中國電子治理效能何以釋放
——基于制度優勢的分析

楊 森

(中央民族大學 中國民族理論與民族政策研究院，北京 100081)

1 問題的提出

習近平指出：“當前，以互聯網、大數據、人工智能為代表的新一代信息技術蓬勃發展，對各國經濟發展、社會進步、人民生活帶來重大而深遠的影響。”[1]關注新技術如何融入公共事務的“電子治理”成為一個重要的研究領域，其內涵也不斷豐富。但作為“治理”的一個子領域，電子治理在很多方面也面臨與治理領域相似的處境：一是電子治理并沒有一個廣受認可的較為明晰的規范定義，有人認為它是電子政府的下一階段[2]，也有人將其視作現實治理在電子空間的映射[3]；二是有研究者認為它將打造一個更加多元的總體治理結構[4]，而另有研究者認為政府仍是一元化的治理主體[5]。雖然電子治理已是一個被廣泛使用的流行話語，但其“得到的認同是以形而上學和信念層面的混亂及實用主義的盛行為代價，表面的認同背后隱藏著深刻的分歧”[6]。

這種理論上的困境雖然被當下欣欣向榮的新技術所帶來的收益暫時掩蓋，尚未顯示出明顯的不良后果，但在關鍵問題懸而未決的情況下就已然誕生的一些評價電子治理理念、方式和指標對電子治理的發展增加了更多不確定性。例如，聯合國經濟和社會事務部發布的2018年電子政務調查報告給出了各國電子治理發展指數排名，這一排名主要關注在線服務范圍及質量、電信基礎設施發展狀況和固有人力資本三個指標。依照這一計算方法，中國在193個國家中排名第65位，不僅低于同處亞洲的哈薩克斯坦、馬來西亞、阿曼等國家，也低于烏拉圭、阿根廷、巴西、墨西哥等美洲國家[7]。這一排名中高居第10位，且在技術基礎設施和在線服務兩項都取得極高分數的日本，面對2020年新冠疫情卻并未展現出良好的電子治理效能：厚生勞動省2020年5月末才推出疫情信息管理系統“HER-SYS”，而東京都直到7月份還在使用傳真報送疫情信息，導致嚴重的數據錯漏[8]。

這些與治理現實有所出入的排序不得不促使我們思考以下問題：編制這一指數所依據的三個方面是否真的可以準確衡量一個國家電子治理的發展狀況？分項指標中分數的高低是否能夠真實反映一個國家電子治理效能的優劣？這種評價方式“缺少哪些就應該在哪些方面補課”的潛在預設是否合理？各國在原本治理體系就有很大差異的情況下，以相同的結構化指標為依據對本國的電子治理進行改革能否達到預期的良好治理效能？當下，中國正處于運用人工智能、互聯網、大數據等現代信息技術手段提升治理能力和治理現代化水平的階段。如何看待上述理論上的問題和現實中的錯位，對我們在新的時代背景下將制度優勢轉化為電子治理的效能有重大影響。因此，要暫且和一些關于電子治理的流行觀念保持距離，先行解決關于電子治理的核心問題：何為有效能的電子治理，影響電子治理效能釋放的關鍵要素是什么，如何釋放電子治理效能？

2 電子治理效能的兩個關鍵要素

研究電子治理效能何以釋放，首先需要明確治理效能的基本概念。當下學界對于這一概念存在多種解釋，一種將效能與績效等同，另一種認為其含義與有效性更加接近。歸根結底，對治理效能的探討需著眼于治理目標的實現。如果一個治理體系可以有效運轉并能夠充分達成自身的治理目標，那么自然可以認為治理效能得到了充分釋放。在既有的一些研究中，治理效能被總結為經濟性、效率性、效果性、公平性[9]等維度。這一處理方式實際上也是將治理目標轉化為評判治理效能的原則，暗含了研究者對治理目標的如下想象——治理體系本身要兼具經濟性和效率性，治理過程應呈現出理想的效果，應保障各個主體之間的公平。遵循同樣的邏輯，電子治理效能也被電子治理的目標所厘定，確立電子治理的目標后，目標的完成程度便是電子治理的效能。這一定義實際上可以勾畫出一條簡約的釋放電子治理效能的路線圖：先確立電子治理的目標，而后推動電子治理與治理體系的匹配融合，最后選擇恰當的路徑達成目標。對于一個特定的治理體系而言，其治理傳統和制度特點可以暫且被看作是給定的約束條件，因而電子治理的目標和電子治理的特質就成為需要先行考察的兩個關鍵要素。

2.1 電子治理的目標

追根溯源，任何治理目標的最終指向都是規范性問題，涉及對何謂“良善”治理的判斷，電子治理亦不例外。但在電子治理的實踐中鮮見對這一核心問題的探討，大多以一種目標替代的方法繞開了對“良善”價值的追問。當下的電子治理相關研究主要將目光聚焦于五個方面：第一，基于技術和組織互動的視角，在探討新技術如何被政府采納的同時，探討政府的組織形態和運轉流程如何被新技術重構。第二，討論人工智能、大數據、云計算等特定新技術在治理中的應用，譬如新技術如何用于輔助科學決策，如何實現治理過程的全流程監督，如何應對風險，如何提高公共服務水準等。第三，研究新技術環境下政府的回應性，也即電子民主，分析何種因素有利于或抑制新技術在這一維度下的潛能發揮。第四，關注開放政府建設領域，討論政府的透明性、數據開放、信息隱私與安全等問題。第五，探討促進電子治理發展的硬件與軟件，如政策要素以及信息基礎設施建設等。

這些關于電子治理的研究貫穿著兩條線索。第一條線索將新技術作為一種革命性的治理工具加以追逐，技術進步和新技術的運用本身成為一種治理目標。其內在預設是新信息技術在促進民主、提升政府服務水平、決策水平、增強政府回應性等方面都有巨大潛能。因而需要研究影響潛能發揮的推動或阻礙因素(組織對技術的采納、技術所需的軟硬件等)，分析這一過程中可能出現的新問題。在這條線索中電子治理的重點是“電子”，即對技術的偏愛取代了對真正治理目標的關注。

第二條線索是將西方治理傳統遷移到電子治理之中，實際的治理目標變成將西方那些在歷史實踐中誕生的以“消解國家權威邏輯，促進治理多元化、去中心化為旨趣”[10]的治理模式在電子治理領域復現。具體呈現為一個關于理想形態電子治理的框架：新信息技術催生一個更加動態開放的社會-技術體系[11]，在這一體系中政府、社會組織、公民等治理主體經由信息技術的連接，形成良性互動的、去行政中心化的、共治特征鮮明的治理網絡。政府(國家)由一元化的管理者向多元治理主體中的一個轉變，治理結構趨向于扁平化，提倡增強回應性，專注于公共服務。為了適應多個治理主體協作的需要，政府要變得更加透明，盡可能向社會開放數據。在這個框架中，政府(國家)被放在需要回退的位置上，要為其他治理主體發揮更多作用提供空間和平臺。

這兩條線索共同完成了對電子治理“良治”目標的替換。第一條線索借助技術的客觀性和中立性回避了規范意義上的價值爭論，以一種“去政治化”的處理方式形成一套評價標準，聯合國電子治理發展指數的編制方法就是這一取向的體現。第二條線索也沒有正面回答何謂電子治理的“善政良治”，只不過其處理方法是“政治化”：將適應晚期資本主義生產方式的、崇尚多元化和非中心化的西方治理實踐形態視為一種理想的模板復制到電子治理之中，并由此構想電子治理中各個治理主體的關系，削弱國家在電子治理中的強勢地位成為目標之一。

對電子治理的目標替換帶來了明顯的問題。首先，這直接導致波茲曼所言的“公共價值失靈”[12]。合同外包、民營化、績效考核等誕生于新公共管理浪潮的治理安排已經逐漸導致效率取代公共性，大數據、人工智能、云計算等新技術如果只是作為治理技術的工具性作用而忽略價值維度，政府和市場借助新技術所提供的產品和服務無法產生整個系統本應提供的公共價值的狀況可能會愈演愈烈。其次，不加反思地接受這些生發于西方治理傳統的流行觀念和原則，而不顧及電子治理的特點與各國差異巨大的治理基礎，又可能會帶來新的風險。例如，數據開放原則通常被視為電子治理不可或缺的原則之一，在“國家回退”的治理話語下這一原則實際上直接轉化為“開放政府”。但在價值上進一步對為何要“數據開放”進行追問，就會發現僅僅關注“開放政府”并不能實現諸如激發創新活動[13]、創造公共價值等目標，因為公共數據已經越來越多地被政府以外的社會組織和企業所掌握。

不同的歷史和文化會誕生不同的對于治理目標的理想訴求，因而何種樣貌的治理狀態可被稱為“良治”這一問題本身存在一定爭議。不過正如上文所述，相較于價值分歧和認同分化，電子治理的更大危險在于回避就這一問題進行討論。因而，始終保持對治理目標最終價值的追問是探討電子治理效能的前提。

2.2 電子治理的特質

電子治理的目標服膺于其母領域“治理”追求價值上的良善。但電子治理之新在于它在一定程度上挑戰著由“自然科學與現代技術的經典模式所攜手塑造的國家治理理念和行動方案”[14]。這決定了無論對電子治理的“良治”目標秉持何種定義，要想將規范意味上的價值目標轉化為實際的治理效能，都必須考慮電子治理那些不容易受外部因素影響的固有特質，因為它們劃定了治理體系需要予以回應的核心關切。

第一，電子治理貫穿并滲入整個治理體系。雖然在治理理論誕生之時，治理主體多元化就被賦予價值的正當性，但新信息技術的普及才真正使得這一愿景逐步成為現實——新信息技術不僅成為個人和其他社會組織用以挑戰政府信息壟斷的工具，其便捷和低成本也為這些主體提供了影響公共政策的新激勵，使它們真正成為有能力的治理主體。從電子政務向電子治理的轉型也表明理論界已經把視角從政府本身轉向一個更為廣義的包含政府(國家)、社會在內的整個治理體系：電子治理不是信息通信技術在公共事務領域的簡單應用,而是一種更多與政治權力和社會權力的組織與利用方式相關聯的社會-政治組織及其活動的方式[15]。政府、個人、經濟組織、社會組織等都被新信息技術鏈接而參與治理過程；傳統治理場域被新信息技術滲入和改造，網絡空間等新治理場域也被新信息技術催生。電子治理對整個治理體系的滲入要求治理體系必須對全局治理的要求作出回應。

第二，電子治理圍繞數字化展開。無論是在前現代還是現代社會，治理活動都依托信息展開。在傳統的治理體系中治理所需的信息，一方面經由國家的官僚機構和文牘系統生產和傳遞，另一方面在經濟活動中由市場呈現，總體呈現出模糊特征。而隨著物聯網、人工智能、大數據等新一代信息技術的勃興和發展，不僅文本、圖像、聲音等信息可以被低成本地轉化為數字，而且各類市場主體的經濟活動、地理空間信息，以及人的生物特征、人口統計特征等維度的數字化都不再是難以逾越的障礙，社會運行全要素的數字化成為可能。這會在相當程度上改變治理信息的獲取和呈現方式，使治理體系的運轉模式發生轉型。

在這一趨勢下對數據的占有越來越成為一種潛在的權力，治理體系的重心開始向新技術公司這類在數據的收集、傳輸、儲存、處理環節都占據絕對優勢的治理主體偏移。一方面，它們對政治的深度介入已經從可能性走向現實。例如，2018年爆發的臉書(Facebook)用戶數據丑聞展示了劍橋分析公司在2016年美國總統大選中發揮的影響力[16]。另一方面，新技術巨頭基于對海量用戶地理、消費、社交乃至生理數據的實時采集和自身的數據處理能力，逐漸侵入那些與社會治理和公共服務相關的、原本由政府所占據的領地。以詐騙領域為例，2014年中國發生的利用新信息技術進行電信詐騙的總數已經超過傳統的詐騙類犯罪，而且其增速高達20%～30%17]。新型詐騙犯罪這種發生在線上、跨地域甚至跨境的特點就要求公安部門必須及時利用新信息技術才能做到有效打擊。在這樣的背景下，公安部刑事偵查局和阿里巴巴聯合開發了反電信詐騙的“錢盾”系統[18]以及和騰訊合作建立了“麒麟偽基站實時檢測系統”[19]。在這一案例中，國家依然處于公共治理的中心位置，但它們需要尋求信息技術公司的支持，以應對復雜態勢下不斷增長的治理壓力——實現有效治理的許多數據資源和技術資源被新信息技術公司尤其是信息技術巨頭掌控。電子治理對數字化的依賴，要求治理體系必須有效應對由數據權力衍生的治理資源格局變化。

第三，電子治理突破了傳統的國別和領土空間。雖然治理理論在發展伊始就開始關注全球治理、區域治理這些超國家的治理問題，但國家作為最重要的一類政治實體真正遭受來自域外的挑戰還是在電子治理興起之后。電子治理所依托的網絡空間、數據流動等核心要素本身就極易跨越國家的現實空間邊界。掌控或使用電子治理諸要素的跨國公司、社會組織等主體的活動范圍也不僅僅被局限在國家的物理邊界之內。更為關鍵的是，對于大多數發展中國家而言，電子治理所需的基礎設施與關鍵應用也都由發達國家提供[20]，形成了國與國之間實質上的電子治理資源和能力的不對稱。

在全球電子治理中美國占據了重要一極，美國作為互聯網概念、關鍵技術與核心設備的發源國，僅僅依據國內政府、公司掌控的巨大軟硬件資源，就可以在某種程度上對全球電子空間進行有效的管理與控制[21]。美國基本不會在這一維度上面對來自外部的實質威脅，因而不需要對主權范圍內的電子治理與全球化的電子治理做出明顯的界分。為了維持自身在全球電子治理中的優勢地位，美國還主動推進所謂的“多利益相關者治理”(Multistakeholder governance)模式，話語上強調自由、開放、協商，但事實上是立足自身技術和資源優勢執行一種全球電子治理體系中的“門戶開放”[22]策略。而美國之外的大多數國家，無論是在根域名服務器這些電子治理的基礎設施上，還是在為各種主體提供搜索、通信、社交等核心服務的關鍵應用上，都對以美國為主的發達國家存在高度依賴。電子治理對物理空間邊界的超越要求治理體系必須妥善處理國家作為最重要治理單元與電子治理的全球特質之間的矛盾。

3 中國的制度優勢與電子治理的耦合

是否擁有清晰的價值目標和能否針對電子治理的特質形成有效回應，決定了國家治理體系能否實現有效能的電子治理。中國共產黨領導的國家治理體系在這兩個維度上具備的對以人民為中心的堅持、對黨的集中統一領導下全國一盤棋的堅持、對獨立自主和對外開放相統一的堅持等制度優勢，成為中國電子治理效能釋放的基礎。

3.1 國家治理體系先行錨定電子治理的價值目標

確立價值目標是電子治理何以成為“治理”的首要環節，是避免治理失焦、防止電子治理滑入目標替換困局的關鍵，對于電子治理的效能具有統領作用。中國的國家治理體系始終堅持人民當家作主和以人民為中心的理念，這先行錨定了電子治理的價值目標并成為良善電子治理的依據。它意味著所有對電子治理的評價標準的設計都要以人民的根本利益為出發點，即電子治理要服務于“完善公共服務體系，保障群眾基本生活，不斷滿足人民日益增長的美好生活需要，不斷促進社會公平正義，形成有效的社會治理、良好的社會秩序”[23]的目標。

對以人民為中心這一價值的強調也使得電子治理成為兼具實用導向和價值追求的概念范疇。一方面，在這一定位下新技術在治理中的運用不再僅被視作一種工具主義的做法，而是為了實現人民對美好生活的向往，所以推進新技術在高效決策、精準施策和優質服務等領域的應用就具有了價值導向。另一方面，對于開放性、多元性、回應性等帶有強烈價值色彩的電子治理原則，又可以在“以人民為中心”的前提下重新審視，以實用主義的態度加以研判：數據開放應該指向哪些主體，在何種程度上開放，多元治理主體應該如何協調，需不需要一個主導者，國家在增強回應性的時候要不要保持一定程度的國家自主性。評估關于電子治理的價值原則，并將這些原則轉化為合理的實踐也都指向“以人民為中心”這一價值目標。

3.2 國家治理體系使電子治理的全局治理成為可能

電子治理隨著新技術滲入國家治理的方方面面，涵蓋了更多的治理主體和治理場域。因此，要實現電子治理的全局治理需要解決兩個問題。第一，形成一種多元治理主體間的組織和銜接原則，使它們在信息化的新治理環境下可以相互合作而實現治理的價值目標。第二，電子治理主體改造自身以適應電子治理。依照西方治理理論“消解國家權力、讓權力回歸社會”的偏好，固然可以形成對這兩個問題的回應：電子治理中的各個主體經由博弈達到一個理想的均衡狀態，從而借助新信息技術的治理潛能實現善治。但這種邏輯實際上假設電子治理中的各個主體地位平等、權力相近，且愿意在兩個方面為構建一個理想的電子治理體系付出努力，既可以為了公共利益進行協商和合作，又能夠自發以新技術來重塑自身。但難題在于現實中少有國家可以處于這種狀態。對于這個問題，“元治理”理論提供了一個較好的思路，它提倡賦予國家“保證社會的機構制度完整和社會凝聚力的責任”[24]，明確國家在確立規則、制度設計、遠景規劃中的地位，并將其視作治理網絡中最主要的協調主體。在這一思路下電子治理的體系由國家推動構建，國家通過制定基本規則、提供監管秩序來規范各個電子治理主體的行為、培育電子治理主體間的互信。

一是中國共產黨領導的社會主義國家承擔“元治理”責任。在中國，黨領導的社會主義國家天然承擔著“元治理”的責任。因此，在中國的國家治理體系中黨的集中統一領導作為一項顯著的制度優勢，成為推動電子治理多主體協同的強大動力，擁有實現電子治理全局治理的潛能。首先，黨具備幫助電子治理網絡中的各個主體克服“協商困境”的絕對權威。新信息技術通過孕育新經濟形態催生了更多的治理主體，又以其便捷性使更多的主體能被納入治理過程之中，但如果缺乏一種權威去保證各個主體之間的協商，治理網絡的各個主體就難以達成集體目標的協作[25]172-173。中國共產黨在治理體系中的領導地位使它有能力將各個主體納入共同戰略之中，遏制電子治理體系中各個主體自身利益最大化的沖動，從而讓協同成為可能。其次，黨具備作為主要協調主體所需的先進性和純潔性。要促進各個治理主體間的協同，使各個主體認同權威主體所主導塑造的治理體系，必然要求一個超然的、不為自身謀取私利的主體。馬克思主義政黨對初心和使命的強調、對保持先進性和純潔性的要求，使得黨不僅可以勝任這一中立角色，而且可以更進一步承擔高素質電子治理主體培育的任務。再次，黨具備承擔協調主體職責的組織體系和動員工具。元治理者的存在通常被認為要協調科層、市場和網絡三種治理形式以實現好的治理效果[26]，而黨推動的“大黨建”不僅實現了對行政體系的全面組織覆蓋，也進一步將組織觸角延伸至包含諸多新技術公司在內的公有和非公市場主體，這使黨有能力以政黨組織優勢整合多種治理形式，實現不同治理形式與不同治理主體之間的互聯互通。

二是中國共產黨作為領導中樞推進國家對自身改造以適應電子治理。國家在電子治理中承擔“元治理”角色和組織整個治理體系是硬幣的一面，另一面是作為“元治理”者的國家如何改造自身以適應業已被信息技術深刻改變的治理環境。在當下傳統性、現代性和后現代性交織的世界中，以科層制為原則組織起來的國家開始略顯僵化：由于遵循職責法定原則，專業人員按照正式的規章制度處理專門領域內的相關事務，國家的每個部門都在自己的經驗積累之下形成日趨成熟的套路化執行方式和手段。這種邏輯往往導致治理單元僅關注本部門治理任務的最優配置，而不關注跨任務、跨系統之間的橫向對接[27]。在大工業時代，這種制度安排展現出較高的效能，而面對一個變化頻繁的世界時它就逐漸暴露出僵化和協調不足的問題。互聯網、大數據等新信息技術以其技術強制力顯示出解決這一問題的可能：當一個覆蓋廣泛的電子信息系統在政府系統內被運用，它本身就成為一股讓信息在各部門間自由流動、破除部門壁壘的強大力量。因為要建成這樣一個涵蓋各個部門的系統并投入運行，必然先建立一個共享的數據庫和信息交換平臺，這實際上就對各部門提出了開放信息資源和業務流程的要求。

不過，新技術能在何種程度上實現這一效果，既受制于原有的組織安排、政治安排和社會安排等[28]166-174，又同時被組織中行動者的策略所影響[29]142-148。具體而言，決策層推動系統整合的力度、部門間既有的利益格局、為消除壁壘所創造的成本分擔和利益補償機制是否合理等[30]，都會影響信息技術作為系統整合賦能者的效力發揮。只依賴技術強制力極易導致執行者基于信息不對稱的策略性應對，技術潛能被部門利益所阻滯。例如，美國曾致力于打造一個國際貿易數據系統以推進貿易現代化，這是涉及53個與國際貿易相關的聯邦機構之間的聯系網絡。而由于諸多公共管理主體之間的政治斗爭，這一系統的開發權在2000年從原本的機構間主任委員會轉移到了更有權力的海關總署手中，借助信息技術系統重塑政府各部門全面合作的計劃不得不回到海關獨大的原初狀態[28]97-129。美國國際貿易數據系統的案例展示了當不存在一個超越部門政治的權力中樞時，任由部門之間進行博弈難以形成集體行動。

在中國，中國共產黨的集中統一領導成為破解電子治理集體行動難題的關鍵。黨作為領導中樞一直承擔著推動變革的重任，從20世紀80年代的國家體制改革委員會到十八屆三中全會決定成立的中央全面深化改革領導小組，都是黨領導建立的改革機構[31]。這一角色的存在有助于構建一個著眼全局利益而又可以協調各部門訴求的運作體系，減少部門間的摩擦，使得變革朝著既定方向前進。另外，中國一些基于權威的傳統工作機制也為這種部門間的整合減少了阻力。各級黨政機關用于調整治理資源分配的“中心工作”機制、與之配套的領導小組機制以及更加慣常的專題協調會等本身就是跨越部門壁壘使各部門協同運作的整合機制。這樣，一個超然的權力中樞嫻熟運用根植于傳統的制度工具，就使數據共享和信息共享成為可能，從而破除部門壁壘的潛能得以真正實現。

3.3 國家治理體系內蘊應對電子治理資源格局變化的潛能

電子治理對數字化的依賴所產生的核心問題是相對于國家這個傳統治理體系中的絕對核心，以營利為第一要務的新技術公司具有更少的公共性，但其掌握了海量的數據從而獲得電子治理資源優勢。因此，應對數字權力帶來的治理資源格局變化的關鍵是使分布在各個治理主體中的數據創造出更多的公共價值。

在電子治理中，數據產出公共價值的障礙在于數據的權屬、收益與數據的公共屬性之間的沖突。數據一部分產生于公共部門履行公共職能的過程，一部分產生于新技術企業在對海量用戶的商業服務之中。前者雖然可能會囿于部門利益而被公共部門所暫時壟斷，但公共部門的公共性為國家界定這部分數據的權屬提供了法理上的依據，靠合理的機制設計即可保障數據為公眾利益所服務。后者則存在著更大的爭議，新技術企業往往認為數據由自己所采集，理所應當服務于自身的商業利益，因而不愿與國家和其他主體分享數據。

對于這一障礙，解決思路有二。其一，針對海量數據已經為新技術巨頭所掌控的現實，建立較為順暢的數據開放收益機制[32]，讓這些企業可以從數據利用向社會的公共價值產出中獲得收益。其二，針對數據采集固定成本高而運營成本低的特點，以國家為主體構建更為完善的數據基礎設施，降低數據獲取的固定成本，讓更多的治理主體都能獲得足夠多的數據，消弭數據這一電子治理資源在治理體系中的不均衡。中國的國家治理體系蘊含踐行這兩條思路的潛能：一方面，中國國家治理體系的人民性使得國家有意愿成為公共利益的協調者，而中國共產黨領導的國家所承擔的“元治理”角色和黨在治理體系中的領導權威，降低了協調的難度和成本；另一方面，全國一盤棋、集中力量辦大事的制度優勢，使得國家有能力調動廣泛的人力、物力和財力，更為強力地推進數據基礎設施建設。

3.4 國家治理體系能夠有效化解電子治理全球化與主權化的矛盾

電子治理資源在國與國之間的不均衡，使得越來越多的政治體逐步意識到了電子治理主權化的必要性。比如，歐盟在2018年出臺《通用數據保護條例》，英法等國正在醞釀并推進針對大型互聯網企業的數字服務稅，俄羅斯頒布《主權互聯網法》進行“斷網”試驗。而中國的國家治理體系一貫堅持的獨立自主與對外開放相統一，不僅使中國相對于其他國家更早地意識到處理電子治理主權化與全球化之間關系的重要性，還為妥善處理這組關系、創造電子治理的穩定環境提供了基本準則。

一方面，中國在積極對外開放、融入并參與構建全球電子治理體系的同時，依然保持基于獨立自主原則的戰略定力。第一，在電子治理核心技術上立足自主創新、自立自強。早在2006年，國務院發布的《國家中長期科學和技術發展規劃綱要》就將核心電子器件、高端通用芯片及基礎軟件產品作為16個重大科技專項之一。習近平也強調，“抓緊突破網絡發展的前沿技術和具有國際競爭力的關鍵核心技術，加快推進國產自主可控替代計劃，構建安全可控的信息技術體系”[33]。第二，在根服務器這個電子治理的戰略基礎設施上發力，爭取更大的話語權。在IPv4協議體系下全球的全部13臺根服務器中，唯一的1臺主根服務器和9臺輔根服務器都部署在美國，只有3臺分別部署在英國、瑞士和日本三個國家，這幫助美國形成了在全球電子治理中的優勢地位。中國把握住了全球從IPv4向IPv6過渡的關鍵節點，發起并聯合多方共同推進了旨在引入更多根服務器運營者的“雪人計劃”。2017年，這一計劃在全球16個國家完成了25臺根服務器的架設。其中中國部署4臺根服務器，由1臺主根服務器和3臺輔根服務器組成，這為中國維護自身電子治理主權提供了基礎保障。

另一方面，中國在秉持獨立自主原則維護電子治理主權的同時，也堅持推動對外開放。中國對電子治理主權的強調并不以制造信息流動障礙為目的，而是為了在尚不均衡的全球電子治理格局為自身爭取從電子治理中獲益的空間。中國也清醒認識到電子治理本身的巨大潛力蘊含于開放和交流之中。因此，在處理主權化的電子治理與全球電子治理的關系上，習近平強調，“中國開放的大門不能關上，也不會關上……鼓勵和支持我國網信企業走出去，深化互聯網國際交流合作……外國互聯網企業，只要遵守我國法律法規，我們都歡迎”[34]。中國還將自身作為全球電子治理體系變革的積極推動者，呼吁推動構建網絡空間的命運共同體。“雪人計劃”推進過程中吸引16個國家參與并形成的多邊共治合作機制即是這種努力的最好注腳。

4 中國制度優勢向電子治理效能的轉化路徑

中國國家治理體系的制度特點與電子治理特質的耦合是電子治理效能釋放的邏輯基礎，諸多要素的匹配已經在治理實踐中展現出威力。例如，在2020年的新冠疫情防控中，國家運用大數據等技術手段進行密切接觸者追蹤、區域風險研判，大大提升了疫情防控和復工復產的效率；又如，國務院辦公廳印發《關于切實解決老年人運用智能技術困難的實施方案》，力圖解決老年人所面臨的“數字鴻溝”，這是以人民為中心價值目標的具象呈現。不過，制度優勢向電子治理效能的轉化尚有較大空間。作為治理體系的有機組成部分，電子治理的效能是依托包含傳統和現代要素在內的完整治理體系而實現的，它并不孤立地發揮作用。對于中國而言，要進一步將制度優勢轉化為電子治理效能，應將其置入中國治理體系與治理能力現代化的整體進程之中加以推動。同時，電子治理效能的釋放反過來也應有益于這一進程。在這一組雙向反饋過程中，以人民為中心所確立的價值取向優勢、黨的集中統一領導下的全國一盤棋所帶來的組織協調優勢、對外開放與獨立自主統一所營造的發展戰略優勢都需要以更加深入的改革創新加以強化。

4.1 以人民為中心，構建電子治理效能的評價體系

在中國，“以人民為中心”是電子治理的價值目標，也是電子治理效能評價體系的構建標準。所以，應明確“以人民為中心”在電子治理中的真正含義。“以人民為中心”不同于西方電子治理理論中的政府回應性，它不僅是一個政治原則，也暗含著認識論和方法論。要解決人民群眾真正利益攸關或切實關心的問題，需要對人民的想法進行“整理、分析、批判和概括”[35]206，而不僅僅是回應民眾訴求。準確認識到這一點，才能夠在做到由人民來定義電子治理的績效與價值的同時，協調好治理資源的有限與人民需求相對無限這組矛盾。

在準確把握“以人民為中心”含義的基礎上，這一總體價值目標應拆解至電子治理可以發揮功用的各個領域：在實現高質量的公共服務之外，電子治理還能在提供良好的公共秩序、激發經濟發展潛能、實現社會的公平正義、提升治理體系的抗風險能力等領域釋放效能。“以人民為中心”的價值準則也應貫穿在各個領域電子治理效能的評估之中，如新技術的使用如何體現人民觀點，隱私、安全與效率間如何平衡，電子治理的演進方向如何不被資本等強勢集團俘獲，如何提高電子治理的可及性而消弭數字鴻溝等。

將“以人民為中心”融入電子治理各個領域評價指標的關鍵在于遏制兩類掌控電子治理資源的治理主體對優勢地位的濫用。其一，防止政府在提供公共服務、保障公共秩序、推動經濟發展、實施風險預警等過程中由效率至上的傾向所引發的技術濫用沖動，從而實現隱私、安全和效率之間的平衡和兼容，提升電子治理的可及性而彌平數字鴻溝，真正做到技術服務于人。其二，遏制新技術巨頭在實現自身增長過程中由資產增殖傾向所引發的數據濫用沖動和市場支配地位濫用沖動，從而保障電子治理的演進方向不被資本等強勢集團俘獲，真正將社會運行效率的優化、經濟體量的增長轉化為人民的美好生活。

4.2 堅持中國共產黨的領導，推動電子治理和傳統治理相互賦能

在中國的電子治理實踐中，中國共產黨不僅是“以人民為中心”這一價值的具體承載者，同時還是統合各個治理主體構建運轉流暢的電子治理模式并推動電子治理改造整個治理體系的核心力量。充分發揮黨的集中統一領導這一顯著優勢，有助于將新技術的潛能轉化為電子治理效能。

第一，以“共識型決策”為基本模式制定政策，充分發揮黨在電子治理中的統合能力。電子治理的各主體利益不一致是一種常態。例如，個人總是期待在盡量保護隱私的情況下享受更多的便利服務，而新技術公司希望獲得更多的用戶信息以提升自身盈利能力。在這樣的背景下，制度優勢需要配合良好的政策才能產生良好的效能[36]。我國在以往政治實踐中形成的“共識型決策”模式是一種獨特而有效的傳統治理方式，它一方面可以保障個人、新技術公司、社會組織等電子治理主體對政策出臺的廣泛參與，自下而上地將各主體的意見和偏好集中起來。另一方面，黨在其中也能夠發揮自上而下地調適和統合的作用，在面臨較大的爭議時可以適時終止不必要的紛爭并凝聚共識[37]。

第二，以黨的權威推動電子治理加速嵌入國家治理體系，提升國家治理能力。國家治理能力包含體制吸納能力、制度整合能力和政策執行能力[38]，新技術在這三個向度都有豐富的潛能。在體制吸納方面，新技術既帶來了更多的經濟機會，也豐富了公民的政治參與形式，拓展了政治參與的領域與范圍[39]，民生的滿足和政治參與的擴大都可能在一定條件下成為體制吸納能力的助推器。在制度整合方面，新技術改變了整個治理體系的信息流動方式，權力中樞信息獲取方式的更新也使其自身有了新的整合中央與地方、政治與經濟、國家與社會等多個制度體系的工具。在政策執行方面，大數據、人工智能等典型技術使決策部門實現對政策貫徹落實的全流程監督，并獲得實時的執行反饋，及時調整執行行為，有助于在執行者的執行意愿和政策的可執行度兩個維度提升政策執行能力。不過對于治理體系而言，難點是讓這些有可能打破原有治理格局的新技術被采納。因此，黨的領導權威在推動新技術成為治理能力現代化重要支撐中的關鍵作用需要進一步強化。網絡強國戰略、“互聯網+”行動計劃、促進大數據發展行動綱要等有關電子治理的重大戰略，都應該在中央網絡安全和信息化委員會這一超級機構的頂層設計和統籌協調下整體推進。

4.3 維護電子治理主權，積極參與全球電子治理規則構建

對獨立自主與對外開放相統一原則的堅持，在過去的歷史階段促成了中國處理內外兩個電子治理間關系的成功實踐。在國內，對電子治理主權的強調，一方面有利于相對完善的信息技術產業體系得到構建，也使得新技術可以作為一種風險可控的高效治理工具受到廣泛運用；另一方面，中國對全球電子治理的積極融入帶來了更多技術上的交流和理念上的共融，所提出的全球互聯網發展治理的“四項原則”“五點主張”也贏得了越來越多的贊同。值得注意的是，在全球電子治理層面一些新的變化正在發生：自“棱鏡門”事發，美國放棄對互聯網名稱與數字地址分配機構(ICANN)的監管起，美國在全球電子治理中的絕對統治地位就開始動搖；以歐盟為代表的政治實體開始著手推動建立基于自身的單一數據市場，謀求對臉書、亞馬遜等美國技術巨頭的限制，追求數據主權、技術主權和網絡主權[40]。而中國作為較早踐行電子治理主權化理念的國家，孕育出了一批在世界上較具競爭力的新技術行業的軟硬件公司，為世界更多國家提供了電子治理的基礎設施和應用，從而在全球電子治理中扮演著越來越重要的角色。

全球電子治理形勢的變化，對中國將獨立自主與對外開放相統一這一制度優勢轉化為電子治理效能提出了新要求。過去，全球電子治理因美國的技術和標準優勢而呈現出單極化的特征，對于這種披著信息自由等外衣的霸權，中國主要采取了一種防御性的電子治理主權戰略，以維護國家網絡和信息安全為主要任務[41]。當下，隨著電子治理主權被更多政治體所重視，美國對自身在全球電子治理主導地位的濫用也遭受更多詬病，多極化成為全球電子治理的演進方向。在這一轉型中，中國在堅定維護自身電子治理主權的基礎上，也應該以更加積極的態度參與全球電子治理規則的構建，在包含市場準入、數據保護、隱私政策等方面的全球電子治理多邊框架建立以及全球電子治理關鍵技術標準的訂立中發揮充分的作用。

5 結語

對于任何一個政治體，由技術進步和新技術應用所形成的電子治理實踐都不會全然外生于原有的治理體系。治理傳統和原有的制度結構會與新技術及其載體頻繁互動，并展現出不同的電子治理效能。因此，電子治理是特定治理體系之中的電子治理。基于這樣的認識，本文通過分析中國國家治理體系的特點和電子治理的耦合之處，闡釋了以人民為中心的價值定位、黨的集中統一領導下的全國一盤棋以及對獨立自主和對外開放相統一的堅持等制度優勢何以成為中國電子治理效能釋放基礎的內在邏輯。

值得強調的是，無論是制度優勢為電子治理賦能，還是電子治理效能釋放反過來助推中國治理體系與治理能力現代化，都有賴于不斷的改革創新。不過，電子治理對整個治理體系的滲入，使得這一領域的改革創新在驅動模式方面與其他領域有顯著差別。在中國，改革創新的一種典型路徑就是政策試驗：地方通過對試點方案的實施嘗試找到達成一定政策目標的方法，然后經由中央的篩選和推動，將成功的地方經驗推廣至全國[42]27-29。這一路徑的核心在于中央與地方的互動。然而，電子治理所依托的互聯網、大數據、人工智能等技術并不會被地理空間所限制，因而在主權化原則下會迅速形成一個與國家治理邊界重合的電子治理空間，電子治理全國一盤棋的特質與政策試驗的思路就產生了內在沖突。此外，新技術的兼容性、技術標準的一致性也關系到數據和信息能否在治理體系內自由流動，從而影響電子治理效能的轉化。在這樣的前提下，一種可能成為改革阻力的風險應被預見：地方在政策試驗中所采用的技術、系統、標準不僅意味著前期的資金投入，也形成了新技術使用者的路徑依賴，而這可能成為地方化的電子治理融入全國電子治理的障礙。因此，在電子治理領域的改革創新上立足治理全局的頂層設計應走在地方經驗之前。