《“區(qū)域”內(nèi)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)規(guī)章草案》中“審查機(jī)制”的制度沿革及其啟示

周 江 向 倫

（1.西南政法大學(xué)，重慶 401120）

《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》（以下簡(jiǎn)稱《公約》）第140 條規(guī)定，“‘區(qū)域’內(nèi)活動(dòng)應(yīng)依本部分的明確規(guī)定為全人類的利益而進(jìn)行”，這與中國(guó)提出的“海洋命運(yùn)共同體”高度一致。 “區(qū)域”內(nèi)爭(zhēng)端解決制度及其創(chuàng)新對(duì)中國(guó)亦為重要，其作為《公約》的重要組成部分，理應(yīng)得到我國(guó)的密切關(guān)注。 “審查機(jī)制”即是國(guó)際海底管理局（Inter?national Seabed Authority，以下簡(jiǎn)稱管理局）在“區(qū)域”內(nèi)爭(zhēng)端解決制度創(chuàng)新方面的一次嘗試。作為一項(xiàng)中途夭折的制度，“審查機(jī)制”在出臺(tái)前后經(jīng)歷了多輪討論，卻在只有極少數(shù)反對(duì)意見(jiàn)存在的情況下被取消，這一過(guò)程本身就是值得探究的。 “審查機(jī)制”的棄用體現(xiàn)了《公約》基本制度設(shè)計(jì)的穩(wěn)定性，同時(shí)也表明了管理局在制定其章程中對(duì)《公約》的尊重。 作為一項(xiàng)有意義的嘗試，“審查機(jī)制”以提高爭(zhēng)端解決效率和專業(yè)性，控制爭(zhēng)端解決成本為出發(fā)點(diǎn)，以及其引進(jìn)管理局內(nèi)部審查程序的具體做法值得深思。 把握“審查機(jī)制”興起和落寞背后的原理，有利于我國(guó)積極參與國(guó)際海洋秩序建設(shè)和“區(qū)域”爭(zhēng)端解決制度發(fā)展，與我國(guó)大力倡導(dǎo)的“海洋命運(yùn)共同體”“海洋強(qiáng)國(guó)”緊密契合。

一、醞釀：“審查機(jī)制”的制度形成及各方意見(jiàn)

“審查機(jī)制”是《“區(qū)域”內(nèi)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)規(guī)章》制定過(guò)程中出現(xiàn)的一項(xiàng)全新?tīng)?zhēng)端解決制度，意在解決管理局與承包者之間就開(kāi)采合同的解釋或適用問(wèn)題的爭(zhēng)端。 “審查機(jī)制”的出現(xiàn)具有一定必然性，其作為管理局提高“區(qū)域”內(nèi)活動(dòng)爭(zhēng)端解決效率和專業(yè)性的美好愿景于其制度設(shè)計(jì)中的體現(xiàn)，經(jīng)過(guò)了長(zhǎng)時(shí)間的醞釀和討論。 在管理局2015 年3 月的《構(gòu)建“區(qū)域”內(nèi)礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)規(guī)章框架》（以下簡(jiǎn)稱 2015 年 3 月《框架》）和 2015 年7 月的《構(gòu)建“區(qū)域”內(nèi)礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)規(guī)章框架》（以下簡(jiǎn)稱2015 年7 月《框架》）內(nèi)容中，均表明了設(shè)置一種立足于管理局行政體系的內(nèi)部審查程序的嘗試。 由于在這一階段，規(guī)則內(nèi)容并不明確，功能定位較為模糊，以至于管理局的這一設(shè)計(jì)并未得到國(guó)際社會(huì)的廣泛關(guān)注。 2016 年7 月，管理局在《“區(qū)域”內(nèi)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)和標(biāo)準(zhǔn)合同條款規(guī)章工作草案》（以下簡(jiǎn)稱2016 年7 月《工作草案》）中首次規(guī)定了“行政審查機(jī)制”，較為清晰地對(duì)該內(nèi)部審查程序進(jìn)行了制度安排。

1.1 “審查機(jī)制”的規(guī)則形成

在有關(guān)“區(qū)域”內(nèi)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)爭(zhēng)端解決的方案設(shè)計(jì)上，管理局早在2015 年3 月《框架》“爭(zhēng)端解決”（Settlement of disputes）部分就明確建議：是否可以重新考慮在工作計(jì)劃申請(qǐng)程序中設(shè)置“更低門檻”的行政申訴（“l(fā)ower level”administrative appeals）？ 易言之，管理局意欲在《公約》的爭(zhēng)端解決機(jī)制之外設(shè)置一種更為便利，更富效率的申訴機(jī)制（appeal mechanism），以作為解決“區(qū)域”內(nèi)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)爭(zhēng)端的手段之一。①International Seabed Authority， “ Developing a Regulatory Framework for Mineral Exploitation in the Area，”2015，p.38.在2015 年7 月《框架》中該項(xiàng)內(nèi)容同樣有所體現(xiàn)。②International Seabed Authority， “ Developing a Regulatory Framework for Deep Sea Mineral Exploitation in the Area，”2014，p.38.在制定開(kāi)發(fā)規(guī)章框架階段，管理局開(kāi)始有意為不滿管理局決定的申請(qǐng)者提供一種相對(duì)而言門檻較低、成本較小、效率更高的申訴機(jī)制。 這種制度性供給的旨趣在于避免爭(zhēng)端雙方直接陷入具有長(zhǎng)期性和對(duì)抗性的爭(zhēng)端解決程序，通過(guò)前置一種管理局內(nèi)部申訴程序，來(lái)降低爭(zhēng)端解決和管理局運(yùn)行的成本。

2016 年7 月，管理局在其發(fā)布的《工作草案》中落實(shí)了對(duì)前述機(jī)制的具體規(guī)定。 《工作草案》第57 條規(guī)定的“行政審查機(jī)制”提出了技術(shù)性爭(zhēng)端解決的專家組解決方式，但并沒(méi)有規(guī)定專家或?qū)＜医M的具體選定方式及其決定的效力。③International Seabed Authority，“First Working Draft of the regulations and Standard Contract Terms on Exploitation for Mineral Resources in the Area，”2016，p.36.不難發(fā)現(xiàn)，“行政審查機(jī)制”與管理局最初的對(duì)于依托于其內(nèi)部行政體系的申訴方案存在明顯差異。 其一，“行政審查機(jī)制”放棄了申訴機(jī)制作為管理局自糾自查機(jī)制的價(jià)值導(dǎo)向，從而不再?gòu)?qiáng)調(diào)承包方單方面的申訴過(guò)程。 其二，“行政審查機(jī)制”中的專家組設(shè)置不再滿足于對(duì)爭(zhēng)端問(wèn)題和爭(zhēng)端原因的審查，而是負(fù)有裁決相關(guān)爭(zhēng)端的職能。 其三，“行政審查機(jī)制”雖同樣依托于管理局的內(nèi)部行政體系，但是已經(jīng)超越了《公約》對(duì)其的功能安排。 實(shí)際上，2016 年4 月管理局散發(fā)的《關(guān)于爭(zhēng)端解決的1 號(hào)討論文件》即已經(jīng)表明了對(duì)原申訴機(jī)制進(jìn)行調(diào)整的意圖。 該文件對(duì)《公約》項(xiàng)下的爭(zhēng)端解決方式進(jìn)行了討論，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了爭(zhēng)端解決的效率性問(wèn)題，同時(shí)認(rèn)為第187 條關(guān)于海底爭(zhēng)端分庭管轄范圍的規(guī)定沒(méi)有完全考慮到“區(qū)域”內(nèi)爭(zhēng)端解決的現(xiàn)實(shí)需求，例如在涉及技術(shù)性爭(zhēng)端時(shí)，需要有專業(yè)人士的參與。

2017 年 8 月，管理局再次發(fā)布了新版的《“區(qū)域”內(nèi)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)規(guī)章草案》（以下簡(jiǎn)稱2017 年8 月《草案》），并正式地提出了“審查機(jī)制”概念。 “審查機(jī)制”對(duì)“行政審查機(jī)制”的制度設(shè)計(jì)進(jìn)行了進(jìn)一步完善，同時(shí)也對(duì)前述1 號(hào)文件的內(nèi)容進(jìn)行了進(jìn)一步回應(yīng)。 從文本來(lái)看，管理局對(duì)“審查機(jī)制”寄予厚望，希望其能夠借助管理局內(nèi)部力量提高爭(zhēng)端解決的效率，強(qiáng)化爭(zhēng)端解決的專業(yè)性。 管理局的出發(fā)點(diǎn)在于，《公約》現(xiàn)有的爭(zhēng)端解決機(jī)制在應(yīng)對(duì)“區(qū)域”內(nèi)活動(dòng)的爭(zhēng)端解決方面可能存在失配的問(wèn)題，因?yàn)榻陙?lái)伴隨著海洋資源勘探開(kāi)采技術(shù)的發(fā)展，和各國(guó)對(duì)海洋權(quán)益的重視，相關(guān)爭(zhēng)端呈現(xiàn)復(fù)雜化發(fā)展趨勢(shì)。 但是，這并不意味著管理局對(duì)于“審查機(jī)制”的設(shè)計(jì)具有充分的必要性。 事實(shí)上，正是因?yàn)椤皩彶闄C(jī)制”的制度設(shè)計(jì)無(wú)法完全支撐其存在的必要，才為其最終的夭折埋下了伏筆。

2.2 各方關(guān)于“審查機(jī)制”的意見(jiàn)

2015 年7 月《框架》公布之后，管理局總計(jì)收到了48 份評(píng)論意見(jiàn)，其中涉及“區(qū)域”內(nèi)海底礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)爭(zhēng)端解決的有4 份。①這4 份文件的評(píng)論主體呈現(xiàn)多元性：2 份來(lái)自承包商瑙魯海洋資源公司（Nauru Ocean Resources Inc.，NORI）、全球海洋礦產(chǎn)資源公司（Global Sea Mineral Resources NV，GSR），1 份來(lái)自非政府組織海洋保護(hù)咨詢委員會(huì) （Advisory Committee on Protection of the Sea，ACOPS），1 份來(lái)自政府間組織太平洋共同體—?dú)W盟深海礦產(chǎn)項(xiàng)目（SPC-EU Deep Sea Minerals Project，SPC-EU DSM）。前三者均對(duì)管理局就爭(zhēng)端解決條款所作的評(píng)論／建議表示支持，但并未作出詳細(xì)闡述。 其中，太平洋共同體-歐盟深海礦產(chǎn)項(xiàng)目的評(píng)論意見(jiàn)雖然對(duì)爭(zhēng)端解決問(wèn)題著墨較多，但并未涉及“行政申訴”，只是強(qiáng)調(diào)如何使作為爭(zhēng)端當(dāng)事方的發(fā)展中國(guó)家的權(quán)利獲得保障。②SPC-EU Deep Sea Minerals Project comments on the ISA Draft Framework for the Regulation of Exploitation Activities in the Ar?ea，International Seabed Authority，https：／ ／isa.org.jm／files／spc-eudsm_0.pdf，訪問(wèn)時(shí)間：2021 年 8 月 21 日。總體而言，有關(guān)爭(zhēng)端解決的評(píng)論意見(jiàn)占比較小，可以認(rèn)為管理局關(guān)于設(shè)置內(nèi)部申訴程序的方案并未得到國(guó)際社會(huì)較大反應(yīng)。 一方面，是由于相較于“區(qū)域”內(nèi)礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)活動(dòng)制度設(shè)計(jì)的其他事項(xiàng)，建立新的爭(zhēng)端解決程序優(yōu)先級(jí)較低。 另一方面，《框架》本身是開(kāi)放性的，并非具體規(guī)則的草案，有關(guān)內(nèi)部申訴程序的構(gòu)思在《框架》中缺少具體的實(shí)施方案且爭(zhēng)議性不大。

管理局發(fā)布《工作草案》之后共收到43 份評(píng)論意見(jiàn)，③楊澤偉：“國(guó)際海底區(qū)域‘開(kāi)采法典’的制定與中國(guó)的應(yīng)有立場(chǎng)”，《當(dāng)代法學(xué)》，2018 年第 2 期，第 26-34 頁(yè)。公開(kāi)意見(jiàn)中有8 份對(duì)“行政審查機(jī)制”進(jìn)行了討論。④這些評(píng)論意見(jiàn)中有3 份分別來(lái)自《公約》締約國(guó)英國(guó)、澳大利亞和新加坡，其余則主要來(lái)自個(gè)人和各類國(guó)際組織。從各方的具體建議來(lái)看，管理局將“行政審查機(jī)制”作為一種替代性爭(zhēng)端解決措施的做法并未遭到反對(duì)。 由于《工作草案》中的規(guī)定僅是建設(shè)性的，“行政審查機(jī)制”相關(guān)制度設(shè)計(jì)并未得到明確，大部分利益相關(guān)方只是對(duì)此提出了疑問(wèn)。 新加坡對(duì)“行政審查機(jī)制”作為承包者申請(qǐng)爭(zhēng)端解決的首選方案提出了質(zhì)疑，并表示應(yīng)當(dāng)明確承包者選擇“區(qū)域”內(nèi)活動(dòng)爭(zhēng)端解決方式的權(quán)利。⑤Singapore’s Comments on the Working Draft of Exploitation Regulations and Standard Contract Terms，International Seabed Authority，https：／ ／ran-s3.s3.amazonaws.com／isa.org.jm／s3fs-public／documents／EN／Regs／DraftExpl／Comments／Singapore.pdf，訪問(wèn)時(shí)間：2021 年 8 月 20日。英國(guó)則對(duì)“行政審查機(jī)制”的適應(yīng)性表達(dá)了關(guān)切，其認(rèn)為應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步對(duì)“區(qū)域”內(nèi)活動(dòng)整體制度的相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行討論后，再對(duì)其于整體制度中的適應(yīng)性加以考察。⑥Submission of the United Kingdom Government in Response to the ISA July 2016 Report on Developing a Regulatory Framework for Mineral Exploitation in the Area， International Seabed Authority，ht?tps：／ ／ran-s3.s3.amazonaws.com／isa.org.jm／s3fs-public／documents／EN／Regs／DraftExpl／Comments／UK.pdf，訪問(wèn)時(shí)間：2021 年 8 月 21日。澳大利亞則指出，“行政審查機(jī)制”需要明確爭(zhēng)端解決中起到裁定作用的專家或?qū)＜医M就爭(zhēng)端解決無(wú)法最終達(dá)成共同意見(jiàn)時(shí)的解決方案。⑦Government of Australia’s Submission on the International Seabed Authority’ s First Working Draft of the Regulations and Standard Contract Terms on Exploitation for Mineral Resources in the Area，International Seabed Authority， https： ／ ／ran-s3.s3.amazonaws.com／isa. org. jm／s3fs - public／documents／EN／Regs／DraftExpl／Comments／Aust.pdf，訪問(wèn)時(shí)間：2021 年 8 月 21 日。僅有少部分利益相關(guān)方對(duì)“行政審查機(jī)制”提出了反對(duì)意見(jiàn)。 例如德國(guó)認(rèn)為，從《公約》的制度體系上來(lái)看，“行政審查機(jī)制”實(shí)質(zhì)上損害了海底爭(zhēng)端分庭的管轄權(quán)。 從“行政審查機(jī)制”的實(shí)際作用來(lái)看，一方面，其適用范圍過(guò)窄，無(wú)法有效實(shí)現(xiàn)對(duì)《公約》爭(zhēng)端解決機(jī)制的替代；另一方面，其程序推進(jìn)依托于臨時(shí)組織的專家或?qū)＜医M，相較于常設(shè)的爭(zhēng)端解決方式，成本投入可能更大。 從“行政審查機(jī)制”的制度安排來(lái)看，爭(zhēng)端解決過(guò)程缺乏透明度。⑧International Seabed Authority，No. 1 ／ Discussion Papers to Support the Development of an Exploitation Code： Dispute Resolution Considerations Arising Under the Proposed New Exploitation Regula?tions，2016，pp.8-9.

針對(duì)2017 年8 月《草案》，中方共提交了6份評(píng)論意見(jiàn)，分別來(lái)自中國(guó)政府、國(guó)家海洋局海洋發(fā)展戰(zhàn)略研究所、中國(guó)五礦集團(tuán)公司、中國(guó)大洋協(xié)會(huì)、上海交通大學(xué)極地與深海發(fā)展戰(zhàn)略研究中心以及自然資源部李裕偉先生。 在對(duì)“審查機(jī)制”的評(píng)論意見(jiàn)方面，針對(duì)2017 年8 月《草案》提交的6 份評(píng)論意見(jiàn)中，除中國(guó)五礦集團(tuán)公司和李裕偉先生的評(píng)論意見(jiàn)未涉及“審查機(jī)制”外，其余4 份評(píng)論意見(jiàn)均對(duì)其提出了建議。 這4份評(píng)論意見(jiàn)在對(duì)爭(zhēng)端解決機(jī)制的基本態(tài)度上保持了一致，即強(qiáng)調(diào)談判與協(xié)商，希望爭(zhēng)端解決機(jī)制賦予當(dāng)事方更多自主性與選擇性，但對(duì)“審查機(jī)制”并沒(méi)有明確表示接受或拒絕的態(tài)度，只是提出了不同的建議。 2017 年12 月，中國(guó)政府向國(guó)際海底管理局提交的評(píng)論意見(jiàn)就“審查機(jī)制”提出了3 方面的意見(jiàn)。 其一，提出在順序上“審查機(jī)制”應(yīng)當(dāng)作為《公約》第十一部分第五節(jié)規(guī)定的爭(zhēng)端解決辦法的前置程序。 其二，強(qiáng)調(diào)爭(zhēng)端當(dāng)事人在選擇爭(zhēng)端解決程序方面的自主性，并提出建立依托于專家或?qū)＜医M的談判或磋商程序。 其三，建議對(duì)“審查機(jī)制”不適用特定情況的原因進(jìn)行澄清。

二、成熟：“審查機(jī)制”的程序運(yùn)行和制度分析

2.1 “審查機(jī)制”的基本內(nèi)容

在相關(guān)文件中，有關(guān)現(xiàn)有爭(zhēng)端解決機(jī)制是否足以應(yīng)對(duì)多樣化、復(fù)雜化發(fā)展的“區(qū)域”內(nèi)礦產(chǎn)資源勘探開(kāi)發(fā)爭(zhēng)端的討論日益凸顯，設(shè)立一種新的替代性爭(zhēng)端解決方案的呼聲愈發(fā)得到重視。 2016 年7 月《工作草案》中的行政審查和專家或?qū)＜医M裁量的方案因其預(yù)設(shè)的高效性和專業(yè)性受到廣泛關(guān)注，由此催生了2017 年8 月《草案》的“審查機(jī)制”。 該“審查機(jī)制”將相關(guān)爭(zhēng)端交由專家或?qū)＜医M進(jìn)行裁量，但在專家或?qū)＜医M決定程序之前，增加了秘書長(zhǎng)調(diào)查的環(huán)節(jié)。 具體而言，如圖1 所示，如果承包者與管理局之間達(dá)成意思一致，承包者可就管轄權(quán)內(nèi)的事項(xiàng)向秘書長(zhǎng)提出審查要求，秘書長(zhǎng)應(yīng)按其認(rèn)為適當(dāng)?shù)姆绞綄?duì)相關(guān)事項(xiàng)進(jìn)行調(diào)查。 調(diào)查結(jié)束后，秘書長(zhǎng)或承包者可將該爭(zhēng)端提交專家或?qū)＜医M，由專家或?qū)＜医M依據(jù)相關(guān)法律及管理局的規(guī)則作出決定。

圖1 “審查機(jī)制”運(yùn)行流程示意圖

相較于《工作草案》中關(guān)于“行政審查機(jī)制”的制度安排，2017 年8 月《草案》中規(guī)定的“審查機(jī)制”在設(shè)計(jì)上有所變化。 首先，相較于“行政審查機(jī)制”較為籠統(tǒng)的規(guī)定，“審查機(jī)制”則明確了其適用范圍。 “審查機(jī)制”的適用范圍與《公約》第 187 條（c）項(xiàng)（i）目重合，據(jù)此可以認(rèn)為其是海底爭(zhēng)端分庭的局部性替代方案。①該項(xiàng)規(guī)定明確了國(guó)際海洋法庭海底爭(zhēng)端分庭的部分管轄權(quán)內(nèi)容，即“有關(guān)‘區(qū)域’內(nèi)海底礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)合同或工作計(jì)劃的解釋或適用”。其次，“審查機(jī)制”對(duì)獨(dú)任專家或?qū)＜医M成員的選任進(jìn)行了明確的安排。 獨(dú)任專家裁決需要秘書長(zhǎng)與承包者之間就是否采用該程序及獨(dú)任專家人選方面達(dá)成意思一致。 否則，雙方應(yīng)采用專家組裁決程序并確定共組成員。 若未能在專家組人選方面達(dá)成一致，則由雙方于30 天內(nèi)分別提名1 名專家，再由被提名專家或海底爭(zhēng)端分庭庭長(zhǎng)主席成員確定第三名成員組成專家組。 再次，“審查機(jī)制”明確了專家或?qū)＜医M決定的效力。 “審查機(jī)制”的專家或?qū)＜医M的決定具有拘束力和終局性。②根據(jù)2017 年8 月《草案》的規(guī)定，除非秘書長(zhǎng)或承包者在30 天內(nèi)開(kāi)始執(zhí)行第93 條規(guī)定的程序，專家或?qū)＜医M的決定對(duì)承包者和管理局產(chǎn)生效力，且該決定是最終的。最后，相關(guān)制度安排賦予專家或?qū)＜医M以確定決定程序的權(quán)力，專家或?qū)＜医M在作出決定的過(guò)程中，應(yīng)按照自己的程序行事，但應(yīng)力求以最快速和最具成本效益的方式行事。③International Seabed Authority，“Draft Regulations on Exploi?tation of Mineral Resources in the Area”，ISBA／23／LTC／CRP.3*，2017，p.53.

整體而言，“審查機(jī)制”可以被看作是對(duì)《公約》爭(zhēng)端解決程序的補(bǔ)充，相關(guān)的規(guī)則設(shè)計(jì)沒(méi)有超越《公約》對(duì)“區(qū)域”內(nèi)爭(zhēng)端解決的安排。 臨時(shí)的專家或?qū)＜医M確實(shí)可以認(rèn)為是對(duì)海底爭(zhēng)端分庭的替代。 但是，2017 年8 月《草案》實(shí)質(zhì)上將“審查機(jī)制”的適用范圍框定在《公約》第188條2 款（a）規(guī)定的情形之下。 根據(jù)《公約》的規(guī)定，滿足該款規(guī)定的情形可以援用第187 條以商業(yè)仲裁的方式解決爭(zhēng)端。 第187 條的內(nèi)容沒(méi)有排斥其他爭(zhēng)端解決途徑，其中“除非爭(zhēng)端各方另有協(xié)議”的但書并沒(méi)有將協(xié)議內(nèi)容引向?qū)ι虡I(yè)仲裁和海底爭(zhēng)端分庭作為爭(zhēng)端解決途徑的選擇，其中的“另有協(xié)議”應(yīng)當(dāng)視為187 條（c）項(xiàng)（i）規(guī)定情形下的例外。 同樣的，2017 年 8 月《草案》要求通過(guò)“審查機(jī)制”解決爭(zhēng)端需要當(dāng)事人達(dá)成一致意見(jiàn)，這在本質(zhì)上應(yīng)當(dāng)是對(duì)前述“另有協(xié)議”的一種固定。

2.2 “審查機(jī)制”的制度闡發(fā)

“審查機(jī)制”是以專家或?qū)＜医M為核心的爭(zhēng)端解決機(jī)制，其制度設(shè)計(jì)圍繞著提高爭(zhēng)端解決效率和技術(shù)性爭(zhēng)端解決專業(yè)性而展開(kāi)。 事實(shí)上，通過(guò)專家或?qū)＜医M解決糾紛早已有之，例如世界貿(mào)易組織（World Trade Organization， 以下簡(jiǎn)稱 WTO）爭(zhēng)端解決實(shí)體（Dispute Settlement Body，以下簡(jiǎn)稱DSB）中的專家組程序。 在制度設(shè)計(jì)方面，DSB 綜合考慮了受案范圍、程序推進(jìn)和決議執(zhí)行問(wèn)題，充分保證了爭(zhēng)端的實(shí)質(zhì)性解決。 在制度運(yùn)行方面，DSB 機(jī)制對(duì)維護(hù)多邊貿(mào)易起到了至關(guān)重要的作用，在世界范圍得到了廣泛的贊賞，被譽(yù)為WTO 多邊貿(mào)易體系“皇冠上的明珠”。 雖然近年來(lái)，DSB 機(jī)制因部分國(guó)家的貿(mào)易保護(hù)主義陷入停滯，但是作為業(yè)已成熟的爭(zhēng)端解決方案，其所追求的爭(zhēng)端解決的效率性和專業(yè)性可以部分反應(yīng)理想狀態(tài)下“審查機(jī)制”的制度優(yōu)勢(shì)。

在提高爭(zhēng)端解決的效率方面，“審查機(jī)制”采取了與DSB 相似的做法，即通過(guò)程序性安排，規(guī)避爭(zhēng)端解決流程陷入僵化。 例如，《WTO 關(guān)于爭(zhēng)端解決規(guī)則與程序的諒解》（以下簡(jiǎn)稱DSU）第6 條第1 款通過(guò)“反向一致”原則避免啟動(dòng)專家組成立的程序懸而不決，①姚鑄：“TPP 爭(zhēng)端解決機(jī)制及啟示”，《暨南學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》，2017 第 1 期，第 114-123、132 頁(yè)。專家組組成成員的確定也由WTO 總干事指定作為兜底，排除了程序推進(jìn)過(guò)程中的不確定因素，從而提高了程序運(yùn)行的效率。②楊國(guó)華著：《世界貿(mào)易組織爭(zhēng)端解決規(guī)則與程序的諒解》，北京大學(xué)出版社，2019 年版，第 141-143 頁(yè)。“審查機(jī)制”同樣注重專家或?qū)＜医M審理過(guò)程的效率，專家或?qū)＜医M也可以在作出決定的過(guò)程中“按照自己的程序行事”，并且強(qiáng)調(diào)其應(yīng)當(dāng)“力求以最快速和最具成本效益的方式行事”。 在獨(dú)任專家或?qū)＜医M成員的選任方面，“審查機(jī)制”賦予了秘書長(zhǎng)和承包者意思自治的權(quán)利，同時(shí)也通過(guò)設(shè)置期限督促雙方盡快推進(jìn)“審查機(jī)制”程序進(jìn)程，并給予了期限屆滿后的替代措施，從而避免程序陷入久拖不決的僵局。 不過(guò)相較于“審查機(jī)制”而言，DSB 在專家組的職權(quán)范圍方面更強(qiáng)調(diào)爭(zhēng)端雙方的意思自治。③根據(jù)DSU 第7 條第3 款的規(guī)定，專家組的職權(quán)范圍由爭(zhēng)端各方磋商予以確定。

在爭(zhēng)端解決的專業(yè)性方面，“審查機(jī)制”與DSB 機(jī)制均強(qiáng)調(diào)專家或?qū)＜医M的獨(dú)立性和爭(zhēng)端所涉技術(shù)領(lǐng)域的專業(yè)能力。 DSU 第8 條第2 款要求專家組成員具備獨(dú)立性、不同背景以及豐富經(jīng)驗(yàn)，第4 款則特別強(qiáng)調(diào)選擇專家組成員的指示性名單中應(yīng)當(dāng)載明“其在適用協(xié)定的部門或主題方面的具體閱歷或?qū)ｉT知識(shí)”。 《公約》也為技術(shù)爭(zhēng)端的解決提供了兩種主要方式：（1）提交《特別仲裁附件Ⅷ》下的特別仲裁法庭，這種仲裁庭的仲裁員都是科學(xué)或技術(shù)專家；（2）推選無(wú)表決權(quán)的科學(xué)或技術(shù)專家列席法庭或仲裁庭。 無(wú)論哪一種方式，都有專家以裁決者的身份介入，足見(jiàn)技術(shù)專家在技術(shù)爭(zhēng)端解決中的重要性。 在“審查機(jī)制”的制度安排中，專家或?qū)＜医M的裁決對(duì)爭(zhēng)端的解決具有決定性意義，這一環(huán)節(jié)與《特別仲裁附件Ⅷ》下的特別仲裁法庭如出一轍，只是在頭銜和組建方式上存在些許差別。 “審查機(jī)制”強(qiáng)調(diào)專家能夠按照自己的程序行事，刻意與普通的專家介入形式作出區(qū)分，以突出專家解決技術(shù)性爭(zhēng)端的專業(yè)性特點(diǎn)，這一點(diǎn)與DSB 機(jī)制相似，強(qiáng)調(diào)了專家或?qū)＜医M在爭(zhēng)端解決過(guò)程中的獨(dú)立性。

但是，DSB 機(jī)制的運(yùn)行架構(gòu)卻與“審查機(jī)制”具有較大差異，“審查機(jī)制”具有其獨(dú)特性，其本質(zhì)上是管理局對(duì)特定糾紛進(jìn)行行政審查的手段，DSB 專家組程序得以有效運(yùn)行的經(jīng)驗(yàn)并不能完全為“審查機(jī)制”所用。 不同于DSB 機(jī)制的中立性，“審查機(jī)制”極具管理局的行政內(nèi)部性特征。 DSB 機(jī)制中專家組的調(diào)查結(jié)果所形成的報(bào)告需要通過(guò)DSB 會(huì)議的協(xié)商程序方能發(fā)生效力。④參見(jiàn)DSU 第16 條的規(guī)定：除非一爭(zhēng)端方正式通知DSB其上訴決定，或DSB 經(jīng)協(xié)商一致決定不通過(guò)該報(bào)告，該報(bào)告得以通過(guò)。相較于DSB 機(jī)制中的專家組程序，“審查機(jī)制”實(shí)際上可能完全由管理局主導(dǎo)，而占據(jù)主導(dǎo)地位的調(diào)查者亦可能成為事實(shí)上的審查者。 根據(jù)2017 年8 月《草案》的規(guī)定，管理者與承包者就爭(zhēng)議事項(xiàng)達(dá)成通過(guò)“審查機(jī)制”解決的意思一致后，由秘書長(zhǎng)組織調(diào)查，并賦予其“以自己認(rèn)為適當(dāng)?shù)姆绞竭M(jìn)行調(diào)查”的方便。 從《公約》的組織設(shè)計(jì)上來(lái)看，秘書長(zhǎng)本就是管理局的行政首長(zhǎng)，而非獨(dú)立于管理局的調(diào)查機(jī)關(guān)。且在獨(dú)任專家或?qū)＜医M成員的選任方面，秘書長(zhǎng)本就代表管理局行使相關(guān)權(quán)利。 因此，秘書長(zhǎng)作為調(diào)查者難以類比司法審判或仲裁程序中中立的取證者，其調(diào)查行為也只是一種管理局行政機(jī)構(gòu)的內(nèi)部審查。 而在DSB 機(jī)制中，專家組是獨(dú)立于爭(zhēng)端當(dāng)事人的，相關(guān)問(wèn)題的調(diào)查屬于專家組的職權(quán)范圍，⑤根據(jù)DSU 第7 條第1 款的規(guī)定，由專家組對(duì)爭(zhēng)端方提交給DSB 的事項(xiàng)進(jìn)行審查，并提出調(diào)查結(jié)果以協(xié)助DSB 提出建議或作出該協(xié)定規(guī)定的裁決。因而更具有中立性。 由此，相較于DSB 機(jī)制，“審查機(jī)制”中作為專家或?qū)＜医M裁決依據(jù)的調(diào)查報(bào)告客觀性存疑，而據(jù)此作出的專家或?qū)＜医M決定其獨(dú)立性也可能招致減損。 “審查機(jī)制”由“行政審查機(jī)制”發(fā)展而來(lái)，后者本就是管理局的內(nèi)部行政審查程序。 在這樣的背景下，專家或?qū)＜医M的決定更像是對(duì)秘書長(zhǎng)內(nèi)部調(diào)查結(jié)果的背書。 因此，“審查機(jī)制”可能為管理局創(chuàng)造了一個(gè)針對(duì)“區(qū)域”內(nèi)海底礦產(chǎn)勘探開(kāi)采活動(dòng)爭(zhēng)端管轄權(quán)的缺口。

三、夭折：“審查機(jī)制”的規(guī)則棄用及原因分析

管理局在2017 年8 月《草案》中對(duì)“審查機(jī)制”進(jìn)行了更為詳盡的規(guī)定。 “審查機(jī)制”的具體程序得以明晰，致使更多國(guó)家參與對(duì)其的討論之中。 根據(jù)管理局的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，2017 年8 月《草案》共收到評(píng)論意見(jiàn)55 份，涉及“審查機(jī)制”的共計(jì)29 份。 但是，在后續(xù)的草案文件中，爭(zhēng)端解決部分中關(guān)于“審查機(jī)制”的內(nèi)容被移除，國(guó)際上也并未對(duì)此表示關(guān)注。 2018 年，管理局方面宣布，“這項(xiàng)機(jī)制得不再納入爭(zhēng)端解決之考慮，因管理局成員國(guó)多擔(dān)心其會(huì)有損于《公約》爭(zhēng)端解決制度之精心設(shè)計(jì)”。①International Seabed Authority，“Briefing Note on the Sub?missions to the Draft Regulations on Exploitation of Mineral Resources in the Area”，ISBA／24／C／CRP.1，2018， p.9.事實(shí)上，從管理局公開(kāi)的關(guān)于2017 年8 月《草案》評(píng)論意見(jiàn)來(lái)看，明確反對(duì)“審查機(jī)制”的意見(jiàn)僅占少數(shù)，這明顯與管理局的理由互相矛盾。 但不難發(fā)現(xiàn)，“審查機(jī)制”的夭折或具有其必然性，因?yàn)槠渲贫仍O(shè)計(jì)并沒(méi)有達(dá)成其價(jià)值追求，并與《公約》關(guān)于“區(qū)域”內(nèi)爭(zhēng)端解決的精神相左。

3.1 “審查機(jī)制”行政內(nèi)部性有礙機(jī)構(gòu)間平衡

根據(jù)《公約》第187 條，國(guó)際海洋法法庭海底爭(zhēng)端分庭在“區(qū)域”內(nèi)活動(dòng)的爭(zhēng)端解決方面被賦予了十分廣泛的管轄權(quán)利，②付玉、鄒磊磊：“國(guó)際海洋環(huán)境保護(hù)制度發(fā)展態(tài)勢(shì)分析”，《太平洋學(xué)報(bào)》，2012 年第 7 期，第 72-80 頁(yè)。而這種管轄具有較為明顯的強(qiáng)制性色彩。③凡《公約》締約國(guó)，對(duì)于“區(qū)域”內(nèi)活動(dòng)爭(zhēng)端，如果沒(méi)有能夠以自己選擇的和平方法解決，爭(zhēng)端任何一方可將該項(xiàng)爭(zhēng)端提交海底爭(zhēng)端分庭，而不需要爭(zhēng)端當(dāng)事雙方發(fā)表授予海底爭(zhēng)端分庭管轄權(quán)的聲明。 接受海底爭(zhēng)端分庭對(duì)“區(qū)域”內(nèi)活動(dòng)爭(zhēng)端的管轄權(quán)，對(duì)締約國(guó)而言是強(qiáng)制的，是一項(xiàng)公約義務(wù)。從理論上講，海底爭(zhēng)端分庭是爭(zhēng)端各方和平協(xié)商解決其爭(zhēng)端而不能的補(bǔ)充手段。 但在實(shí)踐當(dāng)中，凡不能以前述方式解決的“區(qū)域”內(nèi)活動(dòng)相關(guān)爭(zhēng)端，一般借由海底爭(zhēng)端分庭專屬管轄。 《公約》此種制度設(shè)計(jì)，實(shí)則通過(guò)設(shè)立司法裁判主體，將其與作為行政主體的管理局進(jìn)行有效分離，從而保證爭(zhēng)端解決程序的公正性，因此被譽(yù)為是《公約》規(guī)定的通過(guò)國(guó)際司法機(jī)構(gòu)解決爭(zhēng)端的機(jī)制的最重要的創(chuàng)新。④Joseph Akl，“The Sea-bed Disputes Chamber of the Interna?tional Tribunal for the Law of The Sea，”The Indian Journal of Interna?tional Law， Vol. 1997， p.36.這種設(shè)計(jì)雖為合理，但其具體權(quán)限、組織地位等方面卻經(jīng)過(guò)數(shù)次談判才得以確定。

早在第三次聯(lián)合國(guó)海洋法會(huì)議1974 年第二期會(huì)議上，第一委員會(huì)就關(guān)于建立解決“區(qū)域”內(nèi)活動(dòng)爭(zhēng)端解決機(jī)制的必要性進(jìn)行了討論，并在會(huì)議修訂的單一協(xié)商案文第一部分就建立特別法庭進(jìn)行了闡述。 委員會(huì)認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)設(shè)立一個(gè)特殊法庭作為管理局的主要機(jī)構(gòu)之一，以處理“區(qū)域”內(nèi)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)活動(dòng)中有關(guān)合同或工作安排的解釋和適用問(wèn)題。⑤Satya N. Nandan et al.，United Nations Convention on the Law of the Sea 1982： A Commentary， Leiden： Martinus Nijhoff Publishers，Vol. 6，2002，pp.610-611.該觀點(diǎn)雖然意識(shí)到了應(yīng)當(dāng)考慮創(chuàng)立“區(qū)域”內(nèi)活動(dòng)爭(zhēng)端解決的專門機(jī)構(gòu)，但其仍應(yīng)在管理局的組織框架之內(nèi)得以設(shè)置。 其原因在于，管理局成員涵蓋了所有締約國(guó)，其大會(huì)、理事會(huì)亦由締約國(guó)代表組成，秘書處作為行政機(jī)構(gòu)向大會(huì)負(fù)責(zé)；特殊法庭作為爭(zhēng)端解決的專門機(jī)構(gòu)也應(yīng)當(dāng)向《公約》締約國(guó)負(fù)責(zé)，其與秘書處同為管理局事務(wù)機(jī)構(gòu)，別于行政的獨(dú)立性亦有保證。

于第三次聯(lián)合國(guó)海洋法會(huì)議1979 年第八期會(huì)議及1980 年第九期會(huì)議，相關(guān)討論保留了專門法庭的設(shè)計(jì)，但放棄了將該專門法庭納入管理局組成框架的構(gòu)想，轉(zhuǎn)而考慮在架構(gòu)之外成立一個(gè)專門的爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)，使之獨(dú)立于管理局。⑥A. O. Adede， The System for Settlement of Dispute under the United Nations Convention on the Law of the Sea，Leiden： Martinus Ni?jhoff Publishers，1987，p.186.這一思路主要考慮到專門的爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在管理局與承包者之間可能的糾紛中需要保持中立性的問(wèn)題。 最終，出于對(duì)專門機(jī)構(gòu)運(yùn)行成本的經(jīng)濟(jì)性考量，《公約》將其納入國(guó)際海洋法法庭的架構(gòu)之中作為海底爭(zhēng)端分庭。然而，從職能劃分上來(lái)看，海底爭(zhēng)端分庭卻未因其被并入國(guó)際海洋法法庭而有所削弱。 從地位上講，海底爭(zhēng)端分庭本質(zhì)上是一個(gè)不受全庭支配的獨(dú)立法庭，其程序性事項(xiàng)也在《國(guó)際海洋法法庭規(guī)約》中得以單獨(dú)規(guī)定。①羅國(guó)強(qiáng)、文鑫：“海洋爭(zhēng)端法律解決機(jī)制執(zhí)行比較研究”，《中國(guó)海洋大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》，2019 年第4 期，第44-57 頁(yè)。

管理局與海底爭(zhēng)端分庭保持了一種微妙的平衡，海底爭(zhēng)端分庭在管理和管制國(guó)際海底區(qū)域資源的勘探和開(kāi)采中沒(méi)有任何作用，而管理局及其內(nèi)部機(jī)構(gòu)也沒(méi)有被授予解決爭(zhēng)端的職權(quán)。②Preparatory Commission For the International Seabed Authority and for the International Tribunal for the Law of the Sea，“Report of the Preparatory Commission under Paragraph 10 of Resolu?tion 1 Containing Recommendations for Submission to the Meeting of States Parties to be Convened in Accordance with Annex 6，Article 4 of the Convention Regarding Practical Arrangements for the Establishment of the International Tribunal for the Law of the Sea，” LOS／PCN／152／Vol.Ⅱ，1995，pp.342-343.首先，《公約》保證了管理局與海底爭(zhēng)端分庭各自事務(wù)處理上的獨(dú)立性。 一方面，海底爭(zhēng)端分庭得獨(dú)立解決“區(qū)域”內(nèi)活動(dòng)爭(zhēng)端；另一方面，《公約》特別規(guī)定因管理局行使斟酌決定權(quán)而產(chǎn)生的糾紛不在海底爭(zhēng)端分庭的管轄范圍內(nèi)。③《公約》第189 條規(guī)定，海底爭(zhēng)端分庭對(duì)管理局按照本部分規(guī)定行使斟酌決定權(quán)應(yīng)無(wú)管轄權(quán)；在任何情形下，均不應(yīng)以其斟酌決定權(quán)代替管理局的斟酌決定權(quán)。其次，《公約》第189 條賦予海底爭(zhēng)端分庭在爭(zhēng)端解決過(guò)程中得審查管理局規(guī)則、規(guī)章或程序的權(quán)力，以保證管理局的上述規(guī)范性文件與《公約》規(guī)定不相違背。 但這種審查權(quán)卻受到了諸多限制，④《公約》第189 條規(guī)定，倘在解決爭(zhēng)端的過(guò)程中涉及可能不符合《公約》的規(guī)則、規(guī)章和程序時(shí)，海底爭(zhēng)端分庭僅有權(quán)作出如下決定：管理局的規(guī)則、規(guī)章和程序適用于該個(gè)別案件“將同爭(zhēng)端各方的合同上義務(wù)或其在本公約下的義務(wù)相抵觸”；存在管理局“逾越管轄權(quán)或?yàn)E用權(quán)力”的情況；或者“一方未履行其合同上的義務(wù)或其在本公約下的義務(wù)而應(yīng)給予有關(guān)另一方損害賠償或其他補(bǔ)救”。從而避免海底爭(zhēng)端分庭對(duì)管理局的過(guò)多干預(yù)。 而對(duì)于必要的審查，《公約》第191條則賦予海底爭(zhēng)端分庭應(yīng)管理局大會(huì)或理事會(huì)請(qǐng)求時(shí)提供咨詢意見(jiàn)的權(quán)力。⑤蔣圣力：“國(guó)際海洋法法庭管轄權(quán)擴(kuò)張及其因應(yīng)：法理分析與價(jià)值研判”，《大連海事大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》，2021 年第4期，第 1-10 頁(yè)。

2017 年8 月《草案》的“審查機(jī)制”卻妨礙了海底爭(zhēng)端分庭和管理局間的平衡。 如前所述，“審查機(jī)制”脫胎于“行政審查機(jī)制”，雖然其行政內(nèi)部性已在2017 年8 月草案中得以抑制，然而這一制度的運(yùn)行依然需要依托于管理局的行政體系；“審查機(jī)制”的制度設(shè)計(jì)雖然沒(méi)有違背《公約》的條文規(guī)定，但是其相當(dāng)于賦予了管理局解決“區(qū)域”內(nèi)活動(dòng)爭(zhēng)端的權(quán)力。 因而可以認(rèn)為，“審查機(jī)制”與《公約》的立法意圖有所沖突。 即使管理局和承包者可以援引《公約》第188 條2 款（a）項(xiàng)的規(guī)定，通過(guò)協(xié)議采取一種類似的方案解決相關(guān)爭(zhēng)端，但是這終究屬于特殊的個(gè)案處理方式。 如果將其作為“審查機(jī)制”固定在《公約》的規(guī)則體系之中，則將這種可能的個(gè)案處理方式上升為一種通常的普遍的爭(zhēng)端解決方式。 如此，一方面，承包者可能出于對(duì)依托于管理局內(nèi)部行政體系的專家或?qū)＜医M裁決抱有疑慮從而拒絕適用“審查機(jī)制”；另一方面，常態(tài)化的“審查機(jī)制”可能被固定到“區(qū)域”礦產(chǎn)資源勘探開(kāi)發(fā)的合同之中，從而在事實(shí)上具有強(qiáng)制管轄的性質(zhì)。 無(wú)論哪種結(jié)果，均不利于“審查機(jī)制”的設(shè)置初衷，也違背了《公約》的一般精神。

3.2 “審查機(jī)制”的必要性并不突出

前文論述了“審查機(jī)制”或有礙于管理局與海底爭(zhēng)端分庭之間的權(quán)力平衡。 “審查機(jī)制”存在的必要性源于《公約》“區(qū)域”內(nèi)爭(zhēng)端解決制度體系存在不足，以及其對(duì)這種不足的有效補(bǔ)闕的意圖。 申言之，若現(xiàn)實(shí)需要要求通過(guò)“審查機(jī)制”打破《公約》項(xiàng)下的這種平衡加以回應(yīng)，則需要滿足2 個(gè)前提，即（1）這種創(chuàng)新的需要是現(xiàn)實(shí)的；（2）“審查機(jī)制”是滿足這種現(xiàn)實(shí)需要的唯一或最優(yōu)手段。 然而，“審查機(jī)制”在滿足上述前提方面用有不敷。

1.爭(zhēng)端解決制度創(chuàng)新的現(xiàn)實(shí)性研判

在現(xiàn)實(shí)需要的真實(shí)性和緊迫性方面，隨著“區(qū)域”內(nèi)資源開(kāi)采技術(shù)的發(fā)展，相關(guān)交流合作日益頻繁，“區(qū)域”內(nèi)活動(dòng)爭(zhēng)端也逐步呈現(xiàn)復(fù)雜化趨勢(shì)，因而要求效率更高，專業(yè)性更強(qiáng)的爭(zhēng)端解決方式。 根據(jù)《公約》的安排，“區(qū)域”內(nèi)爭(zhēng)端主要交由海底爭(zhēng)端分庭管轄。 在效率方面，根據(jù)《國(guó)際海洋法法庭規(guī)則》第116 條的規(guī)定，相關(guān)爭(zhēng)端通常適用更為復(fù)雜的海底爭(zhēng)端分庭特別訴訟程序，因而審理周期更加漫長(zhǎng)。①吳慧：“‘區(qū)域’勘探開(kāi)發(fā)主體研究”，載薛桂芳主編：《海洋法學(xué)研究》（第一輯），上海交通大學(xué)出版社，2017 年版，第134 頁(yè)。在專業(yè)性方面，根據(jù)《國(guó)際海洋法法庭規(guī)約附件Ⅵ》第35條的規(guī)定，海底爭(zhēng)端分庭由十一人組成，由海洋法法庭派選，多為法律方面的專業(yè)人員，在面對(duì)“區(qū)域”內(nèi)爭(zhēng)端中可能出現(xiàn)的技術(shù)性問(wèn)題方面可能稍有局促，難以完全滿足日益增加的案件審理需要。 《國(guó)際海洋法法庭規(guī)則》在起草階段，就曾展開(kāi)關(guān)于海底爭(zhēng)端分庭的法官是否應(yīng)當(dāng)具備特殊知識(shí)、專門技能和經(jīng)驗(yàn)的討論。②吳慧著：《國(guó)際海洋法法庭研究》，海洋出版社，2002 年版，第 181 頁(yè)。但出于可行性等考量，最終沒(méi)有將其規(guī)定到生效規(guī)則中。③Preparatory Commission For the International Seabed Authority and for the International Tribunal for the Law of the Sea，“Report of the Preparatory Commission under Paragraph 10 of Resolu?tion 1 Containing Recommendations for Submission to the Meeting of States Parties to be Convened in Accordance with Annex 6， Article 4，of the Convention Regarding Practical Arrangements for the Establish?ment of the International Tribunal for the Law of the Sea，” LOS／PCN／152／Vol. Ⅲ（1995），p.79.法律和技術(shù)委員會(huì)認(rèn)為，將“區(qū)域”內(nèi)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)中涉及過(guò)多技術(shù)性問(wèn)題的爭(zhēng)端交給合格的專家或?qū)＜医M裁決更有意義。 因而，管理局認(rèn)為可以在《公約》第十一部分的爭(zhēng)端解決方案中增加行政內(nèi)部審查的方式，以提高爭(zhēng)端解決效率，降低爭(zhēng)端解決成本。④International Seabed Authority，“ No. 1 ／ Discussion Papers to Support the Development of an Exploitation Code： Dispute Resolution Considerations Arising Under the Proposed New Exploitation Regulations，”2016，pp.8-9.

2.“審查機(jī)制”補(bǔ)闕能力研判

從前所述，“區(qū)域”內(nèi)活動(dòng)的復(fù)雜化要求爭(zhēng)端解決方案更具專業(yè)性和效率性，管理局設(shè)置“審查機(jī)制”的初衷也正是如此。 然而，“審查機(jī)制”的制度設(shè)計(jì)并沒(méi)有完全實(shí)現(xiàn)其目的追求。“審查機(jī)制”并非回應(yīng)“區(qū)域”內(nèi)活動(dòng)復(fù)雜化發(fā)展的唯一方案、《公約》第188 條已經(jīng)為“區(qū)域”內(nèi)活動(dòng)的合同解釋和適用的糾紛提供了三種爭(zhēng)端解決途徑：（1）提交國(guó)際海洋法法庭海底爭(zhēng)端分庭解決；（2）提交有拘束力的商業(yè)仲裁庭解決；（3）按照雙方協(xié)議采取其他方法。 然而，“審查機(jī)制”在專業(yè)性和效率方面的實(shí)際效果可能并沒(méi)有優(yōu)于已有的爭(zhēng)端解決方案。

第一，《公約》第188 條2 款項(xiàng)下的商業(yè)仲裁已經(jīng)回應(yīng)了海底爭(zhēng)端分庭程序復(fù)雜、效率低下的問(wèn)題。 商業(yè)仲裁本質(zhì)上充分尊重當(dāng)事人的意思自治，在規(guī)則適用、程序推進(jìn)方面均具有高度靈活性，且對(duì)仲裁員的選任同樣可以以專業(yè)人員為對(duì)象。 “審查機(jī)制”的制度安排與商業(yè)仲裁具有諸多相似，例如在程序啟動(dòng)和專家的選任方面均應(yīng)首先根據(jù)當(dāng)事人的意思自治，這與商業(yè)仲裁要求當(dāng)事人就爭(zhēng)端事項(xiàng)提交仲裁解決達(dá)成一致，以及仲裁員的遴選高度重合。 且相較于“審查機(jī)制”，仲裁庭的程序推進(jìn)脫離了管理局的行政體系，因而更具備獨(dú)立性。 因此可以認(rèn)為，“審查機(jī)制”作為對(duì)《公約》第188 條規(guī)定情形的爭(zhēng)端解決替代方案，并不具有絕對(duì)優(yōu)勢(shì)。

第二，《公約》已經(jīng)考慮到了提高爭(zhēng)端解決專業(yè)性的制度安排。 根據(jù)《公約》的規(guī)定，國(guó)際海洋法法庭作為常設(shè)的海洋爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)，其法官采用任期制度，大多數(shù)屬于法律方面的專家而非技術(shù)性專家。 但是，根據(jù)《公約》第289條以及《國(guó)際海洋法法庭規(guī)則》第15 條第1 款的規(guī)定，在海底爭(zhēng)端分庭解決“區(qū)域”內(nèi)活動(dòng)爭(zhēng)端時(shí)，可以在書面程序結(jié)束前依申請(qǐng)或依職權(quán)選派專家出庭參與爭(zhēng)端解決程序。 選派專家雖不能與“審查機(jī)制”的專家或?qū)＜医M一般對(duì)爭(zhēng)端的解決結(jié)果進(jìn)行裁判，但是專家意見(jiàn)會(huì)成為海底爭(zhēng)端分庭進(jìn)行裁決的依據(jù)。 在這一制度安排之下，技術(shù)性專業(yè)和規(guī)則性專業(yè)得到了較好的平衡，在實(shí)際效果上可能更優(yōu)于“審查機(jī)制”單重視技術(shù)性專業(yè)的安排。 事實(shí)上，當(dāng)事人根據(jù)《公約》第188 條2 款規(guī)定將糾紛提交商業(yè)仲裁解決時(shí)，也可以在仲裁員選任上更為注重其資格組成中的技術(shù)專業(yè)性。 是故，“審查機(jī)制”在專業(yè)性追求方面依然無(wú)法完全替代《公約》中對(duì)“區(qū)域”內(nèi)活動(dòng)糾紛的爭(zhēng)端解決制度安排。

3.3 中國(guó)語(yǔ)境下的“審查機(jī)制”缺陷

自黨的十八大以來(lái)，中國(guó)持續(xù)推進(jìn)“海洋強(qiáng)國(guó)”戰(zhàn)略部署。 一方面，中國(guó)不斷加強(qiáng)自身海洋實(shí)力，維護(hù)自身海洋權(quán)益。①馬金星：“全球海洋治理視域下構(gòu)建‘海洋命運(yùn)共同體’的意涵及路徑”，《太平洋學(xué)報(bào)》，2020 年第 9 期，第 1-15 頁(yè)。另一方面，中國(guó)提出“海洋命運(yùn)共同體”的重要理念，強(qiáng)調(diào)共商共建共享的海洋治理模式。 二者對(duì)立統(tǒng)一，是中國(guó)在海洋治理方面統(tǒng)籌國(guó)內(nèi)國(guó)外兩個(gè)大局的重要體現(xiàn)。②劉巍：“海洋命運(yùn)共同體：新時(shí)代全球海洋治理的中國(guó)方案”，《亞太安全與海洋研究》，2021 年第 4 期，第 32-45、2-3 頁(yè)。“區(qū)域”內(nèi)爭(zhēng)端解決制度，作為國(guó)際海洋秩序的組成部分之一，與中國(guó)的海洋權(quán)益聯(lián)系緊密，也是中國(guó)推動(dòng)“海洋命運(yùn)共同體”建設(shè)的應(yīng)然關(guān)切。 隨著海底勘探技術(shù)的提高，我國(guó)正不斷地積極參與“區(qū)域”內(nèi)資源勘探開(kāi)發(fā)活動(dòng)。 截至2020 年底，中國(guó)實(shí)體已擁有五塊“區(qū)域”內(nèi)礦產(chǎn)資源專屬勘探權(quán)礦區(qū)，這意味著中國(guó)實(shí)體將面臨更多法律風(fēng)險(xiǎn)。 在此現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)之上，更為靈活，更加尊重當(dāng)事人自主性的糾紛解決辦法勢(shì)必更符合中國(guó)的需要。 “審查機(jī)制”的制度追求雖然一定程度與中國(guó)的訴求相切合，但其所呈現(xiàn)的具體安排卻無(wú)法完全滿足這一需求。

一方面，“審查機(jī)制”并未充分體現(xiàn)出“區(qū)域”爭(zhēng)端解決的靈活性。 雖然“審查機(jī)制”要求爭(zhēng)端當(dāng)事人采用該方式解決糾紛需要達(dá)成一致意見(jiàn)，但“審查機(jī)制”的定位顯然并非《公約》項(xiàng)下“區(qū)域”內(nèi)爭(zhēng)端解決辦法的輔助性程序。 如前所述，“審查機(jī)制”并未超越《公約》的制度內(nèi)容，然而，其通過(guò)管理局造法的方式加以固定，實(shí)際是獨(dú)立《公約》既有方案，另辟蹊徑的爭(zhēng)端解決途徑。 因此，在制度設(shè)計(jì)上“審查機(jī)制”未曾體現(xiàn)出作為“區(qū)域”內(nèi)爭(zhēng)端解決機(jī)制創(chuàng)新試圖實(shí)現(xiàn)的靈活性。 另一方面，如前所述，中國(guó)在評(píng)論意見(jiàn)中強(qiáng)調(diào)當(dāng)事人在爭(zhēng)端解決過(guò)程中的自主性。 縱觀“審查機(jī)制”整個(gè)運(yùn)行流程，當(dāng)事人除在啟動(dòng)程序和專家或?qū)＜医M選任以外，幾乎沒(méi)有真正參與爭(zhēng)端解決程序。 專家或?qū)＜医M的決定取決于管理局的調(diào)查結(jié)果，而非當(dāng)事人的質(zhì)證和辯論。 以至于相較于《公約》既有的爭(zhēng)端解決途徑，“審查機(jī)制”可能更不利于當(dāng)事人，尤其是不利于承包方維護(hù)其程序性權(quán)益。

四、啟示：“區(qū)域”內(nèi)活動(dòng)爭(zhēng)端解決制度創(chuàng)新的應(yīng)然進(jìn)路

如前所述，管理局設(shè)置“審查機(jī)制”的初衷具有合理性，而“審查機(jī)制”的制度構(gòu)建確也朝著這個(gè)方向前進(jìn)。 但是，由于“審查機(jī)制”沒(méi)能完全回應(yīng)制度改革的目的追求，也沒(méi)能兼顧《公約》的制度安排，致使其最終流產(chǎn)。 “審查機(jī)制”是一次有益嘗試，其最終的廢棄折射出“區(qū)域”內(nèi)爭(zhēng)端解決制度創(chuàng)新并非沒(méi)有限制。 回歸“審查機(jī)制”，對(duì)其制度設(shè)計(jì)和規(guī)則安排進(jìn)行調(diào)整以合乎其目的追求及《公約》需要，將為如何保證今后“區(qū)域”內(nèi)爭(zhēng)端解決機(jī)制改革的有效性提供有利鑒戒。

4.1 爭(zhēng)端解決制度創(chuàng)新的合理邊界

僅從利益相關(guān)方對(duì)于“審查機(jī)制”的評(píng)論意見(jiàn)來(lái)看，國(guó)際社會(huì)并未強(qiáng)烈反對(duì)“區(qū)域”內(nèi)爭(zhēng)端解決機(jī)制的創(chuàng)新。 這一定程度表明，相關(guān)方認(rèn)識(shí)到現(xiàn)階段的“區(qū)域”內(nèi)活動(dòng)正在呈現(xiàn)更為復(fù)雜的發(fā)展，爭(zhēng)端解決機(jī)制創(chuàng)新并非沒(méi)有必要。 而《公約》制度安排下的爭(zhēng)端解決方式在實(shí)踐中并未得到有效利用，海底爭(zhēng)端分庭自成立至今，沒(méi)有成為富有實(shí)效的繁忙的爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)，③趙理海著：《海洋法問(wèn)題研究》，北京大學(xué)出版社，1996 年版，第 132-133 頁(yè)。這似乎也表明現(xiàn)有的途徑并未受到利益相關(guān)方的歡迎。 然而，“審查機(jī)制”的棄用也表明“區(qū)域”內(nèi)爭(zhēng)端解決機(jī)制的創(chuàng)新具有其應(yīng)然的邊界。 其應(yīng)然邊界于管理局設(shè)置這一機(jī)制的目的追求中自反體現(xiàn)，亦可于《公約》的制度安排中深度發(fā)掘。

第一， “區(qū)域”內(nèi)爭(zhēng)端解決機(jī)制的創(chuàng)新需要具有合法性依據(jù)。 對(duì)于“區(qū)域”內(nèi)爭(zhēng)端解決機(jī)制的改革即可分為兩個(gè)層面。 其一，是在《公約》范疇內(nèi)的爭(zhēng)端解決機(jī)制改革；其二，是逾越《公約》現(xiàn)有制度安排的規(guī)則調(diào)整。 《公約》范疇內(nèi)的爭(zhēng)端解決機(jī)制改革可以經(jīng)由《公約》成員國(guó)談判、協(xié)商補(bǔ)充制定相應(yīng)規(guī)章。 超越《公約》的規(guī)則調(diào)整則需要對(duì)其進(jìn)行修改。 作為國(guó)際法淵源，《公約》以國(guó)際條約為表現(xiàn)形式，其修改亦應(yīng)遵循國(guó)際法中關(guān)于條約修改的有關(guān)規(guī)定。 《公約》作為聯(lián)合國(guó)大會(huì)決議通過(guò)的規(guī)范性文件，其修改應(yīng)當(dāng)由大會(huì)決議決定。①不可否認(rèn)的是，一般認(rèn)為聯(lián)合國(guó)大會(huì)的決議對(duì)成員國(guó)不產(chǎn)生法律拘束力，但是其依然具備促進(jìn)國(guó)際規(guī)范確立的法律效力。參見(jiàn)蔣圣力：“聯(lián)合國(guó)大會(huì)決議法律效力問(wèn)題重探——以外層空間國(guó)際法治實(shí)踐為例”，《國(guó)際法研究》，2020 年第5 期，第55-69頁(yè)。比如，《關(guān)于執(zhí)行1982 年12 月10 日＜聯(lián)合國(guó)海洋法公約＞第十一部分的協(xié)定》（以下簡(jiǎn)稱1994 年《協(xié)定》）即是有聯(lián)合國(guó)大會(huì)決議通過(guò)的，對(duì)《公約》內(nèi)容進(jìn)行補(bǔ)充和調(diào)整的，與《公約》具有同等效力的文件。其中第2 條規(guī)定，該協(xié)議與《公約》第十一部分如有任何不一致的情況，以該協(xié)議為準(zhǔn)。 由此可認(rèn)為，該協(xié)議作出的與《公約》相矛盾的規(guī)定優(yōu)先于《公約》得以適用，可以認(rèn)為該協(xié)定與《公約》是新法與舊法之間的關(guān)系。 “審查機(jī)制”僅為管理局內(nèi)部規(guī)章的組成部分，不能突破《公約》規(guī)定。

第二，“區(qū)域”內(nèi)爭(zhēng)端解決制度創(chuàng)新需要現(xiàn)實(shí)性依據(jù)。 “審查機(jī)制”的目的追求在于提高“區(qū)域”內(nèi)爭(zhēng)端解決的效率和專業(yè)性，這意味著現(xiàn)實(shí)層面存在這樣的需要，且“審查機(jī)制”的設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)滿足這樣的需要。 這要求正確認(rèn)識(shí)到“區(qū)域”內(nèi)活動(dòng)以及國(guó)際海洋政治的復(fù)雜性發(fā)展，正視《公約》的公正性精神、制度建構(gòu)，符合國(guó)際海洋治理的整體發(fā)展趨勢(shì)。 而在爭(zhēng)端解決的制度安排中，應(yīng)當(dāng)充分回應(yīng)現(xiàn)實(shí)性要求，以求有針對(duì)性地進(jìn)行創(chuàng)新，并保證相關(guān)制度在實(shí)踐運(yùn)行中的效果。 “審查機(jī)制”正是由于沒(méi)能充分展現(xiàn)出其在現(xiàn)實(shí)運(yùn)用中對(duì)實(shí)現(xiàn)其對(duì)“區(qū)域”內(nèi)活動(dòng)爭(zhēng)端解決高效化、專業(yè)化的目的追求，最終被管理局主動(dòng)遺棄。

第三，“區(qū)域”內(nèi)爭(zhēng)端解決機(jī)制的創(chuàng)新不能超越《公約》的組織性安排。②項(xiàng)雪平：“能動(dòng)抑或克制：國(guó)際海底管理局的造法理念”，《太平洋學(xué)報(bào)》，2015 年第 5 期，第 9-16 頁(yè)。海底爭(zhēng)端分庭得以獨(dú)立于管理局存在，即充分表明了《公約》制定者不欲管理局在“區(qū)域”內(nèi)爭(zhēng)端解決活動(dòng)中過(guò)多干預(yù)，從而維護(hù)爭(zhēng)端解決的公平性。③李文杰：“國(guó)際海洋法法庭海底爭(zhēng)端分庭的強(qiáng)制管轄權(quán)問(wèn)題研究”，《上海政法學(xué)院學(xué)報(bào)（法治論叢）》，2020 年第3 期，第18-29 頁(yè)。管理局干預(yù)爭(zhēng)端解決于爭(zhēng)端解決公平性的危害主要體現(xiàn)在兩方面，一方面，無(wú)法保證爭(zhēng)端解決的獨(dú)立。 管理局是《公約》項(xiàng)下管理“區(qū)域”內(nèi)資源和活動(dòng)的行政機(jī)構(gòu)，其自由行政管理功能上的追求，這一追求有可能與爭(zhēng)端解決的目的追求相沖突。 另一方面，無(wú)法杜絕爭(zhēng)端解決過(guò)程中的政治性因素。 管理局成員由主權(quán)國(guó)家組成，秘書處服從于由成員國(guó)組成的管理局大會(huì)和理事會(huì)，在相關(guān)問(wèn)題的決策方面無(wú)法真正保證政治無(wú)涉。 “雖然根據(jù)《公約》的規(guī)定，管理局可以在其職權(quán)范圍內(nèi)制定執(zhí)行《公約》事項(xiàng)的內(nèi)部規(guī)章，即使認(rèn)為該項(xiàng)機(jī)制本身沒(méi)有逾越《公約》，但亦可以認(rèn)為其打破了海底爭(zhēng)端分局與管理局間的制度平衡，超越了管理局的權(quán)限范圍。

4.2 對(duì)“審查機(jī)制”合理改造的建議

“審查機(jī)制”的制度設(shè)計(jì)也并非全然沒(méi)有規(guī)范上的價(jià)值，其將專家引進(jìn)爭(zhēng)端解決，以及借用內(nèi)部行政力量實(shí)現(xiàn)制度創(chuàng)新的做法在方向上也值得借鑒。 其最終不被《公約》現(xiàn)行制度體系接受，亦在于這項(xiàng)制度在成型的過(guò)程中與管理局最初的設(shè)想發(fā)生偏移，以至于這項(xiàng)制度不再滿足于行政性的內(nèi)部審查，而賦予超越管理局權(quán)限的權(quán)力。 對(duì)“審查機(jī)制”進(jìn)行合理化改造，既可以認(rèn)為是對(duì)可能性的爭(zhēng)端解決機(jī)制的創(chuàng)新，又可以認(rèn)為是對(duì)“區(qū)域”內(nèi)爭(zhēng)端解決機(jī)制創(chuàng)新合理邊界的一次實(shí)踐性檢驗(yàn)。

首先，應(yīng)當(dāng)保證“審查機(jī)制”遵循《公約》和1994 年《協(xié)定》的規(guī)定。 這實(shí)質(zhì)上要求“審查機(jī)制”在功能性的方向上發(fā)生轉(zhuǎn)變，即放棄作為《公約》項(xiàng)下“區(qū)域”內(nèi)爭(zhēng)端解決機(jī)制的替代方案，以作為通過(guò)管理局自糾自查提高爭(zhēng)端解決效率的輔助性機(jī)制，使之成為對(duì)最終的爭(zhēng)端解決結(jié)果影響不大的內(nèi)部程序。 如前所述，“審查機(jī)制”的制度設(shè)計(jì)初衷使其本質(zhì)上無(wú)法脫離管理局的行政內(nèi)部性，試圖用其分擔(dān)海底爭(zhēng)端分庭的管轄權(quán)必然會(huì)引致對(duì)《公約》安排下組織機(jī)構(gòu)權(quán)力平衡的破壞。 如果“審查機(jī)制”只是作為爭(zhēng)端解決的前置性內(nèi)部審查程序，則可以在充分調(diào)動(dòng)管理局內(nèi)部行政體系能動(dòng)性的同時(shí)，保證正式爭(zhēng)端解決程序裁決的獨(dú)立性。

其次，應(yīng)當(dāng)符合“審查機(jī)制”對(duì)“區(qū)域”內(nèi)爭(zhēng)端解決制度創(chuàng)新的目的追求。 一方面，“區(qū)域”內(nèi)爭(zhēng)端解決的創(chuàng)新追求取決于現(xiàn)實(shí)需要，具體在于提高爭(zhēng)端解決效率，降低爭(zhēng)端解決成本，加強(qiáng)爭(zhēng)端解決專業(yè)性。 另一方面，根據(jù)管理局的草案文本，通過(guò)“審查機(jī)制”解決“區(qū)域”內(nèi)爭(zhēng)端的結(jié)果是最終的，爭(zhēng)端當(dāng)事人合法權(quán)益無(wú)法得到繼續(xù)救濟(jì)。 “審查機(jī)制”的改造需要滿足效率成本需求，也應(yīng)當(dāng)回應(yīng)當(dāng)事人對(duì)爭(zhēng)端解決的法律專業(yè)性之需求。 因而，可以在保證“審查機(jī)制”不影響正式爭(zhēng)端解決程序的基礎(chǔ)上賦予其與正式爭(zhēng)端解決程序平行運(yùn)作的能力。 既可以在正式爭(zhēng)端解決前啟動(dòng)該程序，通過(guò)調(diào)查、報(bào)告等方式幫助管理局發(fā)現(xiàn)自身問(wèn)題或?yàn)闋?zhēng)端解決提供裁決參考；亦可以在正式爭(zhēng)端解決過(guò)程中啟動(dòng)審查，從而使?fàn)幎水?dāng)事人充分認(rèn)識(shí)到爭(zhēng)端事實(shí)，促成雙方諒解，進(jìn)而保證爭(zhēng)端解決的實(shí)質(zhì)性解決。 如此，“審查機(jī)制”與《公約》第187 條、188 條的規(guī)定并行不悖，亦未打破《公約》的組織制度安排，并可由此厘清該項(xiàng)制度的適用范圍。

最后，應(yīng)當(dāng)保障“審查機(jī)制”爭(zhēng)端解決過(guò)程的公正性和有效性。 “區(qū)域”內(nèi)爭(zhēng)端解決機(jī)制應(yīng)當(dāng)保證其最終結(jié)果的可靠性，這一方面依托于爭(zhēng)端解決結(jié)果的獨(dú)立性，另一方面則需要爭(zhēng)端解決過(guò)程對(duì)爭(zhēng)端當(dāng)事人的透明性。 前者可以通過(guò)“審查機(jī)制”的內(nèi)部審查轉(zhuǎn)向和程序平行運(yùn)作實(shí)現(xiàn)，后者則需要強(qiáng)化爭(zhēng)端當(dāng)事人對(duì)爭(zhēng)端解決的參與，尤其是對(duì)書面審查結(jié)果的參與。 可以通過(guò)建立“審查—報(bào)告—通過(guò)”機(jī)制，引入利益相關(guān)方面的監(jiān)督。 實(shí)際上，DSB 機(jī)制的專家報(bào)告通過(guò)制度即是較好的參考對(duì)象。 由DSB 的專家上訴機(jī)制解決的國(guó)際貿(mào)易爭(zhēng)端其結(jié)果須經(jīng)“反向一致”的通過(guò)程序方能有效，這種安排旨在充分尊重各方當(dāng)事人的意見(jiàn)，同時(shí)保障爭(zhēng)端解決的公正性。 “審查機(jī)制”同樣可以在“審查—報(bào)告”程序結(jié)束后，在爭(zhēng)端當(dāng)事人、利益相關(guān)方以及具有代表性的《公約》成員國(guó)監(jiān)督之下，通過(guò)或不通過(guò)其報(bào)告，以杜絕“審查機(jī)制”因作為管理局內(nèi)部行政程序而在結(jié)果上存在偏向，最終提高“審查機(jī)制”的程序公正性，以及其結(jié)果的受信任程度。

結(jié) 語(yǔ)

中國(guó)推行的“海洋命運(yùn)共同體”建設(shè)并未要求完全有別于《公約》及1994 年《協(xié)定》的道路，“海洋命運(yùn)共同體”的建設(shè)需要依托于《公約》的有效實(shí)施及合理創(chuàng)新，①姚瑩：“‘海洋命運(yùn)共同體’的國(guó)際法意涵：理念創(chuàng)新與制度構(gòu)建”，《當(dāng)代法學(xué)》，2019 年第 5 期，第 138-147 頁(yè)。從而進(jìn)一步發(fā)揚(yáng)《公約》所倡導(dǎo)的和平、正義和全人類共同進(jìn)步的精神。 因而，“海洋命運(yùn)共同體”的建設(shè)應(yīng)當(dāng)以堅(jiān)持《公約》的規(guī)范體系為出發(fā)點(diǎn)，充分尊重國(guó)際法，對(duì)切合人類共同利益的話題提出中國(guó)觀點(diǎn)。以“審查機(jī)制”為例，“審查機(jī)制”的目的追求具有正當(dāng)性，其制度設(shè)計(jì)在于追求糾紛解決的效率和專業(yè)性，提出的具體實(shí)施方案也具有一定的可行性。 但是，“審查機(jī)制”未能符合《公約》精神而最終得以廢棄，個(gè)中緣由值得深思。 《公約》或存在制度安排未盡之事宜，但是對(duì)其進(jìn)行調(diào)整、修改依然需要遵循國(guó)際法法理。 因此，“審查機(jī)制”應(yīng)當(dāng)契合《公約》的制度安排，在滿足現(xiàn)實(shí)需要的基礎(chǔ)上得以合理的改造。