碳中和背景下碳捕獲與封存技術納入碳市場的立法經驗及中國啟示

潘曉濱

(1.天津財經大學,天津300222)

在2020年聯合國大會一般性辯論中,習近平主席承諾中國將于2030年實現碳達峰、2060年實現碳中和的宏偉目標。與此同時,中國高度重視采用碳排放交易等市場機制來推進經濟體系的低碳轉型,如2021年初,中國已全面推進國家碳市場第一履約期的啟動。碳中和目標的提出,意味著未來每排放1噸溫室氣體就需要相同數量的抵消數額,以碳捕獲與封存(Carbon Capture and Sequestration,下文簡稱CCS)為代表的負排放技術,未來需要服務于中國經濟體系的低碳轉型,而全國碳市場的制度建設和配套規則應為CCS技術的融入提供重要銜接。在這方面,中國立法仍處于初步探索階段,與此同時,歐美國家始終在推動CCS技術納入碳市場的立法進程,并在實踐層面進行了一系列值得借鑒的制度設計。在碳達峰與碳中和目標的約束下,中國未來也需要將CCS這樣的負排放技術通過法律途徑納入碳市場建設當中,對于中國來說,相關立法經驗具有重要的借鑒意義。

一、碳捕獲與封存技術減排規則出臺的歷史背景

碳捕獲與封存技術是一種將二氧化碳從各類大型工業排放源中進行分離,并經過一系列捕集、壓縮程序裝入密封設施,再運輸到特定地點,注入地下或海底進行封存,并以此實現被捕集的二氧化碳與大氣長期分離的技術手段。①中國21世紀議程管理中心著：《碳捕集、利用與封存技術進展與展望》,科學出版社,2012年版,第12頁。1989年,美國麻省理工學院首次發起了CCS技術項目,標志著該技術正式在學術領域誕生。隨著全球氣候變暖問題日益嚴峻,特別是政府間氣候變化專門委員會發布控制溫升1.5℃報告之后,國際能源署等國際組織及一些發達國家相繼將目光集中在CCS技術的發展上。各方從二氧化碳等氣體用于石油開采的驅油技術工程實踐中得到啟發：如果能夠將火力發電廠、工業企業在化石燃料燃燒過程中產生的二氧化碳永久封存,便能在短時間內大量減少排放。②Pavel Tcvetkov,et al.,“The Changing Role of CO2 in the Transition to a Circular Economy：Review of Carbon Sequestration Projects,”Sustainability,Vol.11,No.20,2019,p.5834.

一般來講,無論是對需要承擔歷史排放責任的發達國家,還是對正在經歷經濟高速增長和排放量激增的新興發展中國家來說,將整個CCS技術體系引入工業排放部門都將顯著提高經營成本。③仲平、彭斯震、張九天：“發達國家碳捕集、利用與封存技 術及其啟示”,《中國人口·資源與環境》,2012年第4期,第25－28頁。根據全球碳捕集與封存研究院(GCCSI)的統計數據,截至2019年1月,在43個大型CCS項目中,共有22個項目處于建設或運行階段,綜合捕集能力約為3 700萬噸,其中正在運行的17個大規模項目已向地下地質層注入約2.2億噸二氧化碳,而北美地區對CCS技術的應用發揮了引領作用。④張妍、池曉彤、康蓉：“全球CCS技術的研究,發展與應用動態”,《中外能源》,2020年第4期,第6－15頁。但整體而言,CCS技術發展進度仍然比較緩慢,究其原因,除上述因CCS技術推高了經營成本以外,目前全球范圍的碳價也無法支撐CCS技術的大規模商業化應用。⑤肖洋：“在碳時代中崛起：新興大國趕超的可持續動力探析”,《太平洋學報》,2012年第7期,第63－71頁。在此背景下,不少國家都在CCS技術的基礎上提出了碳捕獲、利用與封存(Carbon Capture Utilization and Storage,簡稱CCUS)的概念,即通過增加捕獲二氧化碳的利用環節(如利用二氧化碳驅油或作為化工原料生產飲料等產品)獲得一定的經濟效益,來抵消CCS項目的應用成本。⑥陳兵、肖紅亮、李景明：“二氧化碳捕集、利用與封存研究進展”,《應用化工》,2018年第3期,第589－592頁。但也有一些環保主義者提出了批評意見,他們認為基于商業利益的二氧化碳利用并沒有起到永久的清除效果,因為無論是用于驅油還是作為工業原料用途的氣體,都會在使用完畢后通過某種途徑再次泄露到大氣環境中,從而不能起到真正的碳封存效果。⑦李桂菊、張軍：“二氧化碳捕獲與地質封存項目進展及啟示”,《中外能源》,2011年第6期,第12－16頁。

二、中國碳捕獲與封存納入碳市場的必要性與存在問題分析

習近平主席指出,中國要將碳達峰、碳中和目標的實現融入中國生態文明建設的全過程中。一方面,中國面臨著碳減排和能源需求增長的現實壓力,急需為控排行業引入CCS這樣具有負排放效果的技術；另一方面,在實現雙碳目標的法治保障層面,中國目前尚缺乏對于碳減排和低碳經濟轉型的體系化法律制度建設。

2.1 CCS融入碳市場的必要性

隨著2000年之后的經濟高速增長,根據2020年聯合國環境規劃署最新發布的《排放差距報告》,中國溫室氣體排放量占全球總排放的26.7%。⑧Anne Olhoff,et al,“The Emissions Gap Report 2020：A UNEP Synthesis Report,”United Nations Environment Programme,2020,pp.10－11.與此同時,中國也是《巴黎協定》的重要締約國,根據協定第4條和巴黎大會決議,每個締約國要在2020年底提交第二次更新的國家自主貢獻目標及國家的長期減排戰略。⑨于宏源：“《巴黎協定》、新的全球氣候治理與中國的戰略選擇”,《太平洋學報》,2016年第11期,第88－96頁。習近平主席向世界莊嚴承諾,中國要在2030年實現碳排放達峰及2060年實現碳中和,這意味著中國要在“十四五”和“十五五”期間加快實現全國經濟增長碳排放強度下降的指標,并盡快從強度減排轉移到總量減排的軌道之上。①潘家華：“‘十四五’應對氣候變化的目標指向”,《閱江學刊》,2020年第1期,第20－32頁。一方面,中國需要在2030年之前盡早實現碳達峰,并盡量讓中國的碳排放峰值處于比照常情景更低的水平上,以便降低后期實現碳中和目標的難度。另一方面,實現碳達峰之后,中國必須利用30年時間盡快實現全經濟體系的碳中和。碳中和目標意味著,中國經濟發展每產生1噸二氧化碳排放,就必須通過碳清除手段抵消掉這1噸排放量。②巢清塵：“‘碳達峰和碳中和’的科學內涵及我國的政策措施”,《環境與可持續發展》,2021年第2期,第14－19頁。而清除碳排放可依靠的手段除大力發展碳匯市場進行自然清除之外,大力推進CCS技術成熟和商業化應用也是實現碳中和目標的重要手段。③張賢：“碳中和目標下中國碳捕集利用與封存技術應用前景”,《可持續發展經濟導刊》,2020年第12期,第24－26頁。

在面臨減排壓力的同時,中國仍然面臨著巨大的能源需求壓力。目前,中國電力生產仍然有將近70%要依靠火力發電,而化石燃料的燃燒必然帶來溫室氣體排放的持續增長。④郭偉、唐人虎：“2060碳中和目標下的電力行業”,《能源》,2020年第11期,第14－21頁。但又鑒于既有清潔能源的應用在短時期內難以替代傳統化石能源,面對這一局面,中國不得不在繼續保持傳統發電絕對量的前提下,尋求一種能夠降低溫室氣體排放的新型技術,CCS技術則正是一種與火力發電、油氣開采和石油化工相結合的減排技術。⑤范英、朱磊、張曉兵：“碳捕獲和封存技術認知、政策現狀 與減排潛力分析”,《氣候變化研究進展》,2010年第5期,第362－369頁。其中,火力發電是中國碳排放管理的首要行業,也是最初納入全國碳排放交易的行業之一,隨著火電行業碳排放約束的力度不斷提高,碳排放成本不斷提高,必然倒逼行業中部分企業尋求更加高效的技術進行減排,繼實現燃氣化聯合循環發電技術更新和機組效率技術改造之后,CCS技術很可能成為這些控排發電企業所能獲得的最佳減排工具。

2.2 中國CCS融入碳市場法律體系尚存在的問題

第一,中國針對CCS技術的直接立法存在空白。從發展的視角來看,CCS技術的商業化推廣面臨傳統的三高問題,即高能耗、高成本和高風險,這也導致中國CCS項目推廣的進展緩慢。⑥郝海青、焦傳凱：“碳捕獲與封存技術應用中的法律監管制度研究”,《科技管理研究》,2015年第6期,第56-62頁。根據全球碳捕集與封存研究院的統計數據,截至2019年初,中國僅有一例CCS項目投入示范運行,其他兩個項目在建,而另外6個項目仍然處于研究論證階段。⑦Peta Ashworth,et al,“Comparing How the Public Perceive CCSacross Australia and China,”International Journal of Greenhouse Gas Control,No.86,2019,pp.125－133.目前,與CCS技術和項目配套相關的官方文件包括,由國家發改委出臺的《關于推動碳捕集、利用和封存試驗示范的通知》,以及由原環境保護部辦公廳發布的《二氧化碳捕集、利用與封存環境風險評估技術指南(試行)》等政策性文件。⑧馮帥著：《碳捕獲與封存的國際法規制研究》,法律出版社,2018年版,第266頁。這些政策性文件對于CCS技術項目開展的推動力有限,難以為技術示范和推廣提供常態化指引,且從內容來看并未涉及CCS項目運行的具體措施和相關評價標準。這就迫切需要將這類政策性規定上升為法律性文件,形成一部專門針對CCS技術的促進性與管理性相結合的直接立法。

第二,中國碳市場法律制度體系架構仍不完善。中國非常重視通過碳市場手段來推動經濟體系的低碳轉型：2021年,中國全國統一碳市場正式投入運行。CCS作為一項逐步成熟的二氧化碳去除技術,在國家碳達峰、碳中和減排任務越來越緊迫,以及國內高排放行業轉型壓力越來越迫切的情境下,必然擁有更加寬廣的應用前景。⑨舟丹：“中國2030年碳排放達峰路徑分析”,《中外能源》,2017年第5期,第60－66頁。但需要看到的是,該技術的推廣與中國目前大力開展的國家和地方碳市場建設所需的銜接性規則仍然不足,這也將極大限制CCS技術在中國的應用和推廣。

一方面,碳市場自身法律體系建設依然處于起步階段。從2019年到2020年,《碳排放權交易管理暫行條例》處于征求意見階段,生態環境部正式發布了《碳排放權交易管理暫行辦法(試行)》,規定2021年符合要求的火電廠將全面納入碳排放約束管理。在已經啟動的八個碳排放交易地方試點中,油氣開采、石油化工和鋼鐵水泥等行業都被納入碳市場之中,這些行業與火電同樣面臨減排的現實壓力,也對符合成本收益的減排技術項目產生越來越大的需求。但是,作為國家最為重視的碳排放交易立法,中國目前也僅有生態環境部出臺的部門規章,更高位階的行政法規仍然有待通過。作為碳市場法律上位法的國家《應對氣候變化法》或《低碳經濟促進法》仍然有待納入未來的立法規劃之中。①林紅珍、白勝慶：“促進我國低碳經濟發展的法律保障研究”,《理論界》,2013年第9期,第88－90頁。

另一方面,CCS技術與碳市場銜接規則之間仍然存在空隙。目前,國家層面只通過政策手段推動CCS技術的開發、示范和商業化應用,而由于CCS技術未來可以用在基于項目的溫室氣體減排方面,碳排放交易法律除需對項目減排進行參與主體、項目類型和納入比例等提出要求之外,仍然需要針對配套項目減排實施規則進行更新。之前由國家發改委修訂的《溫室氣體自愿減排暫行管理辦法》并沒有納入具體的CCS技術減排規則,這也會直接影響控排企業或其他參與者投資CCS技術并獲得減排收益。②姜冬梅、劉慶強、佟慶：“相似的經歷相同的結局？——以 CDM為基礎分析我國溫室氣體自愿減排機制的發展趨勢”,《生態經濟》,2018年第2期,第14－17頁。

第三,中國相關法律的支撐作用不足。將CCS技術納入中國碳市場法律體系還需要相關法律支撐,其中包括中國環境管理,以及財稅、科技促進等配套法律。從中國環境管理相關法律來看,作為中國環境保護基本法的《環境保護法》(2014年修訂)在立法目的和具體規則上沒有涉及應對氣候變化和碳減排的直接內容,該法第40條關于國家促進清潔生產和資源循環利用的規定,可以作為控排企業,尤其是火力發電企業投資CCS項目進行電力生產過程伴生碳排放清除的間接法律依據。但在二氧化碳是否為污染物的問題上,中國《環境保護法》第42條沒有將溫室氣體納入其中。而《大氣污染防治法》(2018年修正)第32條、第34條與第41條僅規定了調整能源結構、推進溫室氣體與大氣污染物協同治理的條款,對于其污染物屬性也沒有給予明確回應。③龔微：“大氣污染物與溫室氣體協同控制面臨的挑戰與應 對——以法律實施為視角”,《西南民族大學學報(人文社科版)》,2017年第1期,第108－113頁。這些都導致中國目前實施的《環境保護稅法》在未來針對溫室氣體排放征收污染物排放稅時可能缺乏明確的法律依據。同時,中國《資源稅法》專門針對各類化石燃料開采征稅,在計算稅基的時候也沒有根據其碳含量進行計稅。④丁丁、王云鵬：“論發展低碳經濟的稅收優惠制度”,《北京交通大學學報(社會科學版)》,2020年第4期,第132－142頁。這兩項稅法也因此沒有納入與溫室氣體減排活動相關的稅收優惠規定。在中國科技立法領域,《促進科技成果轉化法》(2015年修訂)雖然在第12條“科技成果轉化項目列表”中,加入了“提高應對氣候變化和減災防災能力”的相關內容,但針對CCS技術的定位仍然模糊,缺乏對用于銜接的具體基金支持的明確指引,仍然需要在實施細則層面就技術促進出臺配套立法。⑤秦潔、宋偉：“對《促進科技成果轉化法》修訂的幾點思考”,《中國科技論壇》,2014年第4期,第10－14頁。

三、歐美對碳捕獲與封存技術納入碳市場的立法實踐

歐盟和美國在將CCS技術引入碳市場的過程中進行了各自的探索,二者都進行了較完善的CCS技術法律體系建設,但在如何與碳市場進行銜接的問題上,由于歐盟與美國對CCS技術持有不同的態度,所采取的立法實踐路徑也存在差異。

3.1 歐盟CCS納入碳市場的立法探究

第一,歐盟進行了CCS技術的專門立法。歐盟是最早開啟碳市場實踐并對CCS技術進行立法的政治實體,值得注意的是,歐盟始終沒有完全將CCS項目運營商納入統一碳市場當中,并且對CCS技術的大規模商業推廣持謹慎態度。歐盟理事會于2009年4月6日正式通過2009／31／EC指令,即著名的《二氧化碳地質封存指令》(下文簡稱《CCS指令》)。該歐盟法律規定了立法目的、技術的適用范圍,包括選址、封存和運輸等作業環節,以及風險監管等內容。①彭峰、陳力：“歐盟二氧化碳地質封存指令構建”,《環境經濟》,2012年第9期,第54－57頁。同時,歐盟在該指令的序言中指出,CCS只是一項“過渡性技術”,該技術不應成為增加建設大型排放源的誘因,不應由于CCS技術的發展替代其他更加有效的節能、可再生能源,以及其他安全的可持續低碳技術。②彭峰：“碳捕捉與封存技術(CCS)利用監管法律問題研究”,《政治與法律》,2011年第11期,第18－26頁。在調整范圍上,《CCS指令》覆蓋了所有成員國領域和專屬經濟區,以及大陸架范圍內容的CCS項目活動,并要求對CCS進行風險評估。在立法目的上,該指令要求CCS項目活動必須實現環境安全,達到阻止或最大程度減少溫室氣體對于生態環境和公眾健康的影響。在法律協調上,該指令明確了CCS項目活動的法律地位,要求二氧化碳的捕獲必須獲得歐盟《綜合污染預防與控制指令》(2008／1／EC指令)下的許可證,而頒發許可證取決于CCS活動環境影響評價的結果。此外,歐盟還修改了《大型燃燒工廠指令》(2001／80／EC指令),要求適合進行CCS項目建設的發電廠必須預留空間。在CCS運行規則方面,《CCS指令》針對二氧化碳運輸、選址和探勘、許可證申請和要求、封存地點的運營、封存責任及法律責任轉移,以及項目應急措施等方面進行了詳細規定。

第二,歐盟碳排放交易立法對CCS項目進行了銜接規定。在歐盟排放交易立法中,將CCS項目引入碳排放交易市場始終處于緩慢發展階段。早期的2003／87／EC指令沒有規定CCS項目納入碳市場的相關內容,而在歐盟碳市場立法第一次大幅修訂的2009／29／EC指令中,歐盟碳市場對于CCS運營商的市場化納入程度有限。盡管在指令附錄I中明確將獲得許可的二氧化碳捕獲、運輸和封存等設施列入適格的參與主體,但在指令第10a條明確排除了二氧化碳捕獲、運輸和封存設施獲得配額免費分配的資格,③焦小平、毛洋、涂毅著：《歐盟排放交易體系規則》,中國財政經濟出版社,2010年版,第20－26頁。并且將CCS項目劃入NER300項目所獲收益的創新支持性項目類別中。④史學瀛、李樹成、潘曉濱著：《碳排放交易市場與制度設計》,南開大學出版社,2014年版,第101-105頁。與此同時,立法明確指出可以獲得資助的CCS項目必須屬于捕獲后的封存項目,而非用于驅油等其他開采或工業用途的碳捕獲、利用與封存項目。在歐盟近期修訂完成的碳市場與促進低碳轉型投資立法2018／410／EC指令中,也僅僅指出歐盟將免費分配的3.25億單位配額及拍賣所得數量的7 500萬配額,用于補貼有助于緩解氣候變化的環境安全碳捕獲和利用項目,并用于幫助歐盟區域內地理位置均衡的地區,促進其建設并運營對二氧化碳進行環境安全捕獲和地質封存的項目。⑤齊紹洲、王薇：“歐盟碳排放權交易體系第三階段改革對碳價格的影響”,《環境經濟研究》,2020年第1期,第17－26頁。關于CCS項目的規定,歐盟碳排放交易立法2018／410／EC指令雖然比2009／29／EC指令有所放寬,但也僅限于財政支持層面,而非完全的碳市場參與及商業化推廣,同時2018／410／EC指令要求獲得補貼的CCS項目必須根據客觀和透明的標準進行項目選擇。

總體來看,歐盟的做法是通過直接立法建立對CCS技術項目開發和應用全流程的廣泛管理。但從歐盟碳市場立法的多次修訂中可以看到,歐盟并不支持將CCS項目及其開發主體直接納入共同體統一碳市場的覆蓋范圍,而是僅僅作為一項游離于市場之外的減排技術項目進行財政補貼。這意味著未來一段時期內,CCS項目開發者僅僅是碳市場的扶持對象而并非碳市場的直接參與者,同時也表明歐盟對于CCS項目納入碳市場持謹慎態度。

3.2 美國CCS融入碳市場的立法分析

第一,美國聯邦立法對CCS技術進行整體推進。盡管美國在參與全球氣候治理方面的態度幾經反復,但在推動CCS技術的國內立法和政策方面卻始終高度重視。小布什執政時期,美國《能源政策法》(2005)專門規定了碳捕獲研究與發展計劃,后來頒布的《能源自主和安全法》(2007)則專章規定了碳捕獲與封存技術研發的推廣。①湯道路、蘇小云：“美國‘碳捕捉與封存’(CCS)法律制度研究”,《鄭州航空工業管理學院學報(社會科學版)》,2011年第5期,第159－162頁。奧巴馬時期,《清潔能源與安全法案》(2009)甚至將CCS技術作為清潔能源章節的重要內容,支持這項技術的商業化應用,對CCS的示范和早期商業應用做出了詳細規定。②呂江著：《氣候變化與能源轉型：一種法律的語境范式》,法律出版社,2013年版,第63－64頁。此后,美國聯邦政府出臺的《碳捕獲與封存規劃法修正案》(2011)、《碳捕獲與封存獎勵法》(2011)和《碳捕獲與封存部署法》(2014)等立法,進一步推動了CCS項目的獎勵力度和稅收激勵,促進了項目實施的商業化轉型。③王慧、魏圣香：“國外陸上碳捕獲和封存的立法及其啟示”,《氣候變化研究進展》,2012年第8期,第68－72頁。特朗普執政時期,即使美國國家層面應對氣候變化的政策出現了倒退,部分措施④例如,依據《能源改善和擴展法》(2008)實施的2019—2024“45Q”稅收抵免計劃。仍然對CCS項目的開展給予了較大力度的經濟激勵。⑤Christensen Hobbs,“A Model of State and Federal Biofuel Policy：Feasibility Assessment of the California Low Carbon Fuel Standard,”Applied Energy,Vol.169.No.5,2016,pp.799－812.其中,氣候政策尤為激進的美國加州政府也在此背景下修改了《全球變暖法》(AB32),通過頒布條例推出全球首個基于CCS項目減排的碳市場規則。⑥Taravella D.Dismuke,“The Potential Impact of the U.S.Carbon Capture and Storage Tax Credit Expansion on the Economic Feasibility of Industrial Carbon Capture and Storage,”Energy Policy,Vol.149,No.2,2021,pp.112－113.

第二,美國加州碳市場制度與CCS項目減排規則相銜接。低碳燃料標準制度(Low Carbon Fuel Standard,下文簡稱LCFS)是一項美國加州在其轄區內實施的基線與信用型碳市場制度。該制度雖然也屬于強制性碳排放交易類型,由于不需要設定碳排放總量,該制度因此可以用于碳排放強度減排目標的實施,但對于總量減排目標僅起到了間接促進的作用。⑦潘曉濱著：《碳排放交易配額分配制度——基于法學與經濟學視角的分析》,南開大學出版社,2017年版,第32－33頁。LCFS制度設定了加州管轄范圍內銷售、供應或出售的交通燃料年度碳排放強度基準。該基準值反映了交通燃料的全周期排放量,并加入與燃料生產、分銷和使用相關的所有溫室氣體排放量。該制度的實施目標是,到2030年,將加州交通部門所用燃料的碳排放強度相對于2010年的水平降低20%。⑧Seungdo Kim,et al,“The Renewable Fuel Standard May Limit Overall Greenhouse Gas Savings by Corn Stover-based Cellulosic Biofuels in the U.S.Midwest：Effects of the Regulatory Approach on Projected Emissions,”Environmental Science&Technology,Vol.53,No.5,2019,pp.2288－2294.碳排放強度低于年度基準的燃料生產商將獲得減排量,而強度高于相關基準的排放量,需要運營商從其他渠道購買加以抵消。已經達到2030年碳排放強度相關基準的清潔燃料供應商可以豁免納入LCFS碳市場,但他們也可選擇參與該市場,以獲得在加州銷售替代型燃料而帶來的減排量收益。加州政府于2018年對LCFS條例進行了大幅修訂,其中的重要內容是允許滿足CCS減排規則基本要求的項目運營商成為LCFS制度的參與主體,從而獲得可用于市場交易的減排量。⑨James Bushnell,et al,“Uncertainty,Innovation,and Infrastructure Credits：Outlook for the Low Carbon Fuel Standard through 2030,”Institute of Transportation Studies,Working Paper Series,2020,pp.116－117.2019年1月,修改后的LCFS條例正式生效,LCFS制度內容的擴展對通過市場手段促進CCS項目開發量增加發揮了強有力的經濟激勵作用。CCS項目運營商限定為兩類主體：一類是納入企業,他們要承擔強制履約義務,包括各類煉油廠和油氣生產設施,其將實施的CCS項目必須分別申請煉油廠投資減排量計劃及創新原油供應商項下的減排量,CCS減排規則具體規定了對于這類項目的規模、地點和時間限制。另一類則屬于通過投資CCS項目而加入LCFS碳市場的運營商,他們不需要承擔碳市場的強制履約義務,而僅僅通過投資CCS項目獲得減排量,用于碳市場銷售并獲取經濟收益。

CCS減排規則涵蓋了四個方面的具體標準制度,即永久性、額外性、真實性要求,以及CCS項目風險預防的財務擔保制度。根據永久性標準,CCS運營商必須首先證明現場隔離適合永久儲存二氧化碳,并且他們有計劃和足夠的資金資源應對整個項目周期內二氧化碳泄漏的任何風險。永久性認證包括了封存現場認證和CCS項目認證兩個部分,需要運營商在申請后由主管部門進行許可。根據額外性要求,規則中建立了減排量計算與緩沖賬戶存儲制度,CCS減排規則最重要的部分是計算CCS運營商投資項目所能獲得的減排量數額。一般情況下,CCS項目所能夠封存的二氧化碳氣體當量直接決定了運營商所獲減排量數額。但是考慮到項目實施自身會產生一定排放量,CCS減排規則在計算中需要減去直接排放或間接排放量。運營商在獲得主管部門核發的減排量之后,有義務將一定比例提交至加州政府指定的減排量緩沖賬戶進行存儲。CCS項目的緩沖賬戶制度類似于一種準備金機制,當發生項目封存的二氧化碳泄漏導致之前簽發的減排量不再有效時,主管部門可以提取緩沖賬戶中的預存減排量來保障LCFS制度納入CCS項目后實施過程的環境完整性。緩沖賬戶中的減排量將被永久凍結,如果封存二氧化碳出現泄漏的情況,將根據不同的封存年限對緩沖賬戶中的減排量做不同的處理。如果封存的泄漏量大于緩沖賬戶的凍結數量,項目運營商還必須購買額外減排量,或使用其他項目產生的減排量來彌補余額并進行注銷。①Signe White,et al.,“A Risk-based Approach to Evaluating the Area of Review and Leakage Risks at CO2 Storage Sites,”International Journal of Greenhouse Gas Control,Vol.93,2020,pp.102－103.根據真實性要求,CCS項目運營商需要在整個項目周期內向主管部門提交季度或年度報告,提交的報告必須經由獨立核查機構核證。核查機構需要審查所有計劃和評估報告,確保符合CCS減排規則條款和LCFS制度的要求,并在核查報告中對核查過程發現的情況進行總結。根據風險預防要求,該規則建立了財務擔保制度,以解決封存井泄露可能帶來的公共健康危機和對環境的負面影響。財務擔保可以采取多種方式進行,包括發行信托債券或擔保債券、開立信用證、訂立保險合同,以及設立自保或托管賬戶等。如果項目運營商使用第三方擔保工具履行擔保責任,還必須提供第三方實體符合CCS減排規則所設定的財務條件證明；如果運營商希望使用自保方式,也需要達到一套獨立的財務狀況要求。

第三,CCS減排規則與美國聯邦立法協調。美國加州碳市場對CCS減排規則的引入需要一系列美國聯邦法律的支撐。其一,與聯邦環境許可立法的協調。在美國,所有向地下開展注入作業的項目必須根據美國聯邦立法關于地下注入控制制度(Underground Injection Control,下文簡稱UIC)的規定事先申請許可證,這意味著任何符合加州碳市場CCS減排規則的運營商項目都還須滿足UIC制度的要求。該制度是美國聯邦《安全飲用水法》授權下創建的一項環境許可管理制度,共有兩類井與二氧化碳封存直接相關。其中,第二類井(Class II)用于注入與油氣開采相關的流體,主要用于提高油氣資源的開采效率。第六類井(Class VI)用于將二氧化碳注入地質層進行封存用途,主要用于二氧化碳的長期儲存。②Wilson Holland,“Aquifer Classification for the UICProgram：Prototype Studies in New Mexico,”Groundwater,Vol.22,No.6,2010,pp.706－707.其二,與聯邦溫室氣體強制報告制度的協調。在美國,符合要求的溫室氣體排放源必須根據溫室氣體強制報告制度向聯邦環保署進行報告。③中國質量認證中心、清華大學環境學院、國家發改委能源研究所著：《企業碳排放管理國際經驗與中國實踐》,中國標準出版社,2015年版,第34頁。根據該制度要求,針對地質封存二氧化碳用途的第六類井,運營商要每年報告注入、產生和排放的二氧化碳量,并計算封存的二氧化碳總量。④董文福：“美國溫室氣體強制報告制度綜述”,《中國環境監測》,2011年第2期,第21－25頁。此外,運營商還必須制定獲得聯邦環保署批準的監測、報告和驗證計劃,并確保項目的環境完整性。其三,與聯邦稅收激勵制度的協調,在加州投資CCS項目的運營商除獲得加州政府簽發的LCFS減排量之外,還有可能獲得美國聯邦政府相應的稅收抵免優惠。這與美國政府自2019年開始實施的45Q稅收減免計劃是分不開的。所謂45Q稅收抵免計劃,是根據美國《能源改善和擴展法》(2008)正式引入,并依據美國《兩黨預算法》(2018)進行修訂的一項稅收優惠措施。該計劃為CCS運營商所封存或利用每噸二氧化碳氣體獲得的收益提供稅收抵免,從而減輕運營商的納稅義務。

3.3 歐盟與美國CCS融入碳市場體系的立法比較

CCS作為清除二氧化碳的重要技術手段,得到了歐盟和美國立法者的同等重視。一方面,兩者都采用了專門立法推動CCS技術發展,并針對CCS項目制定了嚴格的法律監管制度；另一方面,歐盟和美國都重視與已有環境保護、能源和財稅等立法的調整,發揮這些法律支撐CCS技術專門立法的協調性作用。當然,最為重要的是,歐盟和美國都重視CCS技術與碳市場規則在一定程度上結合。

但在如何將CCS項目融入碳排放交易法律體系方面,歐盟和美國卻存在一定差別。歐盟對CCS技術融入碳市場存在顧慮,所以其在碳市場專門立法中僅授權CCS項目用作示范和漸進式推廣,并從已有碳配額池中劃撥一部分支持符合技術標準和透明度要求的CCS項目,碳市場事實上發揮了財政補貼作用,CCS項目的商業用途與碳市場的結合不足,其項目開發商不能完全參與到碳交易之中。而以美國加州為代表的地方碳市場,對CCS項目從商業用途角度融入碳市場進行了較成熟的制度設計,其不僅專門創設了基于低碳燃料標準的基線與信用型碳市場制度,還較好地對接了CCS項目,讓CCS項目運營商能夠從中獲得碳減排量,并用于參與碳市場交易獲益。同時,美國聯邦政府出臺的減稅措施進一步為CCS項目發展助力,提高運營商參與項目開發的信心。

表1 歐盟與美國針對CCS技術與碳市場銜接的立法比較

四、歐美碳捕獲與封存納入碳市場立法對中國的啟示

中國正處于低碳經濟轉型的重要過渡時期,在碳達峰、碳中和目標提出后,能源替代與工業體系減排無疑將成為重中之重,但在經濟體系無法徹底脫碳的技術背景下,為實現碳中和,需要思考如何完成碳清除這“最后一公里”的目標,以CCS技術為代表的降碳手段是重要選項。如何利用碳市場機制推動CCS技術的發展,也必然成為中國低碳轉型法律路徑選擇的重要議題。

4.1 中國應采取漸進式立法路徑推進CCS技術與碳市場銜接

歐盟和美國的立法實踐帶給中國的啟示是,CCS融入碳市場的兩種不同模式,取決于立法者對CCS技術的態度,當然,也受到CCS技術發展階段的限制。在CCS技術推進的早期階段,重要的是進行項目培育及技術經驗的積累,待CCS技術進入成熟應用期,可以考慮轉入對CCS項目開發與利用進行專門規制。

第一,CCS技術融入碳市場的促進性立法。由于短期內中國碳市場所能夠推動的碳排放配額或信用價格還遠遠低于利用CCS技術清除1噸二氧化碳的價格,CCS技術早期無疑需要政府的大力投入和財政補貼支持。故這一時期,歐盟的碳市場銜接路徑是中國立法者可以思考的選項。將碳市場配額拍賣或其他相關交易收益的一部分,用于鼓勵CCS技術項目的開發,或直接向CCS技術開發商免費分配配額,讓其在碳市場出售獲益,都可以起到補貼效果。從長期來看,隨著碳中和目標兌現期的臨近,國家勢必出臺更加嚴格的碳減排要求,同時,CCS技術在經歷一段時間的補貼后也將走向成熟,CCS技術清除1噸二氧化碳的價格也會與社會平均碳價水平相接近,這個時期則需要考慮美國路徑的優勢,通過設計CCS項目減排規則,利用市場手段來促進CCS技術大規模商業化應用。

第二,CCS技術融入碳市場的管理性立法。當下中國CCS技術的應用與發展仍然處于后發階段,但隨著中國全國統一碳市場的啟動,各地方碳市場試點的探索也將進入深水期,未來的控排企業,尤其是火電行業,對CCS項目的需求也可能逐漸顯現,中國對CCS技術的推進勢必要從財政扶持過渡到完全的市場競爭。推動CCS技術融入碳市場,中期來看可行的路徑實施選項既包括國家層面的頂層設計,也包括地方層面的先行先試。國家層面可以通過將大型CCS項目納入國家自愿減排機制、修改《溫室氣體自愿減排暫行管理辦法》的相關規定,以及政策引導,支持大型能源企業、金融機構等投資CCS項目。而地方層面則可以探索并選擇運行良好且碳價較高的區域碳市場,通過修改地方碳排放交易立法將CCS項目運營商直接納入其中,并允許一些有實力的大型企業投資CCS項目來抵消自己在地區碳市場的履約義務,剩余減排量可以存儲或出售。從實現2060年碳中和遠景目標來看,中國需要構建碳減排法律體系,在制定《應對氣候變化法》的大背景下,提高中國碳市場管理的立法層級,其法律層級至少應為行政法規,并將以CCS技術為代表的負排放手段寫入碳市場立法當中,生態環境部門還應配套出臺CCS技術融入碳市場的具體減排規則并予實施。

第三,碳市場CCS項目自愿減排規則設計。就CCS項目減排規則本質來看,具有碳市場自愿減排的一般性制度框架在實踐中也引入了技術風險評估、項目合規標準等制度。值得注意的是,美國加州在完善CCS項目對接碳市場規則的過程中,各項技術標準都在圍繞CCS項目減排的永久性、額外性與真實性要求展開。其一,在永久性標準考量上,設定了極其嚴格的封存時限,只有超過一定時間封存才能解除項目運營商的維護和監測義務,且在項目啟動階段只有通過有效性封存評估才能獲得減排量。其二,額外性標準則體現在減排量計算和緩沖賬戶存儲制度上。由于CCS項目本身也會產生碳排放,一方面,實施過程會由于能耗產生一定的碳排放；另一方面,在封存過程中可能產生的氣體泄漏也會帶來額外性喪失問題。在解決這兩個問題的過程中,需要按照額外性標準有針對地設置相應機制。具體而言,針對實施過程中產生的碳排放,CCS減排量計算過程會直接予以減除；而針對封存過程中的氣體泄漏所帶來的碳排放問題,主管部門會從項目運營商所獲得的減排量總額中根據風險系數提取一定比例的減排量存入緩沖賬戶。其三,真實性標準則通過完善的監測、報告與核證制度進行保障,通過強化透明度讓政府監管部門實現對運營商CCS項目實施的控制。此外,應對技術風險與環境健康風險使CCS減排規則引入特殊財務擔保制度成為必然。這些具體的制度設計都是中國在未來的立法過程中進行CCS減排制度設計可以參考和借鑒的地方,其核心框架性內容應體現于中國碳市場立法的自愿減排制度當中,具體的減排規則細則可以專門性實施規章和標準指南作為依據。

4.2 中國要充分重視健全相關法律體系對于CCS技術納入碳市場的支持作用

在進行專門化立法的同時,中國應重視相關環境保護、稅收和科技促進立法對于CCS技術成長與成熟應用的支撐作用。無論是歐盟還是美國,都建立了較完善的環境管理、稅收調控和技術促進等相關法律制度體系。即使由地方政府推進,美國加州在啟動市場機制的同時,也沒有忘記對標聯邦政府的宏觀調控和管理法。CCS項目的投資具有高成本的特點,如果完全依靠市場調節來降低成本,沒有配套其他相應的激勵或補貼措施,控排企業或投資方就會缺乏應用或資助CCS項目的動力,而制約其商業化推廣。加州在推動碳市場改革納入CCS項目減排的同時,也對接了美國聯邦層面相應的稅收抵免計劃,讓CCS運營商獲得市場收益的同時,獲得了政府的獎勵,經濟激勵作用被顯著放大。因此,中國與CCS技術相關的配套法律體系亟待完善,立法上的缺失狀態也導致無法落實相關優惠政策,更無法為各類主體參與CCS實踐提供必要的動力支持。

第一,完善中國環境管理法律。其一,《環境保護法》應當對其總則中關于立法目的的內容進行修改,應增加氣候變化應對以及為全球生態文明建設作出貢獻的內容。具體而言,在基本制度中應將環境許可、環境監測、總量控制與排污交易等制度與低碳發展因素融合,可以考慮在第四章“防治污染和其他公害”章節中專門增加應對氣候變化和碳減排條款,對與碳排放約束密切相關的碳減排規劃、碳排放許可、碳排放監測,以及碳排放總量控制等管理制度進行原則性規定。其二,需要對二氧化碳等溫室氣體的污染物法律屬性進行界定,可以對《環境保護法》第42條關于“防治在生產建設或者其他活動中產生的廢氣、廢水、廢渣、粉塵、惡臭氣體、放射性物質以及噪聲、振動、電磁波輻射等對環境的污染和危害”條款進行補充,把二氧化碳等溫室氣體明確列入其中。作為重要的實施立法,中國需要修改2020年剛剛頒行的《排污許可管理條例》,在其中增加碳排放許可的內容。同時有必要出臺碳排放總量控制、碳減排規劃與碳排放監測等專門化配套規則。其三,《環境保護法》需要對第40條進行修改,明確國家在促進清潔生產和資源循環利用的方式中,在鼓勵企業“采用資源利用率高、污染物排放量少的工藝、設備以及廢棄物綜合利用技術和污染物無害化處理技術”條款中加入“碳減排技術”的原則性規定,并在清潔生產和資源循環利用的實施性立法中確立CCS技術作為二氧化碳減排措施的法律地位。

第二,調整中國稅收相關法律。在《環境保護法》納入低碳因素之后,中國應考慮對相關稅收立法進行修改。目前與污染物排放和資源利用直接相關的法律分別是《環境保護稅法》和《資源稅法》,修改的重心應偏向在這兩部稅法中增加針對參與CCS技術項目等溫室氣體自愿減排活動的稅收減免、優惠或其他激勵制度。一方面,《環境保護稅法》本質是一部污染物排放稅法,在二氧化碳等溫室氣體被確立為污染物之后,可以考慮在其附件中將以二氧化碳為代表的溫室氣體納入應稅污染物范圍內,并在該法第三章第12—13條減免條款中增加對某些控排企業參與CCS技術等自愿減排項目的減征、免征或緩征規則。另一方面,可以考慮從《資源稅法》的修改入手,在立法目的中引入減少化石燃料使用和應對氣候變化的內容,將計稅規則中根據化石燃料開采量作為計量依據,轉變為化石燃料的含碳量或未來化石燃料燃燒所產生的二氧化碳排放量作為計稅依據。在該稅法第6條免征條款和第7條緩征條款中,加入針對石油、天然氣等化石燃料開采企業從事CCS技術應用和項目開發的減免稅細則內容。此外,中國需要考慮其他CCS項目參與者的利益分配問題,可以通過修改企業所得稅法、增值稅法等相關法律,在相關稅收條款中增加針對CCS項目開發商緩征、經營所得減免稅、加速折舊等優惠性規定,來激勵其投資CCS項目的熱情。

圖1 中國CCS技術引入碳市場的法律路徑

第三,對標中國科技促進法律。從科技促進法律角度來看,對于CCS技術的發展和促進應進行有針對性的明確規定。雖然中國《促進科技成果轉化法》(2015年修訂)在第12條第3款科技成果轉化項目中明確引入了應對氣候變化和碳減排內容,但沒有針對CCS技術的法律地位進行明確規定,同時也缺少完整、具體的激勵制度和配套的資金銜接規則。在CCS技術早期階段的促進方式選擇上,法律明確規定國家可以通過政府采購、研究開發資助、發布產業技術指導目錄,以及示范推廣等方式予以支持,但最為關鍵的資金來源則需要進一步明確。目前,中國針對與能源使用和碳減排相關技術促進的基金制度主要包括,根據《節約能源法》(2018年修正)確立的節能專項基金制度,以及根據《可再生能源法》(2009年修正)所確立的可再生能源發展基金制度等。此外,中國正在征求意見的《碳排放權交易管理暫行條例(草案修改稿)》(2021年3月30日發布)也提出要建立碳排放權交易基金制度。未來,針對CCS技術早期的各種獎勵和補貼政策,仍然需要《促進科技成果轉化法》配套規則對該技術早期資金來源進行明確,同時納入對私人投資CCS技術的激勵性規定,以便引導科研院所、企業或其他實體進行CCS新技術的研發投入,并為CCS技術創新和應用的先進單位和個人提供經濟獎勵。

五、結 語

毫無疑問,CCS作為重要的負排放技術,未來將成為中國實現碳達峰、碳中和目標的重要助力手段。在中國高度重視采用碳市場手段實現經濟低碳轉型的大背景下,CCS技術的成熟運用仍然離不開與碳市場的有效銜接。歐盟與美國針對CCS技術納入碳市場的不同立法路徑,為中國展現出一條從技術培育到成熟商業化應用的漸進發展思路。在技術引入的早期階段,立法者的關注重點應在于CCS技術的促進性規則的建立,同時健全國家碳市場立法與配套法律體系,并通過完善國家環境管理、財稅與技術促進法律,營造CCS技術逐漸走向成熟應用的法制基礎。在技術能夠實現商業化應用之后,立法重點則應轉向CCS項目減排專門規則的引入,并實現其與碳排放交易規則的有效銜接。