論黨內法規對黨內關系的調整

劉長秋

(上海政法學院馬克思主義學院,上海 201701)

黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出,“依法執政,既要求黨依據憲法法律治國理政,也要求黨依據黨內法規管黨治黨”[1]158,將黨內法規明確納入社會主義法治體系,使之成為與國家法律相并列且協同發揮作用的中國特色社會主義法治體系的重要組成部分。在此基礎上,黨的十九大報告提出,“增強依法執政本領,加快形成覆蓋黨的領導和黨的建設各方面的黨內法規制度體系,加強和改善對國家政權機關的領導”[2]68。十九屆四中全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》(以下簡稱十九屆四中全會《決定》)則再次強調,“加快形成完善的黨內法規體系”[3]。由此,黨內法規作為一種重要的制度受到了高度重視,也受到了國內法學界乃至政治學界的普遍關注,其研究者日眾,相關成果也不斷涌現。

然而學界對于“黨內法規調整論”的研究還不充分,目前較為有限的研究成果多集中在對黨內法規調整對象的探討上[4],在黨內法規調整黨內關系的特點及要求的研究方面,學界迄今還沒有相關成果出現。實際上作為一種法,黨內法規作用的發揮是需要以其對黨內關系的調整為前提的。而作為一種法,黨內法規在調整黨內關系方面具有不同于國家法律乃至其他規范的特點。這些特點對于黨內法規的制定者乃至實施者正確把握黨內法規制度建設規律,從而靈活、準確、高效地理解和運用黨內法規來調整黨內關系,提升管黨治黨的實效,實現全面從嚴治黨、依規治黨乃至助推全面依法治國,都具有重要意義。基于此,本文擬從分析黨內法規的調整對象入手,就黨內法規調整黨內關系的特點及其基本要求進行探討,以期引起學界對這方面研究的關注和重視。

1 黨內關系:黨內法規的調整對象

從邏輯上說,黨內法規調整決定著黨內法規存在的作用與價值。黨內法規調整是黨基于管黨治黨的需要,運用黨內法規這一黨內具有法律性質的制度手段對相關主體施加的規范、組織、控制和調節。而黨內法規所適用的主體便構成了黨內法規的調整對象。與國家法律不同,黨內法規受到學界重視是在黨的十八屆四中全會明確將黨內法規納入中國特色社會主義法治體系之后。正因為如此,學界對于黨內法規的研究遠不及像對國家法律的研究那樣成熟而系統,尤其是在對黨內法規調整對象及其范圍的研究上。

1.1 學界有關黨內法規調整對象的爭議

在黨內法規調整對象方面,尤其是黨內法規調整對象范圍方面,學界存在比較大的爭議。有些學者認為,黨內法規的調整對象是黨內關系,“黨內關系”構成了黨內法規的調整客體和規范對象[5],“我們制定各種黨內法規和制度的目的,在一定意義上講,都是為了通過對黨內關系加以確立和調整,建立一個良好的黨內秩序,增強黨的凝聚力和戰斗力,以保證黨的路線得到順利的貫徹實行”[6]。也有學者認為,黨內法規的調整對象并不限于黨內關系,也包含黨外關系。該學者探討了黨內法規調整的機制即黨內法規發揮作用的機制,認為黨內法規的調整對象不僅有黨內關系,還包括黨政關系、政黨關系以及黨社關系(黨群關系),并指出,“黨內法規制度體系通過對中國共產黨的四種交往關系(黨內、黨政、政黨和黨社)的調整,規范了黨組織和黨員在這些交往活動中的行為,實現對政黨活動秩序的規范”[7]。還有學者進一步探討了黨內法規調整對象的具體范圍,認為黨內法規的調整范圍不僅包括黨的自身建設領域,還涉及黨的領導執政領域,會對非黨組織和黨外群眾的權利義務關系進行調整,即“黨規的調整對象既包括黨內主體,又包括黨外主體”[8]44,甚至將黨內法規調整的對象主體概括為七大類型:(1)黨組織和黨員;(2)國家政權機關、政協機關;(3)群團組織;(4)國有企業、事業單位;(5)集體經濟組織、基層群眾自治組織、社會組織;(6)非公有制企業;(7)黨外領導干部、黨外群眾[8]46。

筆者以為,有關黨內法規調整非黨內關系的觀點混淆了黨內法規與國家法律的關系,誤解了黨內法規調整對象的范圍。因為如果黨內法規的調整對象不在黨內、不是黨內關系,而是包含各種黨外關系,就意味著黨內法規與國家法律在調整范圍上混同了,因為國家法律調整對象所針對的主體基本上也是上述范圍內的主體。這意味著凡是國家法律調整對象的主體(亦即相關法律關系主體)幾乎也是黨內法規調整對象的主體,換句話說,凡是國家法律能夠調整的社會關系幾乎也都是黨內法規能夠調整的社會關系,而這一結論是經不起推敲的。

1.2 黨內法規的調整對象是黨內關系

黨內法規的調整對象通常只能是黨內關系。無論是黨政關系、政黨關系,還是黨社關系(或黨群關系),都不是而且也不宜成為黨內法規的調整對象。黨內關系是指政黨組織內部各主體在治理政黨內務的過程中,圍繞各自相應的權利和義務所形成的相互關系及互動的行為模式[9]。具體表現為黨員與黨員之間的關系、黨員與黨組織之間的關系以及黨組織與黨組織之間的關系。這種關系既包括同級或平級之間的黨員或黨組織關系,也包括上下級之間的黨員或黨組織關系。從邏輯關系上來看,黨內關系應該隸屬于社會關系體系,即黨內關系的本質是一種社會關系,黨內關系只是社會關系中的一種特殊表現形式[5]。法對社會關系的調整是通過設定相應的權利與義務,以此引導人們從事其鼓勵或要求的行為來實現的。而黨內法規對黨內關系的調整則是通過對相應的黨員或黨組織提出相應的要求來實現的。

黨內法規的調整對象之所以是黨內關系而不包含黨外關系,其原因在于黨內法規作為黨內具有法律性質的規范[10],是適應管黨治黨需要而產生的,其產生和存在的價值一方面在于對廣大黨員和各級黨組織提出更有約束效力的要求,以確保黨內行動的一致性;另一方面則在于通過管黨治黨、從嚴治黨,體現黨的先進性與純潔性,提升中國共產黨的長期執政能力。也正因為如此,黨內法規才相比于國家法律而言通常要求更高且規定更嚴,而且以義務本位為基本特征?！包h內法規中,黨組織和黨員的義務在文本規定、邏輯關系、數量對比以及運行狀態上都優先于權利,呈現出‘義務本位’的基本屬性?！盵11]黨內法規只有調整黨內關系才能夠體現黨對其自身及其成員的高標準與嚴要求,才能充分體現和確保黨的先進性與純潔性。如果將黨內法規的調整對象擴展至黨外,則必然會提高對黨外主體的要求,從而令中國共產黨自身的先進性與純潔性難于確保和體現。以此為基點,黨內法規的調整對象不包括而且也不宜包括黨外關系。至于有學者認為的“黨內法規調整的事務范圍不僅僅是黨的內部事務,還要調整國家和社會事務”[12],其實質是混淆了黨內法規調整對象與黨內法規調整作用這兩個概念。從法理上來說,法的調整對象并不等同于法的調整作用。法的調整作用是比法的調整對象更為復雜的一個概念。法的調整作用是法對其調整對象加以調整而在客觀上所產生的作用,其實質是法的作用力或影響力。這一作用力或影響力既可能及于調整對象自身,也可能及于該調整對象之外的其他社會關系。黨內法規對黨內關系的調整便在此列。實際上,黨內法規對國家事務與社會事務產生作用是黨內法規調整作用的效果,是黨的影響力的一種體現,而不是其直接調整的結果;換言之,黨內法規是通過對廣大黨員及黨組織提出相應要求,以此調整黨內關系,實現黨內治理,然后借助中國共產黨的領導核心地位來實現國家治理與社會治理的,黨內法規不能而且通常也不宜直接對黨外主體提出要求,因而并不直接調整黨的外部關系。黨的外部關系應當隸屬于國家法律或政策調整對象的范圍而非黨內法規調整對象的范圍。

2 由內及外:黨內法規調整黨內關系的特點

黨內法規的調整對象是黨內關系,在調整黨內關系過程中可以產生外部效果。正因為如此,有學者認為,可將黨內法規視為一種“由內及外”的特殊規范[13]。相比于國家法對一般社會關系與黨內關系的調整,黨內法規調整(亦即黨內法規對黨內關系的調整)具有“由內及外”的鮮明特點。

2.1 調整對象的“由內及外”

就適用對象而言,黨內法規調整具有“由內及外”的特征。如前所述,黨內法規的調整對象是黨內關系,其適用對象是所有黨員以及黨的各級組織。其中既包括了普通黨員與黨內領導干部,又包括了普通黨組織以及黨的中央組織(即黨中央)及國家機關黨組。在中國共產黨面臨“四大危險”、直面“四大考驗”的情勢下,強化黨內法規制度建設并將其適用于所有黨員和黨組織的一個重要目的就在于貫徹落實“黨要管黨、全面從嚴治黨”,以此加強黨的自身建設,強化黨的向心力和凝聚力,確保行動統一,以提高黨的戰斗力以及長期執政能力。為此,黨內法規需要一體適用于所有黨員與黨組織,不存在適用上的例外。然而中國共產黨與其他政黨以及一般性社會組織的一個最大不同在于中國共產黨是自我管理、自我約束甚至是自我革命型的政黨。其中一個重要表現就在于其對于不同層次的黨員和黨組織分別適用不同的標準與要求。

對于黨員而言,黨在運用黨內法規對其加以約束時講求“以德配位”“身變規隨”,黨員在黨內的職位與黨對其要求是呈正比的,職位越高要求就越高。也就是說,黨內法規對于黨員的高標準與嚴要求是首先適用于黨員中的領導干部尤其是高級領導干部的,即黨的文件反復強調的“關鍵少數”,強調領導干部以身作則、率先垂范。“領導干部強化自律意識,率先垂范,作出表率,具有重要的現實意義?！盵14]“高級干部特別是中央領導層組成人員應當以身作則,模范遵守黨章黨規,嚴格執行黨規黨紀,堅持不忘初心、開拓前進,堅持率先垂范、以上率下,為全黨全社會作出示范,以此推進黨內法規的實施?！盵15]“高級領導干部要清醒認識自己崗位對黨和國家的特殊重要性,職位越高越要自覺按照黨提出的標準嚴格要求自己,越要做到黨性堅強、黨紀嚴明,做到對黨忠誠、永不叛黨?！盵16]193在中國共產黨的成員結構中,作為“關鍵少數”的領導干部是黨內的焦點與核心,“對于任何政黨來說,干部都是政黨的核心組成部分。他們的素質和形象在一定意義上決定著政黨的形象”[17]78。就此而言,中國共產黨運用黨內法規調整黨內成員關系時實際上是由上到下、由內而外有序展開的。而在黨的組織層面,黨中央與國家機關則是黨的組織結構中最為核心的部分,黨內法規作為適用于所有黨組織的規范,首先需要黨中央與國家機關以上率下,在此基點上擴至所有黨組織。即在依規治黨方面,中央和國家機關起著標桿和引領作用,“中央和國家機關黨的建設關系黨中央權威和集中統一領導,關系黨中央決策部署的貫徹落實,關系最廣大人民根本利益的實現。推進新時代黨的建設新的偉大工程,中央和國家機關必須走在前、作表率”[18]。顯然,在黨運用黨內法規調整黨組織之間的關系時,也是由高層到基層、由內及外遞次進行的。

黨內法規作為黨以法規制度形式為全體黨組織和黨員提出和設定的要求,首先是對黨組織中的領導機關以及黨員中的領導干部提出和設定的要求,強調“以德配位”?！邦I導機關是國家治理體系中的重要機關,領導干部是黨和國家事業發展的‘關鍵少數’,對全黨全社會都具有風向標作用……領導機關和領導干部必須做表率、打頭陣?！盵19]544這實際上是一種從上到下、由黨內核心向黨內外圈有序擴散式的調整,顯現出“由內及外”的明顯特征。

2.2 調整效果的“由內及外”

黨內法規是黨的“家法”[20],作為管黨治黨的規范,一般只適用于調整黨內關系,對黨員以及各級黨組織而言具有法律約束力,而對于非黨員與非黨組織則沒有適用性和約束力,即黨內法規的直接規范對象是黨員以及各級黨組織,而不是一般的公民及社會組織。原因在于黨內法規作為相比于國家法與一般社會規范規定更嚴且要求更高的一種規范,是保持和強化黨的先進性與純潔性的客觀需要。作為要求更高的黨內法規,其一般只適用于具有先進性與純潔性要求的黨的內部,調整黨員與黨員、黨組織與黨組織以及黨員與黨組織之間的關系,不具有黨外適用性,即黨內法規作為一種黨內規矩,其適用需要被限定在黨內。然而,中國共產黨的政治與法律地位決定了黨自身的治理勢必會對整個國家管理與社會治理產生直接或間接的影響。中國共產黨通過將黨內法規適用于各級黨組織與黨員,能夠實現執政黨內部的良好治理,從而產生引領和帶動效應,使其他政黨或社會組織自覺向作為領導核心的中國共產黨看齊,主動提高對于自身治理的要求,甚至可能會將黨內法規的高要求自覺適用于本政黨或本組織的治理之中,實現其內部有序治理,并進而推進整個社會的良性治理?！爸袊伯a黨畢竟不同于一般的社會組織或政治團體,通過黨內法規建設來加強黨的自身建設,其目的主要在于通過實現黨的領導的規范化,來更好地保障黨領導國家各項治理事業的法治化?！盵13]就此而言,“中國共產黨的黨內法規具有強烈的外部性效應,即通過加強各級黨組織的制度化建設、黨委和黨組織權力配置的規范化建設以及黨員活動的規范化等方式,在實現黨內治理規范化的同時,會提升中國共產黨在公共治理中的能力,增強人民群眾對中國共產黨執政合法性的認同”[21]。

對于我國國家治理現代化來說,“沒有一個健全的黨內法規體系,沒有一個建立在黨規黨法之上的黨內秩序,就沒有政黨治理的現代化,更勿談國家治理的現代化”[22]。只有運用黨內法規把管黨治黨落到實處,促使黨員干部帶頭遵守國家法律法規,才能夠借助黨員干部的先鋒模范作用推動廣大人民群眾踐行法治。不僅如此,黨內法規作為黨執政的重要保障,勢必會影響到國家政權機關的行為選擇。中國共產黨發揮總攬全局、協調各方的領導核心作用,黨的建設制度改革是全面深化改革的重要組成部分,在推進國家治理體系和治理能力現代化方面發揮重要作用,制定和實施黨規活動同中國特色社會主義事業發展存在千絲萬縷的聯系,會對經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設產生深刻影響,對人民群眾的行為選擇會產生重要影響。由此可見,黨規的影響力事實上不限于其直接規范的黨組織和黨員[23]99。此外,黨通過加強黨內法規制度建設,將黨內法規適用于各級黨組織與黨員,運用法治思維管黨治黨,力行依規治黨,還可以樹立、宣傳和倡導法治理念,從而在全社會形成尊法崇規的意識和自覺,有助于優化我國法治環境,助推全面依法治國戰略深入實施。就此而言,黨內法規在對黨內關系進行調整的效果上顯然也具有“由內及外”的特征。

2.3 調整內容與方法運用的“由內及外”

黨內法規對黨內關系的調整不僅在調整對象與調整效果上具有“由內及外”的特征,在調整內容與方法上也具有“由內及外”的特征。

一是調整內容上的“由內及外”。就其調整的內容而言,黨內法規強調思想建黨與制度治黨同向發力,要求黨員知行合一。對黨員而言,黨內法規首先對其思想提出要求,通過思想來影響行為。黨內法規制度建設服從和服務于黨的政治需要,服從和服務于黨提高自身執政能力和確保執政地位的需要,服從和服務于保持和實現其自身的初心和使命的需要,必須堅持習近平新時代中國特色社會主義思想,增強“四個意識”,堅定“四個自信”,做到“兩個維護”。這首先對黨員思想提出了明確要求,通過思想來帶動或改變行為。與國家法相比,黨內法規對黨內關系的調整更具有針對性,直指廣大黨員內心深處。國家法作為最低限度的倫理道德與制度理性,只規范人們的行為,即馬克思曾指出的,“對于法律來說,除了我的行為以外,我是根本不存在的,我根本不是法律的對象。我的行為就是法律在處置我時所應依據的唯一的東西”[24]121。而站在行為學的角度上,人的行為總是受思想意識所支配的,因為“行為是由理智發起并以意志為指導的動作”[25]45。有什么樣的思想意識就可能會產生相對應的行為。思想意識問題解決不好,行為就不能夠從根本上得到規范;思想意識不夠高尚,就難以做出高尚的行為。

就倫理道德與國家法律的關系而言,倫理道德是國家法律的基礎和支撐,國家法律則是最底線的倫理道德。國家法律通常只要求人們達致最底線的倫理道德要求,即一般只禁止人們“為害”,而不能強制人們向善;倫理道德則不僅可以禁止人們“為害”,也可以要求人們向善。“道德會主動地、經常地通過人們的內心活動規約每個人的行為,而法律、制度和政策往往是在人們的行為越位并被告知時才發揮實際作用。同時,與法律、制度和政策不同的是,道德可以通過先進社會成員的示范作用潛移默化地影響一般社會成員。”[26]而且倫理道德可以對社會成員提出更高的要求,要求人們為善,為了他人或社會的需要放棄或犧牲自己的某些利益。在黨內法規與國家法律和倫理道德之間的關系上,黨內法規是介于國家法律與倫理道德之間的一類規范,其在對黨員的要求上高于國家法律。這使得黨內法規具有國家法律與倫理道德雙重規范的特征,其對黨內關系的調整也就集合了國家法律與倫理道德這兩種規范的優勢,不僅可以針對黨員的行為提出要求,對黨員的行為加以規范,而且能夠直指黨員內心,對黨員的思想提出要求。黨內法規在要求上高于國家法律,在內容上嚴于國家法律,而要求的高與內容上的嚴實際上對應著相應權利以及體現在這些權利背后的利益與自由的收縮。這就需要解決廣大黨員的思想問題,需要解決廣大黨員的思想疑惑或顧慮,使其堅定信念,在具備堅定信念和科學思想的基礎上,深刻認識到自己作為黨員與一般群眾的不同,從而自覺約束行為,使自己符合先進性與純潔性的要求。

思想建黨作為馬克思主義建黨學說的一條基本原則,是黨的建設的基本要求。推進黨的建設新的偉大工程,要把思想建黨擺在黨的建設的重要位置,補足精神之“鈣”,為全面從嚴治黨夯實思想基礎、從嚴擰緊思想“總開關”[27]。為此需要堅持黨性要求,“我們黨對所有黨員提出黨性要求,任何黨員不得例外”[28]。而黨性要求在一定程度上也是一種思想要求,黨員入黨需要在組織上入黨、行為上入黨,更要在思想上入黨。在黨的建設中,中國共產黨對思想建設的強調一般都會借助黨內法規制度建設予以推進,并會被明確規定在相關黨內法規中,成為黨內法規調整黨內關系時的重要依據。正因為如此,在黨內法規中,對指導思想的強調幾乎貫穿每一部黨內法規始終。這顯然是黨內法規注重調整黨員思想,并由調整黨員內在思想進而影響和改變其外在行為的重要體現。就此來看,在黨內法規調整黨內關系時所具體指向的內容上,黨內法規具有鮮明的“由內及外”特征。

二是調整方法運用上的“由內及外”。中國共產黨相較于其他黨派的一個顯著特征與巨大優勢就在于高度注重思想建黨、理論建黨,注重理想信念教育和革命精神傳承。為此,中國共產黨一直把馬克思主義普遍真理與中國革命和建設的具體實際相結合,不斷推進理論創新和馬克思主義中國化,并用其指導實踐[29]。中國共產黨對思想建黨、理論建黨的強調一般都以黨內法規制度的形式來加以體現,即黨內法規強調“必須堅持以馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論、‘三個代表’重要思想、科學發展觀、習近平新時代中國特色社會主義思想為指導”?！包h組織和黨員必須牢固樹立政治意識、大局意識、核心意識、看齊意識,自覺遵守黨章,嚴格執行和維護黨的紀律,自覺接受黨的紀律約束,模范遵守國家法律法規?！雹賲⒁姟吨袊伯a黨紀律處分條例》(2018年8月印發)第三條。“加強政治理論教育,突出黨的創新理論學習,組織黨員學習黨的基本理論、基本路線、基本方略,學習馬克思主義基本原理和黨的基本知識,引導黨員堅定理想信念,增強黨性修養,努力掌握并自覺運用馬克思主義立場觀點方法?！雹趨⒁姟吨袊伯a黨黨員教育管理工作條例》(2019年5月印發)第九條。換言之,黨內法規在調整黨內關系時首先是從對黨員以及黨組織的“內在”方面即思想方面著手的,要求各級黨組織與黨員堅持科學的思想,樹立正確的意識。在具體調整方法上,黨內法規較為注重提醒談話、誡勉談話、約談函詢、批評和自我批評等更易于行為人內心認同接受且有利于行為人自我調整和改正的方式方法,在效果上強調適用對象的“思想有震動、靈魂受觸動”[30],即便對于已經犯錯誤的黨員也首先令其意識到錯誤,要“運用監督執紀‘四種形態’,經常開展批評和自我批評、約談函詢,讓‘紅紅臉、出出汗’成為常態”①參見《中國共產黨紀律處分條例》(2018年8月印發)第五條。。這表明黨內法規在調整方法上強調的首先是有利于內部調整和解決的方法,然后才是可以尋求外在解決的方式,在調整方法的運用上具有“由內及外”的特點。

3 黨內法規調整黨內關系的基本要求

中國共產黨是中國特色社會主義事業的領導核心。“辦好中國的事情,關鍵在黨?！盵31]13黨自身建設的狀況如何與執政能力高低直接決定著其自身事業的成敗以及整個國家和中華民族的興衰。而黨內法規是加強黨的建設和提高其執政能力的核心制度保障。為此,在推進黨的建設中,必須要充分發揮黨內法規的作用,重視黨內法規對黨內關系的調整,使黨內法規切實發揮管黨治黨作用,將依規治黨、全面從嚴治黨落到實處。在運用黨內法規調整黨內關系的過程中,則需要重視黨內法規調整黨內關系時所顯現出來的“由內及外”的鮮明特點,明確以下三個方面的基本要求。

3.1 必須狠抓黨內“關鍵少數”

黨內法規調整黨內關系“由內及外”的特點客觀上決定了在黨內關系中占據核心地位的“關鍵少數”的重要性乃至主導性,使得黨在運用黨內法規調整黨內關系時必須狠抓黨內“關鍵少數”,通過抓“關鍵少數”帶動“普通多數”,以達到和實現黨內法規由內而外、有序調整黨內關系的目的,從而實現黨內良好治理。從中國共產黨百年的歷史來看,黨內法規作為管黨治黨的重要規矩最初是由毛澤東首先在黨內使用的,在最初使用黨內法規這一概念時實際上已經指明了黨內法規的目的及其優先適用對象。在1938年召開的中國共產黨擴大的六屆六中全會上,毛澤東指出:“鑒于張國燾嚴重地破壞紀律的行為,必須重申黨的紀律”,“為使黨內關系走上正軌,除了上述四項最重要的紀律外,還須制定一種較詳細的黨內法規,以統一各級領導機關的行動”[32]528。顯然,黨內法規這樣一個概念是在這類黨內“關鍵少數”嚴重破壞紀律的情況下被首次提出和適用的,而制定黨內法規的目的則首先在于“統一各級領導機關的行動”,以此團結和統一全黨。而黨的十八大以來以習近平同志為核心的黨中央之所以反復強調加強黨內法規制度建設,與黨內個別“關鍵少數”目無法紀、不受約束乃至日益嚴重的腐敗有著直接關系。正因為如此,中國共產黨不斷強調“關鍵少數”。習近平總書記多次指出,“從嚴治黨,關鍵是要抓住領導干部這個‘關鍵少數’,從嚴管好各級領導干部”[33]102。黨內法規作為要求高于國家法律且內容也嚴于國家法律的黨內規矩,本身就是用以調整“關鍵少數”的一種制度規范,作為中國共產黨政治倫理的法律化成果,不僅需要抓好黨員以及各級黨組織這類“關鍵少數”,而且需要抓好黨的領導干部(尤其是黨的高級領導干部)以及黨的領導機關(尤其是黨的中央組織與國家機關黨組)這類黨內“關鍵少數”,必須要在狠抓“關鍵少數”上下功夫。

在黨內法規制度建設過程中,要從制度設置到制度實施的雙向維度切實抓好黨內“關鍵少數”,令黨內法規成為敦促“關鍵少數”帶動“普通多數”的引領型法規,推進黨內法規對黨內關系的科學調整。具體而言,在黨內法規制度設置上,要突出黨員中的領導干部以及黨的領導機關這類黨內“關鍵少數”在思想行為方面的要求,強化其在政治以及法律上的責任,依據“以德配位”的政治倫理以及中國共產黨的先進性要求,增加黨內法規中有關黨內“關鍵少數”責任的規定,使這些“關鍵少數”成為黨內責任履行的排頭兵與先行者,成為黨內的標桿和表率。而在黨內法規制度實施上,則要突出這些“關鍵少數”嚴格遵守黨內法規的義務,即“黨內法規所提出的要求,作為關鍵少數的黨員領導干部要首先做到,上級黨組織及其負責人要首先做到,執行機構及其工作人員要首先做到”[34]。必須以更高的要求推動黨內法規對于這些“關鍵少數”的優先適用和嚴格適用,使“關鍵少數”主動、自覺、全面、及時地遵守黨規黨紀,切實發揮在黨內的示范引領作用,帶動和激勵其他黨員與黨組織嚴格遵規守紀,不忘初心、勇擔使命。從實踐來看,“部分黨員特別是部分黨員領導干部對黨內法規存在認知上的誤區和偏差,不理解、不重視黨內法規,甚至還存在一定抵觸情緒”[35]。為此,必須高度重視黨內“關鍵少數”對于黨內法規調整的影響,狠抓“關鍵少數”。黨內法規的適用是對全體黨員以及所有黨組織的一體適用,但首先是對黨內“關鍵少數”的優先適用和嚴格適用。無論在黨內法規的制定上,還是在黨內法規的實施中,都必須優先對黨內的“關鍵少數”提出明確而嚴格的要求。

3.2 必須充分實現法規調整效能

中國共產黨作為執政黨以及中國特色社會主義事業領導核心的地位,決定了黨內法規對黨內關系的調整必然會產生由內及外的調整效果,即黨內法規對黨內關系的調整不僅會產生調整黨內關系的效果,也會借助黨的領導地位和執政地位對黨外關系產生影響,通過黨內良好治理而帶動國家治理和社會治理。在運用黨內法規調整黨內關系時要充分考量黨內法規調整相比于國家法律調整的制度優勢,高度重視黨內法規調整黨內關系所產生的黨外效應,把黨內法規作為黨用以調整黨內關系的優先選擇,彰顯中國共產黨對于各級組織以及廣大黨員的高標準與嚴要求,確保實現黨自身的先進性、保持其純潔性,令其始終成為中國特色社會主義事業堅強的領導核心,始終成為經得起考驗和檢驗、能夠帶領人民實現中華民族偉大復興的執政黨,以此實現黨內法規調整效能的最大化,推進黨內法規的高效調整。

最大限度地實現黨內法規調整的效能并不是要擴大黨內法規的適用范圍,將黨內法規的適用范圍擴展到黨外,而是要求強化并借助黨內法規的調整優勢,通過黨內法規調整帶動整個社會關系的調整。為此,在黨內法規制度建設實踐中,必須科學理解并準確把握黨內法規與國家法律的不同功能及適用邊界,確保黨內法規正確發力。從邏輯上來說,無論是國家法律還是黨內法規,都能夠調整而且也都在調整著黨內關系。然而相比于國家法律對于黨內關系的調整,黨內法規在調整黨內關系方面具有更多的優勢,即它能通過賦予執政黨及其成員更高要求和更多義務,確保執政黨始終保持先進性和純潔性,從而永葆執政地位以及中國特色社會主義事業領導核心的地位。黨內法規調整相比于國家法律調整的優勢,決定了我們在實施黨內法規調整過程中要嚴格把握黨內法規與國家法律之間的適用邊界,使其相互銜接與協調,實現二者之間的無縫對接,而不能讓兩者相互越界、彼此取代,尤其是不能用黨內法規來調整本該由國家法律加以調整的領域(如非黨內關系領域)。

3.3 必須強化對黨員思想的調整

對于廣大黨員來說,黨內法規與國家法律都是要一體遵守的法,都是他律。但相比而言,黨內法規更具有調整優勢。原因在于國家法的調整依靠外在約束,依靠對人們行為的引導和約束實現社會治理;而黨內法規則強調思想建黨與制度建黨相結合,其調整提倡內外兼修,依靠對黨員行為與思想的雙重規范達到黨內治理。國家法律調整只是對人們外在行為的一種調整,黨內法規調整則是從黨員思想到行為、從主觀到客觀、由內及外的全面調整。這種調整由于是建立在“治國必先治黨、治黨務必從嚴、從嚴必依法度”的科學邏輯之上,因此,如果方法恰當、用之得宜,不僅可以發揮治標之功,而且可以起到治本之效。基于此,在通過黨內法規調整黨內關系時,必須在關注矯正黨員失范行為的同時,強化對黨員思想的調整,實現對廣大黨員從思想到行為的全面調整。黨內法規作為黨內具有法律性質的規范,要及時糾正黨員的違規違紀行為,使黨員成為遵規守紀的典范。這是黨內法規調整作為一種法的調整的必然要求。同時黨內法規作為一種事實上超越了國家法律要求而進入倫理道德層面的制度規范,還要關注并強化對黨員思想的調整,要求廣大黨員樹立正確思想,解決黨員在思想上存在的問題。從黨史百年的角度來看,黨在運用黨內法規管黨治黨過程中一直重視思想建設。也正因為如此,在踐行依規治黨的歷史中,中國共產黨不斷通過各種學習宣傳和黨內教育活動來提高廣大黨員認識,增強其思想覺悟。這些活動不僅使廣大黨員熟悉了黨規黨紀,明確了黨規黨紀的要求,更打通了廣大黨員思想上的梗阻,實現了對廣大黨員從思想到行為的全面調整,增強了黨內法規調整的效果。

在通過黨內法規調整黨內關系的過程中,要明確并強化黨內法規制度這一調整優勢,強化對黨員思想的調整,進一步增強黨內法規在對廣大黨員思想引領方面的作用,最大可能地發揮黨內法規的調整優勢,實現黨內法規對廣大黨員由思想到行為的全面調整。具體而言包括以下兩個方面。第一,需要高度重視并充分發揮黨內法規的思想調整力,突出并強化科學思想——尤其是習近平新時代中國特色社會主義思想——對廣大黨員思想的指導和引領,使廣大黨員始終樹立正確的思想。為此,需要持續開展黨內學習教育活動,加大黨章、黨規、黨紀的學習宣傳力度和深度,通過強化對廣大黨員的教育,幫助其牢固樹立科學的指導思想,助推其提高思想認識,根除違規觸紀的思想根源。第二,需要科學把握思想與行為之間的關系,在運用黨內法規調整黨內關系時,將解決廣大黨員的思想問題放在黨內法規調整的優先位置,作為運用黨內法規調整黨內關系的重點方向,多層次地采用有助于針對并解決黨員思想問題的方法和策略,通過解決黨員的思想問題敦促其自覺調整或矯正行為,最大限度地發揮黨內法規對黨員思想和行為進行雙重調整的制度優勢。

4 結語

作為中國特色社會主義法治體系不可或缺的重要組成部分,黨內法規是實現“黨要管黨、全面從嚴治黨”的關鍵保障,也是實現全面依法治國的基本依托。在全面從嚴治黨與全面依法治國已經成為不可逆轉之歷史潮流且國家治理日益呼喚治理體系和治理能力現代化的時代背景下,“黨內法規作用巨大,其承擔著通過制度設計,起到宣傳、說服、引導和組織行動等作用,以最大限度凝聚社會共識、化解社會矛盾、構建國家與社會良性互動關系,最終促進兩個百年目標的實現”[36]。黨內法規調整黨內關系“由內及外”的特點以及中國共產黨作為中國特色社會主義事業領導核心與執政黨的地位,決定了黨內法規是中國特色社會主義法治體系乃至整個國家治理體系中更具有調整優勢和效能的制度,是實現“中國之治”的“金鑰匙”與“核心密碼”。相比于國家法律對于一般社會關系的調整乃至其對于黨內關系的調整來說,黨內法規更能夠由內而外、由里及表、由思想到行為、全方位對黨內關系加以調整,更有利于做到由本到末的調整,更有助于實現調整目標和效果的統一。不僅如此,黨內法規在調整黨內關系方面所顯現的“由內及外”的鮮明特點使得這類規范不僅能夠在管黨治黨、確保黨的先進性以永葆黨的執政地位方面能夠發揮保障作用,而且能夠產生更大的調整效能,即可以借助黨內治理帶動國家治理,推進國家治理體系和治理能力現代化建設?；诖?在黨內法規制定和實施過程中亦即運用黨內法規調整黨內關系過程中,必須科學理解和準確把握黨內法規各項制度,最大限度地發揮黨內法規的調整優勢,使其切實發揮管黨治黨作用,真正將依規治黨推向深入。