北極海洋生態安全協同治理策略研究

楊振姣 牛解放

(1.中國海洋大學,山東 青島266100)

全球氣候變暖使北極可通達性提高,逐漸頻繁的資源開發和海上運輸等加劇了北冰洋海洋環境的污染,北極海洋生態安全正面臨著嚴峻挑戰。復雜多變的國際安全環境使全球治理赤字加劇,如何更好地維護北極海洋生態安全成為國際社會關注的可持續發展重要議題。然而北極現行的地緣政治理念、治理機制都存在一定的局限性和功能不足,無法有效應對環境保護與資源分配等新變化所帶來的各種挑戰。①丁煌、朱寶林：“基于‘命運共同體’理念的北極治理機制創新”,《探索與爭鳴》,2016年第3期,第94頁。秉承協作共贏、責任共擔、環境共治原則的協同治理作為全球治理的主要方式,將成為北極海洋生態安全治理首要而必然的選擇。

生態安全的概念源自環境安全,美國學者萊斯特·R·布朗(Lester R.Brown)最早將環境問題引入安全研究,在其《建設一個持續發展的社會》一書中明確提出“重新定義國家安全”,力圖將環境問題納入國家安全。1987年,世界環境與發展委員會的報告《我們共同的未來》正式提出環境安全的概念：“安全的定義必須擴展,超出對國家主權的政治和軍事威脅,而要包括環境惡化和發展條件遭到的破壞。”①付寶榮、惠秀娟著：《生態環境安全與管理》,化學工業出版社,2005年版,第2－3頁。一般來說,生態安全概念可以劃分為廣義和狹義兩類。根據國際應用系統分析研究所在1989年提出的定義,廣義的生態安全是人的各項權利和適應環境變化的能力等方面不受威脅的狀態,由自然生態安全、經濟生態安全和社會生態安全組成復合人工生態安全系統；狹義的生態安全則是指自然和半自然生態系統的安全,主要反映生態系統完整性和健康狀況的整體水平。②陳星、周成虎：“生態安全：國內外研究綜述”,《地理科學進展》,2005年第6期,第9頁。無論從廣義還是狹義角度解讀,海洋作為最大的生態系統,海洋生態安全都是最重要的生態安全類型。海洋生態安全作為一種具有自然屬性的非傳統安全,其特點與非傳統安全有相似之處,但又有戰略性、全球性、復雜性和滯后性等自身特點。③楊振姣、姜自福：“海洋生態安全的若干問題——兼論海 洋生態安全的涵義及其特征”,《太平洋學報》,2010年第6期,第93－94頁。海洋生態安全是一種狀態,是指與人類生存、生活和生產活動相關的海洋生態處于良好的狀態或不遭受不可恢復的破壞,④丁德文、徐惠民、丁永生等：“關于‘國家海洋生態環境安全’問題的思考”,《太平洋學報》,2005年第10期,第64頁。具體包括海洋環境、海洋生物和海洋生態系統三個方面的安全。本文認為海洋生態安全是指海洋生物、海水質量等處于良好狀態,海洋生態系統保持可持續發展,人類用海活動與海洋生態環境保護動態協調、人海和諧的一種狀態。

通過概念梳理,可從氣候變化和人類活動兩方面對北極海洋生態安全面臨的問題作簡要分析,一方面是氣候變暖引發的北極冰層、積雪的融化影響生態環境穩定,⑤“Intergovernmental Panel on Climate Change,Climate Change 2013：The Physical Science Basis,”Contribution of Working Group I to the Fifth Assessment Report of the Intergovernmental Panel on Climate Chang(IPCC),Cambridge,United Kingdom and New York,NY,USA：Cambridge University Press,2013,p.1.表現為北極生物生存空間萎縮、多樣性受損,海平面上升導致海岸侵蝕加劇；⑥中華人民共和國國務院新聞辦公室：“《中國的北極政 策》白皮書”,中國政府網,2018年1月26日,http：／／www.scio.gov.cn／zfbps／32832／Document／1618203／1618203.htm。另一方面是北極開發引發的生態環境污染,船舶通航北極產生的噪音、壓艙水、廢水油污和重型燃油產生的黑碳會破壞北極海洋生物棲息環境,加劇北極溫室效應,離岸油氣開發和近岸船舶維修產生的廢油、重金屬等會長久留存在北冰洋,對北極海洋生態環境產生長遠影響。北極氣候變化、海洋生態環境惡化、船舶通航造成的污染等問題是北極海洋生態安全治理應著重關注的領域,上述領域呈現明顯的跨區域性特征,需要域內外國家、國際組織等共同合力應對,以更加協同的治理策略實現北極海洋生態安全。

一、北極海洋生態安全治理態勢與機制分析

北極國家及其主導的北極理事會一直以來都掌握著北極治理的絕對權力,對北極治理工作影響顯著。但近年來,受全球氣候變化影響,北極重新成為被廣泛關注的“新疆域”,越來越多的域外國家、組織想參與北極治理過程,并通過建立論壇、締結條約等方式形成新的北極治理機制,以期重塑北極治理框架格局,改變北極海洋生態安全治理態勢。

北極海洋生態安全治理是北極治理的重要一環,分析北極海洋生態安全治理態勢必然要對北極治理態勢做分析。北極治理態勢可從兩方面進行解讀：一方面是北極治理的“門羅主義”趨勢愈發明顯,其實質是一種排他性思維,⑦潘敏、徐理靈：“超越‘門羅主義’：北極科學部長級會議與北極治理機制革新”,《太平洋學報》,2021年第1期,第93頁。體現為北極治理的排外性、治理實踐的局限性,以及治理主體的固定性,凸顯“北極是北極國家的北極”這一理念。北極理事會通過構建“等級差序結構”,使北極理事會成為北極國家實行北極“域內自理化”的有力工具。⑧王晨光：“中國推進‘冰上絲綢之路’建設的法律風險及應對建議”,《蘭州學刊》,2021年第3期,第98頁。總之,北極國家通過“制度化集體壟斷”的方式主導北極治理格局的意圖明顯,①肖洋：“北極經濟治理的政治化：權威生成與制度歧視——以北極經濟理事會為例”,《太平洋學報》,2020年第7期,第99頁。趨向固化的“等級格局”將制約域外國家有效參與北極海洋生態安全治理工作,對協同治理進程形成掣肘。

另一方面是北極治理的全球性與國際合作趨勢加強,表現之一是北極治理國際合作平臺的拓展,北極圈論壇、國際北極論壇能夠為非北極國家提供協商合作的平臺,以廣泛參與北極氣候變化、環境保護和航道開發利用等事務,盡管論壇內容難以對北極海洋生態治理產生主導作用,但作為一種國際社會廣泛參與北極海洋生態治理的實踐方式,論壇相關決議和報告內容將為相關國家和國際組織制定北極治理策略提供有效參考,是對當前治理機制的完善。而北極科學部長級會議能夠為各類主體參與北極科學合作提供平等交流的平臺,實現北極決策者和科學界的“直接溝通”,很大程度上顯示出了超越北極治理“門羅主義”特征的潛力,將有效削弱北極理事會主導下的《加強國際北極科學合作協定》對非北極國家北極科學研究的制度性歧視,借助會議平臺宣傳對北極生態氣候變化的關注和國際合作的重視,強調非北極國家對北極科學研究的貢獻,拓展北極合作的領域。另一表現是協議或條約制定組織的國際化,《極地水域船舶作業國際規則》(以下簡稱“《極地規則》”)、《預防中北冰洋不管制公海漁業協定》(以下簡稱“《協定》”)是兩部由非北極理事會主導制定的專項規則,在北極環境保護、船舶安全和漁業保護方面,為非北極國家參與北極生態環境與航運治理和漁業保護提供了更廣闊的平臺,②陳奕彤、高曉：“北極海洋資源利用的國際機制及中國應對”,《資源科學》,2020年第11期,第2066頁。形成了不同于北極理事會運作模式的北極治理機制。

具體來看,《協定》提出的背景是保障中北冰洋海域完整的科研生態環境,使其能夠為未來的科研工作提供完整數據,防止因商業捕魚活動對區域環境造成破壞,美國首先提出制定中北冰洋治理的法律方法并將其提交至北極理事會討論,但理事會未接納相關提議,而后北冰洋沿岸五國(美國、俄羅斯、加拿大、挪威、丹麥)先后舉行了四次高官會議,并與遠洋漁業五方(中國、歐盟、韓國、日本、冰島)先后舉行六次十方會談,2018年10月3日,上述十方締結《協定》。從《協定》對締約各方所規定的責任義務和相關權利來看,其不同于北極理事會“內外有別”的國家地位界定,《協定》對于域內外國家規定的權利和義務總體是一致的,國家之間地位相互平等。此外,《協定》著重強調科學技術對區域發展的重要性,北極科研能力的發展在《協定》生效后或許會成為新的主導方向,《協定》體現了平等性、科學的主導性等特點,這對于北極海洋生態安全治理是一種進步,未來或許會形成一種新的北極區域合作治理路徑。而《極地規則》的起草源于在極地海域發生的原油泄漏、船只沉沒等災難性事件,為有效保障在極地航行的船只安全、規范通航船只的行為、保護極地海域生態環境,國際海事組織經過多年協商修改,具有法律強制約束力的《極地規則》于2017年1月1日正式生效。《極地規則》是面向極地水域船舶航行安全和環境污染防治的國際規則,具有明顯的全球屬性。從北極區域來看,《極地規則》的出臺能夠更好地整合分散化的北極航道航行規范,強化對北極海洋生態環境的保護。同時,《極地規則》將改變北極地區強制性法律缺失的問題,將強制性法律規范與建議性航行指南相結合是《極地規則》的一大特點,對于過多依靠“軟法”開展治理的北極地區來說,這是一部具有開創性和重要意義的法律規范。此外,《極地規則》同樣充分考慮到了締約國之間的不同狀況,對于缺少極地航行經驗的國家給予了充分的關注及科學的技術性指導,對不同締約國的意見均給予了尊重和重視,是國際合作和國家平等參與的一次成功案例。上述種種嘗試,將為國際社會更好地參與北極治理奠定良好基礎,提升北極海洋生態安全的治理水平。

北極治理態勢的發展決定了北極海洋生態安全治理總體上也體現為治理的“門羅主義”與治理全球化趨勢加強的特征,但相較于高政治敏感度的傳統安全治理領域,北極海洋生態安全作為低政治敏感度的非傳統安全治理領域,推進領域內的協同治理工作所受阻力相對較小,且北極域內外國家大都意識到北極海洋生態環境變化會給國家的生存發展帶來挑戰,更加傾向于尋求國際合作,通過協商簽署具有強制約束力的極地治理規則、條約,探索新的北極治理機制和運行模式,以共同應對北極海洋生態環境和氣候變化帶來的挑戰。綜合來看,北極治理正在朝著多元化、國際化方向緩慢推進,北極理事會主導的北極治理格局在短期內不會發生明顯變化,但基于北極生態環境、氣候變化等影響的廣泛性,包括北極理事會成員國在內的世界各國都開始尋求更加廣泛和有效的合作方式與平臺,打造國際協同的北極治理機制或將成為未來北極治理的目標所在。

二、北極海洋生態安全協同治理政策解析

從根源上看,北極海洋生態安全治理態勢的變化受到國家政策和戰略的影響,北極與非北極國家通過制定北極發展戰略,以各種形式參與北極海洋生態治理事務,表達國家對協同治理與海洋生態保護的立場(參見表1)。

表1 主要國家的北極政策分析

美國2013年頒布了《北極地區國家戰略》,保護北極生態環境成為五大核心利益之一,并將提升國際合作水平作為主要實施目標之一,①“北極地區國家戰略”,美國白宮網站：https：／／obamawhitehouse.archives.gov／sites／default／files／docs／nat＿artic＿strategy.pdf,訪問時間：2021年4月30日。樹立美國對北極事務特別是氣候治理的主導地位。特朗普政府時期相繼頒布《北極戰略》《北極戰略展望》,旨在強化北極地區軍事管控,并宣布退出《巴黎氣候協定》,簽署北極資源開發政策,弱化了對北極氣候和環境變化的關注,突出軍事優先級,這與北極治理遵循的和平與國際合作的主基調背道而馳。②劉惠榮、陳奕彤、孫凱著：《北極藍皮書——北極地區發展報告(2019)》,社會科學文獻出版社,2020年版,第3頁。拜登執政后,以生態環境保護為由簽署禁令,關閉了北極保護區內的資源開發項目,③Tegan Hanlon,“Biden Immediately Slams the Brakes on Oil Drilling in Arctic Refuge,”Alaska Public Media,https：／／www.alaskapublic.org／2021／01／20／biden－to－immediately－slam－the－brakes－onoil－leasing－in－arctic－refuge／,訪問時間：2021年3月14日。此舉可視為新政府對北極政策的轉變,但最終美國北極政策會如何發展尚無定論。

加拿大在其《北極與北方政策框架》中提出,優先保護北極生態環境,共同應對北極生態環境變化帶來的挑戰,支持以國際規則為基礎的國際合作,尋求與其他北極與非北極國家有效合作的方法,探索新的國際規則與管理機構。④加拿大原住民—皇家關系和北方事務部,“加拿大北極與 北方政策框架”,加拿大政府網,https：／／www.rcaanc－cirnac.gc.ca／eng／1560523306861／1560523330587,訪問時間：2021年2月26日。

俄羅斯在《2035年前俄羅斯聯邦北極國家基本政策》中提出要堅持國際法基礎下的雙邊與多邊合作,強化國際社會在氣候變化、北極環境保護等方面的合作,在北極實施特殊的環境管理和保護制度,積極推動北極和非北極國家參與俄北極地區的經濟合作項目。⑤“2035年前俄羅斯聯邦北極國家基本政策”,俄羅斯聯邦 法律、法規和條例網,https：／／www.legalacts.ru／doc／ukaz－prezidentarf－ot－05032020－n－164－ob－osnovakh／,訪問時間：2021年2月28日。

挪威在《挪威的北極政策：挪威在北極的人口、機遇和利益》中強調要積極開展雙、多邊合作,切實加強與歐盟、中國、俄羅斯等在北極生態環境和全球氣候問題方面的合作,并著重提出要有效治理北極海洋垃圾和微塑料問題,構建北極保護區和基于生態系統的管理合作網絡。⑥挪威外交事務部：“挪威的北極政策：挪威在北極的人口、機遇和利益”,挪威政府網,https：／／www.regjeringen.no／globalassets／departementene／ud／vedlegg／nord／whitepaper＿abstract2020.pdf,訪問時間：2021年2月20日。

芬蘭現在執行的北極政策是其2013年頒布的《芬蘭2013年北極地區戰略》,該政策的核心是認識并把握全球氣候變化及其對北極生態環境的影響,支持北極域內外國家之間開展廣泛合作,共同構建北極自然保護區網絡,加強北極生態環境保護。①芬蘭總理辦公室：“芬蘭2013年北極地區戰略”,芬蘭政府網,https：／／vnk.fi／documents／10616／334509／Arktinen＋strategia＋2013＋en.pdf／6b6fb723－40ec－4c17－b286－5b5910fbecf4,訪問時間：2021年2月22日。

瑞典政府在《瑞典北極地區戰略》中將國際合作、氣候和環境、安全與穩定,以及環境監測與研究等作為優先事項,強調在北極開展國際合作與尊重國際法的重要性,通過加強與北極理事會觀察員國和各類主體在環境和氣候領域的合作,致力于在北極實現《2030年可持續發展議程》的各項目標。②瑞典外交事務部：“瑞典的北極戰略”,瑞典政府網,https：／／www.government.se／country－and－regional－strategies／2011／10／swedensstrategy－for－the－arctic－region／,訪問時間：2021年4月10日。

冰島在《關于冰島北極政策的議會決議》(以下簡稱《決議》)中提出包括加強國際合作、支持在《聯合國海洋法公約》框架下開展北極合作與治理等在內的12項原則。③“關于冰島北極政策的議會決議”,北極門戶網,http：／／library.arcticportal.org／1889／1／A－Parliamentary－Resolution－on－ICEArctic－Policy－approved－by－Althingi.pdf,訪問時間：2021年4月10日。而在擔任北極理事會輪值主席國期間(2019—2021年)頒布《共同建設可持續發展的北極》工作政策,強調北極海洋環境、北極氣候和綠色能源解決方案等優先事項。①冰島外交事務部：“共同建設可持續發展的北極”,冰島政府網,https：／／www.government.is／library／01－Ministries／Ministry－for－Foreign－Affairs／PDF－skjol／Arctic%20Council%20－%20Iceland’s%20Chairmanship%202019－2021.pdf,訪問時間：2021年4月10日。顯然,《決議》的核心原則在工作政策中得到了延續,開展國際合作、保護北極生態環境仍是冰島的核心目標之一,冰島致力于打造一個可持續發展的和平北極、安全北極。

2018年以來,中國、英國、德國、日本和歐盟等國家和組織相繼發布了北極政策,相較于北極國家,非北極國家更加關注多邊合作,注重借助多邊合作機制共同應對北極治理問題,強調維護北極秩序穩定的重要性。中國、日本、韓國等“北極利益攸關國”希望通過政策內容展現國家參與北極事務的目標與行動,特別是參與北極生態環境治理保護的決心和措施,②中華人民共和國國務院新聞辦公室：“《中國的北極政策》白皮書”,中國政府網,2018年1月26日,http：／／www.scio.gov.cn／zfbps／32832／Document／1618203／1618203.htm；韓立新、蔡爽、朱渴：“中日韓北極最新政策評析”,《中國海洋大學學報(社會科學版)》,2019年第3期,第58－67頁。以獲得更多的國際認可,拓展北極事務參與范圍。

無論是環北極國家還是域外國家,對于北極生態環境的治理和氣候變化的應對都表現出要強化國際協同合作,擴大國際合作平臺與范圍的意愿,集全球之力共同應對日益惡化的北極生態環境和不斷變暖的全球氣候問題,這從政策層面為構建北極生態安全協同治理機制奠定了基礎。同時,也不能忽視北極域內大國對國家北極利益的維護,協同治理需要各方政策的支持,北極大國未來的政策走向或是一個重要的變數。

三、北極海洋生態安全協同治理困境分析

面對北極海洋生態安全問題,各國通過不同治理機制和國家政策開展治理行動,治理機制的運行與國家北極政策的出臺很大程度上有利于北極海洋生態安全協同治理工作的開展,但也要看到整體向好的治理趨勢中仍然存在需要應對的治理困境。

3.1 “逆全球化”使協同治理面臨形勢困境

自第一次工業革命以來,人類社會經歷了兩次全球化浪潮,同時也見證了三次逆全球化思潮,③盛斌、黎峰：“逆全球化：思潮、原因與反思”,《中國經濟 問題》,2020年第2期,第5頁。“逆全球化”可以看作是全球化進程的反轉,是一種與全球化進程相抵制和沖突的趨勢,具有明顯的排外主義,拒絕參與廣泛的國際合作。“逆全球化”出現的根本誘因源于全球化紅利在國家之間、國家內部的分配不均,④萬廣華、朱美華：“‘逆全球化’：特征、起因與前瞻”,《學術月刊》,2020年第7期,第38頁。導致參與方利益受損,引發民粹主義和極端國家主義思潮,部分國家和地區開始對全球化這種“高度依存”的全球治理模式提出質疑。特別是受全球公共衛生形勢影響,國家經濟復蘇與治理能力提升面臨嚴峻挑戰,全球公共產品供給銳減,國際合作發展受挫,導致全球治理赤字問題凸顯,“逆全球化”趨勢加劇并不斷沖擊和解構全球化時代形成的合作共贏、協商共治等既有價值觀,使國際合作呈現出更大的不確定性與風險性,國際社會的治理變革在疫情沖擊下顯得尤為迫切,亟需全球公共產品供給的北極地區治理赤字更加凸顯。例如,特朗普政府時期一直拒絕將氣候變化列為北極理事會的議事內容,并強調中國和俄羅斯的“北極威脅論”,提出“權力和競爭的新時代”在北極的到來；對于中國“近北極國家”的定位和建設“冰上絲綢之路”的計劃,特朗普政府以多種方式對上述內容進行惡意揣測甚至詆毀,試圖將中國打造成北極的“威脅制造者”；挪威頒布《新奧爾松科考戰略》,旨在強化對斯瓦爾巴群島的控制與對《斯瓦爾巴條約》各締約國的約束,收縮締約國既有的權利,并將斯瓦爾巴機場由“國際級”降為“國內級”,不僅有違《斯瓦爾巴條約》規定的“無歧視原則”和“公平原則”,而且含有配合美國戰略、防范中國在北極發展之意。①郭培清：“挪威斯瓦爾巴機場降級事件探討”,《人民論壇 ·學術前沿》,2018年第11期,第40－42頁。這些都在削弱北極地區全球治理的合作基礎,不利于北極治理公共產品的多渠道供給,加劇北極競爭態勢。

3.2 北極海洋生態安全治理的國際合作困境

國際合作是國家間基于共同利益或價值追求進行的一種政策、措施的協同。從根本上講,國際合作是國際社會對公共區域進行協同治理的重要前提和抓手,因此,對北極海洋生態安全治理國際合作困境的討論集中在以北冰洋核心區公海為主的北極公域。

國際合作多體現為多元主體的集體行動,集體行動困境便成為制約國際合作的主要因素,集體行動困境理論把集體的共同利益看作是一種公共產品,每個人都有權利使用,而集體行動中存在“搭便車”現象,理性個人只想獲取利益而不付出代價,從而導致“集體不行動”,最終每個人都沒有獲利。②陳潭：“集體行動的困境：理論闡釋與實證分析——非合 作博弈下的公共管理危機及其克服”,《中國軟科學》,2003年第9期,第140頁。集體行動困境說明個人理性不是實現集體理性的充分條件,集體行動未必能導致集體利益或公共利益。北極海洋生態安全治理國際合作就面臨著集體行動困境,每個國家都能認識到北極資源環境及海洋生態安全的重要性,但基于北極海洋生態安全的國際公共產品屬性,北極海洋生態安全治理國際合作中“搭便車”現象同樣存在,導致在此過程中責任分擔與利益分配的不均衡。以北極資源開發為例,俄羅斯、挪威、加拿大和美國等北極國家紛紛在其管轄的北極范圍內開采油氣和礦產資源,此類舉措必然會對北極生態環境造成影響,但不同的是俄羅斯、挪威和加拿大同時也意識到氣候變化對北極生態環境的影響,支持共同應對北極變暖和生態環境的惡化,以實現北極可持續發展。而特朗普政府一直拒絕承認氣候變化,并在2019年舉行的北極理事會部長級會議上拒絕將氣候變化寫入會議文本,拒絕談論氣候變化對北極生態環境的影響,并宣布退出《巴黎氣候協定》,不再履行相關生態環境治理責任。盡管拜登政府宣布將重返《巴黎氣候協定》并關停了相關區域資源開發項目,但這種“治理責任轉嫁”行為對北極海洋生態安全治理是一種阻礙。每個國家都是理性的,在治理成本與收益呈現出不對等關系且缺少足夠措施加以糾正時,會反過來削弱相關治理主體的積極性,造成逐利避責的局面,最終導致北極海洋生態安全治理的低效化。

3.3 北極海洋生態安全治理面臨技術困境

北極處于地球最北端,惡劣的條件決定了在北極地區開展活動困難重重,必須以先進的科學技術為支撐,才能實現有效的北極海洋生態安全治理。但現實是匱乏的科技使北極海洋生態安全治理面臨多重技術困境：第一,高緯度地區工業生產排污技術缺乏,源頭污染難以有效防治。北極地區資源豐富,尤其是煤炭、石油和天然氣等能源資源,以及金剛石、銅和鈾等礦產資源。但由于相關國家在高緯度的資源開采作業技術水平限制,導致資源開采的同時無法有效處理工業生產中造成的原油、固體廢棄物等污染,匱乏的污染源防治技術使北極海洋生態安全形勢變得嚴峻。第二,嚴寒地區船舶航行技術不高。一方面,破冰船技術水平較低。全球范圍內掌握破冰船技術的國家較少,破冰船總體數量有限,從某種程度上說,進入北極成為少數掌握破冰船技術國家的“特權”,同時普遍存在船體結構強度不夠、動力系統續航能力不強、船舶配套設備抗低溫能力較差、船舶燃料環保性較低的問題。③郎舒妍：“極地船舶發展動態及展望”,《船舶物資與市場》,2018年第5期,第34頁。另一方面,掌握高水平航海技術的人才較少。北極氣候環境惡劣,突發極端天氣較多,在船舶航行過程中遇到突發狀況需要具有專業航海技術的人員及時正確的反應,確保航行安全。第三,北極海洋空間規劃綜合能力缺失。海洋空間規劃是一項重要的海洋綜合管理工具,以維護海洋生態系統安全為基本原則,解決各類用海矛盾,是治理海洋生態安全的重要手段。但北極海洋空間規劃面臨著規劃體系不成熟、規劃主體不明確和規劃技術支撐不足的問題,①楊振姣：“海洋生態安全視域下北極海洋空間規劃研究”,《太平洋學報》,2020年第1期,第83－84頁。導致北極地區海洋空間規劃發展緩慢,技術水平相較于一般海洋空間規劃也較低。第四,北極生態監測預警技術不足。生態環境監測與生態災害預警是治理生態問題的重要依據,但北極地區惡劣的自然環境使許多精密監測儀器無法運行,難以依靠現有技術搭建北極生態環境監測網絡。

3.4 北極海洋生態安全治理面臨法律困境

相較于南極治理已經形成的“南極條約體系”,北極治理一直未能形成統一的類“南極條約體系”,各項條約之間獨立運行,缺少統籌整合,在規則適用領域、適用要求、遵循原則等方面難免會出現相互掣肘或“管理真空”的問題。分散化的條約、尚不明確的北極法律地位,為北極準確適用國際法律蒙上了一層陰影。一方面,國際法對于北極的適用具有模糊性,②盧靜：“北極治理困境與協同治理路徑探析”,《國際問題研究》,2016年第5期,第68－69頁。《公約》中關于200海里外大陸架劃界問題是北極大陸架劃界問題中難度最大、最為復雜、處理結果溢出效應最大的問題,③章成：“北極海域的大陸架劃界問題——法律爭議與中國對策”,《國際展望》,2017年第3期,第117頁。北極國家紛紛對200海里外大陸架提出管轄權聲明,但受北極惡劣的氣候、極地勘探技術等限制,北極國家至今無法提供足夠的證據證明其主張的200海里外大陸架的范圍,而大陸架主張范圍相沖突會進一步引發北極國家在大陸架劃界中的糾紛,繼而動搖國家間的合作基礎。與此同時,《公約》第234條在“冰封區域”的界定中賦予了北冰洋沿岸國開展單邊環境管轄的法律權利,沿岸國是否能夠真正依據《條約》開展北極航道生態環境防治工作,抑或是借環境保護之名實行航道控制尚不明確,國際“硬法”在北極治理中難以發揮應有效果,法律的模糊性可能會導致有關國家鉆法律漏洞,極力拓展本國的北極權益范圍,惡化北極治理態勢,影響協同治理的合作基礎。另一方面,歷史悠久的《斯匹次卑爾根群島條約》(以下簡稱《斯約》),雖為國際社會共同研究治理北極提供了合作樣板,但因其僅適用于斯匹次卑爾根群島,且并未涉及北極其他區域的相關事務,故無法發揮作用。④楊華：“中國參與極地全球治理的法治構建”,《中國法學》,2020年第6期,第208頁。更因挪威與各締約國對《斯約》中關于挪威對群島管轄權范圍的劃定存在爭議,雙方各執一詞,⑤Torbj?rn Pedersen,“The Svalbard Continental Shelf Contro- versy：Legal Disputes and Political Rivalries,”Ocean Development＆International Law,Vol.37,No.339,2006,pp.339－358.可以預見,這種爭議將會持續存在,為后續國家間的協同合作埋下隱患。此外,北極海洋生態安全治理更多是依靠呈現“軟法”性質的規則對治理行為加以規定,對于各參與方來說缺乏強制性,難以形成有效的行為規范,而且《極地規則》等相關強制性規范只能在北極海洋生態治理的部分領域產生效力,治理效果間的差異會影響北極海洋生態安全協同治理能力的提升。

四、北極海洋生態安全協同治理策略

隨著北極競爭的“白熱化”和安全形勢的日趨嚴峻,協同治理成為北極海洋生態安全實現善治的首要且必然的選擇。通過政治、法律和技術等多層面、多維度的協同,以及北極事務中多元治理主體的共同參與、不同子系統間的協同和共同規則的制定,在開放的北極系統中實現共贏和實現整體利益,⑥朱寶林、劉勝湘：“協同治理視閾下的北極治理模式創新——論中國的政策選擇”,《理論與改革》,2018年第5期,第43頁。并借鑒現有治理機制體現出的主體地位平等、相互尊重和共同參與等特點,進一步提出北極海洋生態安全協同治理策略(參見圖1)。

圖1 北極海洋生態安全協同治理策略關系簡圖

4.1 以“共贏共享”為導向，推動構建“海洋命運共同體”

在北極海洋生態安全治理中,各國應該充分認識到北極關乎人類共同命運,建立共同利益觀與責任觀,以海洋命運共同體倡導的“共贏共享”為導向,引導各國跳出國家主義的思維困境,從國際社會共同利益的角度審視北極海洋生態安全協同治理對于人類社會發展的積極意義,倡導域內外國家公平分配北極治理中的權利與責任,建立互信、互尊、互助的合作共生關系,以承認和尊重彼此權利為合作的法律基礎,以相互理解和信任為合作的政治保障,以共同研究和解決跨區域問題為合作的主要方向,以北極的和平、穩定和可持續發展為合作的共同目標。①丁煌、朱寶林：“基于‘命運共同體’理念的北極治理機制 創新”,《探索與爭鳴》,2016年第3期,第99頁各治理主體在北極治理的不同領域中實現資源共享,加強交流合作,以解決共同問題為導向,治理方式上互商互諒、利益訴求上兼容并包,②白佳玉：“中國積極參與北極公域治理的路徑與方法——基于人類命運共同體理念的思考”,《人民論壇·學術前沿》,2019年第23期,第93－94頁。在災害預警、事故救援、信息共享、主體合作和法律完善等方面協同推進,探索理念指導下的國際北極海洋生態安全治理合作平臺建設的可行性措施,共同彌合北極海洋生態安全治理的現實缺陷,打造健康的北極海洋生態系統,實現從“北極海洋生態安全共同體”到“海洋命運共同體”建設。

4.2 明確治理主體，構建多元治理主體網絡

北極海洋生態安全關系著人類社會的生存與發展,每個國家、每個組織都有義務和責任參與北極海洋生態安全協同治理工作。總的來說,北極海洋生態安全治理主體主要包括主權國家、政府間國際組織、民間組織和跨國公司等,每個主體各盡其職,構成系統化的北極海洋生態安全治理主體網絡。第一,主權國家發揮治理主導作用。主權國家是全球問題,特別是全球環境治理問題的主體,在政策制定、機制構建方面是重要的主導力量。就北極問題而言,北極國家是處理北極事務的核心主體,然而隨著北極問題的不斷“外溢”,中國、日本和韓國等域外北極利益攸關國在北極治理中的作用逐漸顯現出來,共同構成北極海洋生態安全治理的主體網絡。在北極海洋生態安全治理中,特別是環北極國家,應該積極展開多邊談判、磋商,制定相應的制度規則來防治北極海洋生態環境污染。此外,還應充分尊重域外國家的北極參與權,將其納入北極治理多元主體網絡體系,集各國之力共同應對北極海洋生態安全治理難題。第二,政府間國際組織發揮綜合協調作用。政府間國際組織是在條約和宗旨規定的范圍內,由國家或政府基于某個特定目標而創設的常設機構。它不受國家權力的管轄,依據國際法與相關條約賦予的權利和義務,擁有參與國際事務活動的獨立地位。在北極海洋生態安全治理中,應充分發揮北極理事會、國際海事組織、聯合國環境規劃署、世界氣象組織和國際北極科學委員會等組織的作用,以有效處理好北極生態、環境保護等綜合性國際議題。第三,民間組織發揮專業支持作用。一方面要發揮國際環境民間組織的作用,該類組織是由不同國家的人員組織起來,具有非政府性、非營利性、志愿性,是專門從事環境保護工作的國際自治組織,如世界自然保護同盟、世界自然保護基金、綠色和平組織、地球之友等。國際環境民間組織擁有廣泛的群眾基礎,其非營利性和非政府性使其能夠致力于全人類的環境保護事業,加之其在環境保護領域專業性比較強,能夠有效彌補其他組織的不足,進而更好地促進生態環境保護。另一方面,要有效保障北極原住民組織(如薩米人理事會、因紐特人北極圈理事會)在北極治理中的參與權與利益訴求,發揮其專業性強、參與意愿強和立場中立等優勢,提升其在北極事務中的影響力。北極海洋生態安全治理應發揮多元協同共治的主體優勢,借助既有合作平臺構建國際協同治理機構,給予各主體更多參與權、決策權,逐步拓展北極事務參與范圍,充分利用各方力量推進北極海洋生態安全協同治理,消解北極治理的“制度困境”。

4.3 加強多邊談判，明確生態治理目標

北極特殊的地理位置和自然環境條件以及明顯的“政治化”趨勢,使得北極事務敏感復雜,北極地區國家博弈日益復雜激烈。各主體間應強化國際多邊談判,制定具體可行的北極海洋生態安全治理目標,引導治理機制協同發力。第一,強化談判合作,積極提供生態治理公共產品。一方面以制度供給為切入點,在尊重地區國家和國際組織的前提下,實現積極推進制度框架由“區域性”向“國際性”轉變,從多層面提出改進方案；另一方面提供文化供給,以提升北極居民海洋生態安全意識為核心,結合北極國家相關文化建設措施,共同打造文化傳播體系,向域內外國家和國際組織輸出北極海洋生態保護的知識內容,提升國際認同度。第二,明確資源開發利用邊界和底線。域內外國家應依據底線思維,借助資源評估數據和生態環境監測技術,以保障北極可持續發展為前提,談判商定北極公域資源開發的最大范圍與資源最大開采量,以生態保護為目的,設立北極海洋生態保護的“國際紅線”,平衡資源開發與生態保護的關系。第三,發揮治理主體的海洋生態監督作用。倡導各國遵循相互制衡原則,發揮各參與主體的監督功能,搭建起多元主體參與的立體監督網絡,共同監督北極海洋生態安全狀況,每一主體既是監督者也是被監督者,在切實履行海洋生態保護治理職責的前提下充分發揮生態監督作用,避免相關責任方“投機取巧”、推卸責任,形成涉及準入約束、開發限制、監督制約的標準體系,推動北極海洋生態安全治理取得實質性進展。

4.4 強化法律制定，完善生態治理法律體系

完善北極治理的相關法律法規、維護全人類共有財產已經刻不容緩,應從國際與國內兩個角度開展多方面、全方位的立法工作,以推動和完善北極海洋生態環境保護法律體系的構建。一方面,著力完善現有國際性海洋法律體系。其一,國際海洋生態安全法律體系的完善應以《聯合國海洋法公約》為根本,《生物多樣性公約》《極地水域船舶航行安全規則》《國際集裝箱安全公約》《偏僻海域營運客船航行計劃導則》等普適性國際權威規范,《北極海洋油污防治與應對合作協定》《北極冰封水域船舶操作指南》《北極海空搜救合作協定》《加強北極國際科學合作協定》,以及即將實施的北極黑碳治理協定等具有針對性的國際權威規范為框架,同時在國家管轄范圍外區域海洋生物多樣性(下文簡稱BBNJ)的養護與可持續利用的談判進程中,商討制定北極BBNJ的養護與可持續利用規定,①袁雪、廖宇程：“基于海洋保護區的北極地區BBNJ治理 機制探析”,《學習與探索》,2020年第2期,第83頁。在明晰北極海域權屬規定,減少用海爭端的基礎上,從生物保護、航道管控和環境污染防控等方面加強北極海洋生態保護工作。其二,針對目前北極海域開發與航道利用所引發的新問題,在原有法律體系框架下補充并完善北極海上油氣開發、北極核污染治理,以及綜合性環境保護協定等方面的法律法規。其三,為保證生態保護法律實施效力,還應完善《聯合國海洋法公約》及相關習慣法理性、公正的解釋程序,提高國際海洋法律體系的現實適用性與規范效率。另一方面,應加強國家層面的北極生態環境政策戰略制定。參與北極海域活動的各國應依據國家發展實際與北極生態環境現狀,以北極海洋生態安全治理的協議、法規為基礎,具體制定本國北極海洋生態環境研究政策戰略,保持國內政策戰略對國際協議的靈活適用性,使兩者保持同步。構建起層次鮮明、功能一致的北極海洋生態安全協同治理法律框架。

4.5 開展多領域合作，提升協同治理科技水平

北極惡劣的自然氣候條件決定了防治北極海洋生態環境污染需要較高的科技水平。相比中、低緯度地區的海洋生態安全治理,北極海洋生態安全治理所需的各項技術尚不成熟。因此,世界各國應該加強溝通交流,開展包括科技、經濟等多領域的合作,大力提高北極海洋生態安全治理所需的科學技術水平。首先,遵循“科技無國界”,促進國際科技交流與合作,推進治理大數據共享數字化、智能化。各國政府應該出臺相應政策,鼓勵國內專家、學者參與國際性科研工作；同時吸引國外專家學者來本國進行相關科研工作,強化世界范圍內的科技合作,不斷創新技術方法、突破原有的技術難題,實現國際間共同的科技進步。其次,各國應攜手共建北極生態動態監測體系,共同提升北極災害應急救援技術水平,建立生態災害聯防聯控工作機制,實現各國救援互聯互通,增強北極綜合適應能力。最后,各國應保持足夠的資金投入,推進北極地區基礎設施建設,改善科研工作者與原住民的基本生活條件,緩解北極治理赤字現狀,增加北極公共產品供給,同時要給予北極科研團隊充足的科研資金以保障極地科考工作的順利開展。北極海洋生態安全治理是全世界各國人民共同的責任,各國都應該摒棄爭端、相互尊重、平等協商,以開放友好的姿態積極參與到北極海洋生態安全的協同治理進程中。

五、結 語

全球氣候變暖與各國日漸增多的北極活動,使北極海洋生態安全面臨自然環境變化與人類活動影響的雙重壓力。北極是全人類的北極,北極海洋生態安全治理是北極治理的重要一環,更是推進“冰上絲綢之路”的安全基石。中國發布的《十四五規劃和2035年遠景目標綱要》中明確提出要參與北極務實合作,建設“北極冰上絲綢之路”,強化在海洋生態環境監測保護等領域的合作,②中華人民共和國中央人民政府,“《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要(草案)》”,中國政府網,2021年3月13日,http：／／www.gov.cn／zhuanti／shisiwu／chrome／index.html＃！ ／section／content＿9。積極拓展與北極國家、原住民組織和非北極國家在國際組織框架下的協同合作,共同治理北極生態環境、維護北極穩定。可以預見,中國將在北極海洋生態安全治理中發揮建設性作用,以“北極冰上絲路”建設為契機,進一步深化與北極域內外國家的國際合作,并借此吸引更多國家參與其中,共同打造“北極藍色伙伴關系”,構建開放包容、具體務實、互利共贏的國家關系,形成更加穩定的北極治理新秩序。中國積極參與北極海洋生態安全治理議題既是出于對國家生存環境的考量也包含著對構建“海洋命運共同體”的目標追求,是中國為維護本國合理的北極利益、提升國際話語權而做出的必要努力。北極海洋生態安全治理不僅對非傳統安全治理意義重大,而且是對復雜國際環境下北極治理赤字的重要補充,切實發揮“協同式參與”的作用,推動國際社會達成以“共商共建共享共贏”為基礎的一系列策略正當其時。以此引導各國擱置爭議,消除疑慮,克服北極海洋生態安全協同治理進程中諸多困境,加強科技合作、開展多邊談判、完善相關法律、條約內容,構建北極協同治理主體網絡,鼓勵多主體多渠道提供公共產品,緩解全球治理赤字對北極治理的負面影響,保障北極海洋生態安全協同治理的有效開展,繼而實現北極海洋生態環境的安全穩定與可持續發展,推動北極良性治理進程。