部門間統計數據共享機制研究

冀 潛 李永娣 周 恒

（1.鄧州市統計局，河南 鄧州 474150；2.河南省統計科學研究所，河南 鄭州 450008）

一、部門間統計數據共享的意義

依法開展的國家統計調查和部門統計調查取得的統計資料屬于政府公共資源，應在部門間共享。2014年國務院辦公廳下發的《轉發國家統計局關于加強和完善部門統計工作意見的通知》（國辦發〔2014〕60號）明確指出，一要建立統計信息共享機制。國家統計局將部門信息共享納入部門統計調查項目審批或備案內容。數據生產和使用部門可以通過雙方或多方協議的形式，依法明確信息共享的內容、方式、時限、渠道以及應承擔的責任等。需要保密的，數據使用部門應當按照保密規定使用。對于數據生產部門未對外公開公布的數據，數據使用部門對外公開公布前，應當征得數據生產部門同意。二要加快構建統計信息共享數據庫。按照物理分散、邏輯集中、統一管理、普遍共享的原則，建設和完善國家統計局和各部門的統計信息共享數據庫，共享各部門已對外公布數據和可以在多部門間共享的其他數據。進一步建立健全統計信息共享數據庫建設的技術標準，以及查詢、交換和訪問授權等信息共享方式的標準規范，為構建部門間統計信息共享數據庫提供可靠技術保障。該文件是開展部門間統計數據共享的依據。2015年9月，國務院印發《促進大數據發展行動綱要》（以下簡稱《綱要》），系統部署大數據發展工作，是部門間統計數據共享的指導性文件。《綱要》部署了三個方面的任務，其中最主要的任務是加快政府數據開放共享，推動資源整合，提升治理能力。

開展部門間統計數據共享，意義重大，主要體現在以下三個方面：

1.能減輕基層統計調查的負擔

隨著統計數據需求的增加，不同政府部門出于各自管理需要，設計調查項目，對基層開展統計調查。由于目的不同，標準不統一，指標的口徑、范圍和計算方法不盡相同，造成不少統計調查內容既繁雜混亂又相似重復，增加了基層負擔，導致調查對象的配合程度日益降低。通過部門間數據共享，利用現有的部門行政記錄進行提取和分析，能夠最大程度地減輕基層負擔，避免調查對象受重復、相似調查的困擾。

2.能提高源頭數據質量，規范部門統計管理

就統計部門而言，部門間統計數據共享有兩個方面的好處。一是有效提高源頭數據質量。一方面，政府部門的行政記錄是各職能部門出于行政管理和業務需要的目的，對特定對象進行的調查登記。由于部門行政記錄涉及范圍廣、更新慢，導致一些行政記錄不能準確反映特定對象的實際情況。另一方面，政府統計往往是從宏觀經濟社會管理層面設置調查項目，缺乏微觀直接運用的統計基礎。因此，調查對象很可能難以充分理解統計指標的內涵，從而導致統計數據填報上的不確定，進而影響源頭數據質量。部門數據共享可以通過各個部門之間數據交換來相互印證、相互對比，對于規范數據采集來源、采集過程以及發布口徑十分有效，可以通過這種方式防止漏報、錯報、瞞報等統計違法行為的發生，保證統計數據的真實可靠，從源頭上提高統計數據質量。二是通過部門間統計數據共享，強化了對部門統計的規范管理，充分發揮了部門統計的作用，可以實現政府統計部門由“從事統計”向“管理統計”、由“生產數據”到“生成數據”的職能轉變。

3.能有效防止“數出多門”現象

就政府其他部門而言，部門間統計數據共享有效防止了“數出多門”現象的發生，提高了政府統計數據的公信力，也為強化部門管理、政府治理提供了詳實的資料。例如要對二套房以上家庭戶征收房地產稅，某人在河南、海南、廣東各有一套房子，分別在自己妻子、未成年孩子名下，通過三地房權登記信息、公安戶口信息比對，就能準確找到納稅依據，有效杜絕偷稅、逃稅行為的發生。

當前已經進入大數據時代，大數據技術為部門數據共享營造了新的環境。大數據具有的全方位用戶畫像、智能AI技術、海量數據資源、高價值流量等特征，使部門統計制度更為標準化、規范化、具體化。通過對部門統計制度標準的設計，可以使數據采集更加規范，簡化數據采集流程，減少重復調查，進而從源頭上控制部門統計數據質量。大數據豐富了數據來源，使統計工作從調查統計的數據采集方式升級為抓取數據和分析數據。在此背景下，部門統計應順應歷史發展的步伐，盡可能減少非必要的統計調查，運用現有技術手段，打破部門間“信息孤島”和行業壁壘，共享部門統計數據，充分挖掘部門現有統計數據的價值，由生產數據逐步向分析數據轉變。可以說，大數據為部門間數據共享奠定了基礎、創造了條件。

二、文獻綜述

朱如江和湯金星（2009）提出：隨著我國社會主義市場經濟的建立和完善，社會對統計信息需求不斷擴大，政府統計必須由獨立操作型向綜合管理型過渡。這一轉變，是國家到地方的政府統計上下聯動、共同努力的結果。各級要重新劃分政府統計和部門統計的工作職責，加強對部門統計工作的管理，積極做好政府統計和部門統計信息共享工作。吳婧（2019）建議：一是要構建微觀數據共享機制。制定微觀數據共享的相關規定，明確微觀統計數據的使用人、使用方式、使用場合以及違反合約受到的法律責任。二是要提高統計數據共享的多樣性。如今，我國的數據共享形式通常為靜態圖表或直觀數據，形式過于單一，有時無法滿足數據使用者的需求。而國外的數據統計機構則在數據表現形式上注重數據共享的多樣性，利用可視化統計、TableBuilder等互動式數據分析工具提供數據共享服務。阮圣健（2017）以浙江省為例提出：內容上，按照省政府制定的部門共享數據資源目錄，結合統計部門的業務需求，進一步明確需要部門提供的數據；方式上，借助省政府公共數據共享交換平臺，做好統計部門數據管理系統與數據交換平臺的技術對接，實現部門統計數據的及時共享交換；機制保障上，借助省政府的數據資源歸集考核通報機制，加強對各部門的約束力，提高部門統計數據的質量和報送時效。陳泓和譚鵬成（2017）提出：為了保證數據能夠共享共用，共享機制下的采集方式流程應盡可能簡單明了，采集的指標內容應盡可能直接易得。“大統計”思維下的數據共享，使政府統計管理職能逐步由“從事統計”向“管理統計”轉變，由部門信息“自留地”變為政府資源“集體田”，進而提升政府統計服務效能。肖洪輝（2016）提出：統計管理是一項專業性、技術性都很強，且精益求精的工作，統計部門要及時學習互聯網、物聯網、大數據、云計算等現代先進的數據技術，并盡快運用到統計管理工作中去。王華瑩和徐曉音（2011）提出：統計信息共享是以最大限度發揮統計信息資源的經濟和社會價值為目標，應用現代信息技術，實現統計信息跨行業、跨部門、跨單位的廣泛應用乃至被全社會利用。要達到這一目標，一要建立信息共享網絡、擴大聯網直報范圍，二要統一統計的計算機處理程序，三要加快統計數據庫的建設。顧建亞和章迪平（2019）提出：構建跨部門統計協同模式的基本思路，一是明確跨部門協同的內涵、功能與適用范圍，二是發揮各級統計局在跨部門協同中的主導作用，三是創新完善協同運作機制，包括信息互通機制、資源共享機制、優化協同機制、互動交流機制、監督問責機制。

上述研究，從不同方面對部門間統計數據共享的方式、方法、機制等進行了有益的探索，但也存在著明顯的不足，主要表現在三個方面：一是沒有將數據共享劃分為綜合數據共享和基層數據共享兩個階段來進行研究。不同階段有不同的工作難點和重點，劃分之后工作思路才會更加清晰，采取的對策措施才會有更強的針對性，才能推動共享工作扎實開展，并行穩致遠。二是沒有明確提出將統一統計部門和其他部門所有統計報表制度作為數據共享的先決條件。如果報表制度不統一，那么統計指標的涵義、上報范圍、上報時間、計算口徑勢必難以統一，統計數據就難以實現真正的共享。三是沒有提出地方先行試點、最后全國統一共享的工作思路。前述研究基本上是站在一個地方或部門的角度來考慮問題，缺乏由點到面、循序漸進的思路，缺乏“全國一盤棋”的視野。這些不足，正是本研究要著力克服解決的。

三、部門間統計數據共享的有益探索

近年來，全國各級政府統計部門對部門間統計數據共享進行了積極探索，取得了一些有益的經驗。

2013年，杭州市統計局積極探索建立部門基本單位名錄庫共享機制和數據資料共享機制。通過建立部門基本單位名錄庫共享機制，保障了杭州市統計局與相關部門之間溝通協調的暢通，理順了數據來源途徑，使杭州市統計局能及時將各部門分散的、不完整的信息匯集起來，大大加快了全市單位名錄庫的更新頻率，提高了全市名錄庫更新維護的質量。同時，通過部門間的信息交換共享平臺，極大地增加了統計數據庫的數據容量，提升了統計調查數據在區域經濟監測方面的覆蓋范圍，拓展了統計調查數據服務區域經濟發展的功能。

2015年，四川省統計局積極部署建設部門間統計數據共享平臺并推進共享機制的建設。一是著力構建部門統計一套表制度。收集相關部門所生產的行業統計數據及其對統計部門數據需求情況，并根據需求情況構建部門統計一套表，形成科學規范的部門綜合統計報表制度。二是著力推動基本單位名錄庫系統升級。進一步整合職能管理部門的行政記錄，建立一套全面、準確、及時、共享的基本單位名錄庫，準確反映四川省單位總量、規模、結構、分布信息。三是著力構建信息共享軟件平臺。建立健全部門信息共享平臺技術標準，以及查詢、交換和訪問授權等信息共享技術規范，搭建政府綜合統計數據共享平臺，實現部門間信息的共建共享。

2016年，河南省人民政府辦公廳轉發了由省工商局、發展改革委等五家單位聯合印發的《關于加快推進“五證合一、一照一碼”登記制度改革的實施意見》，明確提出要推進部門間信息共享互認：各級企業登記機關、人社部門和統計部門要按照相關要求盡快改造升級各相關業務信息系統，以統一代碼為標識接入河南省企業信用信息公示監管警示系統，推動企業基本登記信息和相關信用信息共享和應用。為落實《意見》要求，自2017年開始，河南省統計局在河南省工商管理局（現河南省市場監督管理局）機房中放置前置機獲取企業登記、變更、注銷信息用于名錄庫維護。從近幾年運行情況看，成效明顯，河南省統計名錄庫維護從原來的部門數據季度更新發展到現在的實時更新，大大提高了名錄庫維護的時效性。

2021年，寧夏回族自治區統計局將部門統計數據共建共享做為重大項目來推進。推進過程中，一是堅持精品意識，使平臺系統符合統計信息化安全等級保護等要求，確保系統運轉和統計數據安全可靠。二是學習、借鑒國家一套表平臺設計理念，加強統計元數據設計開發，增強平臺系統開發運用的可持續性。三是保證采集、審核、報送、簽章等數據處理過程的可追溯、可核查、可確認。四是把項目建設作為自治區部門一套表統計制度方法改革的重要載體，著力整合資源，努力減輕部門統計負擔，提高統計行政效率。

在部門數據共享探索方面，截至目前做得最好的當屬重慶市統計局。重慶市部門統計數據共享具有以下特征：一是建立和完善《重慶市部門綜合統計報表制度》。重慶市建立了以市統計局牽頭，各市級相關部門配合的聯動機制，將以前由市統計局各專業對口收集整理的部門統計數據整合起來，開創性地建立《重慶市部門綜合統計報表制度》，共涉及50多個部門，統一了各項統計指標的統計范圍、計算方法、統計口徑及填報目錄，所有部門均在重慶市部門聯網直報平臺上報表，切實減輕部門報送的工作量，實現了一個部門一套表、一個部門一套數據，減少了部門與市統計局各專業之間的重復報送，大大提高了統計工作效率。二是運用大數據技術，通過Oracle數據庫實現分布式管理。聯網直報平臺采用Oracle數據庫，具備分布式處理能力，采用并行服務器模式，具有可用性強、擴展性強、數據安全性高、穩定性高等特點。整個聯網直報平臺由兩部分組成。其一是各部門使用的報表報送平臺，其二是市統計局各專業使用的數據審核處理平臺。各部門可以使用“查詢”“審核”“查看”“導入”“導出”等功能在部門數據報送平臺上報送本部門的統計數據。市統計局各專業在數據審核處理平臺上“共享”“查詢”“審核”“導出”各部門報送的統計數據。三是專業用戶在數據處理平臺加工分析數據。專業用戶可在該平臺上查看權限范圍內的所有部門表式及相關數據，通過添加審核條件來加強對部門數據的審核，通過添加匯總公式對部門數據進行橫向比較和縱向分析。該數據平臺的開發使用為深度挖掘和分析部門統計數據提供了基礎保證。通過部門之間的數據共享，來相互印證、相互比對，反饋有疑問的部門數據進行重新核實，一定程度上提高了部門統計數據質量。重慶市統計局在推進部門間數據共享過程中積累了不少經驗，但也出現了一些問題和困難：一是收集周期過長，數據時效性不強；二是統計指標變動頻繁，共享數據質量不高；三是因工作人員流動性較大，部門共享機制不順暢；四是部門數據共享范圍有限。

除上述統計部門積極探索部門間數據共享外，還有不少地區政府統計部門也對數據共享進行了研究摸索。總體看，各級各地之間進度不一，共享程度不平衡，標準不統一，制度不完善，共享機制尚未真正徹底建立起來。

四、部門間統計數據共享的主要阻礙因素及基本遵循

（一）部門間統計數據共享的主要阻礙因素

1.部門利益造成信息壁壘。由于對信息資源的歸屬、采集、開發等的相關管理規則還不明確，造成了不少政府部門將政府信息資源的產權部門化，人為設置信息互聯互通的壁壘，阻礙著政府統計數據的整合應用。一些政府部門為維護自身利益，不愿進行信息交換與應用，拖延信息資源共享。

2.法律法規建設滯后。我國在數據開放共享方面的法律法規和制度標準建設相對滯后，在共享開放的原則、數據格式、質量標準、可用性、可操作性等方面尚未做出詳細規范，導致政府統計部門和其他部門之間出現共享開放能力不強、水平不高、質量不佳的問題。因數據開放共享引發的對個人隱私與數據安全的威脅是人們關注的焦點。當前，大數據應用所適用的隱私與數據安全保護方面的法規政策，大多數是沿用多年前的法規文件，很多內容已經不適應現代統計工作的需要。

3.缺乏統一的行業標準。各政府部門之間的管理內容以及職能基本上是相互獨立的，在數據的采集上也是如此，交叉不多。不同部門會采取不同的數據采取方式，缺乏統一口徑和標準，加劇了統計數據開發利用的難度，在信息交流和共享的時候設備資源難以兼容，加大了資源共享的難度。

4.部門領導對統計數據共享重視不夠。受傳統行政管理體制的限制，以及管理理念的約束，一些部門領導對現行的統計數據采集模式思維固化，缺乏現代意識，對統計數據共享認識不足。具體來說，受部門工作紀律、運行機制等條條框框的限制，無法形成對統計數據共享的正確認知，缺乏工作的積極性和主動性，有時甚至存在排斥心理。

（二）部門間統計數據共享的基本遵循

根據數據共享實踐探索的經驗教訓以及理論探討的成果，我們認為，實現部門間統計數據共享應遵循以下幾個方面原則：

1.遵循物理分散、邏輯集中、統一管理、普遍共享的原則。由于歷史原因，很多部門往往存在“N”個數據中心（數據源），呈現出多條業務線數據分散存儲、分散運行的局面，若采用推倒重來的方式顯然成本太高、阻力太大。因此，在保持現有數據中心職能不變的前提下，應維持當前數據物理存放位置和運行主體不變，充分利用各數據中心IT設施和人才資源，構建“1個數據交換管理平臺+N個數據中心（數據源）”的數據架構。在此基礎上，制定統一的數據管理規則，實現對數據的集中管理。

2.逐步建立統一的部門統計制度。各部門的統計標準要按照國家統計局的規定實施，為共享創造基礎條件。統計數據共享要遵循先易后難的原則，即從綜合數據做起，再逐步過渡到基層數據；綜合數據從統計數據（經統計部門審批的報表數據）做起，再逐步過渡到部門其他數據。

3.各地統計部門在推進統計數據共享過程中，要注意加強與當地政府大數據管理部門的溝通銜接，充分利用其現有資源，為己所用。

4.國家統計局應選擇條件成熟的地方先行試點，同時鼓勵支持各地積極探索，大膽實踐，積累統計數據共享的經驗。各地在探索過程中，要積極主動向本地政府匯報，力爭取得授權或委托，減少共享工作推進的難度。

5.部門間統計數據共享應達到的最終目標是建立起全國統一的、各部門共同使用的，以企業、機關事業單位、社會組織等法人單位基礎信息為基點，以法人代碼為唯一標識，由基本單位作為直報用戶的網上直報平臺和數據處理平臺，從而實現一處平臺，單位直報，多部門管理共享。具體操作時，關鍵要做到報送時間統一，一個單位有一個明確的報送責任人，各種數據報送工作統一在一個平臺上進行。各級統計部門的相關職責應轉變為：開展統計執法檢查力度，加大處罰力度；提高統計管理水平，加強統計核算和數據發布工作。

五、部門間統計數據共享機制的建立途徑

健全的統計數據共享機制有利于政府部門提高工作效率，促進科學決策，強化與企業之間的聯系。共享是大勢所趨，探索建立高效的統計數據共享機制已經成為各方共識。

1.加強頂層設計研究

建立和完善部門統計數據共享機制，需要從全局出發，加強組織領導，強化頂層設計研究，明確共享共建的目標、總體架構、建設內容、項目規劃、任務分工和實施計劃等。從方法制度建設、技術路徑選擇、聯網直報平臺搭建、數據質量控制、數據安全保障等方面統籌規劃發展。綜合考慮部門統計數據采集、傳輸、加工、審核、匯總、應用等多個環節，通過搭建部門統計數據聯網直報平臺，不斷規范和完善統計數據管理手段，積極推進部門數據共享機制的建立和完善。

2.不斷完善和豐富相關制度建設

政府部門開展工作，必須有完善的制度體系做保障。在統計數據共享平臺建立過程中，建議國家統計局加強與立法部門的溝通，不斷完善相關的法律法規，保證活動的合法性、規范性，減少開展過程中的阻力。國家統計局可以發揮自身優勢，率先制定統計數據共享方面的部門規章制度。在制定規章制度時，首先要尊重統計數據信息的獨立性，保證數據采集渠道的規范性，明確有關部門提供數據信息的義務。統計部門在工作中應該和其他部門就統計數據信息共享達成統一的協議，明確各自的權利和義務。在進行信息資源交換時要嚴禁非法牟利行為，打破部門間信息資源的壁壘，保證統計數據共享工作順利開展。

3.強化人才資源建設機制

人才是各種活動開展的基礎。統計數據共享平臺建立過程中，應該加強有關方面人才的培養力度，為活動開展配備專業的管理人才。要積極組織工作人員參加相關講座，以及計算機、互聯網方面的培訓活動。培訓過程中，一定要強化工作人員在數據收集、處理以及開發利用方面的技能，使其熟練掌握計算機、互聯網方面的操作技巧，從而保證共享活動中信息傳輸的正確性和穩定性。除此之外，還要加強工作人員思想道德及安全意識方面的教育，保證數據共享機制高效安全運行，避免出現泄密和安全問題。

4.建立健全問責機制和獎懲機制

統計數據共享工作中，要建立問責機制和獎勵機制，提高分享的質量，提高工作人員在信息收集以及處理方面的積極性和責任感，避免出現各種信息事故，從而降低工作成本。建立獎懲機制，除了對優秀員工給予精神層面的獎勵，還可以將其貢獻納入年終績效考核當中，適當進行物質激勵。