南極條約協商會議的組織結構與運作變遷

王婉潞 潘 敏

（1.南京大學，南京 210023；2.同濟大學，上海 200092）

2021 年是《南極條約》生效 60 周年。 南極條約協商會議（Antarctic Treaty Consultative Meeting， 以下簡稱協商會議）是南極國際治理的核心決策機制，①陳力、屠景芳：“南極國際治理：從南極協商國會議邁向永久性國際組織？”《復旦學報》（社會科學版），2013 年第3 期，第155 頁。也是南極治理中最重要的政治舞臺。 20 世紀 40—50 年代，南極陷入“安全困境”（Security Dilemma）。②陳玉剛：“試析南極地緣政治的再安全化”，《國際觀察》，2013 年第3 期，第58 頁。為結束南極地區的無序狀態，1959 年，美蘇等12 個國家簽訂《南極條約》，條約設置了一系列制度和機制。 其中，協商會議是南極治理中最重要的保障機制，獨立于聯合國系統。 在協商會議上，南極條約協商國（Antarctic Treaty Consultative Parties， 以下簡稱協商國）創立南極國際治理的原則與規范，①《南極條約》成員國被分為締約國與協商國。 根據《南極條約》第13 條，向《南極條約》保存國（美國）政府遞交加入書，即可成為締約國。 成為協商國則需要符合《南極條約》第9 條第2款的規定（通常標準是在南極建立一個全年性的科學考察站）。簽訂《南極條約》的12 個國家是最早的協商國，他們也被稱為“原始締約國”。 締約國與協商國最大的區別是，協商國擁有南極事務決策權，而締約國則不享有這一權利。 目前，《南極條約》共有54 個成員國，協商國數量為29 個，締約國數量為25 個。 有關協商國與締約國的詳細論述可參考：位夢華、郭琨編著：《南極政治與法律》，法律出版社，1989 年版，第 188-216 頁。制定南極國際治理規則，確保南極活動有序展開。 60 年來，隨著世界格局的變化與經濟社會的發展，協商會議機制發生了顯著變化，目前正處于新一輪的規則變動之中。 本文的研究問題是：60 年來，協商會議的組織結構與實際運作發生哪些變化？ 針對這些變化，我國應在哪些方面進行調整？

協商會議是南極國際治理的核心機制，南極條約體系的所有條約、公約以及大多數治理規則都由協商會議制定。 然而，協商會議本身未得到充分研究。 目前，學術界有關協商會議的專門研究極為有限。 最早的協商會議研究是時任挪威弗里喬夫·南森基金會研究所（Fridtjof Nansen Foundation Institute）的研究員特魯爾斯·哈內伍德（Truls Hanevold）發表于1971 年的論文《南極條約協商會議：形式與程序》。 該文詳細地描述了協商會議的組成和運作，并對其進行深入分析。 在當時協商會議秘密治理南極的大背景下，該文向世人揭露了協商會議的組織結構和運作過程，具有極大的參考價值，是研究早期協商會議的珍貴資料。②Truls Hanevold， “ The Antarctic Treaty Consultative Meetings： Form and Procedure，” Cooperation and Conflict， Vol.6，No. 3／4， 1971， pp.183-199.不過，協商會議在該文發表后的50 年時間里發生顯著變化。 我國對協商會議有零星研究，最早涉及協商會議的研究是位夢華、郭琨于1989 年出版的《南極政治與法律》，概括介紹并分析了協商會議的運作過程。③位夢華、郭琨編著：《南極政治與法律》，法律出版社，1989 年版，第 197-216 頁。徐世杰探討了協商會議的組織形式、決策機制，對委員會、工作組、全體會議、決策方式、決策過程等進行概括性介紹。④徐世杰：“淺析南極條約協商會議工作機制及影響”，《海洋開發與管理》，2004 年第 3 期，第 41-44 頁。還有一些學者針對協商會議的工作文件進行研究。⑤凌曉良、朱建鋼、陳丹紅、張俠、潘敏：“透過南極條約協商會議文件和議案看南極事務”，《中國軟科學》增刊（下），2009 年，第290-297 頁；華薇娜、張俠著：《南極條約協商國南極活動能力調研統計報告》，海洋出版社，2012 年版，第73-78 頁。

大多數南極治理文獻雖提及協商會議，但是在這些研究中，協商會議幾乎是作為討論的背景出現，對協商會議本身的研究并不充分。具體來看，現有南極治理研究主要分為兩個方向：一是從宏觀角度論述南極治理，包括南極法律與治理機制的發展、主要大國的參與，以及對南極治理的政治分析等，在這類研究中，協商會議成為研究南極治理中權力消長、制度演變，以及規范更替的背景；二是從各個具體領域切入，例如南極旅游、南極生物勘探、南極海洋保護區等，在這類研究中，協商會議的決策與措施成為主要研究對象。 但是，這兩個南極研究的主要方向都沒有涉及協商會議的組織結構與基本的運作機制。

中國作為世界大國，積極參與南極制度建設、推動建立更加公正合理的國際南極秩序，⑥“國家海洋局發布《中國的南極事業》”，中國政府網，2017 年 5 月 23 日。是新時代中國參與南極治理的重點任務。 鑒于協商會議的核心地位，了解協商會議的組織結構和運作機制是我國有效參與南極治理的基礎。 梳理協商會議現有的重要組織機構、明晰協商會議運作機理、洞悉協商會議的組織機構變化，可使我國的南極參與有的放矢，提升我國參與南極治理的效率。 為此，本文深入到協商會議機制內部，研究其組織結構變遷的歷程和方向，通過梳理與總結至今為止43 屆的協商會議《最終報告》（Final Report），抽取出協商會議機制的組織結構與實際運作，探求其中的變化脈絡，為我國在新的戰略環境中參與南極治理、開展南極外交提供經驗思路。

一、協商會議機制的組織結構及其變化

南極治理60 年的歷史顯示，以1991 年為時間節點，南極協商會議機制的發展可分為前后兩個階段。 聯合國對南極條約體系的沖擊是協商會議機制變化的觸發事件。

20 世紀80 年代，第三世界國家試圖以聯合國為核心的全球性機制替代南極條約體系，協商國小團體秘密治理的方式飽受詬病。 為增強南極條約體系的合法性，協商國不得不放棄帶有濃厚俱樂部性質的秘密協商與決策方式，對協商會議機制做出一系列調整。 協商國的機制調整始于20 世紀80 年代中后期，成形于20 世紀90 年代。 之所以將時間節點確定在1991 年，原因有兩個：一是1991 年協商國推出《南極條約環境保護議定書》（以下簡稱《議定書》），這成為南極條約體系的里程碑，來自聯合國的壓力驟減；二是根據《議定書》第11 條，協商國設立 “ 環 境 保 護 委 員 會 ” （ Committee for Environmental Protection）作為協商會議的咨詢機構，這是協商會議機制大調整的開端。

1.1 1961 至1991 年協商會議機制的組織結構

根據歷屆協商會議《最終報告》記錄的協商會議實踐，以及參考早期參會人員所著文獻，早期（1961—1991 年）協商會議機制的組織結構包括兩大部分，即預備會議（preparatory meeting）和協商會議。 其中，預備會議在協商會議召開之前舉辦，目的是為即將到來的協商會議做準備；協商會議分為大會秘書處①早期的大會秘書處是臨時機構，不是會議階段，大會秘書處的所有成員不是固定的，每屆會議都會組建一個新的大會秘書處，會后解散。、全會會議、工作組（Working Group）會議以及非正式協商。 這一階段的協商會議組織結構如下圖所示。

（1）預備會議

圖1 1961—1991 年協商會議機制的組織結構圖

在20 世紀40—50 年代，南極領土主權問題難以解決，美國發起的多項制度倡議均告失敗。1957—1958 年，科學家召開“國際地球物理年”（International Geophysical Year）活動，在該活動中，科學家達成“擱置主權爭端，共同科研合作”的君子協定，為簽訂相關條約帶來希望。②Peter J. Beck， The International Politics of Antarctica， Syd?ney： Croom Helm， 1986， pp. 48-53.為了準備國際地球物理年與制定《南極條約》，相關國家多次召開預備會議進行準備工作。 國際地球物理年的預備會議自1955 年7 月啟動，③Roberto E. Guyer， “Antarctica’s Role in International Rela?tions，” in Francisco Orrego Vicuna ed.， Antarctic Resources Policy：Scientific， Legal and Political Issues， Cambridge University Press，1983， p.270.制定《南極條約》的預備會議自1958 年5 月啟動，前后共舉行60 次。 這種為正式會議召開預備會議的傳統被南極條約協商會議繼承。 以1960—1970 年為例，在1961 年第 1 屆協商會議召開之前，12 個原始締約國在華盛頓進行了多場討論；在1964 年第3 屆協商會議之前，歷時一年多、召開了10 次預備會議；在1966 年第4 屆協商會議前，召開長達一個月的預備會議；在1968 年第5 屆協商會議前，召開5 次預備會議；1970 年第6 屆協商會議前，同樣召開了一系列預備會議。④Truls Hanevold， “ The Antarctic Treaty Consultative Meetings： Form and Procedure，” Cooperation and Conflict， Vol.6，No. 3／4， 1971， p.190.

協商國如此倚重預備會議的原因在于，在預備會議上，各國明確表達底線，清晰掌握他國立場，經由利益交換與討價還價之后取得共識。這些共識包括：制定當屆協商會議議程、達成各議題的初步討論結論、制定相關建議草案。 由于預備會議已完成協商會議的大部分工作，協商會議的不確定性被大幅降低，決策更容易達成。 同時，預備會議可以為協商會議節省大量時間。 由于議題已在預備會議上充分討論，在協商會議上，協商國只需簡單介紹便可開始實質性的討論。①Truls Hanevold， “ The Antarctic Treaty Consultative Meetings： Form and Procedure，” Cooperation and Conflict， Vol.1，No.3／4， 1971， p.190.

預備會議通常有兩種類型：常規預備會議和特別預備會議。 常規預備會議是在協商會議之前召開的預備會議，將確定哪些議題可以在協商會議上討論，并且就這些議題展開實質性的討論，給出相應的建議。 由于協商會議的開會時間大約在兩周左右，用兩周的時間來確定南極事務中哪些議題是重要的、應該采取哪些措施、給出哪些建議，時間相當緊迫。 為此，在協商會議召開之前，常規預備會議預先對這些問題進行討論。 另外，早期會議成果直接來源于各締約國及作為觀察員的國際組織提交的文件。 早期文件分為“工作文件”（Working Paper）和“信息文件”（Information Paper），這兩類文件為會議討論提供參考。 因此，在預備會議上確定議題后，協商國可以后續展開研究并制作工作文件，以便在協商會議上展開更加深入的討論。 經由常規預備會議討論而確定的議題以及達成的建議，通常在協商會議上稍加討論后便直接運用。 特別預備會議（special preparatory meeting）是為了解決專門議題而舉辦。 例如，為準備1977 年第9 屆協商會議，法國提議于1976年6 月在巴黎召開一場特別預備會議，會議的主題是《南極資源——礦產開發與勘探問題》。②“Report of Eighth Consultative Meeting，” Secretariat of the Antarctic Treaty， June 9-20， 1975， p.10.

預備會議具有極強的秘密性，所有預備會議由協商國秘密舉辦。 至今為止，歷屆協商會議《最終報告》全部公開，但是在“南極條約秘書處”網站上依然沒有預備會議的文件，只能通過《最終報告》、工作文件以及各國在協商會議上的閉幕辭中的只言片語來隱約探得預備會議的主題與討論內容。 1991 年第16 屆協商會議決定取消預備會議，預備會議完全退出南極治理的舞臺。

（2）協商會議

早期協商會議通常采取如下步驟：確定當屆會議的討論議程，設置臨時工作組，各工作組進行討論、就某一議題提出建議草案，工作組向協商會議進行匯報，建議草案取得全體協商國一致同意后，正式出臺為“建議”（1995 年前）或“措施”（1995 年后）。 在協商會議運行早期，全會會議是協商會議中最為正式的會議。 協商會議中的所有議題都首先在全會會議上進行討論，然后再決定接下來是否繼續由工作組討論。工作組會議由專家參加，協商國代表憑興趣出席。 在工作組會議上，代表們的交流更加直接，逐字逐句審核提議，最終形成建議草案。 在早期工作組會議上，介紹十分簡短，代表們無需發言解釋自身觀點，只需要回答“是”或“否”即可。 如果無法達成一致，即停止會議，代表們轉而在私下進行非正式協商。③同①，p.195.

協商會議的決策制定方式是“協商一致”。經過協商國協商一致出臺的實質性決定一開始被稱為“建議”（Recommendation）。 從 1995 年第19 屆協商會議開始，實質性決定不再稱為“建議”，而是將其細化，分為“措施”（Measure）、“決議”（Resolution）和“決定”（Decision）。 其中，“措施”保留了原來“建議”的主要功能?！按胧笔侵浮鞍哂蟹尚Яl款”的法律文本，經由協商會議的代表通過協商一致后通過。 在通過后，由會議代表向本國政府提出建議，待所有協商國政府全部批準或同意后方可生效。 對于生效后的“措施”，各締約國政府均有遵守及執行的義務。 “決議”是指具有倡導性質的文本（Hortatory Text），而“決定”的事項范圍限定在協商會議內部的組織性事務。④“Measures， Decisions and Resolutions Adopted at the XIXth Antarctic Treaty Consultative Meeting，” Secretariat of the Antarctic Treaty， May 8-19， 1995.

1961 至1991 年間協商會議具有會議規模較小、封閉決策、參會人員相互熟悉等小團體“俱樂部”的特征。 協商國選擇“俱樂部”式的壟斷治理，最主要的原因是力圖避免所謂的南極事務國際化。 在《南極條約》凍結南極領土主權后，避免南極事務國際化成為南極領土主權聲索國的首要戰略選擇，他們擔心一旦國際社會大規模涌入南極，將會沖淡自己對南極領土主權的聲索。 不過，從20 世紀70 年代中期開始，南極資源受到國際社會廣泛關注，這種關注在20 世紀80 年代初形成合力，第三世界以聯合國為平臺向南極條約體系發起沖擊。 在生存危機中，協商國被動吸納一些第三世界國家成為協商國，并調整協商會議機制的組織結構，“俱樂部”式治理模式被打破。

1.2 1991 年迄今的協商會議機制的組織結構

自1991 年以來，協商會議機制發生了顯著變化，體現在三個方面：一是預備會議退出南極協商會議的舞臺，協商國創立會間聯絡組（Inter?sessional Contact Group， ICG）進行閉會期間討論；二是協商會議機制增設“環境保護委員會”，作為協商會議的咨詢機構；三是成立常設秘書處，除履行原有的大會秘書處職能外，還負責在協商國之間傳遞信息，完成協商會議的日常行政工作。 當前協商會議機制的組織結構如下所示。

（1）環境保護委員會

20 世紀70 年代，南極科學家團體首先意識到保護南極環境的重要性。 在國際環保思潮推動下，協商國于1991 年出臺《南極條約環境保護議定書》，并于1998 年1 月14 日正式生效?！蹲h定書》的主要目標是“全面保護南極環境及依附于它的和與其相關的生態系統”①“Protocol on Environmental Protection to the Antarctic Trea?ty，” Secretariat of the Antarctic Treaty， 1991.，從法律上將環境保護確定為南極治理的首要議題。

圖2 1991—2021 年協商會議機制的組織結構圖

根據《議定書》第11 條，《議定書》締約國設立環境保護委員會。 環境保護委員會的主要職能是負責向協商會議提出與《議定書》及其附件執行有關的建議并形成相關決議，其成員包括《議定書》的締約國代表。 目前，《議定書》共有42 個締約國，其中包括29 個協商國以及13 個非協商國。②這13 個非協商國（按照加入時間排序）分別是：希臘（1998 年）、加拿大（2003 年）、羅馬尼亞（2003 年）、白俄羅斯（2008 年）、摩納哥（2009 年）、巴基斯坦（2012 年）、葡萄牙（2014年）、委內瑞拉（2014 年）、馬來西亞（2016 年）、瑞士（2017 年）、土耳其（2017 年）、哥倫比亞（2020 年）、奧地利（2021 年）。根據《議定書》，環境保護委員會還接受相關國際組織的代表作為觀察員，包括南極條約體系內的國際組織以及經協商會議批準的其他國際組織。③《南極條約環境保護議定書》第11 條第4 款：委員會應邀請南極研究科學委員會主席和保護南極海洋生物資源科學委員會主席作為觀察員參加委員會會議。 經南極條約協商會議的同意，委員會亦可邀請能夠對其工作作出貢獻的其他有關的科學、環境和技術組織作為觀察員與會。南極條約體系內的國際組織包括南極科學研究委員會（ Scientific Committee on Antarctic Research）、南極海洋生物資源養護委員會（Commission on the Conservation of Antarctic Marine Living Resources）、國家南極局局長理事會（Council of Managers of National Antarctic Programs）等，體系外國際組織包括世界自然保護聯盟（International Union for Conser?vation of Nature）、國際南極旅游經營者協會（In?ternational Association of Antarctica Tour Opera?tors）、南極和南大洋聯盟（Antarctic and Southern Ocean Coalition）、國際水文組織（International Hydrographic Organization）、 世 界 氣 象 組 織（World Meteorological Organization）等。

環境保護委員會是協商會議在環境保護問題上的咨詢機構，不具有獨立的主體資格。 環境保護委員會每年在南極條約會議期間舉行會議，召開的目的是就環境保護議題制定措施、決定、決議等向協商會議提供建議。 其討論成果將以“建議”的形式向協商會議提交，協商會議批準后形成措施、決議或決定。 《議定書》第11條第5 款規定：“委員會應向南極條約協商會議提交其每次會議的報告。 報告應包括會議審議的所有問題并反映所表達的觀點。 報告應分送與會的各締約國和觀察員并隨即公開?！苯刂?021 年12 月，環境保護委員會已召開 23 次會議。

（2）南極條約秘書處

《南極條約》中沒有任何關于秘書處的提法。 在條約出臺后很長一段時間內，協商國依然沒有建立秘書處。 協商國當時避而不談設立秘書處，主要出于三個原因：一是設立南極秘書處的城市很可能被認為是“南極首都”，將打破南極條約體系內的權力平衡；二是擔心引發南極事務國際化，南極事務國際化將削弱一些國家的南極領土主權要求；三是擔心將本應賦予協商國的權利賦予秘書處的專家，①Truls Hanevold， “ The Antarctic Treaty Consultative Meetings： Form and Procedure，” Cooperation and Conflict， Vol. 6，No. 3／4， 1971， p.191.一些協商國擔心這會削弱自身的權利。

在早期協商會議中，由于秘書處的缺失，協商國設立“大會秘書處”來完成秘書處的職責和功能。 “大會秘書處”由協商會議的主席國組織成立，負責當屆協商會議文件的記錄、整理、傳遞等事務，在協商會議結束之后，該秘書處即刻解散。 雖然“大會秘書處”完成了會議文件記錄的工作，但也導致一些問題，比如不同的大會秘書處很可能采取不同的記錄方式，使得會議文件記錄不連貫，以及各協商國通過外交渠道傳遞信息，無法及時、有效地傳遞信息和文件。

1989 年第15 屆協商會議集中討論了設立秘書處的問題，協商國依然持兩種立場。 支持者認為：建立秘書處可以實現迅速地溝通，有利于維護體系的運行；建立秘書處即是在條約體系內部確立一個中心，以便有效地管理體系所產生的大量報告、接收會議中遞交的文件；秘書處能及時發布南極活動和取得的成就，幫助條約體系外國家和國際組織了解體系的運行，從而降低后者的質疑。 反對者認為：條約體系已經存在很多機構，包括南極海洋生物資源養護委員會、礦產資源活動管理委員會、②1988 年，協商國在協商會議上通過《南極礦產資源活動管理公約》，當年有九個協商國簽署。 1989 年，法國、澳大利亞等協商國反對簽署公約，原來已簽署公約的國家相繼退出簽署?！赌蠘O礦產資源活動管理公約》未能實際生效，公約中規定設立的“礦產資源活動管理委員會”并沒有成立。南極科學委員會等，體系的成功之處正是因為沒有秘書處而具有一定的靈活性，能夠擺脫國際組織的政治化，鑒于此，秘書處的職責已經充分完成。③“Final Report of the Fifteenth Antarctic Treaty Consultative Meeting，” Secretariat of the Antarctic Treaty， October 9-20， 1989，pp.10-11.

隨著協商會議機制的組織結構變化，為了協助協商會議與環境保護委員會履行其職能，協商國在2003 年第26 屆協商會議上通過“措施 2003-1”（Measure 1，2003），決定設立南極條約秘書處。 2004 年，“南極條約秘書處”作為常設機構在阿根廷首都布宜諾斯艾利斯正式成立。 秘書處傳遞會議文書，及時發布南極相關信息，并且開通了締約國之間的信息傳送渠道，締約國不再經由外交途徑獲得南極信息，這極大地提高了信息傳遞的時效性。 隨著互聯網的普及，重要信息不再用紙質交換，而是由秘書處通過電子郵件以及在網上公布的形式通知，提高了信息傳遞效率。 此外，秘書處建設“南極條約秘書處網站”，在此后的協商會議上，秘書處亦提交文件， 并專門列為“秘書處文件”（Secretary Paper）。

（3）會間聯絡組

會間聯絡組是指在閉會期間，協商國就需要詳細討論的特定議題所組建的討論小組。 在預備會議消失后，協商國累積了大量治理議題，而每年舉辦的協商會議僅召開兩周，重要問題在協商會議上沒有足夠的時間來交換意見，相對不重要的問題更易被忽視。 因此，協商國創立會間聯絡組，在閉會期間專門討論相關重要議題。 議題在會間聯絡組討論形成意見后，在當年提交給協商會議，若討論通過則成為措施或決定。 當前，越來越多的議題交由會間聯絡組進行討論。

會間聯絡組構思來源于閉會期間的非正式協商與協商會議工作組的聯絡小組。 比如，就設立永久秘書處這一問題，1993 年閉會期間，在意大利的協調下，協商國通過正式的外交渠道就此議題進行非正式協商。 隨后在1994 年第18 屆協商會議上，第一工作組成立聯絡小組，專門討論設立秘書處問題。①“Final Report of the Eighteenth Antarctic Treaty Consultative Meeting，” Secretariat of the Antarctic Treaty， April 11-22， 1994，para.67.此后，“會間聯絡組”逐漸成形，在2001 年第24 屆協商會議上，環境保護委員會首次組建會間聯絡組。 會間聯絡組繼承了非正式協商與聯絡小組的雙重功效，若協商會議未能解決某個問題，可以在工作組設立相應會間聯絡組，在閉會期間繼續討論。 由一個協商國擔任會間聯絡組的召集人，在閉會期間主持相關討論，各國的討論在網上進行，討論結果報送環境保護委員會。

（4）各機構之間的關系

1991 年以來，協商會議機制增設了環境保護委員會、秘書處、會間聯絡組，取消了預備會議。 其中，環境保護委員會作為環境保護方面的咨詢機構，在每屆協商會議召開期間舉行。協商會議的年度會議一般持續兩周，環境保護委員會會議在第一周舉行，在第二周協商會議開始后，環境保護委員會向協商會議進行匯報，②Olav Orheim， Anthony Press and Neil Gilbert， “ Managing the Antarctic Environment： The Evolving Role of the Committee for En?vironmental Protection，” in Paul Arthur Berkman， Michael A. Lang，David W. H. Walton and Oran R. Young， Science Diplomacy： Antarcti?ca， Science， and the Governance of International Spaces， Smithsonian Institution Scholarly Press， 2011， p.213.供協商會議參考。 秘書處處理協商會議的日常事務和行政事務，具體的實質性問題由會間聯絡組完成。 會間聯絡組根據環境保護委員會或工作組會議安排的議題，協助協商會議在閉會期間討論南極有關議題。 會間聯絡組召集人在規定的時間范圍內，通過秘書處在協商會議上開設專題論壇，并通過郵件告知各締約國和觀察員代表，有興趣的締約國、觀察員代表都可參與論壇討論。

二、南極條約協商會議的實際運作

協商會議是南極治理中的決策機制。 那么，協商會議是如何處理議題的？ 本文將從規范程序與實際運作兩個視角進行探究。 規范程序是明確的、看得見的，框定了組織運作的大體過程，約束了行為體的行動范圍，使行為體不能只是最大化地追求自身目標。 實際運作過程則要比規章制度中規定的程序復雜得多，是各行為體討價還價、反復博弈的政治過程。 在協商會議中，規范程序體現為協商會議的“議事規則”。 根據南極治理實踐，實際運作（operation）包括協商會議運作與工作組運作兩個主要方面。

2.1 協商會議的“議事規則”

“議事規則”是指被會議組織正式采納的、成文的規則，規定了組織的會議所必須遵循的程序與官員在其中必須承擔的責任，以保證會議的公平和效率，并為解決程序上的分歧提供堅實的基準。③［美］亨利·羅伯特著，袁天鵬、孫滌譯：《羅伯特議事規則》（第 11 版），格致出版社、上海人民出版社，2015 年版，第11 頁。協商會議“議事規則”（Rules of Procedure）是保障協商會議順利展開討論、制定規則的規定，其以書面形式正式確立了開會的程序和標準。 協商會議“議事規則”內容包括出席會議的代表資格、觀察員資格、秘書處職責、議事過程的規則、代表發言的順序、議題表決、議程設置、閉會期間決策等事宜。 首版議事規則于1961 年第1 屆協商會議出臺，于1962 年第2 屆協商會議通過。 至今為止，協商會議共修改11 次議事規則，2016 年推出最新版本（第12版）。

在進入21 世紀前，協商國五次修改議事規則，這五次幾乎都是為了應對聯合國挑戰而被動修改。 在聯合國沖擊南極條約體系的背景下，協商國于1983 年首次修改中增加“非協商國”一項，賦予非協商國參加協商會議的權利，來獲得體系內非協商國對南極條約體系的支持。①1983 年第12 屆協商會議第一次修改議事規則，但本屆《最終報告》沒有提供正式文本。1987 年，協商國第二次修改議事規則，新增“南極條約體系觀察員”一項，賦予部分國際組織以南極條約觀察員的地位，并邀請國際組織代表出席協商會議，②1987 年第14 屆協商會議第二次修改議事規則，在當屆的預備會議上通過議事規則文本，但本屆《最終報告》沒有提供正式文本。這一舉措獲得了這些國際組織對協商會議的支持，并借由國際組織的影響力，鞏固了協商會議治理南極的合法性。

在《南極條約環境保護議定書》出臺后，1991 年的第16 屆協商會議決定取消預備會議。預備會議的一個重要作用是確定當屆協商會議的議程，為此，1992 年協商國第三次修改議事規則，新增“協商會議議程”一項，就制定會議議程的程序做出規定。 同時，為便于國際組織的專家參與實質性工作，協商國新增“國際組織專家”一項，為邀請聯合國的專家做準備。 1995 年第四次修改議事規則，將決策“建議”細化為“措施”、“決議”和“決定”。 1997 年第五次修改，賦予國家南極局局長理事會（COMNAP）協商會議觀察員的身份。③各版協商會議“議事規則”詳見協商會議《最終報告》，歷屆《最終報告》 統一參見：“Final Reports，” Secretariat of the Antarctic Treaty， https：／ ／www.ats.aq／devAS／Info／FinalReports？ lang＝e，訪問日期：2021 年 12 月 16 日。

進入21 世紀以來，協商國修改議事規則有兩大方向，分別是秘書處和工作組的具體運作規則。 在秘書處規則制定上，2004 年，南極條約秘書處于布宜諾斯艾利斯設立。 圍繞閉會期間的協商程序和執行秘書的職責等問題，協商國于2004 年第六次修改議事規則。 2005 年，協商國第七次修改議事規則，修訂后的議事規則在“國際組織專家”一項下新增第46 條，對執行秘書的職權作出嚴格限定。 需要指出的是，閉會期間執行秘書與協商國之間的協商程序規則本應設立在“秘書處”項下，但是，協商國卻將其設立在“國際組織專家”項下，表明協商國有意防止秘書處獲得更多的權限。 2011 年，協商國第九次修改議事規則，要求對閉會期間收到對南極洲有科學或技術興趣的國際組織有關協商會議活動信息的請求時，執行秘書應遵循的更為細致的程序。 2016 年，協商國第十一次修改議事規則，修改有關閉會期間協商事宜。

在工作組規則制定上，協商國近年來主要關注工作組流程和官員任命問題。 針對工作組主席連任的現象，2008 年第八次修改議事規則，規定工作組主席不得連續擔任超過四屆會議或委員會會議。 不過，這一規則似乎并未得到遵守。 在隨后的2009 年協商會議上，擔任法律工作組的主席依然是挪威的奧拉夫·奧海姆教授（Prof. Olav Orheim），擔任體系運行工作組主席的依然是智利的專家何塞·雷塔馬萊斯（Jose Retamales），而這兩位專家已經連續五屆擔任工作組主席，超出了議事規則的規定。 其中，智利的專家何塞·雷塔馬萊斯一直擔任運行工作組的主席直至2014 年，總計連續擔任十年。 為此，協商國于2015 年第十次修改議事規則，再次對任期做出安排。

可以看到，每一次議事規則的修改都出于特殊的歷史背景與原因，清晰地反映出南極治理的動態與趨勢。 早期的修改是協商國為應對現實中的沖擊而做出的回應，修改議事規則使協商會議得到體系內締約國和國際組織的認可，鞏固其治理南極事務的合法性。 進入21 世紀以來，協商國修改議事規則日益頻繁，這些修改深入到秘書處與工作組運作的具體細節，防止秘書處獲得更多權限，并且防止一些國家以此獲得更多治理南極的權力。

2.2 協商會議的基本流程

1961 年第1 屆協商會議確立了會議的基本流程，即在進入會議正式討論之前，大會首先任命本屆會議主席、致開幕詞、確定大會議程。 第1 屆協商會議確立以工作文件為基礎形成“建議”的傳統。 工作文件是國家針對某個問題，基于其科研成果或治理實踐而給出的初步解決方案。 第一屆協商會議共出臺16 條“建議”，其中的14 條建議完全來自協商國的工作文件。 而且，這些工作文件中的內容幾乎未加任何改動就直接成為建議。 此后，通過工作文件制定“建議”的方式被協商國廣泛采用，以至于提交工作文件成為協商國在協商會議上“發言”的主要途徑，工作文件也成為南極治理規則的主要來源。

提交工作文件的國家在南極制度競爭中具有優勢。 在目前為止的43 屆協商會議中，提交文件數量最多的六個國家依次為：英國（515份）、美國（381 份）、澳大利亞（313 份）、新西蘭（297 份）、智利（253 份）、阿根廷（225 份）。①“Meeting Documents Archive，” Secretariat of the Antarctic Treaty，https：／ ／www.ats.aq／devAS／Meetings／DocDatabase？ lang ＝ e，訪問時間：2021 年 12 月 6 日。這六個國家也是制定絕大多數南極治理規則的國家。 由工作文件轉化為“措施”的途徑是：國家在深入研究某個領域后，將解決方案寫入工作文件，提交給協商會議，經過會議討論，成為處理該議題的措施，經由所有協商國批準后，具有法律效力。 盡管工作文件可能會面臨其他國家的反對與修改，但大多數的情況下，反對與修改是以提交的文件為基礎，提交工作文件的國家擁有一定優勢。

協商會議機制運行60 年來，一個顯著的變化是“措施”越來越難以出臺。 早期協商會議能夠較為順利地出臺“建議”，是因為當時的協商國進行“俱樂部”式治理，協商國之間通過討價還價與利益交換，秘密處理南極事務。 這種壟斷治理不符合歷史趨勢，遭到國際社會的反對，終在20 世紀80 年代，聯合國質疑協商國治理南極的合法性。 為了應對聯合國的挑戰，協商國采取一系列措施，包括逐漸公開協商會議，降低協商國的準入門檻等。②Moritaka Hayashif， “ The Antarctica Question in the United Nations，” Cornell International Law Journal， Vol. 19， 1986， p.285.隨著新協商國的不斷涌入，南極治理中引入更多元的利益訴求，原來協商國之間達成的利益妥協遭遇沖擊，1991 年的《南極條約環境保護議定書》可能是“元老級”協商代表推出的最后一部重要條約。 此后，隨著代表團成員的更迭換代、新協商國的激增，更多的利益紛爭與現實挑戰使得決策制定的難度增加，甚至就緊迫問題亦難以達成一致。

目前，協商會議保留了早期確立的大部分流程，所不同的有兩個方面。 一是取消預備會議，所有議題拿到協商會議上進行公開討論，對于協商會議上無法解決的問題，建立會間聯絡組機制，供締約國成員在閉會期間就某個問題進行討論，其后將討論結果上報給大會。 二是工作組發揮更大作用，早期的協商會議議題是在大會討論后，再決定哪些議題由工作組討論。從1989 年第15 屆協商會議開始，在公布議程后，會議隨即將議題分派到工作組與全會會議中，實質性議題由工作組討論，全會討論的幾乎都是程序性議題。③“Final Report of the Fifteenth Antarctic Treaty Consultative Meeting，” Secretariat of the Antarctic Treaty， October 9-20， 1989，p.6.隨著工作組作用上升，工作組機制出現固化，表現在工作組的名稱和負責議題基本固定，甚至負責特定議題的國家和官員亦多年固定不變。

2.3 協商會議工作組的實際運作

第1 屆協商會議對特定議程創立了臨時工作組機制，以幫助相關決策的制定，在當屆協商會議閉幕時，工作組隨之解散。 工作組就特定議題討論后，向大會提交活動簡要以及建議草案。 與大會會議相比，工作組會議不那么正式，規格相對較小。 工作組會議由專家參加，各協商國代表團團長憑興趣參加，不做強制要求。

協商國設立工作組有兩個原因，一是為出臺建議，二是需要專家審議相關議題所提交的文件。 早期的工作組與預備會議相互配合工作，協商國在預備會議上就特定議題進行充分討論，達成共識，有時也由工作組召開預備會議。 待協商會議召開，大會以預備會議所達成的共識為基礎進一步討論，最后由工作組詳細審議各項提議，給出建議草案。 因此，早期的工作組會議效率較高，通常能就所討論的議題給出相應的建議草案。

最早的四次協商會議（1961 年、1962 年、1964 年、1966 年）分別設置一個工作組，討論當時最關注的幾個問題。 從1968 年開始，工作組開始分組，工作組數量從兩個到六個不等。1983 年第12 次協商會議開始，工作組的數量與功能發生變化。 在數量上，工作組固定為兩個，主要議題固定為“政策、法律與制度議題”和“運行、科學與旅游”；在功能上，實質性議題不再由大會審議后分配到工作組，而是直接交由工作組審議。 隨著南極治理議題的復雜化，工作組成為討論實質性議題的主要場所。

自1991 年以來，工作組發生的顯著變化值得重視。 首先，一些國家在出任工作組主席上更為積極。 從1992 年起，擔任過工作組主席的國家包括：智利（15 次）、挪威（10 次）、荷蘭（9次）、烏拉圭（8 次）、新西蘭（8 次）、英國（5次）、阿根廷（5 次）、法國（4 次）、美國（5 次）、意大利（3 次）、澳大利亞（3 次）、德國（2 次）、南非（2 次）、西班牙（1 次）。①作者根據1992 年至2021 年間的協商會議《最終報告》而統計整理。其中，所謂的領土主權聲索國全部擔任過工作組主席。

其次，從主席任期來看，連任工作組主席成為趨勢。 最初的工作組未設立主席。 自1970年第6 屆協商會議起，工作組開始設立主席，主席通常由與會國代表擔任，有時由駐外大使擔任。 工作組主席不是固定的，而是在每屆協商會議上由大會主席建議并指任。 早期的協商會議工作組主席極少出現重復當選，也沒有連任。首次出現連任的是挪威專家羅夫·特羅勒·安徒生（Rolf Trolle Andersen），其分別于 1983、1985、1987 年連續擔任三屆協商會議“南極條約體系運行與信息公開”工作組的主席。 在1991年《南極條約環境保護議定書》生效后，連任現象開始普遍。 例如，烏拉圭專家羅伯托·波切羅·里波爾（Roberto Puceiro Ripoll），其從1992年至2001 年連續八屆擔任第二工作組的主席。

再次，工作組主席職位競爭激烈。 擔任工作組主席通常出于專家的專業資質與豐富經驗，但是從另一個角度看，固定的專家或國家把持工作組主席職位，有可能做出傾向于本國的政策選擇。 從《南極條約》簽訂伊始便懼怕南極事務國際化的智利，其專家長期擔任“南極條約體系運行”工作組主席，在一定程度上并不是巧合。

除常規工作組之外，協商國有時根據需要創立負責特定議題的過渡工作組。 例如，在1995 年第19 屆協商會議上，協商國創立過渡期間環境工作組（ Transitional Environmental Working Group），為大會在與《南極條約環境保護議定書》有關的科研、技術、環境議題上提供意見和建議。②“Final Report of the Nineteenth Antarctic Treaty Consultative Meeting，” Secretariat of the Antarctic Treaty， May 8- 19， 1995，paras.42-43.在1998 年該《議定書》生效后，該工作組被取消。 又如，在2002 年，為了創立南極條約秘書處，協商會議上成立“秘書處工作組”（Secretariat Working Group），來討論秘書處建立事宜，2004 年隨著秘書處建立該工作組被取消；為頒布《議定書》的責任附件，協商會議于2002 年設立“責任工作組”（Liability Working Group），在2005 年責任附件通過后該工作組被取消。

三、中國對南極協商會議的參與

自1985 年成為協商國以來，中國正式參與南極治理已有36 年。 乘綜合國力快速增長之勢，中國的南極參與從無到有、由小到大。 中國參與南極治理可分為三個階段：一是從1985 至2004 年，為學習南極治理規則階段。 在這一階段，中國加入南極條約體系內的各大條約和公約，參與南極治理以學習南極治理規則為主。第二階段從2005 年至2012 年，為中國利用南極規則階段，具體表現為積極申請南極特別管理區 （ Antarctic Specially Managment Areas，ASMAs）和特別保護區（Antarctic Specially Pro?tected Areas， ASPAs）。 第三階段為 2013 年至今，中國參與南極治理的關注點從設立保護區擴散到其他南極事務，更積極主動地參與南極治理。①王婉潞：“中國參與南極治理的歷史進程與經驗思考：以協商會議和養護會議為例”，《極地研究》，2021 年第3 期，第424-425 頁。

當前，南極治理進入新一輪規則競爭。 在學習規則、利用規則之后，積極參與南極制度建設成為中國新時代南極治理的重心。 作為南極治理中實力增長最快的國家，中國參與南極治理得到各方廣泛關注。 協商會議是南極治理中最重要的政治舞臺。 如前所述，從20 世紀90 年代以來，協商會議的組織結構與運作發生了顯著變化，中國應就協商會議機制的變化與趨勢做出政策與實踐上的雙重調整。

第一，加強南極治理的議程設置與規則制定能力，提升工作文件的數量和質量。 在南極治理中，工作文件是議程設置與規則制定的起點。 我國的工作文件的數量與質量亟需提升。至今為止，中國共提交38 份工作文件，數量上遠落后于英美等國。 從2005 年開始，我國在協商會議上提交的工作文件數量增多。 不過，我國提交的文件對南極條約體系的運行、南極規則的變動、南極旅游及生物資源利用等熱點議題關注不足。 在這些議題上，協商國正進入新一輪的規則競爭，尤其是近年來協商會議“議事規則”頻繁修訂與更新，目前已深入到工作組、工作組主席、閉會期間協商等具體事宜。 此外，對于南極旅游、生物勘探、非法捕撈等焦點議題，協商國至今尚未推出專門機制，而我國在這些領域的參與度嚴重缺位。 尤其是南極旅游，我國現已成為南極旅游第二大游客來源國，但是無論是國家層次還是企業層次，我國在南極旅游治理中的話語權相當弱。 在制作工作文件過程中，我國應積極將“人類命運共同體理念”嵌入到南極具體的規則之中。 目前，“人類命運共同體”理念已產生較大影響，并多次載入聯合國相關決議中。②楊澤偉：“中國與聯合國50 年：歷程、貢獻與未來展望”，《太平洋學報》，2021 年第 11 期，第 9 頁。我國參與南極治理，在維護南極的和平與安全基礎上，應以各國的共同利益為考量，提供中國方案，推動南極人類命運共同體的建設。

第二，培養綜合性的人才隊伍，加大參與工作組和會間聯絡組的力度。 在當前的南極協商會議機制中，工作組已經成為協商會議上協商國討論實質性議題的重要平臺，會間聯絡組則是閉會期間的討論平臺。 既有南極治理實踐表明，就特定議題主持會間聯絡組或者參與其間討論，形成的意見將會提交至協商會議，經協商國批準后成為措施或決議。 在會間聯絡組進行討論，不僅易形成對本國有利的意見，而且提案通過的概率會大大增加。 然而，無論是工作組還是會間聯絡組，我國的參與程度不足，由我國牽頭主持的會間聯絡組較少。

近年來，我國將較多精力放在環境保護等大議題上，對中小議題關注不足，我國應適當地將目光投向南極治理中的中小問題。 事實上，參與大議題有相當的難度，因為大議題可能觸動更多國家在南極事務中的根本利益，殊難解決，亦加劇各國對中國的戒心與疑慮。 反過來，若在中小議題上發揮更多作用，則能逐漸累積更多的南極治理經驗。 值得注意的是，這些中小議題大多由會間聯絡組處理與討論，這也是當前協商會議的趨勢，即越來越多的議題交由各類會間聯絡組討論并拿出建議草案。 構建人類命運共同體、推動國際治理體系變革，為國際社會提供更多的中國智慧、貢獻更多的中國力量，需要培養一大批既熟悉中國國情、又熟悉國際規則的綜合型復合型國際治理人才。③趙龍躍：“構建人類命運共同體與國際治理人才培養”，《太平洋學報》，2020 年第 1 期，第 30 頁。我國應關注協商會議的閉會期間，培養一支綜合的人才隊伍，包括科研人才和外交人才，派遣專家參與各類會間聯絡組的討論，以提升我國南極參與中的輿論宣傳能力、統籌協調能力。

第三，加強南極國際合作，積極參與南極治理中除協商會議之外的各類組織。 協商會議機制是南極治理中的核心決策機制，是南極治理中的政治舞臺、外交舞臺，南極治理原則與規則在此創立。 但反過來看，這一定位也使得其更多關注的是大問題與焦點問題，而無法處理科研合作與后勤保障等日常管理事宜。 在某種程度上來說，南極治理的日常管理議題是由南極科學研究委員會、南極海洋生物資源養護委員會、國家南極局局長理事會以及國際南極旅游經營者協會等機構來完成。

就這些機構而言，我國存在代表性不足的情況。 具體而言，在南極海洋生物資源養護委員會（CCAMLR）中，我國官員擔任科學委員會的高級副主席和一個工作組的聯合召集人之一（與美國聯合）；國家南極局局長理事會執行委員會和南極科學委員會中我國官員曾出任副主席，任期結束后已卸任，當前無中國官員任高級職位；在南極科學研究委員會中，我國官員出任工作層面中的常務委員會 （ Standing Committees） 中的南極地理信息常務委員會（Standing Committee on Antarctic Geographic In?formation）組長；環境保護委員會尚無中國官員任職。 我國在關注協商會議的同時，也需要加強對這些日常管理機構的學習與參與，培養更多能夠在南極各個機構中競爭中級、高級職位的專業技術和管理人才，不斷累積經驗，以使我國真正全方位參與南極治理。