構建中國特色社會主義政府職責體系推進政府治理現代化(筆談)

朱光磊，鎖利銘，宋林霖，趙聚軍，張志紅，周 望，吳曉林

主持人語：改革開放以來，關于轉變政府職能問題進行了多輪實踐探索和理論反思，相關認識雖不斷深化，但轉變政府職能工作“始終在路上”，速度和“到位率”還不夠理想。黨的十九大報告提出“統籌考慮各類機構設置，科學配置黨政部門及內設機構權力、明確職責”，為新時期構建政府職責體系相關工作提供了具體指導。此后，十九屆三中全會明確提出要解決職能和機構設置“上下一般粗”和構建簡約高效的基層管理體制的問題，四中全會明確提出要“優化政府職責體系”，五中全會提出“十四五”時期“國家行政體系更加完善，政府作用更好發揮”和“社會治理特別是基層治理水平明顯提高”的發展目標。這些論述是對政府職能轉變長期不到位、行政體制改革效率不高等問題的深刻剖析。這都是在國家治理現代化的大背景下，在積極推動強化對構建中國特色的政府職責體系的正確認識以及對有關工作進行科學部署做準備。系統研究這些重要課題，是理論工作者的重要任務。為此，南開大學朱光磊教授團隊對這個問題展開了研究。這些研究成果內容首刊于《中國社會科學內部文稿》2020年第6期，根據十九屆五中全會精神修改之后刊發于《探索》，希望引起學界繼續關注和研究中國特色社會主義行政體制創新。

轉變政府職能，優化政府職責體系

朱光磊(南開大學中國政府與政策聯合研究中心主任、教授)

十九屆四中全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》在轉變政府職能、建設人民滿意的服務型政府的框架下，明確提出要“優化政府職責體系”。把“政府職責體系”的概念明確提升到如此位置，是前所未有的。這是黨中央在科學總結歷次行政體制改革經驗和30多年持續推動政府職能轉變的基礎上提出的一個重大戰略規劃，是央地關系調整認識史上的重要里程碑。這對于把國家治理水平提高到新的歷史階段乃至對于整體經濟社會發展，都將具有深遠的意義。

1 轉變政府職能是中國行政體制改革的核心內容

黨中央在分析民主政治建設和政府發展時，總是把轉變政府職能作為重要的實踐基礎和理論前置。因為，轉變政府職能是中國行政體制改革的核心內容，是經濟體制改革和政治體制改革的“結合部”，也是正確處理政府與市場的關系、建立現代企業制度、機構改革、發展社會組織等多項改革的重要基礎。如果沒有政府職能轉變，機構改革就是無源之水，改了的也還會退回去；而如果職能轉變了，機構就不可能長期存續下去。

自1986年黨中央正式提出“政府機構管理經濟的職能轉變”以來，轉變政府職能經歷了30多年的歷程。進入21世紀以來轉變政府職能進入新階段，圍繞這一目標進行的“放管服”改革和行政審批制度改革成為轉變政府職能的抓手和突破口。但是，從“問題導向”的角度看，政府職能的轉變依然“在路上”，速度和“到位率”不夠理想。中國政府職能轉變是一個非常具有現代性的重大理論問題，在世界上沒有先例，也即是在沒有多少理論積累的條件下，在計劃經濟和中國傳統政治文化影響頗深的背景下來推動的。因此，對一些問題的認識和處理還不到位。當前，這種認識上的不夠準確、不太清晰，存在的偏差和局限，主要表現在以下方面。

第一，關注機構和體制的破立較多，對邏輯起點、中介環節和運行效果等問題的關注不夠。職能是機構的邏輯起點，職能轉變是機構改革的主要依據，機構是職能的載體。當前關于機構改革的一些認識，尚未抓住問題要害，還是就機構談機構，影響了改革的協同性和全局性。同時，對機制建設的重要作用認識不充分，通過機制調整來補充體制改革的意識不強，舉措不多，改革成本過高。

第二，關注原則性問題較多，對細節和具體舉措認識不夠?！罢笔且粋€內涵較復雜的概念，既可指稱國家機構的總體，又可專指行政機關；“職能”其實也是一個結構性概念，有寬口徑的要素，也有窄口徑的要素，前者如需要政府處理的社會關系，后者如政府必須履行的具體職責。但是，長期以來對“政府職能”概念不作邏輯劃分，相關說法過于籠統，認識還處在“哲學化”的層次上，轉變政府職能自然就難以操作。特別是對政府縱向間關系的認識還不算很清楚，對縱向上的核心問題抓得不夠準確，實質性改革內容不多。這都不利于深度理解和有針對性地解決轉變政府職能的相關問題。

第三，觀念更新的速度還比較慢。轉變政府職能，既需要實踐層面的有效推動，也需要在思想理論上更新觀念。比如，“上下一般粗”是機構改革長期不到位和“條塊矛盾”遲遲沒有化解跡象的癥結之所在，但對其體制基礎和思想理論根源，一直沒有進行真正的探索。

總的來看，轉變政府職能的相關工作在一定程度上存在著顧此失彼的現象，系統性和協同性不夠。地方政府職責錯位與五級政府“職責同構”現象并存，模式調整滯后于經濟社會發展，似乎很多事情并沒有真正想好。深化政府改革，切實加快轉變政府職能，包括推動地方政府創新、推動“放管服”改革等工作，需要具有更加系統性、框架性和引領性的理論創新指導實踐，特別是需要構建符合中國實際、在法理上又講得通的、具有中國特色的政府職責體系系列。這是對新時代中國政府發展路徑的再思考。

2 建設服務型政府是轉變政府職能的新階段

構建政府職責體系，不是為體系而體系；我們雖需要一張政府職責體系表，但目的不是為了要一張表。構建政府職責體系是以對政府職能轉變，特別是對政府主要職能的變化規律的把握為基礎的，因為政府職責體系在架構上肯定是有主線、有核心的，不同的職能、職責在特定歷史時期的地位和作用是不同的，它們在執政黨所理解和秉持的治理理念中的位置也會是不同的。在治理水平的初級階段，國家的主要治理主體可能沒有充分地意識到這個問題，但不等于這個問題不存在、不重要。

從政府職能轉變的實踐和研究歷程來看，中國是先有“轉變政府職能”的實踐要求和提法，之后才有對轉變政府職能的理論研究。30多年來，我們對實踐中出現的課題的及時反思與總結、對職能的認識和對“轉變”的理解在不斷深化和更加清晰。黨的十八大以來，在全面深化改革的大背景下，關于轉變政府職能的認識和實踐都在不斷深化。黨的十八大對新階段的行政體制改革作出部署，提出“建設職能科學、結構優化、廉潔高效、人民滿意的服務型政府”“穩步推進大部門體制改革，健全部門職責體系”等與轉變政府職能密切相關的改革內容。2013年的機構改革是落實黨的十八大關于行政體制改革部署的重要內容?！皣鴦赵簷C構改革和職能轉變方案”不僅第一次在名稱中突顯了職能轉變的地位，而且在內容上也安排相當篇幅作了具體安排。改革內容涉及處理好政府與市場、政府與社會、中央與地方的關系以及行政審批制度改革、完善國務院機構職能體系等多項內容。這表明，中央對于政府職能轉變概念內涵及其與機構改革、行政體制改革關系的認識更為深入、更為全面，抓住了改革的“牛鼻子”。

十八屆三中全會在《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》(下文簡稱《決定》)中專門強調了“加快轉變政府職能”的相關內容，明確提出要全面正確履行政府職能，“加強中央政府宏觀調控職責和能力，加強地方政府公共服務、市場監管、社會管理、環境保護等職責”“最大限度減少中央政府對微觀事務的管理”“直接面向基層、量大面廣、由地方管理更方便有效的經濟社會事項，一律下放地方和基層管理”。這就第一次對于中央和地方的差異性職責作了區分，第一次將“公共服務”放置于地方政府職責的首位，第一次將“環境保護”作為了地方政府的一線職責。相較于此前對政府職能的十六字概括，《決定》對政府職能分作兩層次的論述，這是對于政府職能結構與核心更為清晰的認識，既是理論突破，也在實踐上更加貼近服務型政府建設的主題。此后，財政、國防、外交、基本公共服務等領域的改革方案陸續出臺，并且大多具有合理劃分政府縱向間事權和責任的內容。

這一階段的職能轉變明顯以“放管服”改革為抓手，以行政審批制度改革為突破口，既要求做好簡政放權的“減法”，又要求做好加強監管的“加法”和優化服務的“乘法”，實現審批更簡、監管更強、服務更優。同時，將清單管理制度作為鞏固職能轉變和“放管服”改革成效的制度保障，相繼推行了省、市、縣三級政府部門權力和責任清單、市場準入負面清單。這表明關于轉變政府職能的認識由關注職能內涵拓展到了明確核心職能與職能邊界，由關注職能本身拓展到了構建職責體系，把服務型政府建設放到了更高的位置上。

總之，服務型政府就是以公共服務為主要職能的政府。黨的十九大對此作了這樣一個關鍵性的概括：“轉變政府職能，深化簡政放權，創新監管方式，增強政府公信力和執行力，建設人民滿意的服務型政府?！痹谶@句話中，轉變職能是基礎，放權和監管是手段，提高公信力和執行力是要求，人民滿意是宗旨，建設服務型政府是方向。如果加上報告同時提出的要“科學配置黨政部門及內設機構權力、明確職責”，以及本輪機構改革方案中提出的調整優化職能、科學設置央地事權、理順央地職責關系、合理設置配置各層級機構、規范央地權責和事權關系等內容，構建和優化以公共服務為核心的政府職責體系這一戰略目標就呼之欲出了。

3 書寫一張具有中國特色的“政府職責配置表”

黨的十七大以來一以貫之的關于在轉變政府職能和全面深化行政體制改革基礎上構建政府職責體系的構想，是新中國人民政權建設史上一項宏偉、巨大、復雜的工程，十九屆四中全會又畫龍點睛地把這一工程放到了提高國家治理能力和治理體系現代化的高度上。合理確認各級政府職責是實現科學有效治理和切實轉變政府職能的體制機制保證。構建政府職責體系，是在新時期把轉變政府職能和國家治理水平提升到新階段的重要技術支撐，涉及領域眾多，系統性和綜合性都很強。在一定程度上說，就是對在歷史上林林總總交織在一起的、需要政府處理的社會關系和工作任務“去交織化”的過程。現在，作為構建政府職責體系的初期階段，重點需要在明確概念的基礎上，集中思考和理順一下若干重要關系。

一是要處理好政府職責的內部劃分與外部劃分、橫向劃分與縱向劃分的關系。20世紀80年代以來，關于政府職能的認識發展和改革實踐主要集中在外部劃分上，將明確政府和市場職責邊界劃分是關注的重點，近年來推動的以“放管服”改革為代表的一系列舉措更是為做好外部劃分提供了重要實踐平臺。政府職責的內部劃分和外部劃分同等重要。在內部劃分中還要處理好橫向劃分和縱向劃分的關系，其中縱向劃分對中國更重要一些。長期以來，關于政府職責內部縱向劃分的認識盲區和誤區較多，因此是首先需要研究透的內容。

二是處理好央地權力劃分與縱向府際權力劃分的關系。之所以在縱向劃分方面進展遲緩，一些重要關系總是理不順，政府職能遲遲不能轉變到位，關鍵在于對央地關系和縱向間府際關系的概念認識不到位，將中央與地方關系簡單理解為中央和省的關系，對省以下地方政府的特殊意義考慮不夠。實際上，就人口、面積、經濟體量等因素而言，中國的省份大多都相當于中等以上規模國家，省域內需要專門解決的問題很多，每一級政府的管理層次和幅度都有差異，不能大而化之。我們要跳出只談中央和省的關系的思維定勢，將思路拓展到各級政府縱向間關系，從更開闊的視域中思考和處理縱向間府際權力劃分問題。

三是處理好“分解”與“歸堆”的關系。對政府職責作適當分解，明確不同層級、不同類別政府在具體工作中的事權劃分，是很有必要的。但是，要防止將政府職責分得過細，避免對事權做過碎的分割。職責同構面臨著許多難題，不少國家的職責異構也有其局限性。但是，我們在職責劃分和體系構建過程中，將相鄰層次的地方政府的同類別事權適當“歸堆”是完全必要的，也即在要保證國家政令統一的基礎上，明確各層次的職責重點，做到既能夠各負其責，又能夠上下銜接。

四是處理好放權、收權與確權的關系。長期以來，關于縱向間府際關系的認識主要著眼于分權與集權、放權與收權這兩個方面，相關實踐探索也主要圍繞這兩對關系進行動態調整，由此導致縱向間府際關系調整長期徘徊，理論上也難有實質性突破。實際上，改革不等于放權，集中不等于集權，簡單強調“放權”“收權”都不能從根本上解決問題。如果變化一個思路，不過于強調“放”“收”和“集”“分”，也不簡單強調事實上難以做到的“平衡”，而是鼓勵國家治理主體“坐下來”，在堅持國家利益一致性的前提下，在民主和法治的框架下，以“確權”的方式確認各級政府職責配置，實現政府間事權、職責和利益的科學合理歸位，在此基礎上構建政府職責體系，進而形成相應的“政府職責配置表”。

完成這一工程需要時間、需要黨中央的集中統一領導和國家權力機構、國家行政機關的統籌努力，特別是需要有發展與規劃、機構與編制、財政與稅收、政權建設與行政區劃、法制與司法事務等部門長期持續的調研和工作積累，也需要有專業、嚴肅、系統的相關科學研究工作的穩定配合。以2016年《關于推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》、2018年《基本公共服務領域中央與地方共同財政事權和支出責任劃分改革方案》為代表，就形成“中央領導、合理授權、依法規范、運轉高效的中央與地方財政事權和支出責任劃分模式”提出了很有新意的思路，后者還制定了《基本公共服務領域中央與地方共同財政事權清單及基礎標準、支出責任劃分情況表》。這些重要舉措表明，政府職責體系建設的前期工作正在積極推進中。

當下，合理確權的一項重要工作是建立健全權責清單制度，從而進一步明確政府職責外延。這是構建職責體系的基礎性制度設計和過渡性制度創新，是行政立法的重要補充。具體而言，是指在建立健全清單制度時，先做各層級、各類別政府在權責領域的“小清單”，梳理明確所保留的具體職權事項，再按照“分層歸類”的思路制定權力清單和責任清單。今后，為進一步強化對行政職權的監督和制約，還應探索建立監管事項清單。此外，政府也要敢于向社會開出“負面清單”，明確公私邊界，方便群眾辦事生活。

構建政府職責體系不是簡單地強調“授權”與“分權”，而是要從“集”“分”與“收”“放”的循環和職責同構的傳統管理思路中解脫出來，根據需要和可能，做到在黨中央的領導下，政府工作“有放有收，按層歸類，重理職責，形成體系”，最終書寫出一張具有中國特色的“政府職責配置表”。這是轉變政府職能工作真正到位的具體體現，也是中國政府發展的新方位。

數據共享驅動一體化政務服務平臺建設的困境與路徑

鎖利銘(南開大學周恩來政府管理學院教授)

十九屆五中全會明確提出，要“擴大基礎公共信息數據有序開放，建設國家數據統一共享開放平臺”。自2018年國務院發布《加快推進全國一體化在線政務服務平臺建設的指導意見》以來，一體化政務服務平臺建設與“互聯網+政務服務”快速推進，使得政府透明度不斷增強，將在更大范圍內實現政務數據共享。但現階段“數據共享”在理論和實踐上仍處于摸索與攻堅階段，需要加以深入研究。

1 數據有序共享是重要的戰略方向

推進數據有序共享、加快全國一體化政務服務平臺建設是推進國家治理體系和治理能力現代化的必然要求。為適應大數據、云計算、人工智能、區塊鏈等新興技術與國民經濟社會的深度嵌入融合，新時代的國家治理體系和治理能力需要將“互聯網+政務服務”作為重要考量。從2018年《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》指出加快推進部門政務信息聯通共用、建立共享信息平臺，到2019年《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》明確提出要推進數字政府建設，加強數據有序共享，再到2020年《國家政務信息化項目建設管理辦法》指出政務數據共享的方式要求，尤其是十九屆五中全會明確提出“加強數字社會、數字政府建設，提升公共服務、社會治理等數字化智能化水平”，都反映了政務服務一體化水平在國家治理中的重要地位，進一步加強了對政務服務一體化國家治理層面的戰略部署。

推進數據有序共享、加快全國一體化政務服務平臺建設對于提升政府治理能力現代化有重要意義。促進全國一體化政務服務平臺建設，實現數據有序共享，是國家機構改革的重點方向。首先，有利于滿足公眾對政府的期待，建設高效率的服務型政府，可以切實提升大數據時代公眾的獲得感。其次，有利于提升政府決策能力，政務服務數據共享能最大限度地保證基礎決策數據的準確性、統一性、完整性，優化政府決策體系。再次，有利于發揮電子政務規模效應，通過政務服務數據的聯通與共享，能從邏輯上連接起眾多政務服務系統，發揮其集群優勢。

加快推進數據有序共享、加快全國一體化政務服務平臺建設符合全面深化改革的迫切需要。全面深化改革要求必須切實轉變政府職能，深化行政體制改革，加快全國一體化政務服務平臺建設，將政府職能從管理向服務轉變。政務服務平臺建設可以進一步打破政府的跨區域、跨部門和跨層次的行政管理方式，實現高效協同的行政管理方式創新。十九屆五中全會提出“擴大基礎公共信息數據有序開放，建設國家數據統一共享開放平臺。提升全民數字技能，實現信息服務全覆蓋”，已將數據有序共享推向全民深入的階段。

2 數據有序共享的本質是府際間協同合作

數據共享本身是府際協同合作的過程。數據共享需要有可共享的數據源(數據生成過程)和業務整合(連接的行政載體)兩個條件。經過共享后的數據，一是體現使用價值，服務于用戶需求與政府決策；二是對數據進行管理、挖掘和開發，將這兩個過程協同整合才是完整的數據共享過程，因此數據共享處于動態化流程之中，是一個多主體協同、多環節嵌套、多目標疊加的府際協同合作過程。

數據共享的障礙本質上是集體行動困境。集體行動困境直接產生于單個主體之間的利益獨立性與公共事務治理整體性之間的矛盾。集體行動困境分為橫向、縱向和職能三種情況，分別反映了國家對建設全國一體化政務服務平臺提出的跨區域、跨層次和跨部門協同能力的問題。首先是橫向困境，不同區域之間的數據共享會有障礙，如同一個數據在不同區域之間的互認問題。其次是縱向困境，不同層次的政府在同一個政務服務上均有職能，這種上下同構的體系，會帶來大量資源的浪費和重復建設。最后是職能困境，政府部門不同性質的部門之間以及政府部門與社會組織、企業之間的共享難題。三種困境的形成是由于協同困境和數據特性疊加。一方面，行動者經濟、政治地位等自身特征，以及由此帶來的潛在共享者之間的差異會顯著影響協同，業務差異會加大協同的交易成本，同時協作基礎也尤為關鍵，比如共享部門如果同屬一個分管領導則較好協調，反之則成本高昂；另一方面，數據特性也會影響共享的發生。數據提供方會考慮數據成本以及共享后的風險與安全，數據接收方無法對數據真實性負責，難以對提供方產生有效信任。因此，數據共享更與相關機構職能、責任等協同特征緊密相連。

3 一體化政務服務的推進與數據共享困境

2019年5月以國家政務服務平臺上線試運行為標志，全國一體化政務服務平臺體系基本形成，成為實現全國“一網通辦”的重要支撐。地方政府樹立“用戶思維”，高度重視“互聯網+政務服務”工作，加快推動全流程一體化在線服務平臺建設和線上線下融合，將共享的政務數據充分應用到用戶的業務辦理環節中。地方政府簡審批優服務，便利企業群眾辦事，變“群眾跑腿”為“數據跑路”。同時各地區各部門在平臺的管理體制、運行機制、建設運維模式等方面積極探索創新，重點改革政務服務和大數據服務統籌管理，從成本上降低了協同與共享難度。根據2020年中央黨校(國家行政學院)電子政務研究中心發布的《省級政府和重點城市網上政務服務能力調查評估報告(2020)》，經調查評估后表明各地區網絡政務取得較大進展，服務能力和水平持續增強，一體化平臺的辨識度、知曉度、美譽度顯著提升，一體化政務服務平臺已經成為企業和群眾辦事的主要渠道。但數據共享在政務服務一體化平臺的實踐發展中仍存在諸多障礙與困境。

第一，數據共享的內驅動力相對不足。首先，數據共享的實現多為自上而下的強力行政推動，各職能部門之間缺乏主動、有序、高效的共享。其次，對于行政部門而言，參與數據共享的相關工作會帶來額外成本，共享成效又很難反映政績，進而喪失推進數據共享的主動性和積極性。然后政府數據共享本身帶來的收益不顯著,但競爭會促進其目標達成，競爭關系會抑制共享行為。再次，數據共享機制的不健全，使數據共享相關主體之間缺乏權限、范圍、安全、責任和邊界等明確規則，導致主體不敢或不愿意共享數據。

第二，數據共享的條塊問題相對突出。首先，從縱向(條)層面來看，省級一體化政務服務平臺兩種模式都存在縱向矛盾。模式一表現為省級統籌，各個市州使用省級平臺，這種方式缺失靈活性。比如國家規定辦理某一證照時間在五天之內，省級政務平臺也規定五天的流程，但地方實際辦理可能只需一天，因此使用省級統籌平臺的用戶傾向于選擇線下辦理，并不能促進數據共享平臺的有效利用。模式二為各個市州自建政務平臺，省級統一建立入口和界面等。由于各個市州之間存在經濟狀況差異，會導致投資不一，平臺建設外包方會導致各個市州的數據庫邏輯、形式、內容不一，省級協調幾乎無法完成，比如一些省份的政府服務平臺已建成且接入了國家一體化政務服務平臺中，相應地包含了不同于自建平臺的城市子平臺，城市自建平臺完成之后會帶來多重復雜的局面，造成資源的浪費和重復建設的縱向困境。其次，是橫向(塊)的問題，各職能部門的特征不一，例如工商、公安、行政審批等部門之間的網上連接并未實現。在各個部門系統的數據并未開放聯通的情況下，網上辦理甚至可能比線下更慢。

第三，數據共享的一體化程度不足。宏觀層面，區域協調發展戰略雖然在不斷縮小區域差距，但“東強西弱、南強北弱”的總體格局尚未改變。如何促進東中西部地區的網上政務服務發展模式創新和數據有序共享是重點問題。中觀層面，政府各職能部門信息化建設在服務分工、信息化需求等方面都存在一定差異，導致各職能部門信息化意識及信息化發展水平層次不齊。微觀層面，政務服務平臺建設與數據的有序共享還存在標準不統一、數據不同源以及不同渠道、不同載體辦事要求不統一、事項數量不一致、信息更新不同步的現象。

第四，數據共享的配套措施尚未健全。數據共享還涉及制度、組織、流程等綜合性保障措施。首先，政府管理機制與政策規劃不健全。“碎片化”的數據資源和分散的政府數據資源管理機構導致政策統籌規劃不足、建設目標分散、內容重復交叉。其次，組織結構還需優化。雖然各部門在政務服務平臺“物理集中”，但服務仍以部門為單位，缺乏適應數據共享的一套組織架構。

4 推動數據有序共享的具體路徑

第一，完善組織領導體制，疏通上下數據共享通道。數據共享通道的打通關鍵在地方政府，需要國家層級和省級統籌協調省級以下數據管理。首先，需要充分依托全國一體化政務服務平臺，加快建立權威高效的數據共享協調機制，統一受理各地區、各有關部門政務服務和監管平臺數據共享需求。其次，加快推進網上政務服務在省、市、縣、鄉鎮(街道)、村(社區)五級實現全覆蓋，以一體化平臺放大集約建設效應推動服務重心向基層下移，更好提供精準化、精細化服務。

第二，健全公私合作模式，拓寬內外數據融合渠道。全國一體化政務服務平臺的建設，需要圍繞數據價值，解決數據源和數據開發問題，因而需要市場推動，且與相對成熟的平臺相融合對接，以提升數據價值。進一步形成穩定政府與市場的公私合作模式，有效打通政務平臺與商業平臺的接口，疏通內外數據融合的通道。具體來說主要是挖掘各類商業平臺，尤其是以手機信令數據、出行數據等結合的市場化平臺，通過其與政府協作以提升使用者收益，降低使用成本和學習成本，全面推進“一網通辦”。除此之外，為了避免由外包業務或者市場介入帶來的標準問題，政府還需要統一相關標準和加強監督。

第三，促進府際協同機制，降低部門業務協同成本。《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》中提及需要優化政務服務，完善辦事流程，規范行政裁量權,大幅降低制度性交易成本。首先，需要推動各地區各部門政務服務事項標準化和全面納入全國一體化平臺管理運行，推動全國范圍內政務服務事項基本做到整體聯動、業務協同。其次，相關部門要樹立“數據共享增值”的理念，基于需求導向，不斷優化簡化政府部門內部審批環節和跨地區、跨部門、跨層級業務流程。再次，各部門要樹立全面標準化意識，實現制定標準、實施標準并監督實施全過程標準化。最后，引入新型契約，規制政府數據共享，以“合同”“協議”或者“備忘錄”的書面形式或電子形式進行締結。

第四，加強制度化建設，緩解數據共享潛在風險。全國一體化政務服務平臺建設，不僅是技術和行政問題，其背后的制度化、法制化建設是重要支撐。一是國家制定數據管理標準，使各級政府制定的數據標準和技術協議必須符合國家數據標準，避免上下級之間的信息異構，逐步解決各部門數據系統之間兼容性不高的問題。二是完善法律法規。加快推進國家層面政務大數據管理法制研究與制定的進程，為政府大數據的跨部門共享、個人信息保護法律支撐建立專門的數據執法監管部門。三是加快制度創新。建立健全運用互聯網、大數據、人工智能等技術手段進行行政管理的制度規則。

第五，分類分區域分步驟有序推進數據共享。精準識別數據共享難的原因是推進數據共享的前提。在實踐中應有效識別數據共享難度，分析其是由部門間協同困難造成的，還是由于數據本身造成的，而不是采用“一刀切”的方式進行定位。識別難度就要進一步根據行動者屬性、業務屬性、協同基礎，數據的安全性、復雜性和經濟性，以及地方政府所在的區域經濟社會特征等進行有效甄別，實現差異化對待。從中國實際情況出發，分類分區域分步驟進行。在區域層面，制定差異化目標，形成與區域一體化戰略相匹配的政務服務格局。建立有效的數據供需匹配機制，分批出臺國務院部門數據共享責任清單，將更多直接關系企業和群眾辦事、應用頻次高的數據納入共享范圍。在此基礎上分步驟進行，加強試點和政策學習，實現經驗有序推廣。

深化“放管服”改革：政府職能轉變的實踐邏輯

宋林霖(天津師范大學政治與行政學院教授、南開大學中國政府發展聯合研究中心研究員)

2013年以來,為不斷適應新時代國內外發展環境變化，黨中央、國務院從戰略和全局的高度出發,將“放管服”改革作為深化政府職能轉變的關鍵舉措。深化“放管服”改革，加快推動政府職能轉變和服務型政府建設，已成為中央政府和地方各級政府治理實踐與改革創新的根本任務，國內學術界亦將“放管服”改革背景下政府職能轉變問題研究列為推進國家治理體系和治理能力現代化重點探討的核心議題。

1 持續推進“放管服”改革理念革新是政府職能轉變的內生動力

一是需要促進政府改革與改革政府之間的并進。政府改革關鍵在于處理好政府與市場、社會以及公民的關系，而改革政府則強調政府治理系統自身整體結構與功能的優化。政府改革的順利進行需要改革政府的持續深入予以支持。改革政府的核心是機構改革，需著力解決機構重疊、職責交叉等問題，將分散的政務資源集成起來，推進業務流程再造和組織結構優化。同時，按照統籌使用的思路，以嚴控總量、盤活存量為目標，建立動態調整機制，用好各類編制資源。此外，對于垂直管理機構與地方政府關系仍需理順，賦予省級及其以下政府更多自主權。深化行政體制改革，需要實現政府改革與改革政府的并進。一方面，深化轉變政府職能，處理好政府與市場、政府與社會、政府與公民的關系，進而倒逼政府自身改革；另一方面，不斷優化政府治理體制，以機構改革為著力點，形成問題倒逼與目標治理相統一、頂層設計與分類施治相統籌的動態治理改革機制。

二是需要解決好西方監管理論與中國本土實踐之間的張力。西方發達國家的監管實踐大多始于20世紀二三十年代。西方理論界最初信奉自由放任的市場經濟，但市場失靈所帶來的負外部性結果倒逼政府限制市場，從而形成規制理論。中國經歷了從計劃經濟體制向市場經濟體制轉變的過程。計劃經濟時期政府對于市場的控制完全依靠行政命令，全能型政府缺乏主動監管的理念。隨著向市場經濟的轉變，中國市場監管體制改革的思路由注重效率與秩序轉變為注重公平與服務。因此，由于中國經濟體制改革的特殊歷程，系統性監管理論較難在短期建立，難以駕馭現代市場條件下迅速產生的新業態和新經濟。審批和執法是傳統中國式監管主要手段，但當前這兩種手段存在內生不足，如監管過度與監管漏洞并存、以罰代管催生救火式監管等問題，而此類監管模式最終會導致政府職能的異化。風險社會亟待建立一套全新的政府監管模式，著力于事前的監管，而非事后的懲戒，這是走向適度監管型國家的必然要求。

三是需要實現傳統行政文化與現代信息技術的融合。傳統行政文化是產生于過去、經歷社會歷史演化過程、仍對現今行政行為產生影響的文化。在中國傳統行政文化中，既包含“民本”思想，也包含“人治”色彩。而對于傳統行政文化的創新，技術進步發揮了重要驅動作用。當下，“互聯網+”、大數據等技術迅猛發展，新一代信息技術正逐漸改造著政務流程、技術手段以及傳統權力體系，正在突破傳統行政實踐的穩定形態，亟待形成與信息技術相匹配的新的行政文化。網絡式的多層參與決策模式將成為主流；同時，在時空序位層面，新一代信息技術對個體的知識覆蓋和能力體系的擴充發揮了積極作用，極大整合和擴充了行政主體原有的單向度專業能力，傳統專業化的分工模式遭受挑戰?！胺殴芊备母锬繕说捻樌麑崿F，要以行政文化的變革為基礎，以彌合傳統行政文化與數據文明訴求之間的差異，并在政府內部產生新的符合“虛擬政府”發展的文化。因此，傳統行政文化需實現由集權型向參與型、由封閉型向開放型、由保守型向進取型、由松散型向效能型、由人治型向法治型的轉變。

2 整體推進“放管服”改革系統協同是政府職能轉變的關鍵環節

一是確保政策制定、執行與評估之間的互動。政策制定是從政策問題提出到政策方案確定的全過程；政策執行是將政策方案落實到一定場域，實現政策目標、解決政策問題的過程；政策評估是通過一定標準和程序，聚焦政策過程，對政策作出評價與預估，判斷政策的整體效益和效果優劣的重要程序。三者均是政策過程中的關鍵環節，堅持政策制定、政策執行、政策評估環節的循環互動，有利于推進政府治理能力現代化。但在“放管服”改革實踐中，政府行為往往聚焦于制定政策和宣傳政策，而政策評估較為弱化，從而導致政策在落地時遇到多重阻力，在執行中出現政策反復。除實踐中缺乏對公共政策評估的正確認識之外，方法論和實操路徑的理論研究仍有很大空間。此外，政策評估組織的獨立性是保證政策評估運行和實施的關鍵因素之一。發展獨立的第三方政策評估不僅是政策評估歷史經驗的總結，也是日趨多元的社會利益、專業化趨勢的發展要求，但也應該看到其發展困境在于政府不夠開放。要使獨立第三方在政策評估中充分發揮作用，必須增進政府管理的透明度，完善政策評估中第三方的行業規制。

二是注意法治剛性框架與地方政府創新之間的平衡。立法過程將既有社會經驗固化的同時，往往缺乏對社會發展的前瞻，而改革則是對既有制度的破除，因此立法滯后于改革的現象成為政府改革與創新的常見問題。目前，地方政府層面的行政審批制度改革，有些發生在現有法律框架內，有些則突破了法律規定。沒有法制保障的創新，不僅實施成效難以預測，一旦制度實踐偏離制度設想，又缺乏有效的應對措施，難免受到問責風險。改革創新與法治之間無法消弭的矛盾要求政府應采取有效措施緩解創新與法治之間的張力，使之處于一個平衡可控的范圍內。實現這種動態的平衡，一是照顧到現實的政治需要，即在大變革的社會背景之下發展型政府仍將是中國政府在一段時期內選擇的道路；二是隨著經濟社會變革的深化，法治缺失的困境，倒逼政府改革主體重新審視政府創新的合法性問題。在“放管服”改革中，規范創新行為，兼顧合法性、合理性與正當性的有機統一是一大發展難題。政府擁有強制公權力，是治理參與主體中唯一能夠將治理合意上升為法律意志的一方，治理合意依賴于政府一方對合法性的保障；由于具備專業知識優勢，專家在治理過程中可以提供相對獨立的專業意見；公眾是公共治理的主要對象，同時也決定了整個治理過程的價值導向。如何在地方政府創新的過程中，依托網絡化的治理架構，將治理合意的合法性、合理性以及正當性淵源有機整合是這道難題的破解路徑。

三是分領域深化與系統整體推進之間的協同。各子系統的優化，對于系統整體建設的推進意義重大，但是系統整體并不是各個子系統的簡單加總，子系統之間的相互聯系和作用，能夠發揮“1+1>2”的協同效應?！胺殴芊备母锸怯珊喺艡?、放管結合以及優化服務三個子系統組成的完整系統，當前三個子系統改革進度并不一致，同時子系統之間的協同促進效應不明顯，系統整體優勢發揮欠佳。簡政放權是中國政府率先突破的改革方式，聚焦行政審批事項的削減、取消、下放，目前看成效顯著?！胺拧笔紫仁切姓徟贫雀母?，在中國行政體制安排下，簡政放權堅持以中央政府主導、地方政府執行的改革思路。但“管”與“服”沒有取得與“放”相應的進展，以致整個改革距離“放管服”三者并進的政策目標仍有一定距離，“放權”改革不斷深入，然而對于職責調整的法制建設相對滯后，部門和部門之間的監管職責不清晰，同時，“放”之后相應的監管平臺、機制和信息的有效共享沒有形成，因而導致事中事后的監管削弱甚至缺位。

3 完善“放管服”改革制度體系是政府職能轉變的治理基礎

一是加強公共服務與政務服務體系建設。這包括：充分行使公眾意見表決權，甚至是否決權，把公眾意見表達的權力制度化，對政府決策實現硬性約束；發揮專家學者的咨詢作用，鼓勵公眾積極參與、自我服務；充分利用大數據技術，改變公共服務“粗放”式供給，發揮技術優勢提供“精準”供給。供給主體由“一元主體”轉變成“協同供給”，即實現政府內部相關職能部門之間、政府與市場、社會之間在公共服務供給方面的協同。在深化“放管服”改革背景下，政府要進一步優化營商環境，提高政務服務水平，以關鍵環節提升政務服務能力，打通“最后一公里”；推進行政審批標準化建設，規范事項清單；推動公共服務事項進駐各級行政服務中心，由“集中審批”變為“集中服務”；推廣“互聯網+政務服務”，打破“信息孤島”，實現信息在各級政府、各部門之間的互聯互通，提升網絡終端辦事服務。

二是加強職責體系建設與組織結構調整。明確政府的職能、權限和責任，確立科學合理的職責體系，首先是要確保政府責任清單得以真正落實。這就需要加強頂層設計，完善責任清單制度相關政策。地方政府落實責任清單制度，也應因地制宜，探索出符合本地特色的改革路徑。同時，健全法律法規體系，全面修訂與“放管服”改革思路相矛盾的法律法規及規范性文件；重新審視和定位政府與市場關系，完善法律法規體系；遵循動態管理原則，對責任清單進行動態調整，進而推動責任清單的科學、高效運行。此外，還需要鼓勵公眾參與，加強社會監督力度，用公眾的力量倒逼政府責任清單的落實。其次，建設科學合理、高效運轉的政府組織結構。組織結構的科學合理，是政府效能提升、建設人民滿意型政府的關鍵。這需要從企業和公民的實際需求出發，提升政府服務的精準性和規范性；推動“整體性治理”，積極加強行政組織結構的調整和重組；明確黨和政府的權責關系，構建新型的黨政合作機制。

三是加強事中事后監管與社會信用體系建設。加強事中事后監管，需要轉變傳統監管理念、改進工作方法、有效履行職責，逐步提升事中事后監管水平；完善立法與監管體制，對事中事后監管方式加以規范；加強信息共享在事中事后監管中的基礎性作用，充分利用現代信息技術構建監管信息共享機制；實行監管主體多元化，打破政府單方監管的方式，加強社會主體參與的機制建設；理順事前審批與事中事后監管的關系，實現二者的有效銜接。在加強信用立法、推進社會信用體系建設方面，需要提供相關利益主體參與該立法過程并表達其利益訴求的途徑，及時總結地方政府信用立法的經驗和不足，為國家層面立法奠定基礎。按照不同類型，對信用主體的信息進行區分，完善相應的保護規則，并在此基礎上加強配套舉措。繼續推行“黑名單制度”，促使各類信用主體不能失信、不敢失信、不愿失信。

四是加強信息共享能力與智能技術融合程度。加強府際的信息共享，需要打破信息壁壘，對于可共享的信息不再要求重復提交材料，可走內部流程的直接通過內部進行流轉，明確部門權責，實現口徑一致，避免政出多門。當前，諸多事項及其流程整合力度較大，因而存在部門間的數據推送不及時、不完整、不準確的問題，公民辦事基本材料“重復提交”的情況屢見不鮮，群眾不但多跑腿，而且問題也未得到解決。只有做到上下一致、里外一致、部門之間一致，才能真正提高審批服務便利化。同時，需要繼續推進“互聯網+政務服務”建設。一方面，要建立大數據橫縱貫通的全系統審批平臺，橫向上實現審批數據在各部門之間的暢通無阻、互聯互通，對各部門的審批資源大力整合，縱向上中央政府加強頂層設計，建設垂直縱向審批系統，實現央地審批數據交換共享；另一方面，結合人工智能、區塊鏈技術優勢，將現代信息技術應用于行政審批，簡化行政審批流程，提升審批效率，提高行政審批的準確性。

五是加強政務公開效能與績效評估體系建設。首先，創新政務公開，從互動式公開、全過程公開、集成化公開、服務式公開等四個方面提高政務公開的實施力度：以政府信息公開為基礎，推動政務公開從單方面公開向互動式公開轉變；健全依申請公開制度，進一步完善政策解讀機制；以結果公開為導引，推動政務公開從終點式公開向全過程公開轉變。其次，著力提升政務全過程公開意識、能力和質量，建立健全決策預公開、專家咨詢、民意征集等制度，完善重大政務活動和項目進度通報公告制度，健全公共政策評估及其公告制度。以電子政務為依托，推動政務公開從分散化公開向集成化公開轉變。加強各級各部門門戶網站和數據庫的互聯互通，以及各級各部門門戶網站欄目建設和功能建設，加強對政務數據的深度開發。以重點領域和政務服務為抓手，推動政務公開從知情式公開向服務式公開轉變。再次，健全“放管服”改革綜合評估體系，其中包含創新性評估，即衡量審批理念、審批方式和審批改革配套措施是否進行了創新；效果性評估，即聚焦行政審批效率是否顯著提升、政務環境改善效果以及營造市場發展環境效果是否顯著；滿意度評估，即反映市場主體和廣大群眾對審改的滿意度；推廣性評估，即針對一地區的行政審批體制一體化改革的可移植性進行評估。

六是加強透明、公平、有序的市場環境建設。其一，進一步推進減稅降費，用務實的硬舉措確保減稅降費政策措施落地生根。保證小微企業普惠性稅收減免措施中間環節透明高效，確保減稅降費政策真正落到實處。其二，加強依法治稅，提高征稅透明度，減少自由裁量權，全面加強稅收征管，對偷稅、逃稅、騙稅等違法行為絕不姑息并堅決查處，確保和維護稅制的權威和公平。其三，堅決抵制各種中介服務亂收費現象，堅決斬斷利益關聯，破除服務性壟斷，對提供專業、規范、優質、高效中介服務的中介服務機構要予以充分支持。其四，深化“放管服”改革，激活民間投資，積極發展民營經濟，營造寬松便捷的準入環境和公平有序的市場競爭環境。其五，進一步解決中小企業融資難、融資貴等問題，深化金融體制改革和金融創新。注重發揮競爭政策作用，防范和懲戒破壞市場競爭的壟斷行為與不正當競爭行為，通過市場競爭促進和增強優質優價、優勝劣汰的良性循環。

優化行政區劃設置，夯實政府職責體系的空間基礎

趙聚軍(南開大學周恩來政府管理學院副教授)

作為現代國家治理體系的空間載體，適時的行政區劃調整是優化政府職責體系的基礎性政策工具。作為國之大政，行政區劃顯然蘊含著強烈的政治和行政邏輯，正如十九屆四中全會公報所指出的那樣，通過完善行政區劃設置，“實行扁平化管理，形成高效率組織體系”。黨的十八大以來，我國行政區劃工作表現出愈發明顯的發展和治理導向，優化行政區劃設置已成為完善城市空間治理體系的重要政策工具。十九屆四中全會強調通過“優化行政區劃設置，提高中心城市和城市群綜合承載和資源優化配置能力”。十九屆五中全會則進一步將“優化行政區劃設置，發揮中心城市和城市群帶動作用，建設現代化都市圈”作為“優化國土空間布局，推進區域協調發展和新型城鎮化”的重要途徑?？梢?，十九屆四中全會和五中全會不僅重申了行政區劃所蘊含的政治與行政邏輯，也明確了其發展與治理邏輯，為新時代行政區劃調整指明了方向和路徑：通過以優化行政區劃設置為代表的空間治理手段，提升城市的綜合承載力和資源配置能力，推進區域協調發展和新型城鎮化，同時為構建職責明晰的中國特色現代國家治理體系奠定空間基礎。

1 有序調整城市行政區劃彰顯中國特色社會主義制度優勢

習近平在《求是》2020年第21期《國家中長期經濟社會發展戰略若干重大問題》一文中指出，“產業和人口向優勢區域集中是客觀經濟規律”。近代以來人類城市化演進的基本態勢亦表明，人口和各種資源向大城市和城市群的聚集，本質上是一個“用腳投票”的過程，很難人為扭轉。同樣，中國改革開放以來的城市化進程也表明，優先發展小城鎮、嚴格限制大城市規模的發展思路并未取得預期的政策效果：既未能讓小城鎮成為農村人口向城鎮轉移的主要目的地，也未能阻擋大城市規模的持續擴張。反映在現實層面，國內大城市近幾年紛紛上演的“搶人”大潮與撤縣(市)設區的“擴張”局面更是與中小城市普遍面臨的發展“收縮”局面形成了鮮明的對比。一定程度上可以說，“擴張”與“收縮”并行的態勢，顯示出我國的城市化進程已經步入了以區域大中城市為中心的現代都市圈擴張階段。鑒于此，十九屆五中全會提出的“發揮中心城市和城市群帶動作用，建設現代化都市圈”，實際上為我國下一階段的城市化發展策略確定了基調。

在中心城市和城市群已經成為經濟和社會發展主要動力源的情況下，大中城市通過優化行政區劃設置，適度拓展發展空間，就成為一種必要的適應性調整。然而在西方國家，由于行政區劃的調整程序極為繁瑣，很難普遍實施，使得城市群和都市圈范圍內的地方政區設置普遍面臨一個結構性難題，即政區結構的“巴爾干化”現象。城市群和都市圈內的地方政區結構呈現出“零碎化”“分散化”等突出特點，最終難以避免地誘發諸如區域統籌協調困境、施政效益低下等橫向府際關系難題。對比西方國家在城市群和都市圈治理中面臨的普遍困境，近年來我國大中城市頻繁通過行政區劃手段完善空間治理結構，則是提升城市綜合承載力和資源配置能力、推進區域協調發展和新型城鎮化的順勢而為，是一種重要的比較制度優勢。

2 持續優化城市空間規模是調整的主要政策目標

改革開放以來，我國的城市化進程持續快速推進，尤其是大中城市的發展取得了舉世矚目的成就，形成了一批在區域發展中處于龍頭地位的中心城市和城市群，現代化都市圈建設大體成型。在這一過程中，適時的行政區劃調整發揮了不可或缺的作用。1997年撤縣設市審批被凍結后，撤縣(市)設區隨即取而代之，成為縣級行政區劃調整的主要類型，但撤縣(市)設區審批一直比較嚴格。2013年隨著撤縣(市)設區審批的松動，主要圍繞大中城市周邊區域展開的撤縣(市)設區調整開始呈現出“井噴”態勢。在1997—2019年間全國共出現287個撤縣(市)設區案例，其中2014—2016年出現107個撤縣(市)設區案例，2017年以后撤縣(市)設區趨于平穩，同時很多大城市下轄的二級政區已經全部調整為市轄區，成為不轄縣(市)的城市。

圍繞城市周邊區域所進行的行政區劃調整，主要的政策目標是解決中心城市的發展空間不足問題，提升其承載力和資源配置能力，以及可能存在的區域統籌協調難題。然而，城市規模的過度擴張也有可能誘發各種“城市病”?；蛘哒f，撤縣(市)設區是否能夠有效實現既定的政策目標，一個關鍵的影響因素就是區劃調整是否有助于提升城市空間規模與經濟社會發展的匹配度。顯然，城市經濟社會發展需要建立在與之相適應的空間結構之上，但兩者并非簡單的正相關關系，而是呈現出比較復雜的變化曲線。一方面，城市作為現代社會各類生產要素資源的聚集地，為了更好地發揮規模經濟效益和輻射作用，需要適時地通過兼并、合并等手段，實現空間規模的必要擴展。但是在城市空間擴展的同時，如果教育、醫療、公共交通等重要公共服務和基礎設施未能及時跟進，就有可能誘發各類常見的“城市病”，乃至于導致規模不經濟現象，城市發展亦步入聚集經濟的瓶頸期。另一方面，如果城市空間和人口規模進一步擴張，并伴隨著更為科學合理的空間規劃布局，公共服務和基礎設施的區域均衡度大幅提升，最終成長為所在區域經濟社會發展的絕對中心時，就會形成真正的現代都市圈。這種情況下，中心城市和整個都市圈的綜合承載力和資源均衡配置能力無疑都有了很大的提升，最終會逐步擺脫集聚經濟的邊際遞減效應等發展瓶頸問題，有效發揮中心城市的輻射帶動作用，真正成長為區域協調發展的動力源泉。

反映在現實層面，雖然我國很多大中城市自20世紀90年代以來已經通過撤縣(市)設區等形式調整行政區劃，初步拓展了城市的發展空間，推動了一批區域中心城市的快速發展。但近年來，很多城市紛紛出現了諸如中心城區與郊區縣的公共服務和基礎設施非均衡狀態突出、產業布局不合理、交通擁堵等常見的“城市病”。從聚集經濟發展與城市空間結構的互動關系來看，出現上述問題的大中城市，可能正處于聚集經濟發展的第二個階段，即經濟要素的聚焦與城市空間結構出現了脫節，城市規模經濟邊際效益遞減所帶來的發展瓶頸日漸突出。在此背景下，依據城市空間規模與經濟社會發展互動關系的變化曲線，繼續通過行政區劃調整適度擴展大中城市的發展空間，有助于大中城市突破發展瓶頸，推動現代都市圈的形成，更好地發揮輻射帶動作用。

就此來看，我國近20多年來圍繞城市周邊區域展開的行政區劃調整，主要出現在直轄市、副省級城市和其他省會城市，存在較大的合理性。當然，行政區劃的調整只是推動城市群和現代都市圈跨越發展瓶頸的眾多政策工具之一，雖有其特定的貢獻，但不宜夸大。另外值得關注的是，在2018年的行政區劃調整中作為地級市的萊蕪市被整體并入副省級城市濟南市。這當然有助于在短期內大幅度提升濟南市的經濟總量、擴展其發展空間，屬于優化中心城市行政區劃設置的最新探索，但實際的政策效果如何，還有待繼續觀察。

3 行政區劃調整應優化城市治理體系的整體性

行政區劃本身蘊含的發展和治理邏輯與政治和行政邏輯雖然指向城市發展的不同層面，但也存在著交互影響。通過行政區劃手段完善城市的空間治理結構，進而提高城市的承載力和資源配置能力，可以視為行政區劃發展邏輯的具體呈現。然而，城市一旦形成特定的空間結構，就會對其治理體系產生基礎性的影響。

從時間上看，市轄區是隨著近代以來上海、天津等現代城市的成長而出現的新型城市政區建制。從設置的初衷來看，最初設立的市轄區主要是為了分擔市級政府的部分職責，屬于典型的派出機構。市轄區在設立之初之所以僅僅被定位于派出機構，主要是考慮到城市治理體系的整體性。相較于地廣人稀的農村地區，在城市這樣一個人口密集、資源高度集中的區域內，為了更好地發揮規模經濟效應，重要的基礎設施建設通常都是在全市范圍內統籌規劃的，典型如城市路網、軌道交通、重要體育文化設施、水電氣等自然壟斷行業設施等。因此，雖然在行政級別上與地處農村地區的縣大致相同，但不同于縣政權施政的相對獨立性和完整性，通常真正能夠由市轄區政府主要掌控的公共事務多是一些市政府無暇顧及的事務或不存在跨區域性的事務。中華人民共和國成立以后，雖然市轄區成為一級完整的政權建制，但上述施政特點依然沒有發生根本改變。然而，無論是撤縣(市)設區，還是市轄區合并重組，實踐中圍繞城市周邊區域展開的各類行政區劃調整，普遍對城市治理體系的整體性特點關注不夠。

首先，撤縣(市)設區主要發生在大中城市的周邊區域，調整形式主要是將原郊區縣(市)整建制轉設為市轄區。為了調動擬調整縣(市)的積極性，推動撤縣(市)設區的順利推進，很多城市在行政區劃調整完成后依然賦予這些新設立市轄區相對獨立的事權和財權?；蛘哒f，雖然完成了撤縣(市)設區，但新設立的市轄區依然保留著原有的“縣政”色彩，施政具有很強的獨立性。這種情況下，雖然表面上擴展了城市的發展空間，但很多跨市轄區事務的全市統籌規劃依然存在一定的障礙。例如，東部某特大城市下轄某縣級市雖然早在2001年前就完成了撤市設區，但直到目前依然保留著相對獨立的事權和財權，以至于市、區兩級因建設費用分擔比例等分歧，導致該市至今未能建成連接機場和中心城區的軌道交通，教育、醫療等重要基礎公共服務也依然主要集中于中心城區，行政區劃調整的政策效能未能完全發揮。

其次，市轄區合并重組亦是近年來頻繁出現的城市行政區劃調整類型。從政策目標來看，市轄區合并重組主要是為了完善城市發展的功能分區，解決中心城區市轄區規模偏小等問題。尤其是隨著部分大中城市通過撤縣(市)設區解決了發展空間不足的問題后，市轄區合并重組隨之開始成為進一步優化城市空間布局的重要政策手段。在2013—2019年7年里全國共出現52個市轄區合并重組案例，數量僅次于撤縣(市)設區。然而，隨著市轄區在合并重組浪潮中逐步做大做強，百萬人口級別的市轄區不斷涌現，雖然依然是法律意義上的基層政府，也難免成為一級“管政府的政府”，使得推動扁平化管理的改革嘗試更加困難。因此，從實施效果來看，市轄區合并重組雖然在短期內快速擴張了部分市轄區的人口和空間規模，有助于城市更為科學地實施功能分區和規劃，但調整的政策導向同樣對城市治理體系的整體性特點照應不夠。

4 分類優化不同等級規模城市的行政區劃設置

在繼續優化城市和都市圈行政區劃設置的過程中，應綜合考慮新時代行政區劃調整所蘊含的雙重邏輯。既要重點考慮不同城市的經濟總量和人口規模、在區域發展中的定位，也要兼顧城市治理體系的整體性特點。鑒于此，有必要分類探討不同類型和不同等級城市的行政區劃調整策略。

首先，對于大中型區域中心城市，鑒于撤縣(市)設區在提升城市的承載力和資源配置能力方面的積極作用，應繼續有序推動。但在調整的過程中，應吸取以往的經驗教訓，明確中心城區與新設立市轄區統籌財權、事權的步驟與時間表，保障市級政府施政的統一性和整體性，推動中心城區和郊區的統籌融合發展。對于市轄區合并重組，既要考察行政區劃調整對于城市發展的積極影響，也要兼顧城市治理體系的整體性。市轄區合并重組主要適用于部分已經基本完成空間擴展且人口規模龐大、市轄區數量較多的大城市，例如4個直轄市和15個副省級城市。對于此類城市，可允許其對市轄區進行適度的合并重組，完善城市的功能分區，同時解決市級政府下轄區縣過多、管理范圍偏大等問題。

其次，對于中小城市，則應限制大規模的撤縣(市)設區和市轄區合并重組。相較于中心城市在區域發展中的引領地位，中小城市的輻射帶動作用通常比較有限。尤其是隨著我國城市化邁入以現代都市圈建設為主要特征的新階段后，再輔之以高鐵等現代交通工具的普及，部分區域的中小城市已經普遍開始面臨發展“收縮”問題。因此，應以城市發展的合理空間規模為主要考察標準，嚴格審批中小城市的撤縣(市)設區行為。此外，考慮到中小城市下轄市轄區數量普遍偏少，通常也不存在影響城市發展的功能分區問題，因此應適度限制中小城市的市轄區合并重組行為。

發揮央地“兩個積極性”，賦予地方更多自主權

張志紅 (南開大學周恩來政府管理學院副教授)

大國治理，處理好央地關系始終是政府面臨的重要挑戰之一。全國一盤棋，發揮中央、地方和各方面積極性，是中國政府在大國治理方面的重要創新之舉。2012年以來中央政府高度重視央地關系調整，將充分發揮中央與地方兩個積極的指導思想轉變為正式的制度建設。相比較于2012年之前政府改革和發展的路徑，中央政府更加強調“加強中央政府的宏觀事務管理”，在維護國家法制統一、政令統一、市場統一的前提下，賦予地方更多自主權，支持地方創造性開展工作。這既不同于計劃經濟時代的中央過度集權，更不同于市場經濟建設初期的向地方讓權的傾向，這是對于“兩個積極性”的更加精準化的時代調整，是在習近平新時代中國特色社會主義思想指導下的央地關系再平衡。

1 充分發揮“兩個積極性”的制度基礎已經形成

央地關系是大國政治關系中的重要政治關系之一，治理好中國這樣的大國，就必須理順中央與地方的關系。“兩個積極性”本身就是處理央地關系的一個政制策略。黨的十八大以來《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》等一系列重要決定使中央政府職能和職責范圍越來越清晰，央地關系改革的路線圖正在有條不紊地形成。從制度建設的邏輯來看，央地關系建設首先抓住“財政關系”這個“牛鼻子”，從支出性事權的劃定入手，逐步明晰中央事權、央地共同事權和地方性事權。在此基礎上，黨和國家機構改革從機構設置上確保了中央的集中統一領導，并且形成了上下貫通的與中央對口的組織機構。同時，中央提出在健全充分發揮中央和地方兩個積極性體制機制過程中，應賦予地方更多自主權，增強地方治理能力，把直接面向基層、量大面廣、由地方實施更為便捷有效的經濟社會管理事項下放給地方和基層。

黨的十八大以來，央地關系改革基本遵循“以職責定機構、以機構定體制”的政府發展規律。在央地關系的具體調整中，以財政事權的劃分“定于一”。中央緊緊抓住政府間財政關系這個政治運算工具，用列舉的方式首先確定中央財政事權的范圍，以分區域、分領域的方式劃定央地共同財政事權，以原則性列舉方式與當地居民密切相關的基本公共服務確定為地方的財政事權?！皟蓚€積極性”的制度邊界已經初步劃定，中央與地方的權責劃分在“放管服”改革的加持下逐步走向精準化，“融合型”中央與地方關系特征開始彰顯。需要注意的是，中央與省級政府、基層政府的職責邊界的劃定，由于中間型地方政府的職責劃分不明，導致其改革的乘數效應還沒有很好地體現出來。

十九屆五中全會上黨中央提出“十四五”期間將繼續“明確中央和地方政府事權與支出責任，健全省以下財政體制，增強基層公共服務保障能力”。這是對于夯實基層經濟社會管理、有效履行職責的必要財政保障。同時，中央提出，“完善現代稅收制度，健全地方稅、直接稅體系，優化稅制結構，適當提高直接稅比重，深化稅收征管制度改革”。尤其需要指出的是，健全地方稅、直接稅體系，將在很大程度上突破“土地財政”的傳統治理瓶頸，促使地方政府更加積極地提高公共管理水平和公共服務供給質量，實現人口吸附和經濟發展雙推進。

2 “兩個積極性”的改革呈現出“上下互動”的雙向推進態勢

在政府間縱向關系的不斷改革調整中，當前的央地關系調整主要以現代財政制度為核心，通過中央事權的確認，建立健全充分發揮“兩個積極性”的體制機制。在現實的推進過程中，改革秉承謹慎決策、多方推進的原則，以“上下互動，兩頭束口”的方式雙向互動，形成了特殊的改革閉環，力求為將來更為復雜的中間層級政府的職責體系建設，奠定必要的改革基礎。

首先，中央財政事權的形成劃定了地方創新的界限。其實，中央事權的范圍一直比較清楚，但是直到2013年之后中央事權和支出責任的概念才被提出。《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》首次提出中央財政事權，將國防、外交、國家安全、關系全國統一市場規則和管理等作為中央事權；進一步理順中央和地方收入劃分，合理劃分政府間事權和支出責任，促進權力和責任、辦事和花錢相統一，建立事權和支出責任相適應的制度。2016年“三個統一”的原則將中央專有事權的范圍列舉成完整的邏輯閉環。2018年中央與地方共同事權的制度規定出臺。由此，地方政府創新的權責范圍基本劃定，在實際操作的過程中被限定在中央事權、央地共同事權等未列舉的剩余部分。換言之，區域性的地方創新職責范圍由此形成。這是中央政府推動的地方制度化的第一次系統性的“析權”和“釋權”過程。

其次，地方政府創新與創新擴散齊頭并進。黨的十八大以前地方政府創新更多是結合本地特色的自發式創新，創新的核心是地方政府想做什么或者能夠做什么，創新的邊界不清晰。這之后地方政府創新實踐的擴散速度更快、范圍更廣。這與中央政府對于地方創新的首肯有很大關系。地方政府創新更多在中央倡導的政策領域中謹慎推進，創新的可持續性增加，甚至開始觸及地方治理的“深水區”。在面向基層的國家治理體系構建中，中央允許基層政府機構設置可以“一對多”或者“多對一”，不必完全與上級部門同構，全面激活了基層社會治理的改革積極性。中央采取以“撬動基層倒逼地方改革”的方式，一方面增強了基層對中央政府的信任感，同時也構筑了充分發揮央地兩個積極性的社會基礎。

再次，基層治理改革夯實了“兩個積極性”的社會基礎。中央政府在國家治理體系現代化的建設過程中，高度重視基層治理體系建設，特別是把黨建引領與基層治理高度結合起來，促進社會整體發展?！笆奈濉币巹澲刑岢觥敖ㄔO人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體”，將為基層治理有效整合各種治理資源提供政策支撐。更為重要的是，中央提出構建簡約高效的基層管理體制，推動治理重心下移，盡可能把資源、服務、管理放到基層，向基層放權賦能，加強城鄉社區治理和服務體系建設，減輕基層特別是村級組織負擔，加強基層社會治理隊伍建設，構建網格化管理、精細化服務、信息化支撐、開放共享的基層管理服務平臺。這說明中央政府為打破影響基層治理的“信息玻璃板”和“技術屏障”提供了破解思路。

最后，國家監察體制改革成為平衡“兩個積極性”的重要利器。充分發揮中央與地方兩個積極性，促進地方政府創新，加強基層治理的過程，是集權與分權的再平衡，是在維護中央權威，加強中央集中統一領導過程中的“統分結合”的治理機制的構建過程。國家監察體制的改革重在“維護中央權威”，即推進黨的紀律檢查體制和國家監察體制改革，實現黨內監督和國家機關監督、黨的紀律檢查和國家監察有機統一。監督機制的完善將大大減少政策推行中的“腸梗阻”，將為分權體制下的政令統一、令行禁止提供必要的“保駕護航”。國家監察體制的改革形成的“央地聯動”，減少了央地關系中太多的不確定性，推動發揮“兩個積極性”的“政治規矩”建設。國家監察制度建設與黨內相關規章制度的建設并駕齊驅，形成了政府間關系中“橫向到邊、縱向到底”無縫監督體系，為央地關系的運行提供制度化的常態監督。

3 “確權賦能”是平衡“兩個積極性”的重要改革面向

充分發揮中央與地方兩個積極性，促進地方政府創新，作為矛盾關系的兩個方面，不能簡單理解、任意割舍?！皟蓚€積極性”是地方政府創新的前提，地方政府創新是“兩個積極性”共同作用的目標。黨的十八大以來地方政府創新實踐發生了重大變化，其深度和廣度在“上下互動”的改革鏈條中得以拓展。但是，在今后的改革中，央地關系調整依然面臨許多問題。中央與地方的財政事權劃分原則清楚，但是實際改革推進異常艱難，雖是漸進改革，但是既有利益格局的打破需要新的抓手。在省級政府以下，管理范圍與管理幅度的內在矛盾導致相當多的條條部門變為“二傳手”，基層減負的實效還沒有體現出來。以財政事權的劃分能否代替政府職責體系的構建，“兩個積極性”內部的結構關系尚需進一步厘清。當務之急，政府需要在“確權賦能”上多下功夫，尤其是通過機制體制來確保政府能力的提升，促進地方政府創新，實現“兩個積極性”的全面加強。

第一，確權是保障“兩個積極性”和地方政府創新法治化的重要方面。確權是政府職責體系構建的主要內容，也是充分發揮“兩個積極性”、促進地方政府創新的重要體制機制保障。目前的確權更多是在一個事項過程中的決策、執行和監督不同環節在不同層級政府之間的權責配置。從計劃經濟向市場經濟過渡的過程中，大量的政府職責配置是通過“確責”，這個“責”不僅是干事的責任，更多的是如果出事了誰來承擔責任。在保證法治統一、政令統一和市場統一的前提下，“確權”與“確責”是一體兩面的矛盾統一體。

確權關鍵是要在保障事務處理完整鏈條的情況下，進行分類分層劃分權力，但是這種確權不能陷入傳統的“責、權、物”簡單畫地為牢的切塊管理。確權應當在傳統的委托代理的結構框架下設計更加復雜的政策執行路徑。以中央集中統一管理為核心，以嚴格的政府規制為行為邊界，以上下貫通的國家監督體系為體系保障，將中央加強宏觀事務管理的積極性與地方政府創新發展的積極性充分結合起來，確保經濟社會的全面發展。

第二，賦能關鍵在于提升與機構改革相適應的各級政府能力。能力的提升與結構的改善高度相關，當然也存在能力無法適應結構變遷的逆相關。2018年黨和國家機構改革之后，基層行政管理機構改革隨之全面鋪開。在央地關系視角下，各級政府在多層級的綜合結構改革中，各種能力不適應的情況有所抬頭。即使是中央政府，除了傳統的國防、外交和國家安全等傳統國家職能履行能力較強之外，涉及全國性的統一管理的事務如知識產權保護、養老保險、跨區域生態環境保護等方面，不僅僅是職責需要增強，關鍵是管理能力也需要與之匹配。

省級以下地方政府在加強黨中央集中統一領導方面，不僅黨組織機構要與中央對口設置，同時相關工作節奏也要步調一致，這與之前偏于分散化管理有所不同，需要地方政府官員從政治素養等方面加強與中央保持高度一致的能力。同時，基層治理結構的變化和異化的管理結構又導致基層管理人員在具體工作中總感覺體制不適應，無法確認與自己工作對口的上級領導是哪個部門，擔心被邊緣化。因此，能力提升成為機構改革之后優化央地關系的重要實踐抓手。

第三，新型治理技術的應用將促使政府結構更加扁平化。在中國政府職能轉變的過程中，從國務院到基層政府，五級政府的超長執行鏈條的存在，不僅僅與人口規模、政府職責有關，同時也與治理技術高度相關。中國政府對于先進技術的偏好遠遠高于世界上其他國家的重要原因在于單一行政管理行為的數量遠遠超過了目前中國政府官員規模所支持的范圍。基于大數據運算支撐的政府單一行為的標準化程序的構建，將為基層政府減負、為居民接受政府管理和服務的成本減負?；ヂ摼W、大數據、人工智能、區塊鏈等多種高科技支持下的數字政府建設正在各地加速展開，將深刻改變中國政府管理的版圖，政府管理扁平化趨勢更加明顯。

黨中央與中央政府利用新技術可以使中央文件及其精神迅速傳遞到基層黨委、政府和人民群眾，減少了中間層級的信息消減和曲解。這不僅彰顯了中國政府電子化建設的成就，同時也實現了信息傳輸的扁平化。高新管理技術的廣泛應用，實際上弱化中間層級政府的委托代理職責。長此以往，中間層級政府大多數部門的“二傳手”職責空間將被高度壓縮，央地關系結構也將發生重大變化。

第四，地方積極性和各方面積極性的細化，將有效促進國家治理體系的創新。充分發揮中央與地方兩個積極性，在集中力量辦大事方面，中央相關部門和地方各級政府均會選擇在同一個領域一起發揮積極性，能夠在短時間內發揮體制的最大效應，這恰是體制設計的出彩之處。但是，這種沒有前置條件的簡單發揮，忽視了央地關系中復雜的選擇性履責。相較于中央政府集中統一的管理，“地方積極性”實際上是多重積極性，是省級以下四級政府的積極性。在實踐中，還應當高度注意“各個方面的積極性”，應避免將中央政府引導激發下的地方和各方面積極性簡單化，還是應采取機制創新的辦法，合理細化地方和各方面積極性，才能更好地為國家治理體系的構建奠定堅實的社會基礎。

細化地方和各方面積極性，一方面應逐步減少中央與地方的共同事權，對于一些涉及民生核心利益的事務，盡量讓權于基層，采取民眾監督的方式，倒逼基層政府全面履責；另一方面，要對省級以下地方政府職責進行進一步的劃分，結合當下快速城市化發展和人口的集聚，增強中間層級政府的區域統一管理職責，打破原有的行政區與經濟區邊界高度同構的管理模式，增加區域政府的統一協調職責，實現有效的城鄉協同發展。同時，也要逐步解決區域發展中各地方發展差距所帶來的積極性水平的不一致問題。特別需要指出的是，黨中央在“十四五”規劃中有關“積極性”的表述有“激發全體人民積極性”“調動全社會積極性”和“更好發揮中央、地方和各方面積極性”。這說明黨中央在確立“十四五”規劃發展戰略時對于“積極性”的全面推進，是對中國發展優勢的確定，也將全面激發各方面的積極性。

優化縱向間政府職責和機構配置的框架性設計

周 望(南開大學周恩來政府管理學院副教授)

優化縱向間政府的職責和機構配置，促使各級政府機構更為合理、高效地履行職責，一直是堅持和完善中國特色社會主義行政體制行動框架中的一個重要板塊。歷經長期的改革實踐積累和理論提煉，尤其是黨的十八大以來，縱向間政府職責和機構配置的優化調整工作持續進階、邁入到一個全新的發展階段。

1 “三個首次”：新時代縱向間政府職責和機構配置的新動向

黨的十八大以來，廣受矚目的幾次重要會議及其綱領性文件都對縱向間政府職責和機構配置提出了一系列新要求。2013年十八屆三中全會首次對中央與地方政府的職責作出了明確區分，即“兩層次職責”：加強中央政府宏觀調控職責和能力，加強地方政府公共服務、市場監管、社會管理、環境保護等職責。2018年十九屆三中全會首次提出要解決“上下一般粗”的問題，即必須抓緊解決一些領域中央和地方機構職能上下一般粗、權責劃分不盡合理的問題。2019年十九屆四中全會首次提出將“權責清晰”作為體系建設要達到的第一個標準，即構建從中央到地方權責清晰、運行順暢、充滿活力的工作體系。這“三個首次”為新時代優化縱向間政府職責和機構配置指明了方向。

近年來縱向間政府職責和機構配置不斷進行新的排列組合，取得了可觀的進展。在即將開始的國民經濟和社會發展第十四個五年規劃征程中，推進優化縱向間政府職責和機構配置工作會得到接續延展，作為實現一系列重要目標的硬件保障。2020年黨的十九屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》，將建設職責明確、依法行政的政府治理體系，列于加快轉變政府職能這一任務板塊中的首要位置。只有打造出一個更加精良的縱向間政府職責和機構配置，實現中央到地方的各層級政府更加順暢、有效地協力應對公共事務，才能夠達成國家治理效能得到新提升這一“十四五”時期經濟社會發展的主要目標，以及國家行政體系更加完善、政府作用更好發揮、行政效率和公信力顯著提升等一系列子目標。

2 同構與異構：縱向間政府職責和機構配置的現實對照

中國政府的職責配置和相應的機構設置，最突出的一個特點就是“上下一般粗、左右一個樣”。從中央到基層的五級政府，在職責配置和機構設置方面“上下對口，左右對齊，橫向到邊，縱向到底”，從而使得中國政府在縱向上的職責劃分并不明確，呈現出“職責同構”這一基本特征。“職責同構”的形成，是治理的歷史延續性和現實功能性共同作用的結果。在部分領域實施“職責同構”，確實有助于資源的快速吸納和集中調配使用、推動相關政策迅速落實到位。這一治理結構經過長時期運作，已具有深厚的治理基礎和社會心理基礎，各方主體形成了對應的思維及行為慣性。

政府職責和機構配置的“一應俱全”而非“主次分明”，使得“全能”和“無能”、“都在管”和“都不管”、“都負責”和“都避責”相悖并行。所有的政府管理著所有的事務，同一項事務由不同層級政府共同管理，造成所有層級的政府都不具有單獨處理事務所需的統一權責。于是，增加溝通成本和出現“條塊矛盾”、重復勞動和增加用人、轉變政府職能長期不能到位也就成為必然。每一級政府都以相同的機構管理相同的事務，難免與實際狀況格格不入。某一層級政府若存在著一些特定需求，會由于無法滿足“對口”而難以配置職責和設置機構；而上級政府若要求設立相應機構，那么即使下級和基層政府極少或并不存在這方面的事務，也不得不想辦法與之對應銜接。

縱向間政府職責和機構配置的“職責異構”，則是各層級政府各自負責適合自身治理特點的公共事務，相應地，機構設置、人員配備亦照此邏輯?！奥氊煯悩嫛蹦Ｊ较?，各層級政府的職責內容呈現出如下基本規律：中央政府通常負責制度建設、財政稅收、國防、外交、經濟宏觀調控、社會保障、高等教育、國有資源保護、部分交通與通訊、大型基礎設施等；中間層次的政府通常負責公共安全、大部分文化事業、衛生保健、中小學教育、環境保護、就業、部分交通、市政管理、住房建設、地域經濟規劃與開發等；基層政府通常負責社區服務、環境衛生、幼兒教育、養老事業、狹義的市場建設與管理、娛樂與休閑等。

“職責同構”是將每一事務拆解“分段”，每級政府各負責其中一個環節，彼此關聯?！奥氊煯悩嫛笔菍⑺惺聞諝w類“分離”，每級政府各自負責其中一個組群，相對獨立。各級政府職責和機構配置內容的具體安排，自然要根據公共治理的實際需求來展開，而非隨意的主觀計劃。中國縱向間各政府主體的職責和機構配置設計，若繼續完全沿襲傳統的“職責同構”路徑，顯然既不符合現實情況，且在機構人員編制方面亦會產生較大的浪費。當然，中國的歷史傳統和體制機制框架決定了我們也更不能夠完全走向域外政府所奉行的“職責異構”模式。因此，兼具應然性和可行性的改革策略是，找尋到一個融合同構與異構的設計思路及方案。

3 異同交融：優化縱向間政府職責和機構配置的兩個框架性設計

構筑一個現代化的縱向間政府職責和機構體系，當然是一個需要做出長期努力且持續化適時調整的過程。處理好縱向政府間關系，尤其是解決“上下一般粗”的問題，實現縱向政府間職責和機構的科學合理配置，需要對涉及多個方面的領域、層次、關系、體制機制著手進行調整和優化。限于篇幅，這里先就職責與機構配置的框架性設計，提出相應的對策性思考。通過推動構建中國特色的縱向間政府職責體系，在保持既有治理優勢的前提下，切實化解“職責同構”帶來的若干弊端，同時適度吸納“職責異構”的合理之處，實現各層級政府之間職責劃分和機構設立的明確化、科學化和法定化。

其一，構建梯度式職責體系。根據中央政府、省級政府、市政府、區縣政府、鄉鎮政府這五層級政府的現有劃分，并結合各個職責領域本身的業務特點，我們可以按照“領域—層次”的雙維度統籌方法，來依次展開職責內容的配置規劃，形成“梯度式職責體系”。 “梯度式職責體系”是在充分考慮到現實情況、穩妥解決“上下一般粗”問題的前提下，并不主張和追求簡單化地把“職責同構”推向“職責異構”，同時也不主張在中央集權和地方分權之間反復拉扯，糾結于收權多一點還是放權多一點。正確的核心設計思想是強調事權、職責和利益的合理“歸位”與實際“確認”，而非線性地認為應該根據政府層級的遞進關系、職責內容口徑就需要由寬到窄或由窄到寬，即不會呈現出一個梯形或倒梯形這種另類化的“對口對齊”職責構建模式。某一項事權，該屬于某一個或幾個層級的政府，就由其設立機構進行處置，相對獨立、各負其責。權責該是誰的就是誰的，有就是有，沒有就是沒有。

一是“職責歸位”，每一級政府都有一份自己的職責目錄和手冊。按照職責本身的業務特點、現實需求、歷史沿革、條件支撐等要素，將現有的各項職責分別歸類為共有職責、各有職責，即確定哪些職責是所有層級政府所共同擁有的、哪些職責是部分層級政府所共同擁有的、哪些職責是單一層級政府所獨自擁有的。每一級政府作為一個梯度，職責范圍就是梯度長度，具體視實際情況有短有長。各級政府的梯度范圍疊加在一起，如同各種尺寸的書疊在一起，由于厚薄、大小不一，顯然并不會整齊一致。這樣的一個職責和機構體系，可能不符合我們對政府的傳統“審美”和慣性認知，卻是對真實情況的反映。

二是“層級鏈接”，構建不同層級政府之間的多樣化協作關系。職責的各歸其類、各歸其位只是一種人為的靜態劃分，將職責事項布置于各個政府層級。欲使其合理高效地得到履行，還需梳理好政府間的協同履責關系。全部層級政府的共有職責、單一層級政府的獨有職責如何履行，已有豐富的歷史經驗、域外做法可供借鑒。對于部分層級政府的共有職責，有時需跳出過去的連續性思維，構造“跳躍式”的層級搭配及互動鏈條。比如，在“中央—省—市—區縣—鄉鎮”各層級之間，既可以存在著“中央—省—市”“省—市—區縣”“市—區縣”“區縣—鄉鎮”這樣的連續性三層次、兩層次共有職責，也可以根據現實治理需求配置出“中央—市—區縣”“省—區縣”“市—鄉鎮”這樣的跳躍式共有職責，進而形成真正“錯落有致”的職責配置多維空間化形態。從上至下，既允許“一對多”，又允許“多對一”；既可以“連續對”，也可以“跨著對”。顯然，要啟動并推進這項工程，肯定還需推出一整套更具改革魄力、更加新穎的體制機制安排，以及一系列新型的配套措施。

其二，發展上下級機構間的契約型關系。在“上下一般粗”的格局下，各級政府間的權責范圍和關系往往比較模糊化，政府間互動就難免存在著很強的主觀性，上級可以沒有限度地要求下級，不斷派任務、下指標、壓責任。由于可以理解的原因，下級不敢也不會據理力爭，沒有道理和余地可講。于是，下級機構除了要承擔清晰可見的“額定”工作，亦要擔負模糊不定的“額外”工作，即“完成上級政府、業務部門交辦的其他任務”。這里的“其他任務”就是一個很大的模糊地帶，具有充裕的操作空間。下級機構的任務內容，除了業務領域中的“額定”工作量，還會不定期、不定量地承擔上級政府和業務部門所下派的階段性、協調性、臨時性工作事項。近幾年的此類工作，主要包括扶貧攻堅、環境治理、創建文明城市等評比表彰活動、各類臨時性專項整治活動等?？梢哉f，這些“額外”工作已然成為下級機構總體工作量中相當大的一部分。

既然是“事”，那么當然就需要“人”來做。尤其是如若對這些“額外”工作缺乏事實上的約束和控制，那么對下級尤其是基層機構的負擔及壓力就會越來越大。首先，基層機構的工作時間越來越長，“白加黑”“五加二”的超長工作狀態已成為常見現象，這反過來又影響到本職工作的時間份額及效率。其次，在工作量倍增、人手總是“捉襟見肘”的情況下，基層機構充滿了擴編、聘人的沖動和需求，進一步給人員機構編制的限控帶來挑戰。再次，眾多基層機構分布于各自的專業領域，其與“額外”工作的專業契合度顯然各不相同，尤其是異質性較大的部門，要么工作實際效果總是難以達致預期，要么只能是應付為主，形式主義現象自然頻發。

下級尤其是基層機構對于“額外”職責的履行，乃是優化政府職責體系過程中一個有待于進一步精細化的深層次議題。要把這部分模糊感極為明顯的職責內容逐步推向清晰化、合理化。可以嘗試在職責、權限分明的縱向政府間發展建立起一種相互合作、相互依賴、相互制約、資源共享的契約型關系。作為一種全新的治理模式和治理文化，這種契約型關系是建立在政府縱向間共同利益的基礎之上的一種工作關系，并不取代上下級政府間政治上的等級關系，更不否定中央政府的政治權威。

一是基于容量平衡的考慮，適度控制下級機構對于“額外”職責的承載負荷。通過確立“職責相近度”的概念及做法，明晰各個下級機構的工作屬性、內容與“額外”公共事務的交疊程度，厘清緊密合作與臨時協助的邊界，只納入真正有關聯、有助益的那一部分下級機構參與進來，而非一味地“求大求全”，不加區分地將任何主題的工作任務都全部分發給所有下級機構。

二是嘗試設計并運用“職責協議書”這一方式，規范上下級機構之間的權利義務關系。下級機構可通過與上級機關簽訂“職責協議書”或類似的制度化文本，提前約定履責的內容、方式、時限、成本分攤、績效認定等關鍵條款，一事一議一簽。通過建立起規則化的“投入—回饋”正向激勵機制，能夠切實限定下級機構的資源投入額度，且使得上下級機構間的權責匹配、利益分享更加“名實相副”，從而有力提升縱向間政府協作履責的精細化水準。

中國的政府職責體系別具一格、自成一體，源源不斷地為現有政府理論提供了新概念、新想法、新知識?？梢哉f，中國政府職責體系的運轉模式正處于蛻變升華、邁向煥然一新的醞釀期。從轉變政府職能、政府全面履責的中國敘事中提煉出中國方案、形成中國貢獻，值得期待。

建設職責明確、簡約高效的基層管理體制

吳曉林(南開大學周恩來政府管理學院教授)

中國向來重視基層建設，將基層視為整個國家的根基。多年來基層管理體制職責超載、權責不一、不堪重負，推動基層管理體制改革成為學界和實務界熱議的話題。黨的十八大之前，關于基層治理體制改革的論述和實踐，都圍繞“街居制”展開，并且力圖通過“政府行政管理與基層群眾自治有效銜接”破題。十九屆三中全會要求“構建簡約高效的基層管理體制”，這超越了過往強調高層機構改革的范疇，使基層管理改革成為黨和國家機構改革的重要內容?；鶎庸芾眢w制改革被納入“全面深化改革”和“深化黨和國家機構改革”的總目標。十九屆四中全會提出“構建基層社會治理新格局”，十九屆五中全會繼續提出“推動社會治理重心向基層下移，向基層放權賦能，加強城鄉社區治理和服務體系建設”等要求。因此，進入新時代以來，我國的基層管理工作凸顯出體系化導向，構建簡約高效的基層管理體制不但是國家治理體系現代化的重要一環，也是破解基層管理壓力、保持基層活力與秩序的必由之路。

1 中國基層管理體制改革的討論與探索

對于基層管理的改革，學術界先后提出“撤、轉、規、升”四種主張(如表1所示)。第一種是“撤”：在看到“街居制”困境的基礎上為推進城市治理結構扁平化、提升公共服務效率，學者們提出撤銷街道辦，實行二級政府、二級行政的主張。第二種是“轉”：基于“街居制”的發展困境，學者們主張以社區制為制度載體推進政府、市場、第三部門合作治理。第三種是“規”：在看到權力結構的行政主導、行政壓力的逐級下壓等問題的基礎上，學者們主張以責任清單的方式規范上下級間、不同主體間的關系。第四種是“升”：看到街道辦本身承載的行政職責越來越多，已經具備一級政府的形式，因而學者們主張變街道辦為一級政府，或者“虛區實街”，變為兩級政府。

表1 黨的十八大之前基層管理體制改革的主張與做法

這四種主張中除了將“街道變為一級政府”與《憲法》相沖突、難以實行以外，其他三種主張要么本身就是從實踐中所得，要么在不同地方進行了試驗。

第一，各地主流的實踐是導入更多的社會參與，在“街居制”的基礎上做加法。例如，深圳市等地在社區居委會之外加掛“社區服務站”，承擔政府服務項目；成都市武侯區為每個社區引入一個社工組織，以購買公共服務的方式承接119項政府項目；廣州市在每個街道辦成立一個“家庭綜合服務中心”，引入社工組織承擔“老、弱、病、殘”等服務項目。但是類似的實踐，仍未從根本上解決“街居超載”的難題。

第二，越來越多的地方引入社區準入制和清單制，在“街居制”的基礎上做減法。例如，武漢市與寧波市海曙區多年前就引入“社區準入制”，減少各級政府進入社區、由居委會(村委會)承擔的工作項目；2017年《政府工作報告》提出“清單管理制度”之后，各地陸續出臺街道、居委會“權責清單制”。但是，清單制的隨意性較大，而且“被減掉的職責”往往通過“街道黨工委(鄉鎮黨委)—社區黨委(村支部)”的渠道重新旋轉回來。

第三，部分地區推出“撤銷街道辦”的改革，將街居制轉變為社區制。取消街道辦的改革在本世紀前十年已經在北京、南京、青島等地的個別街道推行了，有的改革又走了回頭路，比如青島市浮山所街道辦在短暫的撤銷后，又改回到街道辦體制。2010年貴陽市首先在全市范圍內撤銷街道辦，安徽銅陵市緊隨其后“改街道辦為社區制”。盡管這樣的改革利于降低行政成本、推動居民自治，但在講究“上下對口、左右對齊”和“官級制”的體制內，這種由下而上的改革往往遭遇權威性不足、行政編制變事業編制、公務員積極性下降等難題。在實踐中，“撤銷街道辦”的改革大多走了回頭路，以失敗告終(如表2所示)。

表2 各地撤銷街道辦的情況(截至2020年2月)

2 構建簡約高效的基層管理體制是改革的總要求

基層管理體制的改革往往發生在行政管理與社區管理銜接互動的情境中，黨的十八大以來，中央對基層管理體制改革的看法逐漸成熟，就是要構建簡約有效的基層管理體制。

第一，注重理順權責關系，明確構建簡約高效基層管理體制的方向。在基層，不但是行政管理體系“上下對口、左右對齊”，連社區管理都要遵循這種原則，在居委會(村委會)設置與街道辦(鄉鎮)各科室對應的各種專干。在“職責同構”的體系下，街道(鄉鎮)承接了很多上級部門的職責，居委會(村委會)則成為街道(鄉鎮)的腿腳，事實上形成了“沙漏型”的治理結構——上級“條條部門”的任務在街道辦“扎兜”，再由街道辦“滑流”到居委會，社會事務的處理和社會信息的傳輸被局限在“街道辦+居委會”這條狹窄的單行道上。

十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，開始涉及基層管理改革，明確提出“直接面向基層、量大面廣、由地方管理更方便有效的經濟社會事項，一律下放地方和基層管理”，并且首次提出“健全基層綜合服務管理平臺”。十九屆三中全會通過的《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》，明確指出“構建簡約高效的基層管理體制”，明確了基層管理體制改革的方向，還指出“除中央有明確規定外，允許地方因地制宜設置機構和配置職能”“基層政權機構設置和人力資源調配必須面向人民群眾、符合基層事務特點，不簡單照搬上級機關設置模式”。2017年《關于加強和完善城鄉社區治理的意見》則提出，要依法“明確基層群眾性自治組織承擔的社區工作事項清單以及協助政府的社區工作事項清單”。

第二，注重推進政社互動，明確構建治理共同體為基層管理體制改革目標。在長期的實踐中，社區成了基層行政管理的“救濟單元”，甚至成為基層行政單位和派出機構的“派出機構”，社區的資源、人事、任務安排都由上級政府來確定。離開社區管理體制的改革，基層管理體制改革就難以成功。

黨的十七大報告首次在中央文件提出“實現政府行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動”，其中，“深化鄉鎮機構改革，加強基層政權建設”“發揮社會組織積極作用”“健全群眾自治機制，把城鄉社區建設成為管理有序、服務完善、文明祥和的社會生活共同體”，是其基本支撐。2017年《關于加強和完善城鄉社區治理的意見》提出“依法厘清街道辦事處(鄉鎮政府)和基層群眾性自治組織權責邊界”，同時，將社區建設為“幸福家園”的提法取代此前“社會生活共同體”的提法。

十九屆四中全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》，提出“構建基層社會治理新格局”“建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體”。從“社區共同體”到“治理共同體”提法的轉變，展示出中央對“基層管理與社區管理”不可割裂、互為依存的關系有了新的判斷。

第三，注重治理重心下移，明確權責一致為基層管理體制改革的原則。黨的十八大以來，習近平多次強調“社會治理的重心必須落到城鄉社區”。黨的十九大報告提出，“推動社會治理重心向基層下移，發揮社會組織作用，實現政府治理和社會調節、居民自治良性互動”。但是，重心下移不能簡單地等于職責交辦，基層管理在實踐中已經面臨“上面千條線、下面一根針”的問題，在屬地責任的要求下，還加強為“上面千把錘、下面一根釘”“上面千把刀、下面一顆頭”的問題，基層管理主體有責無權、權責失調。

要切實推動重心下移，就必須深化保障機制。十九屆三中全會強調：推動治理重心下移，盡可能把資源、服務、管理放到基層，使基層有人、有權、有物，保證基層事情基層辦、基層權力給基層、基層事情有人辦。黨的十九屆四中全會則提出“權責一致原則”，并且再次強調十九屆三中全會的具體相關要求。

3 構建簡約高效基層與社區管理體制的三個著力點

黨的十八大以后，在中央改革方向的指引下，各地加快推進“精簡機構、增權減負”的基層管理體制改革。2015年以來上海、武漢、北京等地展開了街道辦體制改革和基層社會治理創新，取得了明顯成效。這三地的改革，核心是對街道辦和上級部門的關系做“內科手術”，表現出三個共同點：第一，街道辦的主要職責從原來的“領導經濟與社會建設”轉向“社區治理與公共服務”；第二，全面強化街道辦的“塊塊權力”，上級“條條部門”行政執法力量下沉的同時，賦予街道辦綜合管理、統一指揮的權力；第三，重視包括社區治理體系的配合?；谥袊鶎由鐣默F實和新時代對國家治理的新要求，未來的基層與社區管理體制改革，需要從三個方面著力。

一是分類確權，明確“以塊為主”的基層管理職責?；鶎庸芾碇黧w處于社會治理的最前沿，往往處于上級政府和基層社會的雙重壓力之中，其根子在于職責關系不順、條條專權突出，要分類確定條塊責任，明確基層管理中街道(鄉鎮)的主體權責。第一，街道(鄉鎮)轉向公共服務和公共安全主責。按照中央提出的“由地方實施更為便捷有效的經濟社會管理事項下放給地方”的要求，全面推行“分類確權、分層確責”，將公共服務和公共安全等職責全面授權給街道辦負責，街道辦剝離經濟發展的職能，上級政府和基層管理主體確定不同層次的職責，有責必有權。第二，街道(鄉鎮)統一調度、安排行政執法力量。各類行政執法力量全面下沉，業務接受上級“條條”指導，具體人員、工作由街道辦(鄉鎮)統一調度、安排，賦予鄉鎮獨立行使有關行政執法的權限，探索在街道實行一支隊伍管執法。第三，其他各級條條部門的職責“一根竿子插到底”。除了街道(鄉鎮)的主責業務以及“條條”下沉的業務以外，其他“條條”的職責由本部門“一竿子插到底”、直接對基層居民負責，同時，需要綜合協調的業務接受街道辦(鄉鎮)的監督、考核。

二是強化保障，依法推動基層“屬地責任”轉向“有限責任”。屬地責任的無限擴大，是基層管理失準、失焦的重要原因，要避免基層管理的“治亂循環”，就必須依法強化基層管理的保障，明確基層管理屬地責任轉向“有限責任”。第一，將基層管理的有限責任引入法治軌道。依法確定鄉鎮和街道管理與執法權限，依法制定基層管理主體的權責清單，減輕基層負擔，讓基層把更多時間用在抓工作落實上，嚴格限制“條條”部門向街道(鄉鎮)委托、轉移業務，制定法定追責條款。第二，基層管理向上只對“一把手”負責。改革上級政府的領導方式，允許上級部門“一對多”，由一個鄉鎮(街道)機構承接多個上級機構的任務；街道(鄉鎮)向下對居民負責，向上只對區市縣“一把手”負責，探索上級部門在區市縣“一把手”的委托下“聯合檢查”“聯合考核”，避免形式主義和職責交叉。第三，依法推進基層管理的保障下傾。根據基層管理的權責，加強街道(鄉鎮)人員、物資、技術等方面的保障，確保基層管理有權、有人、有物、有力量，把更多資源下沉到基層，調動基層干部積極性，更好提供精準化、精細化服務。

三是兩維并進，推動“社區工作行政化”向“行政工作社區化”轉變。既要緊抓基層管理的“服務導向”，又要大力推進基層管理的“社會化”工作，破解“社區工作行政化”難題。第一，優化基層管理的公共服務。根據中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于推進基層整合審批服務執法力量的實施意見》，進一步加強鄉鎮和街道黨政綜合(便民)服務機構與服務平臺建設，實行“一站式服務”“一門式辦理”，充分發揮綜合便民服務作用；提升基層管理智能化水平，加強村(社區)綜合服務站點建設，方便居民家門口服務。第二，推進基層管理社會化?；鶎诱鸩狡瞥^度的行政依賴和片面的市場依賴，以自上而下的方式推動自下而上的改革創新，推動社區工作行政化向行政工作社區化轉變。首先，要正視社區社會組織的作用，以更加積極的態度支持基層群眾自治、培育社區社會組織，更多地引入社會力量承擔政府職能；其次，要引入“社區需求導向”機制，更好地發揮社會組織了解居民需求、服務靈活的特性，更多地推廣項目制的方式，讓社區社會組織參與治理；再次，建立和推廣自下而上的資源分配體制，政府各部門和基層政府單位要統籌規劃，列出專門預算，由社區社會組織自主提案，政府從直接配置資源轉向評估與監督。