我國反壟斷指南的法律性質及其功能研究

張 垚

（甘肅政法大學，甘肅 蘭州730070）

反壟斷指南的制定主體除了反壟斷委員會外，組成該委員會的相關部委也能在本部門領域內制定相關反壟斷指南。因為組成反壟斷委員會的國務院部門制定的本領域內的反壟斷指南，其制定主體在我國政府的組織架構中擁有合法地位，所以各部門頒布的相關反壟斷指南可以確定為部門規章，此種定位也是符合我國《立法法》關于部門規章的規程的。但該委員會制定和發布的《關于相關市場界定的指南》的法律地位卻不能在我國現行《立法法》中找到合法的支撐依據。因此，本文主要探究反壟斷委員會制定的《關于相關市場界定的指南》（下文稱為反壟斷指南）的法律性質及其功能。

一、我國反壟斷指南的法律地位之規范分析

國務院反壟斷委員會雖然有權依據我國《反壟斷法》的規定制定公布反壟斷指南，但是對于反壟斷指南的性質在我國《立法法》中也沒有明確定位，在適用該指南時便會與現有的國務院法規和部門規章存在法律位階上的沖突，造成適用上的混亂，因此研究厘清反壟斷指南的法律性質問題便尤為重要。

（一）我國反壟斷指南法律地位分析

我國《反壟斷法》規定國務院下設的反壟斷委員會承擔制定、發布反壟斷指南的職責。在執法實踐方面，各部門也都適用反壟斷指南進行案件的處理，但由于缺乏清晰的法律性質與合理的法律地位，反壟斷指南的位階仍然不清不楚。

其一，我國《立法法》中缺乏反壟斷指南的應有位置。我國《立法法》規定我國的法律體系為法律、行政法律、地方性法規、自治條例和單行條例、規章以及相關的法律解釋，其中并沒有關于指南的規定。雖然反壟斷委員會能夠依據我國《反壟斷法》及其配套立法規定進行制定和發布反壟斷指南，但其制定的反壟斷指南在我國的法律系統中缺乏準確規定，因此反壟斷指南的法律性質缺乏法律依據。

其二，反壟斷指南的法律位階混亂不清。首先，反壟斷指南和相關行政規范文件的法律關系不明。國務院各部委在擬定其本部門規章的同時還可以頒發本部門的指南和規范性文件，這樣容易導致該指南和國務院相關部委制定的規范性文件之間的關系混亂不清。其次，該指南和國務院有關部門出臺的規章同樣存在法律關系不明的狀況。我國反壟斷委員會是由國務院辦公廳發文組建的，其成員除了國家發展與改革委員會、商務部和國家市場監管總局的人員外，還包括其他部委的職員，共有十四個部門成員組成。反壟斷委員會負責制定和發布反壟斷指南，從這點看來，其擬定公布的該指南貌似也展現了相關部門的意見。那么，反壟斷指南的法律位階的界定，我國《立法法》中并沒有做出相應規定。最后，反壟斷指南同我國相關地方性法規以及規章在實踐中的位階關系在我國《立法法》中同樣缺乏界定區分。嚴格意義上講，反壟斷指南并不能作為地方性法規以及政府規章的上位法淵源。既然反壟斷指南不屬于上位法，那在地方性立法時是否能夠不遵循反壟斷指南的規定？到底應當如何確定反壟斷指南與前兩者之間的法律位階關系？這些都可能造成該指南在反壟斷具體實踐中法律適用混亂的問題。

（二）我國反壟斷指南的實踐

在行政實踐方面，我國反壟斷委員會在頒布反壟斷指南后，有關部委隨后公布了本行業的相關指南。比如，商務部根據該指南頒發《經營者集中反壟斷審查申報表》，同時明確運用該指南審查某些經營者集中案件；另外，原國家工商總局也依據該指南發布了《關于禁止濫用知識產權排除、限制競爭行為的規定》，其中明確表明依據該指南對相關市場進行界定［1］。我國有關反壟斷工作主要由行政執法機關負責調查，在執法過程中根據該指南對相關市場進行認定。該指南第七條明確規定，在對相關市場進行界定時，要根據商品的價格、用途等特性進行需求替代分析，特殊情況下，還要進行供給替代分析，甚至在市場范圍不清的情況下，可以根據“假定壟斷者測試”的路徑進行分析。值得注意的是，該反壟斷指南既不是行政法規，更不是部門規章，反壟斷執法機關對是不是一定要依據該指南的規定界定相關市場這一問題在認識上存在分歧和疑惑，這就導致了實踐中對于相關市場如何界定的混亂。例如國家發展改革委處理順通公司和華新公司壟斷案時卻沒有界定相關市場；另外，在商務部審查AB公司被英博集團公司收購一案中同樣也沒有適用該指南對相關市場進行界定［2］。但是在國務院發布的2019年反壟斷執法案例中《伊士曼（中國）投資管理有限公司濫用市場支配地位案》《高意股份有限公司收購菲尼薩股份有限公司股權案》涉及相關市場界定部分均是據此指南做出的。

在司法實踐方面，我國法院對于適用反壟斷指南也存在分歧，有的法院會直接援引《關于相關市場界定的指南》的內容進行司法裁判。例如，在廣東粵超體育發展股份有限公司與廣東省足球協會、廣州珠超聯賽體育經營管理有限公司壟斷糾紛申請再審一案中，最高人民法院在裁判中，直接援引該指南進行說理并做出裁判；另外，在武漢市漢陽光明貿易有限責任公司與上海韓泰輪胎銷售有限公司壟斷協議糾紛一案的二審判決中，上海市高級人民法院更是明確表述在法律適用方面，該案應適用《國務院反壟斷委員會關于相關市場界定的指南》和《反壟斷法》第五十條認定韓泰公司實施了壟斷行為。但有的法院只在法院裁決的說理闡釋中援引相關內容作為裁判說理的根據。例如，在象山捷達網絡技術服務部與白山市人民政府、中國互聯網絡信息中心拒絕交易糾紛一案中，一審的北京知識產權法院和二審的北京市高級人民法院在援引該指南進行說理時表述為參照適用，說明只是在裁判說理論證中援引了該指南；在高郵市通源油運有限公司與泰州石油化工有限責任公司、中國石油化工股份有限公司壟斷糾紛二審中，江蘇省高級人民法院在進行相關市場界定時也僅依據該指南進行說理論證。相關數據顯示，我國目前依據《關于相關市場界定的指南》分析相關市場界定問題的司法裁判案件已經有127個。

綜合上述行政執法實踐和司法實踐可以看出，正是由于反壟斷指南在我國《立法法》中缺乏應有的位置，致使其在法律體系中缺乏明確的法律定性，法律效力不清，進而導致反壟斷指南在實踐中的應用千差萬別，適用較為混亂。

（三）造成現今反壟斷指南法律地位窘境的原因

1.制定發布權限與執法實踐相分離。

我國《反壟斷法》第九條規定，反壟斷委員會可以制訂和公布反壟斷指南。該委員會由國務院辦公廳組織十四個部委共同組建而成的，以此來領導協調有關反壟斷工作。這樣，該委員會便同時具有了擬定公布反壟斷指南的權利、領導組織反壟斷工作的權利和溝通協調反壟斷執法工作的權利。但該委員會并非我國專門的反壟斷執法機構，沒有相應執法權，因為反壟斷執法機構是由國務院另行設置規定的，再由這一另行規定機構負責相應具體實踐工作。這致使我國反壟斷指南的擬定公布權和執法工作相分離。

其實，該委員會在實踐中更多的是作為相關反壟斷工作的咨詢與調和機構，它既不屬于國務院的直屬事業單位，也不屬于國務院的部委或其他行政機關。但是該委員會卻可以擬定和公布反壟斷指南，這便與國務院各部委及直屬事業單位擬定的部門規章或規范性文件存在沖突問題。最重要的是，雖然我國《反壟斷法》規定反壟斷委員會可以擬定公布反壟斷指南，但在我國《立法法》中卻并未明確規定其地位，這使得該指南與部門規章間的法律性質和法律位階更加混亂。

2.反壟斷委員會與國務院部門間的矛盾突出。

由于歷史的原因，我國的相關執法工作被劃分為三個部分，根據職責分工，分別由商務部、國家市場監管總局下的反壟斷局、國家發展改革委負責反壟斷執法工作。雖然目前這三部分工作都被統一于國家市場監管總局，但各部門仍然在履行各自工作范疇內的職責，并擬定和公布相關規范性文件和指南，這就使得三個部門發布的規范文件、指南甚至規章與反壟斷委員會發布的反壟斷指南發生沖突。因為該委員會只是負責協調相應執法工作，不屬于國務院的正式部門，并沒有實權，所以導致其發布的有關指南與反壟斷執法機構發布的規章、指南以及規范性文件之間的法律位階不清晰。

另外，國家出臺《反壟斷法》的目的是打擊和規制壟斷行為，促進市場經濟能夠平穩健康發展，激發市場競爭活力，充分的市場競爭能夠促進市場各要素的自由流動，促進產業發展。同時我國還存在眾多產業規制部門，例如工業和信息化部、科學技術部、交通運輸部、住房與城鄉建設部等多個產業規制部門統領各行業領域的產業建設發展，其目的同樣是為了促進國家經濟的平穩健康發展，激發市場活力。由此可知，其實國家反壟斷機構與產業規制部門的最終目的是一樣的，只是對經濟發展管理的方式不同。但各產業規制部門為了鼓勵本部門產業發展，出臺的各項規章政策反而可能會造成本產業領域出現壟斷行為，這就為反壟斷機構的執法工作帶來了挑戰。反壟斷執法機構在界定壟斷行為時會以反壟斷委員會發布的指南為依據，但行業的行為卻是依據各自產業規制部門的規章政策開展的，兩種行為全部是依照相關規定進行的合法行為，究竟以指南為準還是以部門規章政策為準？另外，反壟斷委員會在國務院機構設置中缺乏法律依據，但其成員又是由國務院十四個部委成員組成的，此時反壟斷指南與部門規章和政策間的矛盾就顯得尤為突出且不易解決。

二、關于反壟斷指南法律性質的理論爭議

關于反壟斷指南的法律性質問題，國內外學者存在很多理論爭議，大致可以劃分為四類。

（一）反壟斷指南的性質為行政解釋

全國人大常委會在1981年通過的《關于加強法律解釋工作的決議》中第三條規定，在具體執法實踐中，國務院及其主管部門可以解釋不屬于司法檢察工作中其他法律法令。因此，我國規范性行政解釋的法律依據也來源于此條規定。由于我國反壟斷指南是國務院下設的壟斷委員會發布以彌補《反壟斷法》規則漏洞的，因此有學者認為該指南的性質是行政解釋，他們認為“反壟斷行政解釋理論上包括兩種情形：一是擁有解釋權的行政機關對具體應用《反壟斷法》問題所作的具有普遍約束力的規范性解釋；二是反壟斷執法機關在執法過程中憑借自身擁有的執法權對具體案件應用《反壟斷法》時所做出的個別性解釋，這種解釋缺乏明確的法律依據，但在實踐中卻成為了執法機關理解和掌握法律規范并運用相應法律規范裁判案件的具體保障。”［3］持此種看法的學者認為“反壟斷行政性解釋是行政行為與反壟斷實踐相結合的產物，在法治社會中，市場經濟國家進行反壟斷實踐工作的前提依據和重要環節便是行政解釋。”［4］另外，部分美國學者認為“由于行政工作中的語言涵義常常具有模糊性、抽象性和不確定性的特征，在行政實踐中，為了彌補這些不足，方便行政工作的開展，就需要行政解釋對行政工作進行具體細化以彌補此類漏洞。”［5］因為《反壟斷法》具有模糊性、原則性的規范特征，導致缺乏較強的實踐操作性，因此需要更加詳盡的行政解釋加以明晰，從而為反壟斷執法工作提供更加具體的依據。

（二）反壟斷指南的性質為實施細則

現在有多數學者認為美國的《謝爾曼法》是反壟斷法的起源，產生隨后的世界各國立法也多采用美國關于反壟斷法的立法模式，即反壟斷法規定的多為原則性的條款，然后再由相關部門出臺實施細則加以細化。由于反壟斷法采取原則性的立法模式，其不確定性較強，因此該法本身的可操作性不足。因此，有學者認為“在反壟斷工作實踐中，各國在頒布了反壟斷法之外還擬定發布了眾多實施細則來彌補反壟斷法的模糊性和不確定性，因此，反壟斷法的實施細則才是評價一國反壟斷執法工作開展好壞的關鍵所在。”［6］從這部分學者的理論表述中可以看出，他們認為該指南的法律性質屬于行政機關關于《反壟斷法》的實施細則。

（三）反壟斷指南的性質為軟法

歐盟競爭法學者的主流觀點是認為反壟斷指南的法律性質屬于“軟法”，這與歐盟的區域公共治理的理念有關。在歐洲一體化體制下，歐盟想通過制定強有力的法律規范來平衡歐洲各國利益是很難做到的，為了歐盟整體利益，不得不根據歐洲各國的合意制定缺乏強制力的規范文件來解決國家交往中的矛盾糾紛，這也是歐盟極其重視軟法的原因。歐盟在區域公共治理過程中，采取大量的軟法措施來解決區域內國家間的問題，雖然多是以通告、準則、指南、公告、意見等名稱出現，但不得不承認這些是屬于歐盟軟法范疇的。另外，歐盟的反壟斷指南在實際運用中只是不斷向各國國內公法語境靠近，同時各國對歐盟委員會制定發布的指南也有保留的權利。有學者指出，在歐盟學者關于歐盟地區軟法的著述中有關于歐盟頒發的軟法規范在歐盟國家內部法院審理時的如何適用的案例，在該案中歐盟法院指出，歐盟頒發的軟法規范不影響歐盟民眾的權利義務的前提下，可以不發布歐盟成員國語言的版本，但如果根據歐盟發布的軟法規范制定本國政策并對國內民眾的權益產生影響，則必須要公布［7］。基于歐盟的現實需要，歐盟有學者認為“歐盟委員會發布的反壟斷指南只具有指導作用，并不能約束歐洲企業、歐洲法院、歐盟成員國執法機關和法院的行為。可是，這些反壟斷指南對歐盟委員會自身會適用歐盟競爭法具有約束力，因此歐洲企業多將其視為“軟法”，以減少自身經營的違法風險。”［8］有部分國內學者也采用歐盟學者的觀點，將反壟斷指南、指導意見、咨詢指引規范等視為“軟法”［9］。

（四）反壟斷指南的性質為行政執法政策

有學者認為“反壟斷工作的重心是反壟斷執法實踐問題，而不是反壟斷立法實踐問題。”［10］持此種觀點的學者會采納美國某一代表性觀點，將反壟斷指南視為“行政執法政策的表述”。有美國學者認為“雖然反壟斷指南是對反壟斷機構關于行政執法政策的表述形式，但歷經多年發展，該類指南已經成為了反壟斷執法機構制定法律規范的常規形式，并且法院也逐漸遵循此類規范裁判案件。”［11］這種觀點意識到反壟斷工作的難點在于《反壟斷法》的規定過于原則化，缺乏實踐的可行性，因此反壟斷工作改進重點應集中在執法政策的具體細化以適應實踐工作的需要。執法機構在實踐中的方法、重點、程序和標準等對于形成反壟斷法的具體規則具有重要價值，此類執法機構在實踐中的具體舉措便是反壟斷執法政策，該指南因此成為了將行政執法政策外化給社會公眾的表述形式。此外，反壟斷執法政策具備顯著的實驗特征，因此存在試錯性和變易性，同時市場經濟形式瞬息萬變，受相關經濟學理論和實證經驗的影響，執法政策經常處于動態演進、動態平衡之中［12］。這樣，國家制定的正式法律便不能成為行政政策的表現形式，其原因在于國家制定的正式法需要具有一定的穩定性，不能夠朝令夕改，這樣會增加法律的不確定性，有損法律權威。因此，作為非正式立法機關制定的法律規范，該指南成為了相應執法政策的表述方式［13］。

總之，根據以上學界主要理論爭議可知，關于反壟斷指南的法律性質和位階在理論界并沒有達成共識，國內外學者也多是結合本國實踐來對反壟斷指南的法律性質和位階進行理論上的研究和探討。

三、反壟斷指南法律性質之應然

根據前文關于反壟斷指南性質理論研究的梳理可以看出，反壟斷指南的法律性質在理論上存在諸多分歧。但考慮到我國反壟斷指南錯位授權的特殊制度設計，結合我國目前實踐而言，關于該指南的法律性質，采用規范性行政解釋這一觀點更為合理。就其法律地位而言，據我國當前現狀，傾向于其法律地位高于部門規章，低于法律法規，介乎于法律法規與規章的過渡位置。理由如下：

（一）反壟斷委員會可被視為準行政機關

反壟斷委員會雖然在我國的政府部門制度設計中并沒有一席之地，但不可否認其發布的反壟斷指南對于規則設計偏模糊性、原則性的《反壟斷法》有較強的補充和完善作用。同時，《反壟斷法》的實施很大程度上依靠反壟斷執法機構的行政執法工作來實現，該指南能夠為此執法機構的實踐工作提供明確具體的法律遵循，促進《反壟斷法》的有效實施。通常情況下，行政機關并沒有解釋國家法律的權利，但是全國人大常委會在1981年通過的《關于加強法律解釋工作的決議》第三條規定，國家行政機關便可以在涉及相關法律的具體應用中擁有部分解釋權限。該委員會作為國務院下設領導協調反壟斷相關工作的機構，負責協調指導國家反壟斷執法工作。盡管反壟斷委員會在我國《國務院組織法》中既缺乏制度安排的法律依據同時又沒有得到國務院或者其他部委的授權，但結合其在國務院中的設立初衷與其實踐工作內容來看，反壟斷委員會主要統領協調國務院十四個部委關于反壟斷行政執法工作。這樣，該委員會在國務院機構組織中的地位可以被視為準行政機關。因此，其為實現《反壟斷法》的確定性、合法性和高效性而發布的相關指南是能夠視為規范性行政解釋的。

（二）反壟斷委員會地位應高于國務院各部委

《反壟斷法》第九條明確規定，反壟斷委員會負責組織、協調、指導反壟斷工作。可是事實上，反壟斷執法機構在相應執法實踐中在界定相關市場的問題上是嚴格按照《關于相關市場界定的指南》中規定的標準和方法進行認定并行使自由裁量權的。我國反壟斷委員會是由國務院下設的十四個部委構成的，其發布的反壟斷指南必定是在協調各部委的相關職權，綜合考量各部委意見基礎上制定發布的，體現了各部委的集體意志，并不是各部委意志簡單相加的產物。這樣，盡管我國《國務院組織法》中缺乏反壟斷委員會存在的合法依據，但根據實踐情況，從邏輯上講，反壟斷委員會的地位應當高于構成其國務院各部委的地位，同時低于國務院的地位。因此，從理論上來說，反壟斷指南的法律地位應當比國務院單一部委公布的部門規章或者規范性文件高，反壟斷指南便可以視為《反壟斷法》的跨部門具體解釋，參與制定的國務院各部委也都應遵守該指南的相關規定。正是因為反壟斷委員會在國務院組織體系中的特殊設置，所以決定了反壟斷指南的法律地位應高于各部委獨自發布的規章或規范性文件，同時低于行政法規的法律地位。

（三）反壟斷指南具有剛性法律特征

在前文關于我國反壟斷指南的法律實踐中可以得知，在我國的反壟斷行政執法實踐中，對于相關市場的界定都嚴格遵循《關于相關市場界定的指南》的規定，這為反壟斷行政執法工作提供了執法依據，我國三大反壟斷執法機構均屬于部委下設的分別行使各自職權的機構，因此三者在相關執法實踐中都遵守反壟斷指南的規定。在司法實踐中，我國各地法院盡管對于反壟斷指南的適用存在著諸多分歧，有的地方法院在闡述說理部分參照該指南，有的地方法院則是明確適用該指南進行司法裁判，但總體而言，都在不同程度地適用該指南來裁判案件。

反壟斷指南是對《反壟斷法》的具體細化，在法律適用方面需要與其配套適用，才能夠充分發揮《反壟斷法》的法律效力。在我國的反壟斷行政執法實踐和相關民事司法裁判中，反壟斷執法機構和法院關于案件中涉及相關市場的界定問題，都在嚴格適用反壟斷委員會制定公布的《關于相關市場界定的指南》的相關規定。同時，該指南的開篇就指出制定該指南的目的除了甄別競爭者和潛在競爭者、斷定經營者的市場占比份額和市場集中度、判定經營者的市場地位以及分析經營者的行為對市場競爭的影響外，還要依據該指南認定的結果判斷經營者行為是否違法以及在違法情況下需承擔的法律責任。這說明反壟斷委員會制定的該指南并不是只有指引作用，還可以成為判斷經營者違法以及違法責任承擔的處罰依據。從這一方面考慮，反壟斷指南的相關規定是具有強制性的，它的強制性是依靠國家行政強制力加以保障的。因此，反壟斷指南的法律性質體現為剛性的“硬法”特征，并不具有依靠社會輿論，利益驅動等非強制方式對行為進行指引的軟法特征。更重要的是，我國大陸法律體系單一，與歐盟的情況迥然不同，我國反壟斷指南只需要協調國務院政府部委間的相關反壟斷工作，而歐盟委員會制定和發布的反壟斷指南更多的是對歐洲各國間的反壟斷執法工作進行協調，這就注定歐盟制定的反壟斷指南只能是原則性的軟法。

另外，從社會實踐方面考慮，市場是不斷發展變化的，作為成文法規定的《反壟斷法》具有籠統性、原則性和滯后性，并不能窮盡市場上新出現的壟斷形式，但采取發布反壟斷指南的方式能夠對新形式的壟斷行為進行及時規范和解釋，彌補《反壟斷法》的不足。既然該指南符合《反壟斷法》的立法原則和目的，又能夠為相應行政執法和司法裁判提供法律依據和遵循，同時還能夠發揮法律與社會價值，因此將其定性為反壟斷規范性行政解釋同時明確其法律地位，并在法律實踐中明確嚴格依據該指南的相關規定適用，符合我國目前反壟斷法律實踐的需要，既有利于法律適用的統一，也有利于充分發揮反壟斷指南和《反壟斷法》的法律效果，促進市場平穩健康發展。

（四）符合我國社會公眾的法律觀念

盡管反壟斷指南擁有細化彌補我國《反壟斷法》不確定性的作用和公眾指引功能，但這并不必然能確定其法律性質為軟法，法律法規、規章等也同樣具有此類功能，并且實踐中執法機構和公眾大多都嚴格遵循反壟斷指南的相關規定，同時我國社會公眾對軟法的認識和理解有限，接受程度相對較低。另外，我國反壟斷法指南的內容盡管涉及反壟斷執法政策的相關表述，但其內容也并不局限于此，將其法律性質界定為反壟斷執法政策表述較為片面。而在我國社會公眾法律觀念中，法律法規、規章或規范性文件等國家政府層面出臺的法律政策都由國家強制力保障實施，要求公眾嚴格遵守，理論上講都屬于“硬法”。因此，將反壟斷法指南的法律性質界定為反壟斷規范性行政解釋，要求執法者和公眾嚴格遵守，既符合我國社會公眾的法律觀念，也符合其內容表述的要求，同時也能夠為今后反壟斷指南的內容安排預留空間。

綜上所述，由于反壟斷委員會組織架構的特殊性，其內容是對《反壟斷法》的細化解釋和補充，適應我國法律實踐的需要，將反壟斷指南的法律性質確定為反壟斷行政解釋較為妥當；據我國目前現狀，就其法律位階而言，確定其高于部門規章和規范性文件，低于法律法規，將其法律位階界定在法律法規和部門規章的過渡位置較為恰當。

四、反壟斷指南的功能研究

明晰我國反壟斷指南的法律性質離不開對其功能的研究，上文在對反壟斷指南法律性質進行研究的過程中已對反壟斷指南作為反壟斷執法工作的法律遵循功能和公眾的指引功能進行了簡要說明，下文將對反壟斷指南的功能做進一步的研究。

首先，反壟斷指南對國務院相關部委擬定的相關政策具有協調整合功能。我國錯位授權的特殊制度架構使得反壟斷指南的法律性質不同于行政規范性文件，這也成為我國反壟斷指南功能的特殊之處。我國的行政反壟斷執法機構主要分散于國務院的三個部門之中，每一部門都有權制定本部門的規章或規范性文件，這可能導致各部門間的相關政策出現沖突，不利于發揮《反壟斷法》的法律效用。我國反壟斷指南是由反壟斷委員會擬定公布的，同時國務院相關的十四個部委又是構成該委員會的成員。因此該指南在制定過程中，會充分考慮相關執法機構的不同關切和他們的具體執法政策建議，在鑒別、吸收、協調、整合的基礎上，形成政策體系和政策合力，并將其上升到反壟斷指南中，以此為行政執法實踐和公眾遵守法律提供統一的普遍性指引［14］。

其次，反壟斷指南可以為市場經營者的市場經營行為提供指引。反壟斷法規則的原則性、籠統性和不確定性導致市場經營者對于自身經營行為是否符合法律規定缺乏準確判斷。事實上，對于市場壟斷行為的定性需要考慮市場社會綜合因素做出判斷，不能僅僅依靠價格變化來判斷。該指南的發布明確規定了市場壟斷行為的樣態，以及認定標準和相應處罰措施，彌補了反壟斷法法律規定空白，提高了反壟斷法的準確性和確定性，增強了公眾對自身行為的合法預期，從而使公眾能夠依據反壟斷指南的具體規定規范自身經營行為。

另外，反壟斷指南能夠作為公眾理解國家反壟斷政策的重要途徑。反壟斷法的不確定性和原則性使得公眾并不能具體深刻理解反壟斷法的立法宗旨和執法方式。但是反壟斷指南具體細化了《反壟斷法》的相關規定和內容，明確了發壟斷執法方式。同時，反壟斷指南對反壟斷執法方式的合法性和正當性進行說理闡述，使公眾可以通過反壟斷指南理解國家反壟斷政策，增強公眾對反壟斷法的認同感和崇信感，讓公眾意識到反壟斷法并不是阻礙市場主體自由發展的法，而是為了更好地促進市場經濟的發展，為社會整體利益服務的社會本位法。

最后，反壟斷指南為反壟斷執法機構的執法行為提供了制度框架和程序準則。反壟斷法原則性和籠統性的立法模式使得執法者在面對反壟斷法與個案事實時必須做出相應的選擇和判斷，但反壟斷法執法過程中對于案件事實的認定和法律的適用都高度依賴于執法者個人的法律素養，這導致了執法者行使自由裁量權存在較大差異，同時執法程序也缺乏必要制度安排。而反壟斷委員會發布的該指南為行政執法者提供了詳細的規則指引和制度設計，在反壟斷執法過程中可以依據反壟斷指南的細化規則做出更加合理的判斷，從而降低個案錯誤風險。同時，該指南也為反壟斷執法者提供了程序安排，這些執法者是要參與到反壟斷執法實踐中的，這就要求執法者的執法活動符合法定程序，在執法過程中加強與相對人的平等對話，保證相對人為自身行為陳述、辯解、申訴、復議等權利，與此同時，反壟斷執法者也要對自身執法行為和判斷的合法性與正當性進行闡述論證。這樣，程序便為雙方提供了平等對話的平臺，雙方可以就信息、知識、觀點、利益等展開全方位交鋒［15］。從而規制反壟斷執法機構肆意性的自由裁量權和混亂性的執法程序，保障反壟斷執法實踐的正當合法性和相對人的合法權益。

五、結語

市場經濟的發展需要市場競爭，良好的市場競爭環境有利于充分促進市場要素的自由流動，優化市場資源配置。但壟斷行為減殺了競爭，阻礙了市場競爭環境的良性發展，各國為反對壟斷，刺激市場競爭活力，紛紛出臺《反壟斷法》規制壟斷行為。為適應市場經濟靈活性、多變性的特征，反壟斷法的立法模式多采取原則性、籠統性和不確定性的立法模式對壟斷行為進行規制。反壟斷指南可以彌補反壟斷法立法模式的短板，加強《反壟斷法》在實踐中的可操作性。明晰反壟斷指南的法律性質有利于幫助反壟斷指南在我國的法律體系中找到合理定位，緩解實踐中其與法律法規、部門規章之間的法律適用沖突，同時明確反壟斷指南的功能和價值，既有利于規范反壟斷執法活動，為反壟斷法執法實踐提供指引，也有利于公眾充分理解國家反壟斷法律政策。為進一步明確我國反壟斷指南的法律性質，還需要結合我國社會實踐和國內外理論經驗進行研究和探討，隨著市場經濟的發展和我國反壟斷法律實踐的進一步深入，反壟斷指南的法律性質也將會更加清楚。另外，反壟斷指南能夠加強《反壟斷法》的可操作性，適應反壟斷法律實踐的需要，今后要更加重視反壟斷指南的擬定工作。●