北極海冰消融背景下《聯合國海洋法公約》第234 條的解釋和適用爭議及對中國的啟示

郭培清 宋 晗

（1.中國海洋大學， 山東 青島 266100）

《聯合國海洋法公約》（以下簡稱《公約》）第234 條是北冰洋沿海國在北極海域專屬經濟區范圍內制定環境保護和污染防治的法律和規章的重要依據，而沿海國過度行使這一權利將損害北極海域商業航行的開展。 作為《公約》中的“北極例外條款”或“冰封區域條款”，第234條在內容上具有相當的模糊性，長期以來面臨爭議。 在氣候變暖和北極可通航海域拓展的背景下，厘清第234 條的適用爭議及其原因，對北極商業航行的發展具有重要意義。 本文擬從《公約》第234 條的規定和沿海國的立法實踐出發，分析海冰消融背景下該條款面臨的沖擊，在把握北極航道發展面臨的矛盾的基礎上提出中國參與北極航行的策略選擇。

一、《公約》第234 條的釋義

第234 條位于《公約》第十二部分“海洋環境的保護和保全”中的第八節。 由于《公約》第234 條本身的規定具有模糊性，沿海國利用第234 條擴大管轄權，損害了其他國家的航行權益，在海冰消融的背景下，這一問題可能更加嚴重。 為了明確沿海國依據第234 條享有的權利范圍，有必要從條款產生的歷史和文本解釋的角度來闡明《公約》第234 條的含義。

1.1 《公約》第234 條產生的歷史

《公約》第234 條規定：“沿海國有權制定和執行非歧視性的法律和規章，以防止、減少和控制船只在專屬經濟區范圍內冰封區域對海洋的污染，這種區域內的特別嚴寒氣候和一年中大部分時候冰封的情形對航行造成障礙或特別危險，而且海洋環境污染可能對生態平衡造成重大的損害或無可挽救的擾亂。 這種法律和規章應適當顧及航行和以現有最可靠的科學證據為基礎對海洋環境的保護和保全。”①參見《聯合國海洋法公約》第234 條。第234 條成為《公約》第十二部分“海洋環境的保護和保全”中第八節的唯一內容源自加拿大在聯合國第三次海洋法會議上的積極推動。

加拿大推動第234 條納入《公約》與加拿大加強對北極航道的控制權有著密不可分的聯系。 1958 年《日內瓦領海與毗連區公約》通過時，加拿大的北極群島水域主權除蘇聯外未得到絕大多數國家的承認。 加拿大外交部曾與美國、英國協商，希望獲得他們對加拿大北極水域權利主張的認可，但未能如愿。 1969 年8 月24日-9 月14 日美國“曼哈頓”號穿越西北航道的事件刺激了加拿大要控制北極航道的決心，加拿大遂決定以單邊立法控制北極航道航運。②郭培清、劉江萍：“曼哈頓號事件與加拿大西北航道主權權利的擴張”，《中國海洋大學學報》（社會科學版），2009 年第5期，第 5-10 頁。1970 年，加拿大政府以海洋環境保護為由出臺《北極水域污染防治法（Arctic Waters Pollution Prevention Act，AWPPA）》，單方面將環境管轄權擴展至距離海岸100 海里的范圍，遠遠超出當時沿海國對領海的管轄范圍，且該法案對這一水域的航行進行了嚴格的管理。③Jan Jakub Solski，“The Genesis of Article 234 of the UN?CLOS，” Ocean Development ＆ International Law， Vol 52， No.1，2021， p.7.《北極水域污染防治法》一出臺便遭到許多國家的反對。為了給該法案尋找國際法依據，在第三次聯合國海洋法會議期間，加拿大積極推動在北極水域建立一套特殊的國際法律制度。

首先，加拿大積極在各類會議上推動“允許沿海國為防止海洋污染，采用不限于公認的國際標準的‘特別措施’以保護其臨岸的海洋環境”的提案。 1972 年在聯合國人類環境會議舉辦期間，加拿大向會議的海洋污染工作小組提出“一個國家有權對毗鄰本國領海的水域進行特別管理，對于這些水域必須不間斷地加以控制，以有效防止污染導致對其專屬或者享有主權的陸地或海洋環境的危害或傷害”。 但該提議并沒有被海洋污染工作小組采納。 1973 年2月，在國際海事協商組織關于防止船舶海洋污染會議預備會上，加拿大再次提議承認“特別措施”，但指出這些措施應考慮到“地方的地理和生態特點”，然而這一提議仍遭反對。 在國際海事組織正式會議上，“特別措施”提議被再次否決，但沿海國可以對“環境具有特別脆弱特點”的水域制定“特別措施”的這一觀點獲得希臘、英國、挪威和瑞典的支持。 雖然加拿大未能完全達成其訴求，但“特別脆弱地區”的觀念的逐漸傳播，為第三次海洋法會議上加拿大的最后成功做了鋪墊。

在第三次聯合國海洋法會議期間，加拿大改進“特別措施”的提案，借鑒“特別脆弱地區”的思想，推動在“冰覆蓋地區”建立一種特殊的法律制度。①朱廣峰著：《北極海洋環境法律規制的變遷與中國參與》，海洋出版社，2019 年版，第 15-23 頁。從加拿大的觀點來看，《公約》第211（6）款不能滿足保護北極水域特殊環境的需要，因為該條款規定沿海國有權在專屬經濟區范圍內制定的保護環境的特殊法律和條例需通過主管國際組織批準，且為同一區域制定的其他法律和規章不應超過一般接受的國際規則和標準以外的設計、構造、人員配備和裝備標準，而北極冰封區域的特殊環境使加拿大必須對船只的設計、構造、人員配備設置特殊的標準。②Viatcheslav Gavrilov， Roman Dremliuga， Rustambek Nurim?betov， “Article 234 of the 1982 United Nations Convention on the law of the sea and reduction of ice cover in the Arctic Ocean，” Marine Pol?icy， Vol.106， No.6，2019， pp.2-6.在談判當時，由于北極航道的價值未受到普遍重視，因此第234 條的談判主要在美國、蘇聯、加拿大之間進行。 加拿大通過靈活的外交策略為自身的利益創造善意，尤其是通過原則上不反對用于國際航行的海峽制度，換取了美國對加拿大在北極海域實施特殊管轄措施的支持。在1974-1975 年談判期間，國際社會逐漸接受了加、美、蘇的這項北極交易，第234 條作為第三次聯合國海洋法會議的談判結果被納入《公約》體系。③馮壽波：“《聯合國海洋法公約》中的‘北極例外’：第234條釋評”，《西部法學評論》，2019 年第 2 期，第 102 頁。

從第234 條產生的歷史來看，該條款之所以能被其他國家接受并納入《公約》，主要還是基于保護脆弱的北極海域環境的需要，保護北極海洋環境是該條款的立法目的，同時該條款作為兼顧沿海國環境保護利益和國際航行的一般利益的產物，在一定程度上也應當“適當顧及”航行。

1.2 《公約》第234 條的法律解釋

作為多方面妥協的產物，《公約》第234 條具有相當的模糊性。 《維也納條約法公約》第31 條規定了條約的解釋方法“條約應依其用語按其上下文并參照條約之目的及宗旨所具有之通常意義，善意解釋之。”④《維也納條約法公約》第31 條。從第234 條文本的用語出發，該條賦予了沿海國在專屬經濟區范圍內冰封區域以保護海洋環境為目的的法律的制定權和實施權以及對沿海國行使這一權利的限制性條件，但約文在做出具體規定時具有歧義。從適用范圍看，《公約》第234 條適用于“專屬經濟區范圍內的冰封區域”。 “專屬經濟區范圍內”是否包括內水與領海？ “冰封區域”是根據氣候條件動態變化的，還是僅指條約簽署時所述“冰封區域”的固定表達？ 從條約規定的沿海國在專屬經濟區內制定和實施法律的限定條件看，“非歧視性”“適當顧及航行”“以現有最可靠的科學證據為基礎”的具體含義是什么？ 上述問題都需要進一步解釋。

（1）《公約》第 234 條的適用范圍

關于第234 條是否適用于內水和領海，我們可以根據條約的目的和宗旨對條約能否適用于上述區域逐一分析。 首先，第234 條不應適用于內水，因為內水屬國家領土范疇，除受《公約》第8 條第2 款的限制外，國家對其內水享有完全的、排他的主權，無需借助第234 條來擴大其管轄權。⑤同③，第107 頁。第234 條是否適用于領海一直存在爭議。 《公約》第21 條規定沿海國在領海為保全其環境和防止污染所出臺的關于無害通過領海的法律和規章除使一般接受的國際規則和標準外，不應適用于外國船舶的設計、構造、人員配備或裝備。⑥參見《聯合國海洋法公約》第21 條。通過第234 條，沿海國即可在領海制定超出一般接受的國際標準的船舶污染防治規則并可將這一規則適用于外國船舶的設計、構造、人員配備和裝備，從而擴大其單邊管轄權。 沿海國認為根據《公約》從內水、領海到專屬經濟區管轄權逐漸遞減的規律，第234 條更為嚴格的管理規定適用于專屬經濟區，自然也應適用于領海。 但《公約》第66 條第2 款規定“溯河產卵種群的魚源國，應制定關于在其專屬經濟區外部界限向陸一面的一切水域……”“專屬經濟區外部界限向陸一面的一切水域”的表達將內水、領海和專屬經濟區都包括在內，這表明如果第234 條欲將適用范圍擴大到領海，那也應該采用類似表述。 另外從條約磋商過程來看，從加拿大最早的“特殊措施”到關于是否賦予沿海國在特殊區域更大環境管轄權的討論一直是限定在毗鄰領海的專屬經濟區海域內進行的，第234 條北極例外和第211 條第6 款兩個獨立規定都在此基礎上形成。 因此，《公約》第234 條關于“專屬經濟區范圍內”的模糊規定給北冰洋沿海國在領海和專屬經濟區實施內水化管理提供了可能。 特別是，由于北極航道是否是“用于國際通行的海峽”的法律地位未定，如果承認第234 條適用于領海將削弱航道使用國的過境通行權，使得使用國船舶不得不接受北冰洋沿海國對北極航道的單邊法律和規則。 布魯貝克（Brubaker）指出，“認為第234 條適用于領海和國際海峽的觀點或許對想要采取比無害通過制度更嚴格的措施的沿海國是有利的。”①Kristin Bartenstein， “The Arctic Exception in the Law of the Sea Convention： A Contribution to Safer Navigation in the Northwest Passage？ ” Ocean Development and International Law， Vol. 42， No.2，2011， pp.22-52.

除了地理范圍的爭議外，由于“冰封區域”所具有的特征“特別嚴寒氣候和一年中大部分時候冰封的情形對航行造成障礙或特別危險”是動態變化的，因而對“冰封區域”是否存在時間含義也存在爭議。 有學者認為，第234 條所述“冰封區域”的特征僅是對條款訂立時適用的地理區域的固定表達。 俄羅斯學者加夫里洛夫（Viatcheslav Gavrilov）認為，在談判的當時沒有人考慮到海冰在未來融化的可能性，“冰封區域”只是為了區分北極與其他脆弱區域而存在的，因而“冰封區域”與特定時刻客觀存在的冰幾乎沒有關系，②Viatcheslav Gavrilov， Roman Dremliuga， Rustambek Nurim?betov， “Article 234 of the 1982 United Nations Convention on the law of the Sea and Reduction of Ice Cover in the Arctic Ocean，” Marine Policy， Vol. 106， No.9， 2019，pp.1-6.暗示“冰封區域”與“北極水域”等同。 對“冰封區域”做廣義解釋似乎與締約目的不符，如果“冰封區域”僅指條約締結時冰覆蓋的區域，那么條約的制定者為什么還要對“冰封區域”的特征進行詳細的描述呢？ 從第234 條締結的歷史也可以看出，第234 條的最終達成是與第211 條第6 款其他脆弱地區相分離的結果，③Myron H. Nordquist， Satya N. Nandan， C.F.， C.B.E.，James Kraska： UNCLOS 1982 COMMENTARY， University of Virginia School of Law， 2012.與其他脆弱地區“其海洋學和生態條件有關的公認技術理由，以及該區域的利用或其資源的保護及其在航運上的特殊性質”相比，“冰封區域”的適用條件更加精確。 所以“冰封”的現實情況是導致該海域特別脆弱并需要沿海國特殊管轄的充分必要條件。 例如第234條的談判代表麥克雷（D. McRae）和戈登瑞（D.J. Goundrey）解釋，至少就加拿大而言，打算擴大沿海國的管轄僅到“必要的措施”。④同①。根據以上分析，賦予第234 條以時間含義，更加符合締約時當事國的合意。

（2）《聯合國海洋法公約》第234 條下沿海國行使權利的限制條件

第234 條賦予了北冰洋沿海國為了保護脆弱的海洋環境制定和執行法律的權利。 與《公約》其他有關防止船舶源污染的條款相比，第234 條的最大特點在于給予了沿海國在采取污染防治措施方面較大的權利行使空間。 同時，為了平衡沿海國環境保護利益和廣泛的國際航行利益，沿海國在行使第234 條賦予的權利時同樣面臨限制。 第234 條通過“專屬經濟區范圍內冰封區域”限制了沿海國實施這一權利的地理范圍，并以“非歧視”“適當顧及航行”和“以現有最可靠的科學證據為基礎”限制了沿海國實施這一權利的權利范圍。

非歧視。 有關特殊管轄權的法律規章不得有歧視，有爭論的是此處非歧視的要求是國民待遇還是最惠國待遇，即沿海國船舶是否包括在第234 條的規定中。 對比公約中其他“不得歧視”的規定看，英文文本通過“among”和“a?gainst”對非歧視的要求做了區分，但第234 條并未使用類似的介詞。 有學者認為“among”通常用于暫時停止無害通過的情形，而against 往往與強調所有船舶的通行權有關，而第234 條關于非歧視的表述傾向于在環境保護規定中強調通常航行權，因此應當理解為在制定和執行環保法規時，對包括沿海國船舶及外國船舶的所有船舶均不得有所歧視。①李浩梅：“國際法視角下加俄航行管控制度分析”，中國海洋大學博士論文，2014 年，第17 頁。

適當顧及航行。 第234 條最后一句“這種法律和規章應適當顧及航行和以現有最可靠的科學證據為基礎對海洋環境的保護和保全”限定了沿海國制定和執行法律和規章的條件。“適當顧及”是《公約》中的一項原則，用來解決《公約》中行使權利和自由的沖突。 “適當顧及”包括兩方面，一是“顧及”，即一國行使其海洋權利或自由時意識并考慮到其他國家的利益；二是“適當”的顧及，即國家在意識并考慮到其他國家的利益后，與自己行使權利或自由進行利益分析、平衡，以達到適當性標準。②張國斌，YE Lin.： “《聯合國海洋法公約》‘適當顧及’研究”，《中國海洋法學評論》，2014 年第 2 期，第 53 頁。從沿海國的角度而言，“適當顧及”義務具有靈活性，其要求沿海國具有“適當顧及航行”的行為，不要求“適當顧及航行”的法律效果，所以第234條實際上將“適當性”標準交給了沿海國自己衡量，為沿海國擴大管轄權創造了條件。

以現有最可靠的科學證據為基礎。 一項對于沿海國活動空間的限制是必要的，第234 條賦予了沿海國在海洋環境保護上較大的單邊管轄權，通過規定“以現有最可靠的科學證據為基礎對海洋環境的保護和保全”可對沿海國實施管轄權進行限制，意味著沿海國不能依據第234條任意干擾航行，沿海國采取的措施必須基于科學的理由。 《公約》第61 條也提到了“科學證據”，與第234 條措辭不同的是，它要求沿海國“參照其可得到的最可靠的科學證據”。 對比第61 條和第234 條，第61 條涉及沿海國可得的和可靠的科學數據，而第234 條涉及一般可得和可靠的科學數據。 因此后者更加嚴格，因為它不是沿海國的科學標準，而是必須尊重的國際公認的標準。 由于國家往往通過國際組織確定公認的國際標準，因而“現有最可靠的科學證據”的措辭可以在某種程度上被認為允許國際組織在這一區域發揮獨特作用，沿海國在冰封區域的措施通過科學論證而受到間接限制，這種防止沿海國濫用單方面權力的科學保障可能是因為沒有國際審查程序而付出的代價。 另一方面，由于科學在不斷發展，“現有”的措辭表明第234 條應該根據科學變化而不斷調整，沿海國需要使其立法跟上科學的發展。③Kristin Bartenstein， “The ‘Arctic Exception’ in the Law of the Sea Convention： A Contribution to Safer Navigation in the Northwest Passage？” Ocean Development ＆ International Law， Vol.42，No.2， 2011， pp.28～30.

《公約》第234 條是在北冰洋沿海國要求下，平衡沿海國保護海洋環境的利益和國際航行的一般利益的產物，在冰封情形的特殊情況下促進海洋環境的保護是該條款的立法宗旨。作為多方面利益妥協的產物，第234 條只是明確了該條款的立法目的，賦予沿海國“制定和執行防止、減少和控制船只在專屬經濟區范圍內冰封區域對海洋的污染的法律和規章”的權利，卻未對沿海國依據該條款制定的國內法律法規的內容進行詳盡的規制，所造成的后果是沿海國單邊管轄權的邊界模糊，最終導致沿海國管轄權的擴張。

二、沿海國對《公約》第234 條的立場

加拿大、俄羅斯兩國是最大的兩個北冰洋沿海國，具備通行價值的北極航道主要經過兩國的北部海域。 加俄兩國制定的針對北極海域的法律和規章對北極航行活動具有重要影響，也最能體現出北冰洋沿海國對《公約》第234 條的立場。

2.1 加拿大的立法實踐

加拿大在1970 年出臺《北極水域污染防治法》④Richard Bilder，“The Canadian Arctic Waters Pollution Pre?vention Act： New Stresses on the Law of the Sea，”Michigan Law Re?view， Vol. 69， No. 1， 1970，pp. 1.，規定了船舶在距離加拿大海岸100 海里范圍內的航運規則。 2009 年 8 月 1 日，《北極水域污染防治法》修正案C-3 生效，加拿大擴大對北極海域執行加拿大環境法和航運規則的管轄至鄰海基線200 海里處。①“Legislation to protect Canada＇s arctic waters comes into force，”Government of Canada，https：／ ／www.canada.ca／en／news／ar?chive／2009 ／08 ／legislation-protect-canada-arctic-waters-comes-into-force.html，訪問時間：2021 年 10 月 20 日。《北極水域污染防治法》②Arctic Waters Pollution Prevention Act 1985，Government of Canada.第3 條規定，該法案除另有規定外適用于北極水域。 《北極水域污染防治法》第2 條對北極水域進行了定義，“‘北極水域’是指加拿大的內水、領海和專屬經濟區，在北緯60°、西經141°和專屬經濟區外部界限所圍成的區域內；但是，如果加拿大與格陵蘭之間的國際邊界距離加拿大領海基線不到200 海里，則應以國際邊界代表該外部邊界。”從《北極水域污染防治法》的適用范圍可以看出，加拿大在國內立法中對北極水域的管理從領海延伸到專屬經濟區，而無論該海域是否具有冰封區域的要素。

就法案規制的內容而言，法案規定了加拿大在北極水域的污染防治標準和措施。 第一，法案禁止在北極水域排放任何廢棄物，包括在陸地或者島嶼上處置廢棄物，但可能會導致該廢棄物進入北極水域的情況，并規定了處置廢棄物所引起的責任。 第二，法案規定了總督對在加拿大北極水域的工程的監督權，以避免該工程引起的廢棄物處置所導致的環境污染。 第三，法案規定了總督在北極水域劃定航行安全控制區的權利。 一旦劃定航行安全控制區，任何船舶如要經行該區域必須符合該法案所規定的航行規章，包括船舶的標準、船員的標準、所載貨物的標準、接受強制引航等。 法案其他部分規定了該法案的執行以及對違反者的懲罰措施等內容。 從《北極水域污染防治法》規范的內容看，加拿大通過該法案在北極水域提出了較高的污染防治標準，對經行該區域的航行施加了諸多限制。

依據《北極水域污染防治法》，加拿大還制定了《北極水域污染防治規章》《航行安全控制區法令》《加拿大北方船舶交通服務區規章》《北極冰情航運制度》《北極航運安全和污染防治條例》來管理北極水域的航行。 通過上述法案，加拿大將北極水域劃分為16 個航行安全控制區，根據冰情情況對航行安全控制區進行編號，并對經行不同編號區域的船舶課以不同的抗冰能力要求；③Shipping Safety Control Zones Order，Government of Canada，https： ／ ／laws-lois.justice.gc.ca／eng／regulations／C.R.C.， _c._356 ／page-1.html＃docCont.要求船舶所有人在航行安全控制區航行時向交通部提交保險證明，以便對該區域航行的船舶造成的任何廢棄物處置所產生的費用和損害進行追償；規定了進入加拿大航行安全控制區的300 噸及以上或運輸污染物、危險品的船舶在構造、設施、設備上的要求和在航行中為防止污染應遵守的規定；④Arctic Shipping Safety and Pollution Prevention Regulations，Government of Canada.大型船舶和裝載污染物或危險品的船舶在加拿大北方船舶交通服務區⑤加拿大北方船舶交通服務區具體包括航行安全控制區和不在航行安全控制區范圍內的部分海域、湖泊以及河流等水域。的強制報告制度⑥Northern Canada Vessel Traffic Services Zone Regulations，Government of Canada.等等。

從加拿大的立法實踐可以看出，加拿大基于環境保護的需要對北極水域的管理從內水延伸到專屬經濟區最外沿，雖然加拿大對超出內水之外的領海和專屬經濟區的管理是以《公約》第234 條為依據的，但其在法案中未明確說明自身的管理范圍和措施與《公約》第234 條的關系，而是在實際管理中將“冰封區域”等同于“北極水域”，忽視“適當顧及航行”等限制。

2.2 俄羅斯的立法實踐

與加拿大相比，俄羅斯并沒有制定專門的北極水域污染防治規章，而是將對北極水域污染的防治納入對北極航道的航運管理中。 俄羅斯將北極航道在俄羅斯的部分稱為“北方航道”，故主要針對北方航道進行立法。

1982 年《公約》制定后，俄羅斯頒布了首部規范北方航道航行的法規——《1990 年北方航道航行規則》。⑦徐廣淼：“蘇聯北方海航道開發歷史探析”，《俄羅斯研究》，2018 年第 4 期，第 49 頁。該法規明確援引《公約》第234條的措辭，表明該法案的目的是“防止、減少和控制船舶對海洋的污染”，并界定了北方航道的地域范圍。 “北方航道，位于北方沿岸內水、領海（領水）或專屬經濟區內的蘇聯國家交通干線，包括適應冰區領航的航線。 西起新地島諸海峽的西部入口和北部熱拉尼亞角向北的經線，東至白令海峽 66°N 緯線與 168°58′37″經線交匯處。”①Правила плавания по трассам Северного морского пути.Утверждены Министерством морского флота СССР 14 сентября 1990 года.關于北方航道范圍的這一定義，有學者認為該定義已將北方航道的地域范圍限制在200 海里專屬經濟區以內，但也有學者認為“包括適應冰區領航的航線”意味著俄羅斯有可能將部分200 海里專屬經濟區以外的海域也納入北方航道并對其實施管理。②Erik Franckx， “The Legal Regime of Navigation in the Rus?sian Arctic，” Transnational Law and Policy， Vol.18， No.2， 2010，pp. 331-336.俄羅斯學者羅曼（Dremliuga Roman）就認為即使是俄聯邦專屬經濟區之外的部分，因為必須引航也需要獲得俄羅斯的過境許可。③Dremliuga Roman、鄧云成：“北海航線航行的法律規制”，《中國海洋法學評論》，2013 年第 2 期，第 132 頁。在內容上，《1990 年北方航道航行規則》規定了船舶穿行北方航道應遵守的航行規則、通過航線時請求指導的規則、對船舶上指導人員的要求等。 尤其是其規定了對穿行北方航道船舶的強制引航制度，對于所有通過北方航道的船舶都要收取費用，并且在外國船舶和本國船舶間采取不同的標準。④李潔宇：“俄羅斯解釋和運用《聯合國海洋法公約》的實踐及其對我國的啟示”，《西部學刊》，2019 年第18 期，第60 頁。

1991 年蘇聯解體后，俄羅斯制定了《2013年北方航道水域航行規則》。 與《1990 年北方航道航行規則》相比，《2013 年北方航道水域航行規則》主要發生了兩點變化：1.明確劃定了北方航道的范圍限制在俄羅斯專屬經濟區范圍內。 2013 年1 月28 日正式生效的《關于北方航道水域商業航運的俄羅斯聯邦特別法修正案》將原《1990 年北方航道航行規則》中對北方航道的定義移入《俄羅斯聯邦商船航運法典》中并對其進行了修訂，規定“北方航道是指毗連俄羅斯聯邦北部海岸的水域，覆蓋俄羅斯聯邦的內水、領海、毗連區和專屬經濟區，東部到與美利堅合眾國的海洋空間劃界線和白令海峽的杰日尼奧夫海角相平行，西部到熱拉尼耶角和新地群島的經線，新地群島的東海岸線和馬托奇金海峽、喀拉海峽和尤戈爾海峽的西部邊界”，⑤《俄羅斯聯邦商船航運法典》第5.1 條第1 款，轉引自丁曉梅、韓慶、董春曉編譯：《俄羅斯海洋法律政策和發展戰略》，大連海事大學出版社，2019 年版，第58 頁。明確限制了北方航道在專屬經濟區范圍內。 2. 以許可證制度取代了強制引航制度。 《2013 年北方航道水域航行規則》中刪除了強制性破冰引航的表述，根據船舶冰級、區域、季節、冰情差異給出了允許或禁止獨立航行的條件。⑥《北方航道水域航行規則》，轉引自丁曉梅、韓慶、董春曉編譯：《俄羅斯海洋法律政策和發展戰略》，大連海事大學出版社，2019 年版，第 4-18 頁。《2013年北方航道水域航行規則》的上述變化表明，俄羅斯對北方航道的嚴格管控政策出現了若干松動，北方航道的開放性有所增加。

從2017 年開始，俄羅斯再次調整北方航道航行規則。 首先是通過2017 年《商船航運法》的修訂強調了懸掛俄羅斯本國國旗的船舶在北方航道運輸中的優勢地位。⑦郭培清、楊楠：“俄羅斯對北方航道矛盾的管理制度”，《俄羅斯研究》，2021 第 1 期，第 117-118 頁。之后，出臺《2020年北方航道水域航行規則》，將組織北方航道船舶航行的管理權由北方航道管理局轉移給俄羅斯國家原子能公司（Rosatom），加強對北方航道航行的商業化管理；增加《極地規則》的有關內容，要求船舶在申請北方航道航行許可時提交《極地規則》所要求的“極地船舶證書”副本；延遲了船舶駛離北方航道前發布駛離信息的時間，增加了游艇、小艇、運動帆船申請航行許可應提交的材料，明確國家原子能公司拒絕頒布北方航道航行許可的若干理由。⑧Rules of Navigation in the Water Area of the Northern Sea Route， Russian Federation Government.

從俄羅斯的立法實踐可以看出，俄羅斯對北極海域的管理同樣從內水延伸到專屬經濟區最外沿，雖然《公約》第234 條是俄羅斯管理北極航道的重要國際法依據，但俄羅斯同樣未說明自身管理與《公約》第234 條的關系，實際上將“冰封區域”等同于“北極水域”，忽視了《公約》第234 條中對沿海國權利進行限制的條件。與加拿大相比，俄羅斯北方航道管理制度的變化表現了俄羅斯對北極航道商業化開發的積極態度。 加俄兩國的立法實踐表明，兩國均將第234 條作為自身擴大管轄權的工具，對北極海域進行了超出一般國際標準的嚴格管理。

三、海冰消融背景下《公約》第234 條面臨的沖擊及對北極航行制度的影響

基于前文分析，北冰洋沿海國基于《公約》第234 條對北極海域實施了遠超一般國際標準的管理。 隨著全球變暖導致的海冰消融，北極海域的物理環境將發生變化，《公約》第234 條將受到沖擊，北冰洋沿海國目前關于北極海域的國內立法的合理性和合法性將被動搖。

3.1 海冰消融背景下《公約》第234 條的演化解釋對沿海國立法實踐的影響

國際法不僅尋求平衡單個國家之間的權利，而且需要平衡單個國家與范圍較大的國際社會之間的利益。 同時國際法還需要顧及這些相互平衡的關系，以求對整個無政府體系中規范各國間關系的秩序和穩定問題做出回應。①熊玠著：《無政府狀態與世界秩序》，浙江人民出版社，2001 年版，第 43 頁。隨著海冰消融導致的北極海域海洋環境的變化，沿海國海洋環境保護利益和國際航行的一般利益的平衡可能發生變化，為實現海洋法在新的時代條件下平衡國家間關系的作用，《公約》第234 條應在海冰消融背景下進行演化解釋。 條約的演化解釋一般被理解為：條約是一種有生命力的法律文件，對其解釋和適用不能局限于其締結時的意義，而是必須考慮和反映不斷變化的各國政治、經濟、社會和法律等新形勢和新需要，按照其發展演化后的當代意義來解釋和適用；簡言之，就是指以一種動態發展的方式解釋條約，而不拘泥于條約的原有規定。②吳卡著：《國際條約演化解釋理論與實踐》，法律出版社，2016 年版，第 3 頁。《公約》第234 條在締結時的目的是賦予北冰洋沿海國特殊的權力以保護北極海域海洋環境在必要的限度內，而冰封的條件是該海域特別脆弱并需要特殊保護的直接依據，根據條約解釋的善意原則，對第234 條進行演化解釋更符合條約的目的和宗旨，同時這一解釋方法更能發揮海洋法在新的時代背景下調節國家間關系的作用。

首先，“冰封區域”的演化解釋自然帶來沿海國依據第234 條行使權利的范圍是否遞減的問題。 近年來，氣候變暖使北極海冰持續后退，北極冰層的范圍和厚度都在縮減。 據預測，北極的夏季海冰至少有一半會在本世紀末融化。③馮壽波：“海平面上升與國際海洋法：挑戰及應對”，《邊界與海洋研究》，2005 年第 1 期，第 32 頁。前文已述，“冰封區域”是否具有時間含義存在爭議，本文認為其應為具有時間含義的表達。即使“冰封區域”在條約締結時特指北極海域，隨著海冰的變化，其也應根據現實變化采用演化解釋，即根據“冰封區域”的當代意義進行解釋。 因為“冰封”的條件是北極海域需要特殊保護的直接原因，所以當海冰消融，北極海域中具有“冰封區域”特征的海域，即“這種區域內的特別嚴寒氣候和一年中大部分時候冰封的情形對航行造成障礙或特別危險，而且海洋環境污染可能對生態平衡造成重大的損害和無可挽救的擾亂”的海域范圍縮減，則沿海國根據第234 條行使權利的地理范圍自然應根據現實情況的變化進行縮減。 美國學者弗萊克（ Lincoln E.Flake）認為“《公約》第234 條被用來證明擴大海洋治理的合理性的環境保護論點完全依賴于海冰的存在，雖然目前希望在北方航道航行的國家都遵守俄羅斯的國家海事法規，然而當氣候變化使北極海洋與其他海洋難以區分，其他國家的遵從可能會減弱”。④Lincoln E Flake， “ Navigating an Ice-Free Arctic，” The RUSI Journal， Vol.158， No.3， 2013， pp.44-52.所以，北冰洋沿海國依據《公約》第234 條的國內立法的范圍應隨著北冰洋海冰的變化而調整。

此外，海冰消融也將對北冰洋沿海國制定的法律和規章的標準形成沖擊。 《公約》第234條對沿海國制定和實施的法律的限制是非歧視、適當顧及航行、以現有最可靠的科學證據為基礎。 筆者認為“非歧視”指沿海國在專屬經濟區范圍內冰封區域制定的法律和規章應平等地適用于沿海國船舶和外國船舶，因為《公約》第234 條賦予沿海國特殊權利的原因是保護環境，而沿海國船舶和外國船舶對海洋環境造成的風險是一樣的。 海冰消融對“非歧視”標準的影響較小。 然而，“適當顧及航行”和以“現有最可靠的科學證據”為基礎在海冰消融的背景下可以進行演化解釋。 前文已述，“適當顧及”具有兩層含義，一是“顧及”的行為，二是使“顧及”的行為保持在“適當”的標準。《公約》第234 條是平衡沿海國環境保護利益和國際航行的一般利益的產物，在條款締結時國際航行的利益并不明顯，隨著北極航道航運在國際貿易中的重要性日益凸顯，“適當顧及”的“顧及”行為和“適當性”標準在新的時代意義下必然潛在地向“航行”傾斜。 同時，“適當顧及航行”不可避免地要與“以現有最可靠的科學證據為基礎”相聯系。 在海冰消融的背景下，北冰洋的物理環境勢必發生變化，這一變化進而會影響“現有最可靠的科學證據”，加上船舶航行技術的革新可能降低船只造成污染的可能，沿海國依據第234 條制定的對北極海域進行管理的適當性標準也應隨之變動。 美國學者克拉斯卡（James Kraska）在梳理《公約》第234 條文本產生的過程中指出“《公約》第234 條的重點是防止、減少和控制海洋污染，因此在該條款中，沿海國對冰封區域的管轄權僅限于海洋環境保護”，①James Kraska， Governance of Ice-Covered Areas， “Rule Construction in the Arctic Ocean，” Ocean Development ＆ International Law， Vol.45， No.3， 2014， pp.260-267.表明北冰洋沿海國的環境管控力度應與海洋環境的承受力相匹配。所以，依據公約第234 條的演化解釋，沿海國應根據航行增加的現實情況和現有科學證據的最新變化，在管理措施上更加顧及過往船舶的通行。

3.2 海冰消融背景下《極地規則》對《公約》第234 條適用的影響

隨著海冰消融，北極航道船只通行量大幅增加，北極航行安全問題日益引起國際組織的重視。 2015 年國際海事組織（IMO）制定了《極地水域船舶作業國際規則（Polar Code）》（簡稱《極地規則》）管理北極航運。②上海海事局編、上海海事大學編譯：《極地水域船舶作業國際規則》，上海浦江教育出版社，2015 年版，第36 頁。《極地規則》是IMO 框架下具有強制約束力的法律規范，關于《極地規則》對《公約》第234 條解釋和適用產生的影響，學者們有不同的意見。

加拿大學者奇克普（Aldo Chircop）認為，《極地規則》中的條款應被視為第234 條適用的依據，“《極地規則》提供給沿海國進一步提升這些標準的權力，只要權力的行使滿足本條款規定的標準。”③ldo Chircop， “Jurisdiction over Ice-covered Areas and the Polar Code： an Emerging Symbiotic Relationship？” The Journal of In?ternational Maritime Law， Vol. 22， pp. 275-290.俄羅斯學者加夫里洛夫（Viatcheslav Gavrilov）認為，相較于《極地規則》的規定，沿海國有權為北極航行建立更嚴格的要求，而不是使沿海國在與《極地規則》不一致的情況下修改本國法律。④Viatcheslav Gavrilov， Roman Dremliuga， Rustambek Nurim?betov， “Article 234 of the 1982 United Nations Convention on the Law of the Sea and Reduction of Ice Cover in the Arctic Ocean，” Marine Policy， Vol.106， No.6，2019， pp.4-5.美國學者埃里克（Molenaar Erik）則與上述兩名學者持相反觀點，認為雖然《極地規則》似乎不影響各國依據第234 條制定本國規則的權力，但《極地規則》的通過仍為沿海國制定更高標準的合理性產生沖擊。 《極地規則》的制定可以很容易地被證明是基于“關于風險和損害的可靠數據和分析”，這正符合第234 條對沿海國制定的法律和規章基于“現有最可靠的科學證據”的要求。 因此，假定《極地規則》是國際海事組織在最廣泛的科學調查的基礎上制定的規則，那對北冰洋沿海國而言，其將更難從科學的角度證明需要在北極水域采取更嚴格的國家法規的必要性。⑤轉引自 Thorén， Anna Maria. 2014. “Article 234 UNCLOS and the Polar Code-The Interaction between Regulations on Different Levels in the Arctic Region.” pp.49-50.

筆者認為，《極地規則》迎合了國際社會對出臺統一的極地航行規則的呼聲，完善《極地規則》并逐漸取代沿岸國的單邊立法是北極航運制度的未來發展前景，也較為符合我國作為北極航道使用國的利益。 雖然《極地規則》與第234 條并無直接聯系，但其豐富了主管國際組織在北極海域的航行立法，對第234 條的作用產生了沖擊。 《公約》第234 條是與《公約》第211條第6 款相分離的結果，《公約》第211 條規定了國際組織在防止船舶造成海洋環境污染中的特殊地位。 當主管國際組織制定的國際標準足以保護北極海域環境時，北冰洋沿海國制定的超出一般接受的國際標準的單邊法律規定就顯得沒有必要了。 因此，隨著海冰消融，《公約》第234 條將逐漸失去其意義，北冰洋沿海國對廣闊的北極水域的單邊立法將逐漸被統一的國際航行規則替代。

四、海冰消融背景下中國參與北極航運的策略選擇

北極航道存在良好的通航前景，航程里程縮短能夠節約成本，不受海盜、淤泥、航道擁堵、船舶擱淺等傳統航道的通航問題困擾，對許多海上石油運輸及海運貿易的國家具有強大的吸引力。①白佳玉著：《船舶北極航行法律問題研究》，人民出版社，2016 年版，第 72 頁。2021 年3 月“長賜號”貨輪在蘇伊士運河北部擱淺數天阻礙數百艘船舶通行，嚴重擾亂全球貿易，使北極航道的航運價值再次受到廣泛關注。 中國作為全球貿易大國，是北極航道的潛在主要使用者之一。 《中國的北極政策》白皮書寫道“全球變暖使北極航道有望成為國際貿易的重要運輸干線”。 因此，隨著中國商船對北極航道使用量的增加，維護我國在北極的航行權益至關重要，而海冰消融背景下《公約》第234 條面臨的沖擊及對北極航行制度的影響，能夠帶給我國維護北極航行權益的啟示。

4.1 加強對北冰洋海洋環境的科學觀測和航行技術的研究

科學和技術一直是海洋法發展的主要動力之一。 從領海寬度的所謂“大炮射程原則”到目前關于國家管轄外海洋生物多樣性的談判，科學和技術對海洋法的發展產生了重要的影響。隨著人類對海洋利用的增加，這一趨勢不斷增強。②Jin-Hyun Paik， “Disputes Involving Scientific and Technical Matters and the International Tribunal for the Law of the Sea，” New Knowledge and Changing Circumstances in the Law of the Sea， Brill Nijhoff， 2020， pp.15-25.《公約》第234 條的誕生與海洋科學發展背景下人們對海洋環境認識的加深有著密切的聯系，立法者立法當時也許正考慮到未來變化的可能，賦予了第234 條演化解釋的空間。 北冰洋沿海國過度行使第234 條賦予的權利，對北極航行施加嚴格的管理，在人們對北冰洋海域海洋知識匱乏和航行技術落后的條件下也許具有意義。 但海冰消融背景下北冰洋環境承受力的可能變化和航行技術的進步對第234 條實質含義的沖擊表明，發展北冰洋海洋環境觀測和提高航運技術對消除北極航行障礙具有重要意義。

近年來，各國都在加強對北極海洋的科學觀測和研究。 俄羅斯正在研究通過利用嗜冷菌降低海洋中碳氫化合物污染水平的技術。 嗜冷菌是一種北極細菌，它可以加快海洋中油污的清潔過程。③丁霞譯：“俄羅斯如何開發北極”，極地與海洋門戶，2021年 3 月 4 日，http：／ ／www.polaroceanportal.com／article／3554，訪問時間：2021 年 11 月 7 日。《美國北極國土安全戰略方針》④美國國土安全部的報告指出美國將加強對北極地區的領域感知能力，發展用于監測北極的無人技術系統。 《Strategic Ap?proach for Arctic Homeland Security》，U.S.Department of Homeland Security， https： ／ ／www. dhs. gov／sites／default／files／publications／21 _0217_plcy_dhs-arctic-strategy.pdf，訪問時間：2021 年 11 月 7 日。和《美國研究計劃2022-2026 年草案》⑤美國《北極研究草案2022-2026》指出強大的監測、觀察、建模和預測能力（MOMP）是北極研究活動的重要支持，美國會努力提高自身在此方面的能力，并推動北極觀測的國際合作。《Draft Arctic Research Plan 2022 - 2026》， Interagency Arctic Research Policy Committee of the National Science and Technology Council， https： ／ ／www. iarpccollaborations. org／uploads／cms／documents／arp-2022-2026-for-public-review-030421.pdf，訪問時間：2021 年 11 月 7 日。均提出加強美國在北極地區的觀察、監測和預測能力。美國國家科學基金會正資助科學家收集海冰融化的數據，①Scientists studying polar ice melt receive $13 million from NSF， University of Colorado Boulder， Sept. 30， 2021， https：／ ／www.colorado.edu／asmagazine／2021／09／30／scientists-studying-polar-icemelt-receive-funding-institute，訪問時間：2021 年 11 月 7 日。開發數學模型預測海冰和船舶的相互作用。②Navigating maritime activities in Arctic focus of UHresearch，University of HAWAI’I News， Sept. 28， 2021， https：／ ／www.hawaii.edu／news／2021／09／28／navigating-arctic-activities／.科技創新與應用是海洋治理發展的前提和原動力。③鄭海琦、胡波：“科技變革對全球海洋治理的影響”，《太平洋學報》，2018 年第 4 期，第 39 頁。我國作為北極事務的重要利益攸關方，在提高北極科研能力的基礎上生產更多北極科學知識，是我國為人類更好地保護、利用和治理北極做出的貢獻，也是我國維護北極權益的基礎。 其他國家紛紛加強在北冰洋海洋環境觀測和使用技術研究上的投入，我國也十分有必要加強對此方面的研究，以更好地利用北極。

4.2 發展與航道沿岸國的航運合作，推動北極可持續發展

從《公約》第234 條的產生過程來看，該條款內含平衡北冰洋沿海國海洋環境保護的利益和國際航行的一般利益的考量。 證有易、證無難。 證明北極航道需要進行環境保護是很容易尋找到論據的，但是要證明北極航道隨著海冰消融而環境承受度增加故可以放寬環保措施是相對困難的，更牽涉航道沿岸國要控制北極航道以確保國家安全的考慮，因此第234 條中對北冰洋沿海國實施單邊管轄權的模糊限制很難起到實質作用，結果是國際航行的一般利益受到損害。 更有從歐洲刮起的愈演愈烈的“棄用北極航道”的極端環保主義風潮，其中不乏西方國家圍堵俄羅斯、打壓中國的政治動機，給北極航道開發營造了不良氛圍。④北極環保的真假命題——西方企業緣何紛紛放棄北極航線， 2020 年 5 月 14 日， https：／ ／baijiahao. baidu. com／s？ id ＝1666633573323220924＆wfr＝spider＆for＝pc.面對北極航道上的環保壁壘，我國可以從《公約》第234 條在海冰消融背景下的適用爭議所反映的國際利益博弈汲取外交智慧。

我國在北極航道上的利益主要是確保在北極航道的通行權。 第234 條顯示了北冰洋沿海國海洋環境保護利益與國際航行一般利益的平衡。 我國作為北極航道的主要使用國，加強對北極航道的使用，增加國際航行的一般利益，才能推動北極航道的國際開放。 與加拿大相比，俄羅斯更為支持北極航道開發，與我國加強北極航道利用的國家戰略不謀而合。 因此，俄羅斯更應作為我國開展北極航運合作的伙伴。 對于加拿大，西北航道的航行條件比較惡劣，航道目前的經濟價值有限，加拿大對西北航道的商業開發也抱有顧慮，⑤鄧貝西：“中國首航北極西北航道的規則實踐及其開發利用前景”，《太平洋學報》，2018 年第 7 期，第 14-24 頁。所以我國可在有條件的情況下開展穿行西北航道的試航，增加西北航道的國際通行量。 其次，推動北極地區可持續發展，反對極端環保主義。 《公約》第234 條不管是在適用范圍還是在對沿海國實施管轄權的限制方面都體現了一種“動態變化”，承認第234條的動態變化是對北極可持續發展的認可。 極端環保主義忽視了北極地區的發展權和辯證法中“發展給環保帶來的有益作用”，應予以反對。

4.3 推動開放和鼓勵國際合作的北極航道治理制度

國際法與其稱為一套規則，不如說是一系列解決問題的過程。⑥Rosalyn Higgins， Problem and Process， International Law and How We Use it， Oxford University Press， 1994， pp.2-12.從第234 條的有關內容被納入《公約》到沿海國十分嚴格的航運管理措施受到海冰消融沖擊的整個過程，可以看出影響北極航道航行的主要矛盾是北冰洋沿海國環境保護利益和國際航行的一般利益的矛盾。《公約》第234 條的立法目的是保護北極地區脆弱的海洋環境，這是國際社會在北極航道貨運量尚少和對航行造成的風險的控制能力不足的情況下做出的選擇，隨著海冰消融導致的海洋物理環境的變化和航行技術進步帶來的環境污染風險降低的可能，矛盾的主次方面可能發生變化，北冰洋沿海國的環境保護利益和國際航行的一般利益應進行新的平衡。 北極航道的開發對世界經濟貿易具有重要意義，而國際貿易的開展有助于提高國際社會的整體福利水平，部分中亞內陸國也可通過內河或鐵路向北實現與北極航線的連接，進而密切與世界的聯系。哈薩克斯坦學者肯德丁（Tristan Kenderdine）提出建設通過額爾齊斯河-鄂畢河直達北冰洋的“出海通道”，改變哈薩克斯坦遠離海洋的尷尬地位的設想。①Tristan Kenderdine， “Kazakhstan as an Arctic State and a Maritime Power，” http：／ ／www.cacianalyst.org／publications／analytical-articles／item／13554-kazakhstan-as-an-arctic-state-and-amaritime-power.html？ from＝timeline，訪問時間：2021 年 11 月 7 日。北極航道的可持續開發利用是必要的，因此推動建設一個開放和鼓勵國際合作的北極航道的治理制度，符合國際社會的整體利益。

目前關于北極航道治理的設想有特殊條約規制型海峽模式、基于生態系統的綜合治理模式、多元主體合作共贏模式等等。 但建立任何新的更開放的北極航道治理制度的問題在于，北冰洋沿岸五國已經在《伊魯利薩特宣言》中明確表示“沒有必要建立一個新的全面國際法律制度來管理北冰洋，五國希望通過國際海事組織加強現有措施，并制定新的措施，以改善航行安全，防止和減少船舶源污染。”然而，隨著北極航道更廣泛地投入使用和更多利益相關者的出現，北極航道的單邊管理將面臨更多挑戰，北極航道的治理更需要各國加強在科研、建設、文化等方面的合作。 同時，越來越多的域外國家、組織也愿意參與到北極治理過程，希望形成新的北極治理機制，重塑北極治理框架格局。②楊振姣、牛解放：“北極海洋生態安全協同治理策略研究”，《太平洋學報》，2021 年第 6 期，第 86 頁。能否先擱置對北極航道治理制度的探討而推動建設一個國際北極航道合作組織，匯聚各國在北極海洋利用和治理上的技術和智慧，筆者認為可以成為建設開放和鼓勵國際合作的北極航道治理制度前的有益嘗試。

五、結 語

《聯合國海洋法公約》第234 條是北冰洋沿海國制定超出一般國際標準對北極海域進行管理的重要國際法依據，《公約》第234 條從誕生之初到未來海冰消融背景下受到的沖擊均表明，《公約》第234 條始終面臨沿海國海洋環境保護利益與國際航行的一般利益的矛盾，即環境保護與開發的矛盾、北冰洋沿海國利益與國際一般利益的矛盾。 隨著海冰消融和北極航道的廣泛使用，《公約》第234 條所體現的阻礙北極航道航行的主要矛盾的主次方面將隨之發生變化。 中國是北極航道的重要利益攸關方，“冰上絲綢之路”已經被納入我國“十四五規劃”，北極航道對我國具有科研價值、經濟價值和戰略意義。 為維護我國的北極航行利益，我國可在人類命運共同體理念下推動北極航道可持續利用的國際合作，通過增強北極海洋科學觀測和航行技術的研究提高我國參與北極事務的實力、以與沿海國尤其是俄羅斯基于可持續發展理念的北極航運合作增強參與北極事務的能力、以共同利益觀基礎上的機制創新促進北極航道治理的制度創新。 人類與北極命運與共、相互依存，北極不僅是中國的戰略新疆域，也是人類的戰略新疆域，伴隨氣候變暖和海冰消融背景下人類與北極聯系的愈發緊密，北極將面臨愈發復雜的不同主體的不同利益分歧，原有的北極治理理念和規則會面臨更多爭議和挑戰。 我國作為負責任的發展中大國和目前參與北極開發的重要國家，有能力也應該深入參與北極事務，為北極的可持續發展做出貢獻。