基層黨組織統籌社區應急治理的組織化整合路徑

顏德如，張樹吉

(東北大學 文法學院，遼寧 沈陽 110169)

新冠肺炎疫情誘發的突發公共衛生事件，考驗著黨治國理政的能力。習近平總書記強調，“抗擊新冠肺炎疫情，是對國家治理體系和治理能力的一次大考”[1]。受大規模區域人口流動與遷移的影響，新冠肺炎疫情的傳播與擴散超乎傳統應急知識中“邊界可控、范圍集中”的經驗認識。在新冠肺炎疫情醫學分析與擴散原理逐漸明朗后，中國共產黨領導人民群眾制定了切實可行的防控策略，即以城鄉基層社區為微控單元，以居住地為空間范圍，布局源頭治理。這種新冠肺炎疫情防控策略推動著社區應急管理逐步轉向了社區應急治理。在此過程中，中國共產黨在基層應急管理工作中的領導方式，已由間接領導轉為直接領導[2]。為此在明確社區應急治理概念的基礎上，探究基層黨組織統籌社區應急治理的路徑形態與選擇邏輯。這在基層應急管理中既揭示了黨在基層的組織建設形式，又提供了在應急管理法律法規中完善基層黨組織的相關規定的思路。

1 社區應急治理：社區應急管理的新趨向

應急管理是指圍繞突發事件的不確定性與應急決策管理效率之間的矛盾，黨和國家為預防與處置突發事件所開展的非線性、多向度的，以跨層級、跨區域進行直接干預的管理活動[3]。因而應急管理工作對治理能力提出了較高要求。在我國應急管理體制中，“黨政關系”是各組織系統中最為重要的關系形態[2]。這奠定了我國應急管理的重要特征，即黨的領導、政府主導與社會參與共同作用。這種特征貫穿于國家、地方應急管理工作中，并延伸至基層應急管理，尤其是社區應急管理中。受“自治-行政”二元屬性的影響，社區既是突發事件的應對者，又是政府、救援機構、居民等主體的協調者[4]。但在“黨政關系”下沉社區應急管理中，并未給社區更大的自治空間，更多以“黨委間接領導與政府直接主導”[2]的模式主導著社區應急管理工作。由此可見，國家應急管理的重要特征同時奠定了社區應急管理的基本特質，即在黨政關系層面，以基層政府直接主導、基層黨委間接領導為主；在組織參與層面，以基層政府內部行政組織為主，集中在行政系統內部組織數量與職能的多樣性上；在協作網絡層面，以基層政府行政系統、企事業系統內部協作網絡為主；在社區角色定位層面，以協調者為主。社區應急管理的諸多特質并非一成不變。事實上，受新冠肺炎疫情防控實踐及黨在疫情防控中領導方式轉變的影響，社區應急管理逐步轉向了社區應急治理。其轉變跡象表現為：首先，在新冠肺炎疫情防控過程中，“黨委直接領導、部門聯防聯控”已成為基層應急管理工作的主要模式[2]；其次，基層黨委領導基層政府聯防聯控，吸納了更多的社會力量參與應急管理；再次，社區動員居民、社區組織自發自覺參與，自治性得以激發。可見，社區應急治理包容了突發事件中黨政主導的應急管理體制，又轉化了社區治理所累積的共治共建的常態治理成效。

盡管社區應急治理尚未形成成熟的概念，但引起了理論界的關注，例如其超越了自組織與他組織理念、自在狀態與自發狀態、個體主義與整體主義方法論[5]；其轉向了韌性的多元行動主體參與的組織行動[6]。社區應急治理承襲了應急管理體制的結構關系，吸納了協作治理的組織聯絡，并在疫情防控實踐過程中深化了多方參與。較之于社區應急管理，社區應急治理表現出如下特質：在黨政關系層面，以基層黨委直接領導、基層政府部門協同為主；在組織參與層面，由政府行政組織拓展為政府、社會與市場等多元主體；在協作網絡層面，多元組織的能動性與自主性得以發揮，且相互聯絡與溝通；在社區角色定位方面，社區已轉為直接治理者。基于此，社區應急治理是指基層黨組織領導，基層政府主導，圍繞預防與處置突發事件，動員轄區企事業單位、社會組織、居民等主體參與的協作過程。

2 基層黨組織何以統籌社區應急治理

受社會治理重心下移、基層應急管理工作理念轉變的影響，黨的基層組織一方面要強化中國共產黨在基層的執政能力，另一方面又需提升應對與處置突發事件的治理能力。社區應急治理將社區治理與突發事件的應急管理有機整合起來。這成為中國共產黨提高基層執政能力與應急治理能力的重要載體。因此，黨的基層組織建設需統籌社區應急治理，并以組織為載體進行動員與整合社會力量。

2.1 基層黨組織統籌社區應急治理的現實要求

基層社區關乎廣大人民群眾的生命財產安全。社區應急治理是否有效，直接影響了黨領導基層應急管理工作的成效。正如習近平總書記所言：“要堅持標本兼治，堅持關口前移，加強日常防范，加強源頭治理、前端處理，建立健全公共安全形勢分析制度，及時清除公共安全隱患。”[7]新時代應急管理愈發關注源頭治理、系統治理，而基層社區恰恰成為這一理念轉變的重要關口。這需要加強黨在基層的組織建設，進而引領社區應急治理、總攬全局。對此，習近平總書記進一步強調了基層黨組織在疫情防控中的重要作用，即“發揮基層黨組織政治引領作用和黨員先鋒模范作用，把社區居民發動起來，構筑起疫情防控的人民防線”[8]。這表明在社區應急治理過程中，黨既要激發自身的組織力量，又要動員與整合多元組織。因此，唯有通過基層黨組織自身建設，才能有效統籌社區應急治理。如何創新黨的基層組織建設，黨的十九大報告提出，“要以提升組織力為重點，突出政治功能，把企業、農村、機關、學校、科研院所、街道社區、社會組織等基層黨組織建設成為宣傳黨的主張、貫徹黨的決定、領導基層治理、團結動員群眾、推動改革發展的堅強戰斗堡壘”[9]。可見，組織力是提升基層黨組織的組織能力的落腳點，即“組織建設是黨的建設的重要基礎”[10]。這就要在傳統領域(如農村、國企、機關事業單位、軍隊)與新興領域(如非公企業、社會組織)等組織中提高黨組織的覆蓋率。因而，基層黨組織統籌社區應急治理，實質上是以基層黨組織為載體，在強化基層黨組織建設過程中整合與動員多元組織共同參與社區應急治理的過程。

2.2 基層黨組織統籌社區應急治理的文獻溯源

基層黨組織統籌社區應急治理的路徑，是以組織(1)文中“組織”指黨、國家與社會語境下的不同組織的總稱，下文亦同。“多元組織”指狹義上除黨的自身組織之外的政府、社會與市場的組織總稱。為核心實現的。已有研究主要集中于兩個維度：其一，聚焦基層黨組織的組織力所取得的應急治理成效，分析其運行機理。黨通過領導應急組織體系，集權程度不斷增大，在指令傳遞、信息溝通與資源流動等方面提高了組織間的合作關系[11]。這反映出，黨既優化了突發事件中的領導體制、運行機制，提高了執政能力[12]；又提升了領導政府機構應對應急治理的現實與潛在能力[13]，同時提高了黨的公信力[14]。其二，考察基層黨組織統籌應急治理成效的過程，關注影響組織動員的結構與要素的客觀變化。在突發事件中，中國共產黨有意地將黨的組織系統、行政權力系統、工青婦等群團系統作為組織基礎[15]。為此黨需要克服自身面臨的挑戰：一是黨建構的管理體制基礎逐漸蛻變，社會動員的“命令型”逐漸被“治理型”所替代[16]。這要求黨在由直接控制的“單位”變為“培育社區，組織整合”的政治決策中，持續重構動員社會的治理體制[17]。二是基層黨組織應均衡多元組織能力不對等的協作關系。在疫情防控中，基層黨組織要引導政黨機關下沉的黨員干部配合基層社區工作[18]。

由上可知，基層黨組織統籌社區應急治理的組織載體分為黨的自身組織體系與黨組織體系之外的多元組織。經驗事實表明，突發事件的危害程度與范圍越大，對黨組織應急治理能力的要求就越高。當突發事件發生在同一空間區域時，黨的自身組織體系與多元組織作出的應急響應是同步的。而黨組織轉化制度規范，通過引導、規勸多元組織的統籌行動存在一定的延遲性。因此，彌合實然與應然間的差距，必然要關注黨的自身組織建設，如下問題就成為本文的重要關切：基層黨組織統籌社區應急治理的邏輯是如何呈現出來的？形成了何種組織化整合的路徑？這些路徑對于完善應急管理法律法規中有關基層黨組織的規定有何啟示？對于這些問題，本文結合社會整合理論與組織化理論進行分析。本文中所說的社區主要是指城市社區。

2.3 基層黨組織統籌社區應急治理的理論基礎

社會整合興起于西方國家快速工業化時期，在傳統社會向現代社會轉型過程中，集中回應多元化、復雜化社會凝聚力較差的困境。受社會分工專業化影響，個體主義、社會分裂弱化了社會集體精神。涂爾干剖析了生產分工對社會的影響，指出“分工絕對不會造成社會的支解和崩潰，它的各個部分的功能都彼此充分地聯系在一起，傾向于形成一種平衡，形成一種自我調節機制”[19]16，確認了社會分工具有內在的緊密團結性。帕森斯則將社會整合視為強化結構功能的重要方式，指出要調整與協調社會內在的系統關系[20]。而實現有效的社會整合，離不開高效的組織網絡[21]257。社會生產分工形成的個體借助組織嵌入到社會系統中。社會整合的作用對象是結構化了的組織。由此，組織是社會整合的一種重要載體。從社會整合的組織角度出發，諸多組織在社會生產分工與交換的推動下，強化了歸屬關系密切、結構等同、文化認知等要素構建起的組織場域[22]191-197，以尋求、獲取集體庇護與群體支持，同場域中的組織也會自發增進利益共識與合作對話，達成一致同意的規則與理念。這要求依托社會整合破解單一組織內聚力過強進而阻隔組織間集體協作的困境。在將場域中的組織置于政黨與國家社會關系分析時，社會整合細化了政黨在引導國家與社會互動過程中的微觀運行機制。首先，政黨是整合社會系統的工具。李普塞特指出，“政黨是整合的工具”[23]137。這就需要借助“凝聚”功能的機構，實現凝聚力和共識保持的整合目標[24]。其次，政黨是整合社會系統的組織載體。李普塞特強調，“無論政體結構如何，政黨有助于把一些地方社團整合到一個國家之中，因而總被視作是進行動員的基本力量，或者整合到一個更廣泛的聯邦中”[23]137。具體整合的運行過程是“黨通過自身的組織網絡與制度體系來實現社群團體的組織形式”[21]21。再次，政黨是整合社會系統的政治主體。政黨運用政治權威塑造多元組織：一是政黨要開展意識形態層面的勸導、訓誡與教育等思想工作，增進多元組織的理念認同。二是政黨要轉化政策法規等制度效應，發揮強制性、規范性與文化-認知性的塑造功能。這表明政黨要依托自身組織體系對國家社會進行整合。

組織場域中的組織如何協作，這有賴于組織化的作用。組織化的原理是組織間相互作用，推動社會整合向空間、時間或功能維度有序的結構化演進，促成多元組織在整合過程中“被組織化”與“自組織化”的有機統一[25]。其核心是系統協同運作。分析組織化在政黨整合國家社會關系中的調控性，要把握兩個方面：其一，權力系統中的組織。在國家政治秩序中，主要包括政黨組織、國家行政組織及第三域的社會組織。其二，權力系統作用于組織的表現形式。政黨的政治權力借助具體的政府工具，會形成多元組織的自組織抑或是被組織的整合形式。組織化在政黨整合社會過程中的運行機理，恰恰是社會整合與組織化內嵌合一的有機聯系。亨廷頓在分析現代化進程中政黨與政治秩序的關系時就提出了“‘動員’和‘組織’是共產黨增強政黨力量的重要方式”[26]336。從中國共產黨的發展過程來看，在革命、建設與改革時期，通過生產資料分配制度及單位制管理，中國共產黨的組織動員進行了高效率的社會整合，統一了“社會管理、生產管理與國家領導”[27]。而在社區制取代單位制的過程中，中國共產黨要從社會中尋找與再生可依托、可動員的組織力量。林尚立稱其為“組織化社會與社會組織化”的雙向過程[28]，即黨要兼顧以組織為手段組織社會以及以社會來創造組織的二重性。尤其在基層社會治理中，中國共產黨要通過組織動員，實現組織空間的社區化集聚、組織資源的多元化整合和組織信息的技術化連接[29]，以此調動不同規模與性質的組織合作參與基層治理事務[30]，同時調和多元主體的利益分歧，增進組織化行動[31]。正是通過組織化，具體化了中國共產黨的權力權威在社會整合中的運行過程。

社會整合聚焦中國共產黨的政治權力施加的組織對象，組織化則關注中國共產黨的政治權力施加的組織對象的協作關系，這構成了中國共產黨統籌國家社會關系的組織化整合基礎。現實中中國共產黨的政治權力作用于組織對象所形成的協作關系，更有助于應對緊急的突發事件實現高效率的組織化整合。這滿足了社區應急治理將多元組織協同與黨整合國家社會統一起來的實際要求。組織化整合不僅提高了應急治理中的靈活性與彈性，更激活了韌性社區應急治理體制的運行活力[6]。從社區應急治理來看，中國共產黨的組織、國家行政機構及第三域的社會組織等得以重塑。因此將組織化整合應用到基層黨組織統籌社區應急治理的情境中，必然要以組織的共性特征為切入點，從黨組織自身、黨的縱向層級聯動、黨的橫向組織覆蓋及黨引導多元組織共治來考察社區應急治理的具體路徑。

3 基層黨組織統籌社區應急治理的路徑形態

通過前面的分析可知，基層黨組織統籌社區應急治理的路徑具體表現為強化黨組織自身建設、黨的縱向層級聯動、黨的橫向組織覆蓋及黨引導多元組織共治。

3.1 黨組織自身建設路徑

基層黨組織統籌社區應急治理的組織化整合起點是黨組織自身建設，這為塑造其他路徑提供內在動力。

第一，對黨員進行有關危機知識、理論的教育。社區應急治理中的危機與社區應急管理所強調的危機具有一致性，是指一切有可能引發自然災害、事故災難、突發公共衛生事件與突發社會安全事件的風險隱患。為此，要對黨員進行危機知識、理論的教育。在社區應急治理中，黨員的危機知識儲備與理論學習能力影響著基層黨組織的應急治理能力。為此，基層黨組織應對社區內的離退休黨員、在崗黨員、在職黨員、流動黨員等開展危機知識、理論的教育與培訓工作。在危機知識教育方面，首先，要強化黨員“居安思危”的危機意識，豐富防范危機的知識儲備，訓練精準識別危機隱患的察覺力、洞見力。其次，要豐富黨員“危機判斷”的理論基礎，系統學習以“一案三制”為核心的應急管理知識，聯合黨校、高校等專業研究組織，開展黨員學習危機理論的公益講堂。再次，強化黨員在危機處置中的知識與理論的轉化能力。基層黨組織帶動黨員參與日常的危機處置演練活動，提高黨員在危機應對中知識轉化與操作落實的變通能力。

第二，通過群眾路線密切黨群關系。群眾路線既是一種基本領導方法[32]，又是一種組織途徑。新時代以來，群眾路線的活力在于將黨的領導建立在群眾支持的基礎上，實現黨的領導與群眾參與的有機結合[33]。為此，基層黨組織應通過“察民情、聚民心、集民智、匯民力”，調動群眾參與應急治理。首先，察民情。黨員應耐心傾聽群眾訴求、精準匯總民意、精細匯集民生，確定群眾利益需求，緩解突發事件對群眾造成的傷害。其次，聚民心。突發事件極易造成群眾的不安心理與信任缺失。作為社區精英分子，黨員從群眾中累積了豐富的居民情感與社會聲望，具備帶領群眾在緊急狀態下做出決策的能力與合法資格[34]。再次，集民智。在社區應急治理中，黨組織、黨員團結群眾，要將群眾的知識儲備、職業技能、知識信息匯總起來。黨員通過“入戶走訪，結對子”，壓縮了匯集群眾信息的時空距離。復次，匯民力。在“黨組織—黨員—群眾”共同參與過程中，居民群眾間的參與意愿與社區公共精神被激發起來，分散在居民群眾中的社會資源與資本被重新聚攏，并有效地嵌入社區應急治理中。諸如臨時志愿者、愛心守門人等，均是群眾自愿參與的例證。

第三，以應急網格組織優化應急網絡。應急網絡是指由若干個應急成員組織節點、應急網絡節點以及彼此間的相互聯系和作用構成的網絡結構形態[35]。這要求在構建社區應急網絡中黨組織自身建設要依托“災害信息員+群眾”，構建自組織網絡。具體包括：一是擴大災害信息員隊伍。在城鄉基層社區中，“行政村(社區)災害信息員一般由村‘兩委’成員和社區工作人員擔任，工作方式以兼職為主”[36]。社區黨組織動員網格長、樓棟長、單元長等擔任各區域內的兼職災害信息員。二是成立社區應急治理黨組織、黨小組。在擴大層級災害信息員的基礎上，形成“網格—片區—樓棟—居民家庭”為延伸層級的應急治理黨支部、黨小組，以此強化排查社區公共區域內的風險隱患。三是吸納在職黨員干部加入應急治理臨時黨支部。在職黨員干部具有豐富的專業知識與資源優勢，通過吸納其加入應急治理臨時黨支部，社區黨組織可借助其工作單位快速上報應急信息，避免突發事件的擴散與影響。應急網絡通過發揮應急網格組織所具有的組織扁平化與科層制的特質，增強了應急治理過程中的居民骨干、黨員志愿者與黨組織的協作互動水平。

3.2 黨的縱向層級聯動路徑

圍繞基層黨組織、基層政府分享與行使公權力，黨的縱向層級聯動旨在協調縱向層級上的黨政關系。

第一，壓縮行政層級間的協商程序。“基層政府—街道—社區”三級主體與“基層政府職能部門-街道科室-社區組織”三級組織是基層行政層級的一體兩面。前者是“條條”的垂直延伸，后者是“條塊”的屬地延展。為及時應對突發事件，各級基層行政組織會“自上而下”與“自下而上”發起應急治理事務的協商議程。在議程設定—議程召集—議程商討—確定議題方案—議題執行的線性協商過程中，履行協商程序所花費的時間、資源與組織協調成本在“條條”層級與“條塊”職能部門中擴散，降低了應急治理的效率，貽誤了最佳時機。為此，各層級黨委統籌行政首長與職能部門的聯動過程，是優化了突發事件中二者間的“點—線—面”的協作關系。具體而言：一是，“基層政府(區)黨委—街道黨(工)委—社區黨委”三級黨委是以點帶線的軸心。黨委是各級組織運轉高效與否的中樞，擁有決策與統籌資源的支配權。各級黨委這一“核心點”的快速運轉，直接決定了各級“條條”這一“主軸線”的上下動員效率。二是，“基層政府(區)—街道—社區”三級主體的行政首長(主任)是以線帶面的支點。突發事件遵循“屬地化管理、分類管理、分級負責”的處置原則，多以各級行政首長負責為主。行政首長具備統一調度本級塊塊的事權、人權與物權的行政權威。應急治理中的目標設定、責任分工與處置權限，經由行政首長協調，在職能部門認領過程中確立了歸屬關系。各職能部門人員簽訂了應急治理中的“責任狀”，并確定了委托與代理關系。三是，“基層政府職能部門—街道科室—社區專員”三級(部門)負責人會以線固面。當應急治理事務的權責具體到各層級的職能部門時，行政層級協商的成本一定程度上取決于部門內部的動員成本。受“掛鉤”機制影響，部門內行政人員的效率意識、責任觀念與行動強度主動提升，轉化為組織內部的動員效能。基于此，基層黨組織壓縮行政層級間協商程序，避免了組織間協商成本提高，進而降低組織行動效率的現象。

第二，強化多層級黨組織的協同動員。黨在社區應急治理中的多層級既包括黨的層級，又包括黨延伸的層級。多層級黨組織的協同動員要統合兩種形式的層級，實現高效協同配合。在社區應急治理中，黨的層級由“市—區—街道—社區”四級構成。“黨委書記—黨組織—黨支部—黨員”是強化黨的層級的基礎設置。各級黨委書記領導與規劃本級黨的一切應急工作，確定大方向，傳達黨的意志。各級黨組織細化與部署本級黨的應急治理的工作分配與推進方案。各級黨支部承接黨委書記、黨組織的工作要求，動員黨員具體落實與跟蹤反饋。黨延伸的層級，主要指黨在下沉社區的過程中形成的組織鏈條，由“片區黨支部(黨小組)—樓宇黨支部(黨小組)—模范黨員家庭—黨員”四級主體構成。“黨支部—黨小組—黨員”三級主體是強化組織鏈條中層級運轉的主線。黨員的組織管理、崗位交叉任職是其制度保障，黨員負責團結與服務群眾。黨在延伸的層級中的黨支部能夠規劃與組織群眾性自治事務，動員群眾參與。而黨小組能夠帶動群眾宣傳與落實應急治理事務，組織群眾行動。通過強化多層級黨組織的協同動員，建立無縫隙聯結。具體而言：一是以服務黨員創新組織管理。黨應通過服務黨員帶動管理黨員，寓管理于服務。服務黨員，要識別黨員的生活需求，提高黨員的福利保障，提升黨員的獲得感。二是以選擇性激勵優化黨員的崗位認同感。要開展選擇性激勵，遵循黨員的偏好序列，回應和匹配黨員關注的服務需求。

3.3 黨的橫向組織覆蓋路徑

社區應急治理側重不同專業化、不同性質的組織共同參與突發事件預防與處置的全過程。黨的橫向組織覆蓋能夠實現社區、轄區單位開展跨區域、跨邊界的組織化整合，擴大應急治理中黨組織的覆蓋面。

第一，社區嵌套轄區單位推動組織聯絡。受社會治理重心下移影響，轄區企事業單位下沉社區形成了二者間“服務”與“被服務”的雙向關系，這成為基層黨組織統籌社區嵌套轄區單位的工作基礎。黨員的共同管理與服務、黨組織之間聯系協商，通過“大黨委”來實現。社區與轄區單位的交叉在于黨員個體的社會生產關系與居住生活空間的疊加，在職黨員是其典型代表。轄區單位黨組織負責黨員的組織管理與思想教育，社區黨組織主導黨員的生活文化服務，實現對在職黨員的共管，融入雙重組織生活中。社區黨組織給予在職黨員呵護與溫暖，建立起親情紐帶，關聯其利益關系，使其融入社區大家庭。轄區單位黨組織則強化其對人生價值、自我實現的持續關注，增強黨員個體的生活保障。這樣就為在職黨員搭建起了物質利益與精神需求的供給關系。單位黨組織與社區黨組織的“大黨委”便能激發單位參與、支持社區應急治理，形成社區服務單位的雙向互動機制[37]。在社區應急治理中，街道黨工委能夠轉化這種常態化運行機制，形成有序的組織聯絡。

第二，以“大黨委”優化組織網絡。“大黨委”是以社區黨組織、轄區單位黨組織為基礎，拓寬不同領域黨組織互動的一種制度化方式。在社區應急治理中，“大黨委”推動多元組織參與、利益互嵌與協作共治，構建了組織網絡。其中“黨群服務中心”“專職委員+兼職委員”是“大黨委”優化黨的組織網絡的組成部分。“大黨委”優化社區應急治理具體表現為以下幾個方面，其一，“黨群服務中心”是單位黨組織下沉黨員干部參與社區治理的服務平臺。黨政機關黨員干部下沉社區參與應急治理活動，要配合社區黨組織的應急工作安排。在承接與完成社區黨組織分配的應急治理事務的過程中，社區黨群服務中心為其提供臨時的黨員服務、黨員管理。一是回應黨員干部在應急治理中的基本需求，保障基本的黨員權利。二是激發黨員干部的志愿精神。引導黨員干部分享專業技能、應急知識，志愿參與社區應急治理的全過程。三是提升其自我認同。其二，構建應急治理中“專職委員+兼職委員”的聯絡機制。專職委員由社區黨組織中的黨員干部擔任，兼職委員則由單位黨組織下派社區的黨員干部擔任，二者在社區應急治理中發揮不同的聯絡功能。一方面，互補了應急治理的專業技能。專職委員需負責應急治理全過程的應對與處置，限于專業知識與應急技能的局限，無法做到專業化處置。而兼職委員掌握著應急治理的相關知識，能夠對其給予科學合理的分析與支持。另一方面是優化了應急治理信息的反饋方式。專職委員要逐級上報突發事件信息，有可能會貽誤防控時機。而兼職委員則借助單位黨組織的聯絡，快速向上傳導信息，及時反饋社區突發事件的進度，提高單位組織專業救援的精準度。

3.4 黨引導多元組織共治路徑

多元組織協作參與突發事件預防與處置，是社區應急治理區別于社區應急管理的重要表現。中國共產黨引導多元組織共治路徑是指基層黨組織要統一多元組織的自組織化與被組織化的交叉過程。

第一，圈定多元組織的應急職責。社區應急治理中的多元組織職責表現為以下幾個方面，即基層政府要主導突發事件的預防與應對過程，高效調配行政資源，向下授權；群團組織應動員、引領、教育與聯系社區群眾，指導群眾開展應急行動[32]；駐區單位與轄區企事業單位要積極響應，提供專業救助服務，指導專業化自救互救；社會組織要積極參與，提供專業服務，配合社區實施救助；社區組織應自發參與，動員群眾自救互救、配合黨的救助政策。通過圈定職責，精細分工，避免共同應對社區應急治理的無序化現象。多元組織通過“共治”弱化了場域組織間競爭性的利益分歧，自發自覺地順從集體的行為準則與價值理念，為社會奉獻力量。正是通過基層黨組織圈定多元組織的權責，組織合法性的優化方式由依靠程序正當，轉變為行業認同與公共精神塑造。

第二，激發多元組織的公共精神。社區應急治理中的公共精神，是激發韌性社區應急治理的內容之一。它是基層黨組織領導多元組織應對突發事件中形成的“同甘苦、共患難”的公共價值理念與文化。基層黨組織引導多元組織共治，為培育與傳承這種精神提供了契機。首先，共同參與應急治理中的社會生產生活是培育公共精神的基礎。基層黨組織領導多元組織在應急治理中展現與交流組織間的專業技能、組織功能，強化了彼此間的互動。其次，分工協作孕育了集體情感與合作情誼。組織間共同承擔風險，無形中建立了“同甘共苦”的合作友誼，破解彼此間陌生的壁壘。再次，情感認同生發守望相助的價值支撐。基層黨組織帶領多元組織攻堅克難形成的合作關系，促發了集體意識與奉獻精神。組織間確定了契約關系，并形成一種社會慣習，即組織間“精誠合作、患難與共、不離不棄”的默契與規約。公共精神蘊涵的激勵效應，升華了多元組織自發自覺的奉獻意識。基層黨組織在組織化整合多元組織的過程中，抵消了制度規制可能帶來的負面排斥情緒，彼此協作更具柔性。

第三，打造多元組織的應急治理共同體。公共精神支撐的多元組織合作，要強化利益互惠，打造應急治理共同體。應急治理共同體源于社會治理共同體。它堅持以新的社會團結機制和制度規范為核心，通過不同功能主體之間分工化與組織化實現社會聯結和社會整合[38]。在應對突發事件時，應急治理共同體強化了情感維系、信任聯結的穩定性。為此基層黨組織打造多元組織的應急治理共同體，一要深化以“互利互惠”的合作理念進而塑造組織行動。多元組織在應急治理中的組織行動成本，需要互惠價值予以償付，進而維系組織持續參與的主動性。由此增進組織個體利益，能夠增加合作的溢出收益。二要以公共價值塑造組織公共性。三要以集體性激勵凝聚多元組織。基層黨組織在社區應急治理中，應運用集體激勵激發多元組織實現公共目標的能動性。

4 基層黨組織統籌社區應急治理的路徑選擇

經由上述分析可知，基層黨組織統籌社區應急治理的路徑形態分析是以社區應急治理的內在特征為依據的。它的諸多特征除了受應急治理實踐活動的塑造外，更扎根在社區應急管理的歷程演變中逐步成型。區別于碎片化的實踐演進分析，以應急管理法律法規等政策文件來提煉變化趨勢及趨勢變化反映出的邏輯，更易揭示社區應急管理逐步邁向社區應急治理的動因。在此基礎上，基層黨組織聚焦各階段社區應急治理事務，更易發揮統籌全局的領導作用，提高路徑選擇優化應急治理的精確性。因此，以《中華人民共和國突發事件應對法》(下文簡稱《突發事件應對法》)奠定的應急管理工作的階段劃分為依托，分析各階段社區應急治理的表現與各階段政策文件的表述變化，與各階段基層黨組織統籌領導的路徑選擇。

4.1 在預防與應急準備階段中強化防治并舉

在本階段內，社區應急治理的組織協作以防治并舉為主，具體表現為：一是調查、登記與評估誘發突發事件發生的危險源；二是動員轄區企事業單位及群眾自治性組織宣傳普及應急治理知識與聯合開展應急演練。在階段內社區應急治理的應對導向是根植于應急管理法律法規有關社區應急管理規定的演化而確定的。2006年1月實施的《國家突發公共事件總體應急預案》(下文簡稱《總體應急預案》)針對應急培訓與演練，規定“各有關方面要有計劃地對應急救援和管理人員進行培訓，提高其專業技能”。這表明應急培訓主要針對政府部門與專業機構的工作人員而進行。針對應急知識宣傳與培訓，規定“宣傳、教育、文化、廣電、新聞出版等有關部門要通過圖書、報刊、音像制品和電子出版物、廣播、電視、網絡等，廣泛宣傳應急法律法規和預防、避險、自救、互救、減災等常識，增強公眾的憂患意識、社會責任意識和自救、互救能力”。這顯示出官方媒介主要面對社會公眾開展宣傳。2006年6月實施的《國務院關于全面加強應急管理工作的意見》(下文簡稱《關于全面加強應急管理工作的意見》)則豐富了對風險隱患普查與監控的要求，有關防范工作的規定指出“社區、鄉村、企業、學校等基層單位要經常開展風險隱患的排查，及時解決存在的問題”。這表明，應急防范的主體由政府部門向下延伸至基層社區及轄區單位組織，主體范圍不斷擴大。2007年7月實施的《國務院辦公廳關于加強基層應急管理工作的意見》(下文簡稱《關于加強基層應急管理工作的意見》)針對隱患排查、應急知識宣傳教育和培訓提出了新的規定。關于“隱患排查”的規定指出“基層組織和單位是隱患排查監控工作的責任主體，要結合實際，對各類危險源、危險區域和因素以及社會矛盾糾紛等進行全面排查”。這進一步將矛盾調解的主體下沉，突出基層社區及轄區單位的作用。而關于“應急知識宣傳教育和培訓”的規定要求“社區和鄉村要充分利用活動室、文化站、文化廣場以及宣傳欄等場所，通過多種形式廣泛開展應急知識普及教育，提高群眾公共安全意識和自救互救能力”，逐步凸顯了社區開展群眾應急知識教育與培訓的主體性。

在上述法規的基礎上，2007年11月實施的《突發事件應對法》豐富了對應救援隊伍建設的規定。圍繞救援隊伍建設，規定提出“縣級以上人民政府及其有關部門可以建立由成年志愿者組成的應急救援隊伍。單位應當建立由本單位職工組成的專職或者兼職應急救援隊伍”。這表明基層政府及有關部門的應急救援隊伍力量已經拓展至志愿者群體中。而2009年實施的《國務院辦公廳關于加強基層應急隊伍建設的意見》，則細化了有關應急救援隊伍建設的要求，指出了要建成“鄉鎮、街道、企業等基層組織和單位應急救援隊伍”“縣級綜合性應急救援隊伍”“街道、鄉鎮綜合性急救援隊伍”與“基層專業應急救援隊伍”等多層次多主體交叉互補的應急救援隊伍體系。有關動員社會力量參與應急工作的規定還提出“鼓勵現有各類志愿者組織在工作范圍內充實和加強應急志愿服務內容，為社會各界力量參與應急志愿服務提供渠道”，拓展應急救援隊伍的成員范圍。諸多應急管理法律法規的相關規定表明，一是組織范圍橫向拓展，縱向向下延伸，覆蓋面擴大，協作網絡復雜化，如應急救援隊伍建設的規定。二是政府主導逐步演化為政府主導、社會參與、社區自治相結合。

上述有關突發事件的預防與準備的變化趨勢，呈現了社區應急管理轉向社區應急治理的政策依據。對此，社區應急治理在堅持基層黨組織的領導下，應進一步打破基層政府主導的組織邊界，吸納社會力量參與，貢獻專業化知識與技能進而推進前期預防。而基層黨組織統籌社區應急治理的路徑選擇，應以黨組織自身建設為主，黨組織的橫向組織覆蓋與它引導多元組織共治為主。路徑組合中基層黨組織的作用表現如下：第一，基層黨組織動員黨員，轉化黨員的危機知識與理論學習，抑制風險隱患轉為突發事件的苗頭。黨員通過勸說與教育群眾參與突發事件的預防治理活動，強化黨群關系，進而發動應急網絡，提高防治并舉的動員成效。第二，基層黨組織要發動不同領域的黨組織，運用專兼職委員，擴大預防的覆蓋面。第三，基層黨組織應引導帶動多元組織認領預防職責，激發志愿精神，打造突發事件預防的應急治理共同體。如重慶市江北區魚嘴鎮和悅社區在預防新冠疫情過程中，社區黨組織線上開展“我的小區如何防控”宣傳活動，線下發動黨員志愿者、居民骨干防控排查，同時動員轄區便捷超市為社區居民配送貨物(2)來源于筆者在重慶市江北區魚嘴鎮和悅社區的調研。。階段分析表明，應急管理法律法規應適當增訂基層黨組織的風險防范機制建設的規定。

4.2 在監測與預警階段中突出信息傳導

本階段，社區應急治理的組織協作是強化突發事件的信息傳導，具體表現在如下幾個方面：一是要協助上級政府強化專、兼職信息報告員的職責意識；二是督促機構、網點和報告員及時準確上報應急信息。具體來看，《總體應急預案》中有關規定顯示，“特別重大或者重大突發公共事件發生后，各地區、各部門要立即報告，最遲不得超過4小時，同時通報有關地區和部門。應急處置過程中，要及時續報有關情況”。這表明各級政府及部門是主要的信息報告主體。而在《關于全面加強應急管理工作的意見》中則擴寬了信息報告的主體范圍，如規定“在加強地方各級人民政府和有關部門信息報告工作的同時，通過建立社會公眾報告、舉報獎勵制度，設立基層信息員等多種方式，不斷拓寬信息報告渠道”。進一步來看，《關于加強基層應急管理工作的意見》明確了“基層單位是突發公共事件信息報告的責任主體”，且“要暢通信息報送渠道，街道辦事處和鄉鎮人民政府要建立和完善24小時值班制度，居(村)委會及社區物業管理企業要加強值班工作”。在此基礎上，還提出了“要建立基層信息報告網絡，重點區域、行業、部位及群體要設立安全員，并明確其信息報告任務，同時鼓勵群眾及時報告相關信息”，可見信息報告的范圍不斷擴大，主體不斷向下延伸，形成了基層信息報告網絡。而《突發事件應對法》進一步豐富了信息報告員制度，有關監測和預警的規定指出“縣級人民政府應當在居民委員會、村民委員會和有關單位建立專職或者兼職信息報告員制度”，且明確到“獲悉突發事件信息的公民、法人或者其他組織，應當立即向所在地人民政府、有關主管部門或者指定的專業機構報告”。上述規定顯示，突發事件信息報告涉及的主體范圍擴大，由上級政府與基層政府擴大至街道、鄉鎮、基層社區以及社區內自治組織，且形成了有機的信息報告網絡。這成為該階段內社區應急管理轉向社區應急治理的主要趨勢。

從上述分析可知，社區應急治理應動員多元組織參與信息上報、志愿參與。而對比路徑匹配信息傳輸的契合性，黨組織自身建設、黨的橫向組織覆蓋路徑優于其他路徑，能實現“短、快、平”的信息傳輸要求。在該階段基層黨組織的作用體現在：一方面，在信息向上匯總過程中，轉化黨員對危機信息的敏感性、洞察力，快速鑒別危機信息，與此同時，將信息納入網格中，借助信息員與黨的自身組織網絡上報。另一方面，突發事件信息具有復雜性，需要多元組織收集與匯總，而多源頭信息提高了全方位判別風險程度的精準度。中國共產黨的橫向組織覆蓋通過整合多元組織，不僅豐富了多源頭的信息源，而且增加信息比對的真實性。如江蘇省徐州市黃樓街道天驕世家第一網格網格員利用大數據精準導航，第一時間將轄區高風險返回人員的隔離信息上報上級黨組織，做到了風險解除[39]。階段分析表明，應急管理法律法規應適當補充基層黨組織引導多元組織構建突發事件信息傳導的協作網絡的規定。

4.3 在應急處置與救援階段中圈定共治應對

本階段，社區應急治理的組織協作指向共同應對突發事件，具體表現在如下幾個方面：一要救援、疏散與撤離受害人員；二要動員居民群眾志愿參與救援；三要宣傳動員社區居民做好危險防護；四要組織群眾開展自救與互救，維護社會秩序。具體來看《總體應急預案》要求政府應有效形成動員。預案中有關“人力資源”的規定指出，“動員社會團體、企事業單位以及志愿者等各種社會力量參與應急救援工作……要加強以鄉鎮和社區為單位的公眾應急能力建設，發揮其在應對突發公共事件中的重要作用”。這顯示政府重視并吸納社會力量廣泛參與應急處置與救援活動。而《關于全面加強應急管理工作的意見》圍繞轉化多元組織與社會力量形成救援隊伍，要求建成專業應急救援隊伍、企業專兼職救援隊伍與社會志愿者相結合，逐步建立社會化的應急救援機制并吸納志愿者參與。如有關應急救援隊伍建設規定要求“研究制訂動員和鼓勵志愿者參與應急救援工作的辦法，加強對志愿者隊伍的招募、組織和培訓”。而《關于加強基層應急管理工作的意見》強化了基層組織和單位、基層群眾在先期處置、防止發生次生事故、衍生事故的作用；引導基層群眾開展自救、互救。《突發事件應對法》則進一步明確了基層組織的作用，第五十五條規定指出，“突發事件發生地的居民委員會、村民委員會和其他組織應當按照當地人民政府的決定、命令，進行宣傳動員，組織群眾開展自救和互救，協助維護社會秩序”。上述應急管理法律法規的演化趨向指明了多元組織應在自救、互救過程中發揮自主性、能動性。

對此，社區應急治理應激活社區自主性與自治性，側重協調居民與社區組織開展“自救互救”，與社會力量相互補充，同時密切觀察突發事件的波及范圍與損害程度，配合上級政府有序開展應急工作。此階段基層黨組織的作用表現在如下幾個方面：首先，要引導黨員團結群眾進行緊急動員，運轉應急網絡組織進而自下而上推動應急網絡運行。其次，引導多元組織建立利益關系，吸納組織資源，推動應急治理共同體恪守職責，自愿自發支援社區應急治理的救助活動。再次，打破常態協商程序，縮減組織協商成本，壓縮層級聯絡，規避“條塊運轉低效、條條執行錯位、塊塊互相推諉”的現象。復次，引導社區組織、單位組織與區域聯合體，開展“大黨委”領導的黨建引導運行機制，快速下沉社會專業化力量。如在新冠疫情防控期間，湖北省各地鄉鎮(街道)、村(社區)黨組織夯基壘臺，統籌整合各級機關下沉干部、社區民警、小區物業服務人員、志愿者等力量，開展全員排查、樓棟消殺、藥品代購、買米送油等服務活動，實現了黨組織引領、黨員與群眾同心[40]。因此在該階段中應急管理法律法規應適當增加基層黨組織引導多元組織開展自救互救的集體行動的規定。

4.4 在事后恢復與重建階段中回歸常態治理

本階段，社區應急治理的組織協作以回歸常態治理為主，具體表現在：一要協助上級政府恢復正常的生產、生活與社會秩序；二要組織動員社區群眾參與恢復重建活動。具體而言，《總體應急預案》要求針對參與突發事件處置與救援的單位、個人形成有序的補償機制，有關善后處置的規定指出，“要積極穩妥、深入細致地做好善后處置工作。對突發公共事件中的傷亡人員、應急處置工作人員，以及緊急調集、征用有關單位及個人的物資，要按照規定給予撫恤、補助或補償，并提供心理及司法援助”。而《關于全面加強應急管理工作的意見》則細化了參與恢復與重建的主體的規定，要求“健全社會捐助和對口支援等社會動員機制，動員社會力量參與重大災害應急救助和災后恢復重建”。《關于加強基層應急管理工作的意見》則突出了基層組織和單位做好各項工作與保障困難群眾的規定，要求“基層組織和單位要在當地政府的統一領導下，協助有關方面做好善后處置、物資發放、撫恤補償、醫療康復、心理引導、環境整治、保險理賠、事件調查評估和制訂實施重建規劃等各項工作。同時要加強政治思想工作，組織群眾自力更生、重建家園。要特別注意幫助解決五保戶、特困戶和城市低保對象等群眾的困難，確保災后生產生活秩序盡快恢復正常”。2013年10月國務院辦公廳頒布的《突發事件應急預案管理辦法》則進一步指明了社區與社會力量在應急預案中的主體作用，有關單位和基層組織應急預案制定的規定指出，“機關、企業、事業單位、社會團體和居委會、村委會等法人和基層組織制定，側重明確應急響應責任人、風險隱患監測、信息報告、預警響應、應急處置、人員疏散撤離組織和路線、可調用或可請求援助的應急資源情況及如何實施等，體現自救互救、信息報告和先期處置特點”。圍繞事后恢復與重建工作，社區應急管理轉向社區應急治理的表現在于動員多元組織參與群眾保障、恢復生產生活。

社區應急治理應轉化常態治理運行機制，救助困難群眾、引導失業居民再就業、維護社區秩序與調解群眾矛盾。而路徑組合應側重以黨組織自身建設、黨的橫向組織覆蓋與黨引導多元組織共治路徑。對此基層黨組織的作用表現在如下三個方面：一是通過強化黨員聯絡群眾，整合應急網絡內的組織力量，跟蹤排查風險隱患。二是基層黨組織以自身建設為動力支撐，匯集多元組織的行政與社會資源，激發公共精神，調動共同體集體協作。三是要有效對接單位組織與社區組織，引導在職黨員下沉社區參與恢復重建工作。在該階段，應急管理法律法規應適當增訂基層黨組織構建民生服務保障機制的規定。

5 結論

基層社區作為突發事件應急管理的重要關口，受黨的直接領導、政府部門負責與社會力量協作的影響，社區應急管理逐步轉向了社區應急治理。中國共產黨領導社區應急治理的過程是通過組織建設實現的。基于社會整合與組織化關注組織的共性，研究發現，基層黨組織統籌社區應急治理的路徑表現為黨組織自身建設、黨的縱向層級聯動、黨的橫向組織覆蓋與黨引導多元組織共治。而黨組織自身建設路徑是連接多元路徑的核心。諸多路徑反映出的組織協作關系與運行機制是《突發事件應對法》在劃分應急管理各階段中所欠缺的。路徑選擇匹配各階段應急管理工作的分析指明了未來應急管理法律法規的完善之處。本文著眼于組織分析，揭示了中國共產黨在社區應急治理中開展領導的組織方式。事實上，社區應急治理過程不僅僅涉及黨的組織建設，更關乎黨的建設。因此如何在社區應急治理中探索黨的建設，是未來深化在應急治理中開展黨建的重要內容。