印度莫迪政府“印太海洋倡議”發展、路徑與趨勢

吳兆禮

（1.中國社會科學院，北京100007）

在美日推動“印太”從概念升級為各自對外宏觀戰略以及美日印澳四邊安全對話（QUAD）加速發展背景下，作為“印太”語境的關鍵國家與核心要素，印度對印太的理解與認知、印度的戰略意圖與政策選擇，以及印度“印太戰略”的發展方向，成為學界關注與研究的熱點。 印度總理納倫德拉·莫迪（Narendra Modi）于2015年3 月提出促進印度洋以及其他地區所有人安全與增長的“薩迦”構想（SAGAR），2018 年 6 月勾勒出“自由、開放、繁榮與包容的印太” 愿景（FOPI），2019 年 11 月正式提出“印太海洋倡議”（IPOI）。 在四年多的時間內，從構想到愿景再到倡議，莫迪政府日漸從更廣泛的印太視角定義其對外戰略優先事項，將針對不同區域的地區政策整合為宏觀的“印太海洋倡議”。 以此為背景，本文在梳理莫迪政府對印太的認知以及“印太海洋倡議”出臺背景的基礎上，分析莫迪政府出臺“印太海洋倡議”的內外驅動因素，探究莫迪政府推進“印太海洋倡議”的主要政策路徑，最后總結“印太海洋倡議”最新進展與其面臨的挑戰。

一、從“印太”愿景到“印太海洋倡議”

自21 世紀第二個十年以來，印度決策層以及戰略精英開始超越傳統南亞和印度洋地區界限，以更廣泛的“印太”視角界定印度的戰略空間和國家利益。 其間，印度莫迪政府對印太的認知與回應經歷了從構想到愿景再到倡議的發展歷程。 隨著莫迪政府的“印太”理念日益清晰，印度對“印太”的認知與立場也從概念性愿景發展為具體的政策設計。

莫迪政府自2014 年上臺以來對美日澳推動的“印太”給予積極回應，開始以“印太”視角定位與美日澳等國家的雙邊、三邊與小多邊關系。 在與這些國家的互動中，致力于在印太地區實現自由、開放和基于規則的地區秩序，成為印度對“印太”的顯性標簽。 2015 年3 月，印度總理莫迪訪問毛里求斯期間提出了旨在促進地區所有人安全與增長的“薩迦”構想（Security and Growth for All in the Region，SAGAR，印地語意為“海洋”）。 可以看出，構想主要針對印度洋地區國家，強調安全與增長。 而且實際上，這一時期印度對“印太”的理解與界定更多是從雙邊與多邊視角，并且更多是受到與美國、日本和澳大利亞互動的推動，主要體現為“印太”參與。印度國防部2017／2018 年度報告就指出，以“東向行動政策”（AEP）為引領，作為“薩迦”框架的關鍵要素，印度重視印太防務和安全的參與。①“Annual Report 2017-2018，” Ministry of Defence， Govern?ment of India， p.164， https：／ ／www.mod.gov.in／sites／default／files／AR1718.pdf，訪問時間：2021 年 5 月 7 日。

總體上看，莫迪政府第一任期對“印太”的參與較為謹慎。 在美日2017 年各自推出“印太”戰略后，印度仍傾向于從“概念”與“愿景”的視角定義并理解“印太”。 期間，盡管印太地區形勢正在發生變化，但在建立一個明確的印太愿景或實施印太愿景的路線圖方面，莫迪政府十分謹慎。 在2018 年6 月新加坡香格里拉對話會上，莫迪總理第一次明確闡述了印度對“印太”的理解。 其中在地域范圍上，印度的印太地區涵蓋從印度洋西岸到太平洋東岸的廣大地區；在印太地區秩序屬性上，印度強調印太的“自由、開放與包容”特質；在印太伙伴地位及作用上，印度強調“東盟中心地位”；而在印太是否針對中國這一問題上，印度堅持印太“不針對任何國家”與“避免大國敵對”。 而且更為重要的，印度的“印太”愿景明確指出“印太”不是“戰略”也不是“由有限成員組成的集團”。②“Prime Minister's Keynote Address at Shangri La Dialogue，”Ministry of External Affairs （MEA）， Government of India （GoI），June 01， 2018， https：／ ／www.mea.gov.in／Speeches-Statements.htm？dtl／29943／Prime_Ministers_Keynote_Address_at_Shangri_La_Dialogue_June_01_2018，訪問時間：2021 年 6 月 12 日。可以看出，莫迪政府對“印太”參與較為謹慎，甚至有印度學者認為，因印度洋戰略地位及海上力量投射受到限制，印度短期內與印太框架的接觸將主要停留在外交、經濟和口頭上，印度的核心戰略重點位于馬六甲海峽以西。③Rahul Roy-Chaudhury ＆ Kate Sullivan de Estrada， “India，the Indo - Pacific and the Quad，” Survival： Global Politics and Strategy， Vol.60， Issue 3， June-July 2018， p.181.因此，盡管自2015 年以來印度決策者與戰略界始終在積極討論“印太”，莫迪總理也在2018 年香格里拉對話的主旨演講中闡明了印度關于“印太”問題的七個原則，但在將構想與愿景納入政策框架方面時印度的進展較為緩慢，尤其是避免被視為西方主導的更大遏制戰略的一部分。

莫迪政府早期探索“印太”參與甚至表現出一定的矛盾性。 “印太”愿景反映了印度對“印太”的基本看法，但印度對依托美日主導的“印太”實現印度戰略目標的具體政策路徑仍不清晰。 一方面，印度官方聲稱“印太”是美國主導，印太伙伴還未找到正確方向。 另方面，印度將“薩迦”構想定義為印度的“印太”政策。 印度外交部2018／2019 年度報告就將2015 年3 月提出的“薩迦”構想稱為印度的“印太”政策，指出包含六項內容的印太政策——“薩迦”構想擴展了印度在海上問題上的視野。④“Annual Report 2018-2019，” MEA， GoI， p.4， http：／ ／www.mea.gov.in／Uploads／PublicationDocs／31719_MEA_AR18_19.pdf，訪問時間：2021 年 6 月 19 日。同時，印度對“印太”的矛盾還表現在其利用“印太”應對中國的政治意愿與政策實踐上。 很明顯，印度的國防與安全部門對中國表示擔憂，希望利用“印太”機制牽制中國，但其領導人立場、外交政策與商貿行為則表現出更多的靈活性。 針對印度“印太”政策路徑呈現的矛盾特征，印度學者指出：印度在印太地區的主要目標是防止中國主導該地區，但印度同時又重申不尋求與中國抗衡。 印度實施的“規避制衡”政策的結果可能是中國和“印太”伙伴都不滿意，也不能實現印太地區的穩定和非霸權。①Rajesh Rajagopalan， “Evasive balancing： India’s unviable Indo-Pacific strategy，” International Affairs， Vol.96， Issue 1， January 2020， pp.75-93.

然而不可否認，自莫迪第一任期后期開始，印度國內關于“印太”將促進印度對外戰略目標實現，以及印度需要與印太地區所有關鍵伙伴深化合作以確保印太地區和平、穩定與安全的共識顯著提升。 同時，美日澳等國對印度日益增長的影響力的認可，以及希望與印度在“印太”框架內深化合作，也與印度的雄心產生了共鳴。 為推動“印太”愿景，印度外交部于2019 年4 月設立印太司，目的是凝聚國內各界對“印太”愿景的認知，為“印太”愿景的規劃與實施提供政策支持。

在2019 年11 月曼谷東亞峰會上，莫迪總理正式提出“印太海洋倡議”。 倡議呼吁建立一個自由、開放與合作的平臺，以應對系列海洋挑戰并解決印太地區國家的需求，并建議開展合作將“印太”原則轉化為保障共同海洋環境的政策措施。②“Prime Minister’s Speech at the East Asia Summit，” MEA，GoI， November 4， 2019， https：／ ／www.mea.gov.in／Speeches-State?ments.htm？ dtl／32171／Prime_Ministers_Speech_at_the_East_Asia_Summit_04_November_2019，訪問時間：2021 年 6 月 22 日。“印太海洋倡議”涵蓋七個合作領域，包括海上安全、海洋生態、海洋資源、能力建設與資源共享、減災風險與管理、科技與學術合作、貿易聯通與海洋交通。 這七個領域也被稱為“印太海洋倡議”的七個支柱。 從“印太海洋倡議”涵蓋的七個領域看，“印太海洋倡議”超越了傳統的地緣政治與地緣安全視閾，擴大了印太敘事范圍，尤其是將海洋經濟、發展和環境納入倡議范疇，試圖針對海洋所有領域尤其是應對海洋領域挑戰和解決印太地區國家需求采取政策行動。 印度強調倡議架構是開放、合作和包容的，并希望任何兩個或兩個以上的國家都可以在一個特定領域發揮主導作用。 而且，其他國家如果認為倡議框架內的合作有價值，可以隨時加入。

從印度對印太的認知與回應看，“印太海洋倡議”是莫迪政府真正意義的印太政策的開端。通過出臺“印太海洋倡議”，印度在從被動的印太“參與者”轉變為積極的“引領者”上邁出重要一步，試圖通過與志同道合伙伴深化七個領域合作提升自身倡議的可信度與競爭力。

二、莫迪政府提出“印太海洋倡議”的驅動因素

莫迪政府提出“印太海洋倡議”受到內外多因素驅動，其中既有印度希望成為印太框架合作的引領者的現實需要，有借力印太伙伴應對中國“一帶一路”倡議以及中國影響力上升的考量，有深化與美日澳“印太”框架下戰略協調的要求，有整合既有政策或倡議形成政策合力的動機，同時也兼顧其戰略自主傳統以尋求更多國際支持等考慮。

首先，印度重視印太，希望利用“印太”框架或平臺，成為“印太”框架合作的發起者與引領者。 受美國、日本與澳大利亞等國家的積極推動，“印太”已經從地理概念發展為地緣經濟、地緣政治和地緣戰略概念，而且自2015 年10 月印度海軍發布《確保海洋安全：印度海洋安全戰略》第一次通過“印太”視角定義印度海洋安全以來，印度對印太重要性尤其是對實現印度對外戰略的重大意義的認知明顯提升。 印度外長蘇杰生（Subrahmanyam Jaishankar）就認為，“印太”是地區政治、經濟、互聯互通和社會利益的基本體現，代表著歷史的回歸，反映了全球化的現實、多極化的興起以及再平衡的益處。①“EAM’s remarks at CII Partnership Summit 2020，” MEA，GoI， December 17， 2020， https：／ ／www.mea.gov.in／Speeches-State?ments.htm？ dtl／33309／EAMs_remarks_at_CII_Partnership_Summit_2020；“Address by External Affairs Minister at the inaugural session of the 1st edition of the Indo-Pacific Business Summit，” MEA， GoI，July 6， 2021， https：／ ／mea.gov.in／Speeches-Statements.htm？ dtl／33984／address+by+external+affairs+minister+at+the+inaugural+session+of+the+1st+edition+of+the+indopacific+business+summit，訪問時間：2021 年 6 月 21 日。正是基于對印太重要性的認知，印度迫切需要擺脫印太伙伴在“印太”概念、政策路徑與戰略契合上的辯論與糾纏，需要突破以往對印太的模糊定位。 而且更為重要的，僅僅作為印太“參與者”這一定位已經不能適應印度對外戰略需求，印度需要通過出臺明確的“印太”政策回應地區形勢新變化，做地區合作倡議的發起者與引領者。 為此，印度外長蘇杰生呼吁，重要的任務是投入時間和精力利用印太這個開放、自由和包容的平臺，提出切實和有意義的合作倡議。

其次，通過主導“印太海洋倡議”整合其針對不同國家或地區的政策與倡議，打造政策上具備可操作性的地區合作倡議，借力與“志同道合”伙伴在“印太海洋倡議”框架內多領域合作，與中國“一帶一路”倡議形成競爭甚至對沖。 中國“一帶一路”朋友圈不斷擴大，高質量共建“一帶一路”日益取得新進展，中國影響力尤其是對印度洋地區的影響明顯提升。 然而受自身經濟實力限制，印度在推進“季風計劃”、“薩迦”構想和“印太”愿景上行動緩慢，國際上針對印度推進相關計劃或倡議的能力與意愿甚至出現懷疑聲音。 為此，印度迫切需要將不同時期、針對不同國家或地區的計劃、構想與政策整合進“印太”框架，尤其是從政策層面制定可具操作性的“印太”合作路線圖。 同時，在印度國家綜合實力阻礙其戰略訴求與政治意圖實現的背景下，印度也需要通過深化與印太伙伴的戰略合作，來擴展其在印太地區的存在與影響，借力印太伙伴提升印度倡議的可信度與競爭力。 為此，印度將“印太海洋倡議”分解為七個支柱，既強調印度是倡議所有領域背后的驅動與主導力量，也探索與志同道合的國家建立伙伴關系。可以說，目的性伙伴關系，多元化政策和提升印度大國地位是出臺“印太海洋倡議”的內生動力，其中與“志同道合”國家間建立有目的性的伙伴關系是“印太海洋倡議”的核心。②Jagannath Panda， “The Strategic Imperatives of Modi’s Indo-Pacific Ocean Initiative，” Asia Pacific Bulletin， No.503， April 7，2020.倡議由印度主導并得到關鍵伙伴的“背書”，既塑造了印度的引領者形象，也為倡議實施提供了一定的可信度和可能性。

再次，隨著印度在戰略上不斷向美日靠攏，印度需要更為明確的印太政策以實現與美日澳等印太伙伴的戰略協調。 在莫迪第一任期，美日等國的“印太戰略”日益形成，因印度在印太地區的獨特地緣優勢，美日等國的“印太戰略”都對印度寄予期待。③胡波：“美國‘印太戰略’趨勢與前景”，《太平洋學報》，2019 年第 10 期，第 26-28 頁。早在2015 年1 月奧巴馬總統訪印期間，兩國就出臺針對亞太與印度洋地區的聯合戰略愿景。 自2017 年6 月莫迪總理訪美后，印美雙邊關系文件開始以“印太”取代“亞太及印度洋地區”。 尤其是2018 年9 月美國與印度在新德里舉行首次部長級的外長與防長“2+2”對話后，深化“印太”戰略架構下雙邊合作成為對話的主要內容。 2019 年6 月，美國國防部公布《印太戰略報告》，進一步明確了印度是美國“主要防務伙伴”定位，強調在南亞正在加強與印度的主要防務伙伴關系。④“Indo-Pacific Strategy Report：Preparedness， Partnerships，And Promoting A Networked Region，” The Deparment of Defense，June 1， 2019， https：／ ／media.defense.gov／2019／jul／01／2002152311／-1／-1／1／department-of-defense-indo-pacific-strategy-report-2019.pdf，訪問時間：2021 年 6 月 22 日。同時，2016 年日本安倍政府提出日本版的“印太戰略”，強調擁有“相同價值觀”的國家進行合作，重視美日印澳四邊機制。 2019 年以來，作為積極推手，美國和日本以及澳大利亞積極推進彼此的“印太戰略”，積極拉攏印度深度融入“印太”，加強彼此戰略協調，深化“印太”戰略合作。隨著印度在美日澳等國的印太戰略中被置于重要地位，在此背景下空洞模糊的“薩迦”構想和“印太”愿景，以及僅僅作為印太的“參與者”而非領導者，可謂既不能滿足印度對外戰略的現實需求，也不能回應美日澳對印度在印太發揮作用的期待，甚至對與美日在印太框架內提升戰略協調與合作構成障礙。 因此，考慮到戰略上向美日傾斜的戰略需要，印度需要更明確的印太政策解決上述難題。

最后，戰略自主是印度對外戰略傳統，莫迪政府需要塑造印度版“印太戰略”來取得國際社會的廣泛支持。 透過印度推進倡議的政策實踐看，盡管印度通過“印太”框架致力于與美日澳加強戰略協調與深化務實合作，但莫迪政府對加入美日澳等國主導與推動的“印太戰略”仍較為敏感。 而且與美國和日本等明確提出“印太戰略”不同，莫迪政府刻意避免將針對印太的利益訴求冠以“戰略”標簽，而是將其定義為“倡議”。 印度一方面強調倡議的“包容性”，另一方面又突出印度的主導地位。 可以說，莫迪政府提出的“印太海洋倡議”，既避免給自身的“印太”貼上“戰略”的標簽，也沒有全盤接納美國的“印太戰略”，而是尋求從與美日澳的戰略契合中獲益，通過提出“印太海洋倡議”塑造自身的“印太戰略”。 這樣不僅照顧到其戰略自主傳統，平息國內對戰略上過度向美國傾斜的批評。同時，鑒于俄羅斯仍然是印度的傳統伙伴，也是印度戰略自主的支柱，莫迪政府塑造印度版“印太戰略”為爭取國際社會尤其是俄羅斯支持其倡議，以及希望深化與俄羅斯在“印太海洋倡議”框架內合作提供了更多可能。

此外，莫迪領導風格對印度外交政策尤其是出臺“印太海洋倡議”的影響也是顯著的。 更為堅定地追求國家利益，更為務實地結為基于議題的聯盟，更加積極主動地推動對外交往，這些已經成為莫迪政府外交政策的顯著特征。 將定位模糊的“薩迦”構想和政策路徑不明晰的“印太”愿景升級為“印太海洋倡議”，反映出莫迪政府在地區秩序塑造中更多的是要做決策者和塑造者而不是棄權者，在為國際社會提供公共產品方面要做凈安全提供者和互連互通貢獻者。 這些，都對莫迪政府出臺“印太海洋倡議”形成有力推動。

三、莫迪政府推進“印太海洋倡議”的政策路徑

“印太海洋倡議”是莫迪政府對“東向行動政策”和“薩迦”構想在地域空間、政策路徑、機制平臺進行的多維整合與對接。 為推動“印太海洋倡議”，印度深化與美日澳等印太關鍵伙伴的全方位合作，將不同地理方位擴展鄰國政策納入更廣闊的印太框架，賦予“東向行動政策”以及面向中東海灣地區的“西向思考”新內涵，同時也游說歐洲國家以及俄羅斯加入“印太海洋倡議”。

3.1 深化與美日澳等關鍵“印太”伙伴的戰略協調與合作

首先在雙邊層面，莫迪政府推動與美國、日本、澳大利亞的雙邊戰略協調。 在對美政策上，莫迪政府致力于推進與美國的“全面全球戰略伙伴關系”（CGSP），將“印太戰略融合”與“深化國防和安全合作”作為印美戰略伙伴關系的重要內容。 在對日政策上，莫迪政府利用印日戰略伙伴關系的“特殊性”，強調要將“東向行動政策”與日本“自由開放的印太戰略”對準，①王競超：“‘印太戰略’與‘東向行動政策’的相遇：美日印海洋安全合作爭議”，《太平洋學報》，2021 年第7 期，第34-35 頁。通過加強海上安全合作、改善更廣大印太地區的互聯互通，以及強化與東盟的合作等擴展印日“特殊戰略性全球伙伴關系”內涵。 在對澳政策上，將與澳大利亞的關系提升至基于“相互理解、信任、共同利益和共同民主法治價值觀”的“全面戰略伙伴關系”，推動與澳大利亞雙邊關系在印太框架內發展。

其次在三邊層面，莫迪政府強化與美國、日本和澳大利亞的三邊戰略磋商。 在小多邊主義成為美國與盟友和伙伴建立共識的首選方式的背景下，隨著印度在戰略上進一步向美國傾斜，印度開始成為美國及其盟友構建安全網的關鍵組成。 在三邊層面，印度分別與美國及其盟友日本和澳大利亞建立起美日印和日澳印兩個三邊戰略對話機制。 同時，印度也以印澳和印日兩個雙邊磋商為核心積極創建“印澳+1”和“印日+1”三邊磋商機制。 如印澳與法國建立起印澳法三邊磋商，印日與意大利建立印日意三邊磋商，同時印澳與印度尼西亞的印澳印尼三邊磋商也在積極推進。

最后是積極參與四邊安全對話機制化和擴大化進程。 印度曾被視為QUAD 的薄弱環節，但在新冠肺炎疫情大流行背景下，隨著中美博弈加劇，以美國為首的西方集團應對、牽制與遏制中國的意圖上升，印度開始加速融入QUAD議程，逐漸成為QUAD 關鍵伙伴。 目前，QUAD級別已經從司局級擴展為首腦級，QUAD 的遏華舉措也從軍事領域向意識形態、基礎設施、高科技以及全球供應鏈等領域延伸。 同時，QUAD積極尋求機制擴大化，試圖在機制的成員構成上向“4+N”方面拓展。 2020 年 3 月至 5 月，QUAD 四國與韓國、越南、新西蘭舉行了不同組合的多輪“QUAD+”副外長級對話。 2021 年3月，莫迪在QUAD 首屆線上峰會上宣稱，印度與美日澳將攜手合作促進共同價值觀，促進安全、穩定和繁榮的印太，并認為峰會是QUAD 機制成熟的標志，表示QUAD 將是印太地區穩定的重要支柱。①“ Prime Minister ’ s Opening Remarks at the First Quadrilateral Leaders’ Virtual Summit，” MEA， GoI， March 12，2021， https：／ ／www. mea. gov. in／Speeches - Statements. htm？ dtl／33618／prime+ministers+opening+remarks+at+the+first+quadrilateral+leaders+virtual+summit，訪問時間：2021 年 6 月 23 日。2021 年 9 月，QUAD 線下峰會在紐約舉行，四國決定在包括疫情與全球健康、基礎設施、氣候變化、人文交流與教育、關鍵和新興技術、網絡安全和太空七大領域深化合作，并決定每年都舉行四國峰會、外長會和高官會。

3.2 將“東向行動政策”定位于“印太海洋倡議”的支點和基礎

在印度“印太”認知日益清晰背景下，莫迪政府對東盟在印太框架內的地位作用、“東向行動政策”在其推動實現“印太”愿景目標的政策組合中的權重日益明確。 尤其是在2019 年11月提出“印太海洋倡議”后，莫迪政府將“東向行動政策”定位于“印太海洋倡議”的支點和基礎，印度外長蘇杰生甚至多次表示印度的“印太”是“東向行動政策”的進一步推進。

印度在多邊層面支持東盟的中心地位，積極推動“印太海洋倡議”與“東盟印太展望”（AOIP）對接。 印度在“東盟印度高官會”、“東盟印度峰會”和“東亞峰會”等多邊場合明確表示，印度支持東盟在區域合作中的中心地位，尤其是支持東盟在“印太”框架內的中心地位，并尋求將印度的“印太海洋倡議”與“東盟印太展望”對接。 莫迪總理在2020 年11 月舉行的第17 屆東盟印度峰會上強調東盟在印度“東向行動政策”中的中心地位，認為有凝聚力、積極響應和繁榮的東盟對印度的“印太”愿景以及“薩迦”構想至關重要。②“Prime Minister addresses 17th ASEAN-India Summit，”MEA， GoI， 12 November 2020， https：／ ／www.mea.gov.in／press-re?leases.htm？ dtl／33191／Prime_Minister_addresses_17th_ASEAN_India_Summit，訪問時間：2021 年 7 月 2 日。印度外長蘇杰生也表示，“印太海洋倡議”與“東盟印太展望”的高度契合為雙邊伙伴關系增添了新維度。③“Opening Remarks by External Affairs Minister at ASEANIndia Foreign Ministers Meeting，” MEA， GoI， August 4， 2021， ht?tps：／ ／mea.gov.in ／Speeches-Statements.htm？ dtl／34117／opening+re?marks+by+external+affairs+minister+at+aseanindia+foreign+ministers+meeting，訪問時間：2021 年 7 月 2 日。可以說，支持東盟在“印太”框架和“東向行動政策”中的中心地位，將“東向行動政策”定位于推進“印太海洋倡議”的支點，尋求與“東盟印太展望”的契合與對接，是莫迪政府推進“印太海洋倡議”的優先政策選項。 對此，有學者甚至認為，在莫迪政府推進“印太海洋倡議”的背景下，“東向行動政策”已經深化為“印太行動政策”（AIPP）。④Prabir De， Act East to Act Indo-Pacific： India’s Expanding Neighbourhood， New Delhi： K. W. Publisher， 2020.

印度在雙邊層面重視與東盟關鍵伙伴就“印太”形成共識并深化合作。 鑒于越南與印尼在東盟針對印太形成整體共識并最終于2019年6 月出臺“東盟印太展望”上發揮了積極作用，⑤Sanjay Pulipaka and Libni Garg， “India and Vietnam in the Indo-Pacific，” India Quarterly， Vol.77， No.2， 2021， p.145.因此在與東盟國家就“印太海洋倡議”開展雙邊合作上，印度對印尼與越南的期望較高，政策力度也較大。 在莫迪第一任期，印度就將與越南關系由“戰略伙伴”提升為“全面戰略伙伴”（2016 年），將越南定位于“東向行動政策”的重要支柱；第二任期以來，越南在東南亞的地緣重要性日益突出，加之印越在印太地區的戰略契合顯著提升，莫迪政府在“東向行動政策”中仍堅持越南是重要支柱的定位，并同時將越南作為其“印太”愿景的重要支柱，并邀請越南選擇一個“印太海洋倡議”支柱展開務實合作。2020 年12 月，印度與越南舉行線上峰會并達成《和平、繁榮與人民的共同愿景》，認為提升印越防務和安全伙伴關系是印太地區穩定的重要因素，歡迎東盟與印度根據“東盟印太展望”和“印太海洋倡議”所闡明的目標和原則在關鍵領域開展務實合作以進一步促進印太伙伴關系發展，簽署了“落實全面戰略伙伴關系兩年行動計劃（2021—2023 年）”。

印尼成為莫迪政府推進“印太海洋倡議”的重要伙伴。 早在莫迪第一任期，印度就將印尼定位于“海上鄰國”和“擴展鄰國”中重要的海洋伙伴。 2016 年12 月印尼總統佐科訪印期間，兩國發表海上合作聲明，簽署海上合作諒解備忘錄，將加強和加快海上合作特別是海上安保和海上安全合作作為雙邊關系的重要支柱。2018 年5 月莫迪總理訪問印尼期間，兩國將雙邊關系提升為全面戰略伙伴關系，達成“在印太地區海上合作共同愿景”文件，決定在經貿投資、可持續發展、海洋資源、災害管理、人文交流和海上安全與安保等六個領域探討印度“東向行動政策”和“薩迦”構想與印尼“全球海洋支點愿景”的趨同和互補。 莫迪第二任期以來，兩國在“印太海洋倡議”框架內合作成為雙邊互動的重點。 2021 年6 月舉行的印度印尼外交磋商中，兩國決定在“印太海洋倡議”框架內強化合作。

南太地區成為莫迪政府 “東向行動政策”以及“印太海洋倡議”發力新方向。 近年來，連接太平洋和印度洋、扼守美洲至亞洲太平洋航線的南太地區的戰略重要性顯著上升，莫迪政府加大對南太地區外交接觸與戰略投入，將南太地區納入“東向行動政策”，將太平洋島國作為推動“印太海洋倡議”布局的新方向。 印度對南太地區政策傳統上主要受三個訴求驅動：一是為印度“入常”爭取更多支持，二是保護印度在南太地區的僑民，三是利用南太石油天然氣等資源以支撐其藍色經濟發展。①Pankaj Jha， “India’s policy towards South Pacific： Expan?ding horizons of the Indo-Pacific region，” Maritime Affairs： Journal of the National Maritime Foundation of India， Vol.15， No.2， 2019， p.103.隨著大國針對南太地區博弈加劇，印度開始將南太地區視為向外拓展影響力的重要方向。 尤其是莫迪第二任期以來，以“印太”視角加大對南太地區布局的政策趨勢更為明顯，致力于通過“東向行動政策”框架推進與南太地區國家接觸與合作。2020 年9 月，印度外交部設立大洋洲司，將改善與該地區現有的外交、經濟和文化聯系作為其在“印太”與其他地區的戰略拓展的整體組成部分。②Balaji Chandramohan， “India’s Strategic Expansion in the Pacific Islands，” The Diplomat， June 13， 2018， https：／ ／thediplomat.com／2018／06／indias-strategic-expansion-in-the-pacific-islands／.目前，印度倡導建立的“印度太平洋島國合作論壇”（FIPIC）為印度松散的南太政策提供了簡化工具，為印度與太平洋島國在“印太海洋倡議”框架內的雙邊與多邊合作提供了平臺。③Ryan Mitra， “India’ s approach to Oceania： Engaging the Pacific Island countries，” Maritime Affairs： Journal of the National Maritime Foundation of India， Vol.15， No.2， 2019， p.135.

3.3 將“西向思考”納入印度的“印太”政策

將西印度洋地區納入“印太海洋倡議”是印度“印太”地理的顯著特征。 尤其是自提出“印太海洋倡議”以來，莫迪政府加大了對西印度洋地區的關注和投入，尤其是將西亞中東作為其維護海外利益、參與全球治理、提升國際話語權、對抗巴基斯坦在阿拉伯世界影響力以及保護其石油供應穩定的重要舞臺，④孫德剛、［埃及］馬雨欣：“域外大國的中東安全治理觀：一項比較研究”，《阿拉伯世界研究》，2019 年第5 期，第3 頁。將拉近政治聯系、擴大經貿合作與強化安全互動作為印太語境下印度對西印度洋政策的重要支柱。

西印度洋地區成為莫迪政府推進“印太海洋倡議”的重要方向。 在2019 年12 月舉行的第11 屆德里對話上，印度外長蘇杰生明確提出，構建“印太”概念的首要步驟就是強化印度洋地區國家對“印太”概念的參與，指出印度正在擴大其“印太”政策所覆蓋的區域，正在將西印度洋和阿拉伯海納入“印太”框架。①“Valedictory Address by External Affairs Minister at 11th Delhi Dialogue，” MEA， GoI， December 14， 2019， https：／ ／mea.gov.in／Speeches-Statements.htm？ dtl／32212／Valedictory_Address_by_External_Affairs_Minister_at_11th_Delhi_Dialogue_December_14_2019.目前，通過雙邊與多邊互動，向地區國家推介印度的“印太”概念、愿景與倡議，提振地區國家對加強現有架構內伙伴關系興趣，推動地區不同平臺與機制在“印太”框架內的協調，促進跨印太地區融合，成為莫迪政府對西印度洋地區政策的重要方向。 對此，2020 年 9 月印度外秘什林拉（Harsh Vardhan Shringla）曾表示，在莫迪政府的戰略思維中，位于印度西部的國家現在扮演著重要的角色。②Krishnan Nayar， “India＇s ‘Think West’ policy focuses on Gulf，” September 21， 2020， https：／ ／www.zawya.com／mena／en／e?conomy／story／Indias_ Think _ West _ policy _ focuses _ on _ Gulf -WAM20200921162130815／，訪問時間：2021 年 7 月 10 日。而海灣合作伙伴的參與尤其是阿曼、阿聯酋和沙特阿拉伯的參與，對印度“印太”政策是至關重要的。

莫迪政府突破“重多邊輕雙邊”的西亞政策傳統，奉行“多邊雙邊并重”的西亞政策，而且從政策實踐上看更重視雙邊關系突破。 可以說，根據自身利益優先考慮與西亞國家關系重要性，通過更積極的雙邊接觸深化與地區重要國家的合作，是莫迪政府“印太”語境下西亞政策的重要轉變。 可以說，深化與西亞中東國家的戰略伙伴關系日益受到莫迪政府的重視，除傳統的能源安全關切外，提升與地區國家在海上安全、軍事防務、經貿與投資等領域合作已經成為莫迪政府西亞中東政策的顯著特征。 為此，印度不斷深化與沙特、阿聯酋、阿曼、卡塔爾和以色列的戰略合作，尤其是重視沙特阿拉伯在地區機制中的主導作用，以實用主義調整對以色列和巴勒斯坦的政策。 目前，莫迪政府通過更積極的雙邊接觸，致力于與地區重要國家在印太框架內建立更有前景的伙伴關系。 此外，自美國促成阿聯酋與以色列簽訂《亞伯拉罕協議》以來，印度與以色列和阿聯酋開始加強印以阿三邊合作，同時印度與美國、以色列和阿聯酋的印美以阿四邊合作也初見端倪。

推進多邊框架下印度與西印度洋地區國家的多邊合作，利用環印度洋區域合作聯盟（IORA）推進“印太”議程。 印度與東部擴展鄰國已經建立諸如東亞峰會（EAS）、東盟地區論壇（ARF）、東盟海事論壇以及東盟海事論壇擴大會議等機制探討“印太”框架合作，但印度與西印度洋地區的多邊合作機制較為有限，除環印度洋區域合作聯盟外，目前還未建立起探討“印太”問題的專屬合作框架。 在此背景下，重視并利用IORA 框架，成為莫迪政府在西印度洋地區推進“印太海洋倡議”的優先方向。 在第六屆德里對話上，印度與參會方達成共識，認為印太理念為成員國提供了寶貴機會，而IORA 則是一個強大框架能促進印太發展。 對此，印度外長蘇杰生指出，印度著眼于將印度與東盟合作機制的經驗轉移到西印度洋地區，特別是探索印度與環印度洋區域合作聯盟合作機制取得進展，目標是讓地區國家有能力在整個地區的平臺之間無縫切換從而產生有意義的結果，最大限度發揮能力和資源的影響。③“Valedictory Address by External Affairs Minister at 11th Delhi Dialogue，” MEA， GoI， December 14， 2019， https：／ ／mea.gov.in／Speeches-Statements.htm？ dtl／32212／Valedictory_Address_by_External_Affairs_Minister_at_11th_Delhi_Dialogue_December_14_2019，訪問時間：2021 年 7 月 16 日。同時，印度也在推動其獲得印度洋委員會（COI）的觀察員地位。

3.4 致力于爭取歐盟與俄羅斯對“印太海洋倡議”的支持

莫迪政府致力于在印太框架內通過雙邊與多邊渠道重建與歐盟和歐洲國家關系，尋求為印度的印太政策以及全球戰略訴求提供支撐。印度認為與歐盟和歐盟國家在維護基于規則的秩序、支持東盟和環印度洋區域合作聯盟等地區機構的重要性和作用方面有著共同利益，致力于在印太框架下將傳統的以貿易為主導的印歐關系擴展到更廣泛的地緣政治和地緣戰略領域，尤其是建立以基礎設施發展和海上安全兩個領域為主導的伙伴關系。 而且，歐盟2018 年12 月發布的《歐盟對印度戰略的要素》文件、印歐2020 年批準的《印歐戰略伙伴關系2025 年路線圖》、以及歐盟2021 年4 月發布的《歐盟印太合作戰略》報告，為印度與歐盟在印太框架內合作提供了政策支撐。

印度也試圖拉俄羅斯進入“印太”框架并支持其倡議。 莫迪第二任期以來，受國際環境日趨復雜以及不穩定性不確定性明顯增強等因素推動，尤其是在全球經濟復蘇面臨壓力背景下，莫迪政府開始校準對俄政策，其中尋求俄羅斯在印太地區“更積極的參與”，游說俄羅斯加入“印太海洋倡議”，開始成為印度對俄政策目標。印度官方就明確表示希望看到俄羅斯版“印太”，也歡迎俄羅斯參與印太，認為在諸多“印太”愿景中俄羅斯的參與既有空間也有必要。為此，印度非常執著地尋求俄羅斯成為更廣泛的印太互動的一部分。 2019 年5 月莫迪參加俄羅斯第五屆東方經濟論壇時提出“遠東行動政策”（AFEP），宣稱印俄正在印太地區開啟一個合作的新時代，表示印度和俄羅斯在遠東發展方面的伙伴關系將使遠東成為歐亞聯盟與印太的匯合點；①“Translation of Prime Minister’s speech in Plenary Session of 5th Eastern Economic Forum，” MEA， GoI， September 5， 2019， ht?tps： ／ ／www.mea.gov.in ／Speeches-Statements.htm？ dtl／31798 ／Trans?lation_of_Prime_Ministers_speech_in_Plenary_Session_of_5th_Eastern_Economic_Forum_September_05_2019，訪問時間：2021 年 7 月 23日。印度外長蘇杰生也極力游說俄羅斯，宣稱印太與俄羅斯在地緣政治上具有更大兼容性，俄羅斯在印太地區更積極的存在和參與極為重要，并指出“印太海洋倡議”對更廣大地區是非常重要的。②“India Seeks A More Active Russian Participation In Indo-Pacific Region： S Jaishankar，” Outlook India， July 10， 2021，https： ／ ／www.outlookindia. com／website／story／india - news - india -seeks-a-more-active-russian-participation-in-indo-pacific-regions-jaishankar／387671，訪問時間：2021 年 7 月 24 日。而且，印度外秘什林拉甚至于2020 年8 月向俄提議探討建立印度、俄羅斯和日本三邊機制，以深化印太合作。

綜上所述，莫迪政府推進“印太海洋倡議”的政策路徑，一是積極布局與美日澳等關鍵印太伙伴的戰略協調與合作；二是重視將“東向行動政策”和“西向思考”納入整體印太框架；三是致力于讓歐盟國家以及俄羅斯加入倡議。 除上述政策路徑外，印度也積極布局其南亞近鄰。尤其是在印太語境下，印度“鄰國優先”政策的內涵與推進路徑都有顯著變化。 與過去反對域外大國涉足南亞事務不同，印度目前在域外國家加入以幫助其抗衡中國在該地區的影響力的方面變得更加靈活。 例如，印度對美國與馬爾代夫的新軍事對話表示歡迎，支持美國千年挑戰公司（MCC）與阿富汗、不丹、斯里蘭卡、尼泊爾和孟加拉國的項目合作，鼓勵四方安全對話伙伴針對南亞的安全與基礎設施領域合作。 同時，印度還在“鄰國優先”政策框架下重新定位與西印度洋島國塞舌爾的關系，稱塞舌爾也是“鄰國優先”政策的一部分。

四、“印太海洋倡議”的進展與挑戰

“印太海洋倡議”提出后，莫迪政府通過雙邊與多邊渠道在推進倡議實施方面取得進展。同時，“印太海洋倡議”也面臨現實挑戰，倡議的后續進展與成效存在變數。

4.1 “印太海洋倡議”取得一定進展

在莫迪政府的積極推動下，“印太海洋倡議” 在雙邊層面取得了一定進展。 雙邊層面，澳大利亞、日本、法國以及部分東盟國家成為倡議支柱的合作伙伴。 其中，澳大利亞第一個表示支持并承諾與印度就“印太海洋倡議”開展密切合作，決定在“海洋生態支柱”上發揮主導作用，表示要通過其“印太”路徑（Indo-Pacific Ap?proach）與“太平洋進階”政策（Pacific Step Up）深化與印度“印太海洋倡議”間的合作；日本于2019 年11 月表示愿意在該倡議基礎上討論具體合作，并于2020 年10 月同意成為“印太海洋倡議”“互聯互通支柱”的主要合作伙伴，決定共同推進兩國對印太地區的愿景；法國于2021 年4 月宣布加入印度的“印太海洋倡議”，同意領導“海洋資源支柱”；同時，越南和菲律賓分別于2020 年8 月和11 月同意就印度的“印太海洋倡議”和“東盟印太展望”加強合作，其中印越雙方還將探討在藍色經濟、海上安全與安保、海洋環境、海洋資源可持續利用、海上互聯互通等領域開展新的務實合作；印度尼西亞也于2021 年6 月在兩國外交磋商中表示兩國決定在“印太海洋倡議”框架內強化合作。 同時，南太地區的新西蘭也表示支持印度的“印太海洋倡議”。

在多邊層面，印度推進“印太海洋倡議”的進展較為有限。 一些地區組織與機制，例如東盟、南盟、歐盟和北美自由貿易區國家以及環孟加拉灣多領域經濟技術合作倡議（BIMSTEC）盡管已經成為印度推進“印太海洋倡議”的重要方向，然而截至目前，只有東盟和歐盟較為謹慎地支持印度的“印太海洋倡議”。 2020 年9 月舉行的東盟—印度部長會通過的《落實東盟—印度面向和平、進步與共同繁榮伙伴關系行動計劃（2021—2025 年）》指出，雙方在適當情況下探討合作以促進“東盟印太展望”與“印太海洋倡議”間的共同原則、目標和要素。①“Plan of Action to Implement the Asean-India Partnership for Peace， Progress and Shared Prosperity （2021-2025），” ASEAN，https： ／ ／asean. org／wp - content／uploads／2020 ／09 ／ASEAN - India -POA-2021-2025-Final.pdf，訪問時間：2021 年 7 月 25 日。可以看出，盡管印度將東盟作為其“印太海洋倡議”的重要方向，邀請東盟國家就“印太海洋倡議”的各個支柱進行合作，但目前只有部分東盟國家對此給予積極回應，作為地區組織的東盟還未給予“印太海洋倡議”明確支持。 同時，歐盟對印度的“印太海洋倡議”也是持謹慎歡迎立場。 在歐盟于2021 年4 月出臺《歐盟印太合作戰略》報告以強化其在印太地區接觸的背景下，2021 年5月印歐峰會發表聲明宣稱，歐盟欣賞印度提出的“印太倡議”，認為該倡議旨在促進印太地區的國際協調與合作。

4.2 推進“印太海洋倡議”面臨現實挑戰

首先，印度推進“印太海洋倡議”有政治意愿但缺少資源優勢。 長期以來，印度外交政策的實踐能力與目標訴求始終存在差距。 盡管“印太海洋倡議”可能是印度對中國“一帶一路”的最優回應，但考慮到印度的綜合實力，印度不可能像中國那樣為基礎設施發展提供資金。 這也是莫迪政府呼吁志同道合國家“認領”“印太海洋倡議”支柱的初衷。 有學者就認為，沒有匹配資源的策略是糟糕的表現，“季風計劃”與“香料之路計劃”夭折了，印度的“印太戰略”也可能遭遇同樣的命運。②Ankit Srivastava， “India’s own version of Indo-Pacific strat?egy，” New Delhi Times， January 13， 2020， https：／ ／www.newdelhi?times.com／indias-own-version-of-indo-pacific-strategy／，訪問時間：2021 年 7 月 29 日。

其次，俄羅斯的立場對印度推進“印太海洋倡議”形成制約。 印度希望在“走近美國”的同時仍“抱緊俄羅斯”，但這不是簡單的外交技巧可以實現的。 盡管印俄特殊特權戰略伙伴關系有國防、能源、空間和民用核能領域的四個傳統支柱的支撐，并且雙方也尋求在歐亞經濟聯盟框架內以及遠東和北極等新領域加強合作，然而印方倡導印太而俄方傾向歐亞與亞太，而且俄羅斯對印太的立場仍較為警惕。 俄羅斯認為印太是一個人為強加的概念，其目標是實施遏制，將地區劃分為對立集團，并削弱東盟中心地位與作用，③Nivedita Kapoor and Nandan Unnikrishnan， “India， Russia and the Indo-Pacific，” January 15，2020， https：／ ／valdaiclub.com／a／highlights／india-russia-and-the-indo-pacific／，訪問時間：2021 年 7月 16 日。尤其是對四邊安全對話機制持批評立場。 目前，大國博弈日趨加劇，俄羅斯針對印太采取獨立立場，如果印度致力于深化與美國主導的 QUAD 框架戰略合作，并將倡議置入QUAD 合作議程作為推進倡議的政策方向，那么印度在尋求俄羅斯進一步支持其倡議上將面臨難度。

再次，莫迪政府稱“印太海洋倡議”是包容性倡議，但將合作伙伴限定為所謂的“志同道合”伙伴，這實質上也限定了倡議發展空間。 印度標榜“印太海洋倡議”對志同道合伙伴的開放性，而這種志同道合是否就是美日澳等國家標榜的所謂“民主國家”，盡管印度的表達較為含蓄，但“拉幫結伙”搞意識形態“小圈子”的意圖仍較為明顯。 可以說，莫迪政府提出“印太海洋倡議”，深化與“志同道合”印太伙伴的戰略合作，其對抗“一帶一路”的政策用意較為明顯。然而印太地區也是中國“一帶一路”建設的核心區域，印度牽制中國影響力擴展并排斥“一帶一路”本質上違背其標榜的“印太海洋倡議”的包容性與開放性，而且在政策推動路徑上針對中國不做“加法”而做“減法”的政策設計，無疑也限定了倡議未來空間。

第四，印度在美日澳印的四邊安全對話機制和東盟之間欲取得平衡存在結構性矛盾。QUAD 承認東盟的中心地位，但其稀釋東盟中心地位的趨勢不可避免。 與此同時，如果印度積極參與QUAD，就必須確保其“東向行動政策”目標不被邊緣化。 然而印度退出《區域全面經濟伙伴關系協定》（RCEP），讓倡議伙伴對印度全面推進倡議尤其是貿易與互聯互通有所顧慮，這可能對印度推動“印太海洋倡議”產生負面影響。 同時，海上安全是“印太海洋倡議”的重要支柱，印度渴望在海上安全方面發揮帶頭作用，這與印度宣稱的“印太”不破壞傳統的地區安全架構尤其是以“東盟為中心”的地區安全架構相悖。 而且，印度對七個支柱領域分別“發包”給“志同道合”合作伙伴的做法，也與其宣稱的東盟中心地位存在矛盾。

最后，印度洋沿岸的“擴展鄰國”是印度推進“印太海洋倡議”的重要方向，但印度在爭取地區國家尤其是區域組織支持并加入倡議上也存在難度。 美日印澳彼此的“印太戰略”目標有所差異，彼此印太政策各有側重，美日印澳這些印太推手在協調彼此“印太戰略”上已有難度，一些國家對所謂的“印太戰略”仍較為敏感和謹慎。 印度作為“自由開放包容印太”的倡導者一直敦促合作伙伴開展合作，但一些伙伴不愿在大國競爭中“選邊站”，也不愿參與有意將特定國家排除在外的倡議，這也導致盡管有些國家明確支持印度的倡議，但地區組織，如東盟和環印度洋區域合作聯盟等，對倡議的立場仍較為謹慎。

結 語

“印太海洋倡議”出臺兩年來，倡議已經成為印度與所謂“志同道合”伙伴在印太地區互動的關鍵詞，成為印度對外政策的重要方向和促進“印太”合作的宏觀框架，甚至成為莫迪政府推進諸多外交政策倡議和試圖建立“基于規則”的印太區域架構的綜合平臺。 然而客觀來看，歐亞大陸和印太海域的地緣政治競爭在未來幾年將給印度的對外戰略帶來兩難境地。 在對外戰略中奉行“多向結盟”曾使印度能夠左右逢源，尤其是在建立和利用基于議題的聯盟來應對全球挑戰上使其具有獨特能力和顯著優勢。然而，莫迪政府積極推動與美日澳在“印太戰略”和QUAD 框架內形成高度戰略協調與緊密安全合作，試圖通過推進“印太海洋倡議”塑造以七個支柱為基礎的基于規則的地區架構，這導致曾經能讓印度在美國倡導的“印太”與俄羅斯推動的“歐亞” 之間實現“規范對沖”的環境和條件都出現新變化。 毫無疑問，印度提出“印太海洋倡議”應對印太地區新形勢與不確定性有其特有優勢，但推進倡議實施也面臨多重挑戰。 未來，“印太海洋倡議”在印度對外戰略中的定位，莫迪政府推進倡議的政策力度，以及倡議產生的政策效果等，這些仍有待進一步觀察。