其目的在于可持續發展的漁業。不同的管理內容決定著對兩個協定關系的調整主要集中于中北冰洋公海保護區對中北冰洋捕魚安排的影響,以及BBNJ國際協定機制與未來可能的中北冰洋區域漁業組織間的協調等。

4.2 《中北冰洋漁業協定》與BBNJ國際協定間的協調

BBNJ生物多樣性養護與可持續利用的管理需要全球性合作,也由此“不破壞現有機制”成為BBNJ國際協定的重要原則之一。對于BBNJ國際協定與《中北冰洋漁業協定》之間的關系,應從兩個角度看：一是這種協調可歸結于不同重要生態海區科學標準的協調。BBNJ認可除海洋保護區的其他劃區管理工具的存在,如上文提到的EBSA相關標準和進程、VME標準及依此劃定的漁業關閉區。隨著全球重要生態海區識別進程的推進,應當對特別是VME進程與海洋保護區的關系做出正確的認識。二是這種協調可歸結于不同國際機制授權管理措施、規則等的協調。未來中北冰洋漁業治理機制與BBNJ生物多樣性養護與可持續利用管理機制與之間應在現有區域或行業管理的基礎上,通過具體規則、程序等的設計進行補充和協調,從而構建全球性制度和機制。這方面應借鑒現有最佳國際實踐,如《OSPAR公約》與《NEAFC公約》的合作范例。

(1)海洋保護區與VME無實質性的沖突

依《中北冰洋漁業協定》建立區域性漁業管理組織具有不確定性,如果基于該協議成立區域漁業管理組織,未來選劃符合VME標準的區域也不無可能。同時,中北冰洋公海向大西洋延伸的部分同時受到《OSPAR公約》及《NEAFC公約》的調整,二者的授權范圍高度重合。

依《NEAFC公約》成立的東北大西洋漁業管理委員會(以下簡稱“NEAFC”)是開展VME保護較早的區域性海洋管理組織,由締約國向委員會提出VME建議,由組成委員會的各方根據一個獨立科學機構即國際海洋勘探理事會(ICES)的科學咨詢意見作出決定。該提議一旦正式通過,即成為一項管理措施,可界定受保護的VME,并制定關閉措施。2018年,NEAFC通過了《NEAFC管理區VME保護建議》,該建議對NEAFC管理區內確認為VME且采取關閉措施的地點作出描述。與NEAFC管理范圍相對照,顯見目前在北極尚無VME地點。

但從上述已有相關進程看,各類標準和進程正在向EBSA標準靠攏,使其逐漸成為最廣泛的全球進程?？梢?包括VME在內的劃區管理工具與海洋保護區標準已向著趨于一致性的方向發展。即使未來在中北冰洋依VME標準確認并采取相應的措施,也會順應這一方向?？梢钥吹?未來BBNJ國際協定一旦通過,在包括海洋保護區在內的劃區管理工具的科學標準應用方面不具有實質性的沖突。

(2)東北大西洋現有國際實踐可以借鑒

BBNJ國際談判定位為有法律約束力的國際協定,以BBNJ生物多樣性保護與可持續發展為目的,并將支持糧食安全和其他社會經濟目標作為目標之一,同時尊重現有區域性機制。①《草案》第4條和第14條(f)項。由此,未來《中北冰洋漁業協定》將得到尊重,并與BBNJ國際協定相互補充。這很類似于東北大西洋海洋區域治理中OSPAR委員會與NEAFC的關系。

《OSPAR公約》是一個區域環境協定,是目前指導東北大西洋海洋環境保護國際合作的法律文件,依該公約建立的OSPAR委員會開展相關工作。但《OSPAR公約》對漁業活動沒有相應管理權限,漁業活動的管理由《NEAFC公約》予以調整。在OSPAR委員會設立公海保護區之前,NEAFC已在東北大西洋采取關閉措施以保護冷水珊瑚、海山等脆弱海洋生態系。而且,東北大西洋內公海保護區及漁業關閉區在查理·吉布斯斷裂帶、中大西洋海脊的Altair海山、亞速爾群島以北、Antialtair海山等存在疊加。②OSPAR report,2018 Status Report on the OSPAR Network of mpa(2019),p.47.漁業關閉區僅適用于深海海底,由NEAFC對深海海底捕魚活動進行監測,但其上覆水體則納入公海保護區調整范疇。由于兩機構未事先溝通,由此導致海底及其上覆水體分屬兩類管理措施予以調整,造成管理統一性的缺失。

由此,兩公約于2008年簽署了雙邊合作諒解備忘錄,其中闡明了兩個組織包括在國家管轄范圍以外海域的互補性,明確進一步研究和審議區域合作的價值和應汲取的經驗。同時應系統地分析建立和管理包括公海保護區在內的區域工具,從而決定是否可在現行機制下建立海洋保護區網絡,有效落實《約翰內斯堡可持續發展宣言》的承諾。雙方還允許參加彼此的相關委員會的會議。2014年又通過一項正式協議,③Collective Arrangement between Competent International Organisations on Cooperation and Coordination Regarding Selected Areas in Areas beyond National Jurisdiction in the North-East Atlantic,September 21,2014,https：／／www.neafc.org／collective－arrangement.www.ospar.org／about／international－cooperation／collective－arrangement.根據該協議建立一種聯合安排,目的在于為所有東北大西洋相關主管國際組織和機構包括ISA、IMO等,提供一個多邊論壇,促進東北大西洋區域管理方面的合作與協調。依該備忘錄,OSPAR委員會和NEAFC共同對現有措施或任何新措施或決定進行聯合審查,相互告知相關修訂情況,避免破壞彼此的保護和管理措施。相關國際組織互派人員參加會議,包括召開聯席會議討論與這些領域相關的問題。通過以上這些規則、程序等的設計,任一區域性國際組織通過成員國在其所屬其他區域性國際組織內部推動合作,促使該其他區域性國際組織也采取相應的安排,一定程度地實現了二者主管職能的互補?；诖?未來中北冰洋公海環境保護措施與漁業管理措施的協調可以借鑒這一國際范例,還可以使對中北冰洋公海事務有利益關切的相關國際組織能夠加入其中。

五、思考及應對

5.1 中北冰洋公海治理進程的內部結構及其存在問題

綜上,目前在對中北冰洋生物資源和生物多樣性保護與可持續利用方面,可以從國際立法和具體管理措施兩個層面理解和分析。前者主要包括最受關注的BBNJ國際協定的立法進程和《中北冰洋漁業協定》,后者則是相關國際重要生態海域及其在中北冰洋不同程度地應用實踐,以及對公海保護區相關提案的討論和審議。

一方面,相關國際立法和具體管理工具都強調科學因素,但現有科學信息不足。環境保護的一些基本原則和方法,基于可獲取的最佳科學信息。BBNJ國際協定強調“應根據現有最佳科學資料、預防性辦法或原則和生態系統方法,確定需要通過包括海洋保護區在內的劃區管理工具加以保護的區域。”(《草案》第16條第1款)《中北冰洋漁業協定》以漁業管理的預防方法為基礎,強調在采取開發利用措施加強對海洋生物的認識。海洋保護區是實施生態系統管理方法和預防方法的有效區域管理工具之一,其選劃必須依托于可獲得的最佳科學信息。但是,由于科學技術水平所限,目前人類對公海和“區域”的科學認識仍存在很大缺口,相關國際治理缺乏足夠的數據支撐。這一點在北極冰公海保護區提案的審議、《中北冰洋漁業協定》有關可持續利用漁業資源決策等方面可見一斑。

另一方面,相關國際立法和具體管理措施形成互補,但還需要進行具體協調。中北冰洋現有的和潛在的管理措施較為分散,且不具有法律約束力。公海保護區法律地位尚未解決,現有國際組織、區域性組織和部門論壇等相關實踐的合法性問題也受到關注。BBNJ國際協定定位于有法律約束力的國際文件,且設立包括公海保護區在內的劃區管理工具的管理制度,形成統一管理機制。該協定一旦通過,將在一定程度上厘清目前包括公海保護區在內的具體管理措施面臨的法律屬性。但在具體協調方面仍存在問題,例如,BBNJ國際協定相關標準如何科學有效地反映,并與現有國際進程的相關標準進行銜接。另外,中北冰洋相關國際立法和機制之間也存在相互協調問題。BBNJ國際協定進程本身即是現有全球性、區域性和部門海洋機制間相互協調與合作的體現,也意味著不同機制的相互協調最終要納入UNCLOS框架內,遵循UNCLOS規定的養護與管理的一般原則。BBNJ國際文書有望為中北冰洋特別是建立海洋保護區提供有力的法律依據,但在最終出臺之前,北極相關主管國際組織特別是北極理事會、OSPAR委員會和NEAFC等的合作與互補仍是最有實際意義的。

5.2 我國的參與路徑

2018年《中國的北極政策》明確,我國是北極事務的利益攸關方,北極的自然狀況及其變化對我國的氣候系統和生態環境有著重要的影響,關系到我國眾多領域的經濟利益。我國是北極理事會觀察員,同時是《中北冰洋漁業協定》的締約國,自BBNJ國際協定談判以來就積極參與其中。圍繞中北冰洋公海進程制度的構建,我國應加大參與力度和研究深度,更大地爭取維護我國北極海洋權益的優勢,同時展現負責任大國的形象。從以下幾個方面著手開展工作。

一是,繼續發揮北極科考優勢,為提升對北極事務的影響力提供堅實基礎。目前,中北冰洋公海保護區的討論由于科學信息不足而停滯?！吨斜北鬂O業協定》禁止商業性捕魚,有待于制定“聯合科學研究和監測計劃”,并將實施成果作為未來開始商業性捕魚的科學依據。最佳的科學證據在中北冰洋管理事務中發揮著重要的支撐作用。鑒于此,我國應充分發揮科考方面的優勢,加大北極科考力度,進一步掌握北極地區生態環境和資源現狀。在此基礎上,高度關注中北冰洋事務的發展,更有力地爭取中北冰洋相關事務的話語權。

二是加大中北冰洋法律與實踐的研究,為應對公海保護區事務做好理論準備。一方面,BBNJ國際協定的談判過程本身乃至通過以后,國際合作與協調都是中北冰洋國際治理的重要方面。尤其在北極,目前尚無統一適用的單一國際條約,不同領域受到不同國際法文書或框架以及相關國際組織或安排的規范。同時,由于中北冰洋與東北大西洋公海存在部分重疊,由此中北冰洋的國際合作與協調將更為復雜。為此,可選取已有國際實踐,包括《OSPAR公約》與《NEAFC公約》協作的做法,深入分析其中的借鑒意義。另一方面,密切跟蹤中北冰洋相關公海保護區的實踐進展。就相關提案分析總結相關方對科學與法律兩方面立場的變化,關注此類保護區的發展模式,由北極理事會與相關區域性組織的合作,還是納入BBNJ國際協定框架下運行。在此基礎上,為我國在公海保護區事務的判斷與決策提供支撐。