公共政策何以輕重緩急？
——以網(wǎng)約車(chē)政策歷程為例

趙弘毅 翟文康

一、問(wèn)題的提出

公共政策的制定是為了解決社會(huì)問(wèn)題，社會(huì)是復(fù)雜的，而政府的注意力是有限的。政府出臺(tái)的政策往往代表著政府對(duì)某個(gè)公共問(wèn)題的關(guān)注與回應(yīng)，這表明政府的注意力開(kāi)始轉(zhuǎn)移到這個(gè)問(wèn)題上來(lái)了。由于社會(huì)問(wèn)題的多樣性與政府有限理性的矛盾，政策的制定不可能同時(shí)重點(diǎn)解決所有問(wèn)題，因此需要對(duì)社會(huì)問(wèn)題采取輕重緩急的處理策略，出臺(tái)多樣化的政策來(lái)應(yīng)對(duì)。有的政策是針對(duì)性較強(qiáng)的重點(diǎn)解決問(wèn)題、有的政策是指導(dǎo)性的調(diào)解、有的政策是政府關(guān)注但不急于回應(yīng)、有的政策只是觀察性的。那么，就有一個(gè)問(wèn)題值得關(guān)注，即為什么出臺(tái)的政策會(huì)有輕重緩急之分？在政策制定中，政府注意力分配的影響機(jī)制是什么？

對(duì)于這個(gè)問(wèn)題，我們?cè)噲D尋找理論上的解釋。在解釋政策制定上，金登提出的多源流框架是國(guó)內(nèi)外學(xué)術(shù)界最有生命力和解釋力的理論框架。多源流框架能夠解釋問(wèn)題是如何進(jìn)入政策議程、政策是如何出臺(tái)的，用問(wèn)題流、政策流和政治流解釋政策形成的黑箱過(guò)程。正如金登在其書(shū)中寫(xiě)道：“本書(shū)的寫(xiě)作目的就是要盡力解決這些問(wèn)題。問(wèn)題是怎樣引起官員注意的？他們從中挑選的備選方案是如何產(chǎn)生的？政府議程是怎樣建立的？”(1)約翰·W·金登：《議程、備選方案與公共政策(第二版)》，丁煌譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社，2004年，前言。但是，多源流框架卻無(wú)法解釋本文提出的問(wèn)題。簡(jiǎn)單來(lái)講，它只能解釋是什么因素導(dǎo)致了政策的出臺(tái)，卻不能解釋出臺(tái)的政策為什么呈現(xiàn)多樣化。因此，本文將在批判性借鑒多源流框架的基礎(chǔ)上，基于中國(guó)情境提出一個(gè)新的理論框架來(lái)解釋本文的研究問(wèn)題，即政策形成的“三明治”框架，實(shí)現(xiàn)對(duì)多源流理論框架的拓展和深化。

二、多源流框架的文獻(xiàn)回顧

多源流框架是目前國(guó)內(nèi)外學(xué)術(shù)界研究成果最為豐碩的政策過(guò)程理論框架之一，已有研究主要是對(duì)多源流框架的應(yīng)用與實(shí)證檢驗(yàn)，以及關(guān)于多源流框架的修正與理論整合。

在多源流框架的實(shí)證應(yīng)用方面，包括框架要素的檢驗(yàn)、應(yīng)用領(lǐng)域和內(nèi)容。框架要素是否適用于其他領(lǐng)域呢？戴克曼(Dykeman)等學(xué)者(2)Dykeman, Sarah and Allison M. Williams, “Agenda-Setting for Canadian Caregivers: Using Media Analysis of the Maternity Leave Benefit to Inform the Compassionate Care Benefit,” BMC Women’s Health, Vol.14, No.1, 2014, pp.1-22.發(fā)現(xiàn)，在健康保險(xiǎn)計(jì)劃里，在打開(kāi)政策之窗過(guò)程中，三條源流都適用。胡依特馬(Huitema)(3)Dave Huitema, Louis Lebel, Sander Meijerink, “The Strategies of Policy Entrepreneurs in Water Transitions around the World,” Water Policy, Vol.13, No.5, 2011, pp.717-733.證實(shí)了金登提出的政策企業(yè)家無(wú)處不在(包括官僚、政黨、非政府組織、專家和當(dāng)?shù)厣鐓^(qū))。內(nèi)斯和米斯特雷塔(Ness, Mistretta)(4)Ness, E. C., & Mistretta, M. A., “Policy Adoption in North Carolina and Tennessee: A Comparative Case Study of Lottery Beneficiaries,” Review of Higher Education, Vol.32, No.4, 2009, p.509.使用案例比較研究的方法，運(yùn)用多源流框架對(duì)比田納西州和北卡羅來(lái)納州(兩相鄰州)之間關(guān)于使用彩票彩金資助高等教育政策設(shè)計(jì)的差異。他們發(fā)現(xiàn)，政府結(jié)構(gòu)、州內(nèi)相關(guān)政策趨勢(shì)、政策企業(yè)家和政策之窗(對(duì)政策設(shè)計(jì))起重要作用。多源流框架的生命力如何呢？有學(xué)者對(duì)2000—2013年發(fā)表的311篇多源流框架的文獻(xiàn)進(jìn)行元分析(meta-analysis)，發(fā)現(xiàn)多源流應(yīng)用在65個(gè)國(guó)家、跨越了22個(gè)不同政策領(lǐng)域，其中五個(gè)政策領(lǐng)域(健康、環(huán)境、治理、教育和福利)占多源流理論框架應(yīng)用的77%，多源流框架在多個(gè)環(huán)境中被有效地使用。(5)Michael D. Jones, Holly L. Peterson, Jonathan J. Pierce, Nicole Herweg, Amiel Bernal, Holly Lamberta Raney, and Nikolaos Zahariadis, “A River Runs Through It: A Multiple Streams Meta-Review,” The Policy Studies Journal, Vol.44, No.1, 2016, pp.13-36.國(guó)內(nèi)學(xué)者近些年關(guān)注了中國(guó)對(duì)外援助決策(6)孫明霞：《中國(guó)對(duì)外援助決策機(jī)制的國(guó)際鏡鑒——以美國(guó)“千年挑戰(zhàn)賬戶”決策分析為例》，《清華大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2019年第5期。、共享單車(chē)政策、文化貿(mào)易政策(7)陳柏福，鄧子璇，楊建清：《改革開(kāi)放40年以來(lái)我國(guó)對(duì)外文化貿(mào)易政策變遷研究》，《中國(guó)軟科學(xué)》2018年第10期。、勞動(dòng)教養(yǎng)制度(8)李燕，朱春奎：《“政策之窗”的關(guān)閉與重啟——基于勞教制度終結(jié)的經(jīng)驗(yàn)研究》，《武漢大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2017年第5期。等政策領(lǐng)域。如共享單車(chē)政策議程的出現(xiàn)是因?yàn)檎叽翱诖蜷_(kāi)之時(shí)，政策企業(yè)家推動(dòng)問(wèn)題源流、政治源流與政策源流融合的結(jié)果(9)方浩，楊建：《基于多源流模型視角的政策議程分析——以共享單車(chē)為例》，《電子政務(wù)》2019年第1期。；如中國(guó)的易地扶貧政策可以解釋為，生存困境的問(wèn)題源流、試點(diǎn)和有關(guān)文件的政策源流以及全面建成小康社會(huì)的決策促使易地扶貧搬遷的政治源流出現(xiàn)，這些源流綜合作用的結(jié)果(10)段忠賢，黃月又，黃其松：《中國(guó)易地扶貧搬遷政策議程設(shè)置過(guò)程——基于多源流理論分析》，《西南民族大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社科版)》2019年第10期。。國(guó)外學(xué)者在框架的應(yīng)用方面，對(duì)氣候變化政策、醫(yī)療衛(wèi)生改革(11)Moghadam T.Z., Raeissi P., Jafari-sirizi M., “Analysis of the Health Sector Evolution Plan from the Perspective of Equity in Healthcare Financing: A Multiple Streams Model,” International Journal of Human Rights in Healthcare, 2019.等政策進(jìn)行了研究。如澳大利亞長(zhǎng)達(dá)十年的“千禧年干旱”最嚴(yán)重時(shí)，政策企業(yè)家將各個(gè)因素聯(lián)系起來(lái)，推動(dòng)了澳大利亞2007年水法的通過(guò)(12)Dolan D.A., “Multiple partial couplings in the multiple streams framework: The case of extreme weather and climate change adaptation,” Policy Studies Journal, Vol.0, No.0, 2019, pp.1-26.。

除了解釋政策制定外，學(xué)者們還將多源流框架應(yīng)用到解釋政策執(zhí)行、政策終結(jié)等方面。賴德(Ridde)(13)Ridde V., “Policy Implementation in an African State: An Extension of Kingdon’s Multiple-Streams Approach,” Public Administration, Vol.87, No.4, 2009, pp.938-954.基于多源流分析框架，在政策執(zhí)行視角下，提出了關(guān)于政策執(zhí)行的相關(guān)命題，認(rèn)為政策執(zhí)行需要實(shí)現(xiàn)問(wèn)題流和政策流的耦合，并且受到政治流的青睞。扎哈里爾迪斯(Zahariadis)等在研究希臘高等教育改革案例中印證和修正了賴德(Ridde)提出的命題。他們稱耦合不只發(fā)生在政策形成過(guò)程中，也發(fā)生在政策執(zhí)行過(guò)程中。在政策執(zhí)行中，也使用了相同的三源流匯和的策略。他們認(rèn)為，激烈的沖突和歧義導(dǎo)致問(wèn)題流和政策流的去耦，增加了政策執(zhí)行失敗的可能性。此外，研究結(jié)果還證明了政治流的青睞是政策執(zhí)行成功的必要不充分條件。扎哈里爾迪斯(Zahariadis)認(rèn)為，源流的溢出效應(yīng)不僅存在于政策形成過(guò)程中，也存在于政策執(zhí)行中，“(被廣泛接受的卻最終失敗的)政策在危機(jī)、集中壟斷、政治溝通不一致的情況下受環(huán)境、附加效應(yīng)和制度操作規(guī)則影響，更有可能導(dǎo)致政策(執(zhí)行)的失敗。”(14)Zahariadis, N., & Exadaktylos, T., “Policies that succeed and programs that fail: Ambiguity, conflict, and crisis in Greek higher education,” Policy Studies Journal, Vol.44, No.1, 2016, pp. 59-82.在政策變遷方面，薩冰和法比安(Sabine and Fabien)(15)Saurugger, Sabine, Terpan, Fabien, “Do crises lead to policy change? The multiple streams framework and the European Union’s economic governance instruments,” Policy Sciences, Vol.49, No.1, 2016, pp. 35-53.認(rèn)為，廣泛的政策之窗和更連貫順暢的政策企業(yè)家聯(lián)盟更有利于推動(dòng)政策的變化，多源流分析框架最初適用于分析政策議程設(shè)置，同時(shí)適用于解釋和分析政策變遷，并且這些分析情況超越了國(guó)家界限。他們的結(jié)論之一是，意見(jiàn)一致且溝通順暢的政策企業(yè)家聯(lián)盟能在某種程度上解釋為什么政策會(huì)在危機(jī)期間發(fā)生徹底的改變。政策終結(jié)何以發(fā)生？我國(guó)學(xué)者用孫志剛事件論證了三種源流的匯合導(dǎo)致了政策的終結(jié)(16)劉偉偉：《政策終結(jié)的多源流分析——基于收容遣送制度的經(jīng)驗(yàn)研究》，《公共管理學(xué)報(bào)》2015年第4期。。因此，多源流理論要素經(jīng)過(guò)豐富的實(shí)踐檢驗(yàn)，應(yīng)用的政策領(lǐng)域和政策過(guò)程都得到了實(shí)證分析與驗(yàn)證。

還有學(xué)者對(duì)多源流框架進(jìn)行修正與理論整合。扎哈里爾迪斯對(duì)框架要素之一的政治流進(jìn)行了修正，將政治流的國(guó)民情緒、利益集團(tuán)、換屆整合成執(zhí)政黨的意識(shí)形態(tài)。(17)Zahariadis,Nikolaos and Christopher S.Allen., “Ideas, Networks and Policy Streams:Privatization in Britain and Germany,” Policy Studies Review, No.14, 1995, pp. 71-98.隨后，他又倡導(dǎo)在多源流框架中加入制度因素，多源流分析框架從三個(gè)方面與制度進(jìn)行結(jié)合：一是制度性的模糊，二是政策場(chǎng)域，三是政策之窗的持續(xù)時(shí)間。(18)Zahariadis,N., “Delphic oracles:Ambiguity,institutions,and multiple streams,” Policy Sciences,Vol.49, No.1, 2016, pp. 3-12.于永達(dá)和藥寧基于我國(guó)現(xiàn)實(shí)的政治背景，將執(zhí)政黨的政治取向、允許表達(dá)的社會(huì)問(wèn)題和具有相容性的備選方案作為三種源流的修正，進(jìn)而打開(kāi)政策窗口(19)于永達(dá)，藥寧：《政策議程設(shè)置的分析框架探索——兼論本輪國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革的動(dòng)因》，《中國(guó)行政管理》2013年第7期。。有學(xué)者認(rèn)為，中國(guó)場(chǎng)景下政治源流和政策源流約束著問(wèn)題源流，三種源流的融合并非偶然而是必然，遵循漸進(jìn)主義的融合模式指導(dǎo)，最終實(shí)現(xiàn)問(wèn)題的解決(20)閆建，婁文龍：《我國(guó)住房限購(gòu)政策變遷研究——基于對(duì)多源流理論修正的視角》，《理論探索》2018年第6期。。楊志軍將政策理念、政策形象和政策精英作為三種源流的嵌入性因素，認(rèn)為經(jīng)過(guò)這些中介變量，模糊性條件的政策過(guò)程才能夠更好地解釋中國(guó)的經(jīng)驗(yàn)(21)楊志軍：《模糊性條件下政策過(guò)程決策模型如何更好解釋中國(guó)經(jīng)驗(yàn)?——基于“源流要素+中介變量”檢驗(yàn)的多源流模型優(yōu)化研究》，《公共管理學(xué)報(bào)》 2018年第4期。。朱朝霞和陳琪認(rèn)為，在三種源流中，政治流在中國(guó)公共政策中占據(jù)主導(dǎo)地位，問(wèn)題源流與政策源流都是通過(guò)該源流進(jìn)入決策的政治系統(tǒng)(22)朱朝霞，陳琪：《政治流為中心的層次性多源流框架及應(yīng)用研究——以上海自貿(mào)區(qū)設(shè)立過(guò)程為例》，《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》 2015年第6期。。當(dāng)然，多源流框架本身還存在固有的局限，如框架并不夠清晰，有被證明為錯(cuò)誤的可能性(23)Boscarino J.E., “Surfing for Problems: Advocacy Group Strategy in U.S. Forestry Policy,” Policy Studies Journal, Vol.37, No.3, 2010, pp. 415-434.，多源流框架的假設(shè)還只是在小樣本的案例中被檢驗(yàn)(24)Rawat P., Morris J.C., “Kingdon’s ‘Streams’ Model at Thirty: Still Relevant in the 21st Century,” Politics & Policy, Vol.44, No.4, 2016, pp. 608-638.，源流之間不獨(dú)立而是相關(guān)(25)姜艷華，李兆友：《多源流理論在我國(guó)公共政策研究中的應(yīng)用述論》，《江蘇社會(huì)科學(xué)》2019年第1期。。

在理論整合方面，學(xué)者們主要對(duì)多源流框架進(jìn)行了精細(xì)化的發(fā)展。豪利特提出多源流與政策階段論的結(jié)合，他在三源流的基礎(chǔ)上增加了過(guò)程流和項(xiàng)目流，認(rèn)為五源流融合在政策制定的不同環(huán)節(jié)(26)Howlett, M., McConnell, A., Perl, A., “Streams and Stages: Reconciling Kingdon and Policy Process Theory,” European Journal of Political Research, Vol.54, No.3, 2014, pp.419-434.；其后，他又將五源流擴(kuò)展到政策周期的其他階段，不僅在政策制定中，還包括執(zhí)行、評(píng)估等環(huán)節(jié)，形成政策五流程模型(27)Howlett M., Mcconnell A., Perl A ., “Weaving the Fabric of Public Policies: Comparing and Integrating Contemporary Frameworks for the Study of Policy Processes,” Journal of Comparative Policy Analysis, Vol.18, No.3, 2016, pp.273-289.；除了與政策階段論結(jié)合外，豪利特還提出將修正的多源流政策周期框架與倡導(dǎo)聯(lián)盟進(jìn)行理論整合(28)Howlett M, Mcconnell A, Perl A ., “Moving Policy Theory Forward: Connecting Multiple Stream and Advocacy Coalition Frameworks to Policy Cycle Models of Analysis,” Australian Journal of Public Administration, Vol.76, No.1, 2016, pp. 65-79.，實(shí)現(xiàn)理論的豐富發(fā)展。在多源流框架與歷史制度主義相結(jié)合的理論發(fā)展方面，史博和弗洛里安(Spohr,Florian)認(rèn)為，多源流分析框架與歷史制度主義理論的結(jié)合可以幫助改善對(duì)影響深遠(yuǎn)、路徑分離的政策改革的理解(29)Spohr, Florian, “Explaining Path Dependency and Deviation by Combining Multiple Streams Framework and Historical Institutionalism: A Comparative Analysis of German and Swedish Labor Market Policies,” Journal of Comparative Policy Analysis Research & Practice, Vol.18, No.3, 2016, pp. 257-272.。路徑依賴盛行，政策企業(yè)家使用政治之窗操作決策過(guò)程，通過(guò)改變政策話語(yǔ)和思維，直到新范式兼容舊秩序。在多源流框架與政策轉(zhuǎn)移相結(jié)合的理論發(fā)展方面，洛弗爾(Lovell)認(rèn)為，使用多源流分析框架，結(jié)合國(guó)際政策轉(zhuǎn)移和流動(dòng)理論，能為澳大利亞智能電能計(jì)量的發(fā)展政策提供更完整的解釋(30)Lovell H., “The Role of International Policy Transfer within the Multiple Streams Approach: The Case of Smart Electricity Metering in Australia,” Public Administration, Vol.94, No.3, 2016, pp.754-768.。這在一定程度上對(duì)多源流分析框架進(jìn)行了補(bǔ)充，增強(qiáng)了其在該研究中的適用性。

綜上所述，關(guān)于多源流框架的研究大多是在多源流框架內(nèi)進(jìn)行的，即關(guān)于框架的實(shí)證檢驗(yàn)與應(yīng)用、框架的修正與拓展、理論整合等，是對(duì)該理論應(yīng)用范圍、解釋力的強(qiáng)化。但是，由于現(xiàn)實(shí)是不斷發(fā)展變化的，具有復(fù)雜性，該理論的解釋力還是有限的。本文打算基于多源流框架來(lái)構(gòu)建新的符合中國(guó)情境的政策形成框架，拓展多源流框架的解釋力。

三、政策制定的“三明治”框架

金登明確指出，“政策之窗是由問(wèn)題溪流或政治溪流中的事件打開(kāi)的，因此，就有問(wèn)題之窗與政治之窗之分。”(31)約翰·W. 金登：《議程、備選方案與公共政策(第二版)》，丁煌譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社，2004年，第257頁(yè)。這說(shuō)明，在問(wèn)題、政治和政策三種源流中，問(wèn)題和政治流能夠打開(kāi)政策之窗，能夠誘發(fā)政策之窗開(kāi)啟的要素，就會(huì)成為影響政策形成的因素。因此，本文在多源流框架的基礎(chǔ)之上，提取出“問(wèn)題”與“政治”兩個(gè)核心要素，來(lái)分析二者是如何影響政策形成的。

首先，政治影響政策。政治—行政二分理論認(rèn)為，政治是國(guó)家意志的表達(dá)、行政是國(guó)家意志的執(zhí)行(32)弗蘭克·J. 古德諾：《政治與行政：一個(gè)對(duì)政府的研究》，王元譯，復(fù)旦大學(xué)出版社，2009年，第11頁(yè)。。

德懷特·沃爾多的行政性政治(33)德懷特·沃爾多：《行政國(guó)家：美國(guó)公共行政的政治理論研究》，顏昌武譯，中央編譯出版社，2017年，第157頁(yè)。以及我國(guó)學(xué)者提出的政治勢(shì)能(34)賀東航，孔繁斌：《中國(guó)公共政策執(zhí)行中的政治勢(shì)能——基于近20年農(nóng)村林改政策的分析》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2019年第4期。與高位推動(dòng)(35)賀東航，孔繁斌：《公共政策執(zhí)行的中國(guó)經(jīng)驗(yàn)》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2011年第5期。都從理論上論證了政治是影響政策的重要元素。德博拉·斯通 (Deborah Stone)認(rèn)為，“我們用來(lái)回應(yīng)社會(huì)問(wèn)題的政策工具，都飽含著豐富的政治意義，及帶著明確的政治目的工具”，因而在分析政策問(wèn)題時(shí)，我們應(yīng)將政治的維度納入其中。如其所言，“理性分析脫離不了政治的影響，客觀事物一旦與政治結(jié)合后，其客觀的實(shí)質(zhì)也開(kāi)始向主觀靠近”(36)德博拉·斯通：《政策悖論——政治決策中的藝術(shù)》，中國(guó)人民大學(xué)出版社, 2006年。。

其次，問(wèn)題也影響政策。政策的制定是回應(yīng)和解決社會(huì)問(wèn)題的，問(wèn)題成為促使政策出臺(tái)的誘發(fā)因素。政策過(guò)程理論，如倡導(dǎo)聯(lián)盟框架(37)Paul, A, Sabatier, “An Advocacy Coalition Framework of Policy Change and the Role of Policy-oriented Learning Therein”, Policy Sciences, Vol.21, No.2-3, 1988,pp. 129-168.和間斷—均衡理論(38)保羅·A. 薩巴蒂爾：《政策過(guò)程理論》，生活·讀書(shū)·新知三聯(lián)書(shū)店，2004年，第125頁(yè)。大都明確將焦點(diǎn)事件作為聯(lián)盟互動(dòng)或政策圖景與場(chǎng)域互動(dòng)的觸發(fā)因素，從而引起政策發(fā)生變遷，社會(huì)問(wèn)題是影響政策過(guò)程的重要因素。社會(huì)問(wèn)題或焦點(diǎn)事件是引起政府注意力的關(guān)鍵要素。正如金登所言，“他們(政府)的注意力會(huì)受到某一問(wèn)題的一種具有聯(lián)系的指標(biāo)影響。而在另一些時(shí)候，一個(gè)惹人注目的事件便可以引起他們的關(guān)注。”(39)約翰·W. 金登：《議程、備選方案與公共政策(第二版)》，丁煌譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社，2004年，第113頁(yè)。

因此，問(wèn)題與政治能夠影響政策，二者的互動(dòng)則會(huì)影響政策形成不同的類(lèi)型。而在我國(guó)情境下，政策的制定是基于二重合法性，即政策制定是在國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系中完成的。政治影響政策，在上下級(jí)政府關(guān)系中，具有科層制特征，是命令服從關(guān)系。上級(jí)授權(quán)給下級(jí)，下級(jí)政府出臺(tái)政策必須要有政治站位，保持權(quán)力行使的合法性，即行政的合法性。問(wèn)題影響政策，政策是解決社會(huì)問(wèn)題的，在政府與社會(huì)的關(guān)系中，政府的權(quán)力來(lái)源于人民，政府是對(duì)人民負(fù)責(zé)、為人民服務(wù)的，所以政府出臺(tái)的政策必須及時(shí)回應(yīng)和解決社會(huì)問(wèn)題，以保持政府行為的合法性，即政治的合法性。正因?yàn)橛卸睾戏ㄐ缘拇嬖冢沟脝?wèn)題與政治能夠同時(shí)影響政策，這解釋了為什么問(wèn)題與政治影響政策。在上下級(jí)政府關(guān)系中，下級(jí)政府為保證行政行為具有合法性，就與中央的思想和上級(jí)的要求保持一致，政治導(dǎo)向要吻合，因此筆者將政治要素具體化為政治導(dǎo)向的吻合度；在政府與民眾的關(guān)系中，政府為保證其行為具有合法性，就及時(shí)回應(yīng)突發(fā)問(wèn)題或重要問(wèn)題，因此，筆者將問(wèn)題要素具體化為社會(huì)問(wèn)題的突出性。

綜上所述，筆者構(gòu)建了解釋政策制定的“三明治”框架(見(jiàn)圖1)。其中，政治導(dǎo)向代表著政策關(guān)注力，政策與政治導(dǎo)向吻合度越高，關(guān)注力越強(qiáng)；社會(huì)問(wèn)題代表著政策回應(yīng)力，社會(huì)問(wèn)題突出性越強(qiáng)，就越需要及時(shí)回應(yīng)社會(huì)。合法性則是問(wèn)題與政治影響政策出臺(tái)的粘合劑，解釋問(wèn)題-政治為何能夠影響政策。政策的出臺(tái)會(huì)受到政治導(dǎo)向的吻合度和社會(huì)問(wèn)題的突出性兩個(gè)方面的相互作用，兩個(gè)維度從上下兩個(gè)方向?qū)φ哌M(jìn)行碰撞，影響著政策的類(lèi)型和規(guī)格。同時(shí)，政策在理性和經(jīng)濟(jì)的視角下，要滿足于政治-問(wèn)題的溢出，如果不能滿足，政治-問(wèn)題會(huì)繼續(xù)刺激，進(jìn)而引發(fā)新一輪的政策遷移。

圖1 公共政策制定的“三明治”框架

本文認(rèn)為，政治導(dǎo)向與社會(huì)問(wèn)題是相對(duì)獨(dú)立的，政治導(dǎo)向?qū)儆谡晤I(lǐng)域，社會(huì)問(wèn)題發(fā)生在社會(huì)領(lǐng)域。雖然政治領(lǐng)域會(huì)影響社會(huì)領(lǐng)域，但是政治導(dǎo)向作為宏觀的方向不會(huì)具體干預(yù)社會(huì)領(lǐng)域，只是政府政策會(huì)影響社會(huì)領(lǐng)域。其次，社會(huì)問(wèn)題也不會(huì)立即影響政治導(dǎo)向。政治導(dǎo)向是宏觀的戰(zhàn)略方向，社會(huì)問(wèn)題發(fā)生后會(huì)引起政府官員的注意力，但不會(huì)立即改變和影響政治導(dǎo)向。因?yàn)檎螌?dǎo)向是過(guò)往既定的，其改變需要時(shí)間，具有時(shí)間滯后性，這使得政治導(dǎo)向不會(huì)受到社會(huì)問(wèn)題的影響。隨著歷史的發(fā)展，某個(gè)社會(huì)問(wèn)題也許會(huì)改變政治導(dǎo)向，但這需要時(shí)間。因此，政治導(dǎo)向與社會(huì)問(wèn)題是相對(duì)獨(dú)立的，二者之間通過(guò)政策連接。符合政治導(dǎo)向的政策形成更快，以解決社會(huì)問(wèn)題。社會(huì)問(wèn)題突出會(huì)引起政府政策關(guān)注，只要符合政治導(dǎo)向就會(huì)改變相應(yīng)政策。因此，這兩個(gè)理論要素可以進(jìn)行本框架的類(lèi)型學(xué)分析。

以上是從理論邏輯推演中提取出了兩個(gè)維度，同時(shí)，這也是符合我國(guó)現(xiàn)實(shí)情境的。2019年5月，習(xí)近平總書(shū)記在“不忘初心，牢記使命”主題教育工作會(huì)議上指出：“守初心，就是要牢記全心全意為人民服務(wù)的根本宗旨，以堅(jiān)定的理想信念堅(jiān)守初心，牢記人民對(duì)美好生活的向往就是我們的奮斗目標(biāo)”(40)《習(xí)近平談治國(guó)理政》第三卷，外文出版社，2020年，第523頁(yè)。，這反映出，中國(guó)共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，在我國(guó)政策制定中所堅(jiān)持的根本導(dǎo)向。2019年4月，習(xí)近平總書(shū)記在重慶專題調(diào)研時(shí)的講話也指出，要從最困難的群體入手，從最突出的問(wèn)題著眼，從最具體的工作抓起，通堵點(diǎn)、疏痛點(diǎn)、消盲點(diǎn)，全面解決好同老百姓生活息息相關(guān)的教育、就業(yè)、社保、醫(yī)療、住房、環(huán)保、社會(huì)治安等問(wèn)題，集中全力做好普惠性、基礎(chǔ)性、兜底性民生建設(shè)。(41)《習(xí)近平在重慶考察并主持召開(kāi)解決“兩不愁三保障”突出問(wèn)題座談會(huì)時(shí)強(qiáng)調(diào) 統(tǒng)一思想一鼓作氣頑強(qiáng)作戰(zhàn)越戰(zhàn)越勇 著力解決“兩不愁三保障”突出問(wèn)題》，《人民日?qǐng)?bào)》2019年4月18日。中國(guó)經(jīng)歷改革開(kāi)放40多年的高速發(fā)展，面臨的問(wèn)題復(fù)雜多樣，如何準(zhǔn)確界定最突出的問(wèn)題，使其進(jìn)入政策議程，是政策形成的關(guān)鍵。中國(guó)作為單一制國(guó)家(42)Montinola G., Qian Y., Weingast B.R., “Federalism, Chinese Style: The Political Basis for Economic Success in China,” World politics, Vol.48, No.1, 1995, pp. 50-81.，中國(guó)共產(chǎn)黨作為唯一的執(zhí)政黨，代表著最廣大人民的根本利益，代表著中國(guó)的發(fā)展方向。所以，政治正確是一切公共政策的首要標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，中國(guó)是一個(gè)人口大國(guó)，是一個(gè)處于轉(zhuǎn)型期的發(fā)展中國(guó)家，連續(xù)幾十年的快速發(fā)展所積累形成的社會(huì)問(wèn)題也是紛繁復(fù)雜，有的問(wèn)題比較突出，有的問(wèn)題還沒(méi)有浮出水面。準(zhǔn)確界定問(wèn)題并使其進(jìn)入政策議程，顯得尤為重要。而解決正確的問(wèn)題，即是所有公共政策的出發(fā)點(diǎn)和目標(biāo)所在。

基于上述理論邏輯推導(dǎo)，本文根據(jù)政治導(dǎo)向的吻合度和社會(huì)問(wèn)題的突出性兩個(gè)維度，嘗試構(gòu)建中國(guó)政策形成的“三明治”分析框架。

其中，社會(huì)問(wèn)題包括群體性事件、危機(jī)事件等反映出來(lái)的問(wèn)題，也包括研究所得的一系列指標(biāo)數(shù)據(jù)所揭示的各種問(wèn)題，這種問(wèn)題是社會(huì)所關(guān)切的，所以，社會(huì)問(wèn)題的突出性包含了問(wèn)題的嚴(yán)重性和問(wèn)題的廣為人知兩個(gè)含義，其中被社會(huì)廣泛關(guān)注更為重要，例如我們面對(duì)新冠肺炎疫情的防范治理過(guò)程中出現(xiàn)的時(shí)效較短但回應(yīng)迫切性較強(qiáng)的社會(huì)問(wèn)題——“黃岡衛(wèi)健委主任”事件；又如，房產(chǎn)稅征收過(guò)程中出現(xiàn)的時(shí)效較長(zhǎng)，回應(yīng)迫切性一般的社會(huì)問(wèn)題，等等。政治導(dǎo)向是指由中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的政府所制定的發(fā)展路線和基本原則，也是人民群眾的重大關(guān)切。例如，我們的“五年規(guī)劃” “扶貧攻堅(jiān)” “藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)” “疫情期間的國(guó)家危機(jī)治理”，等等。在我國(guó)，大多符合人民迫切需要的、代表人民根本利益的、實(shí)現(xiàn)人民所期望的相關(guān)路線和準(zhǔn)則往往都屬于政治導(dǎo)向問(wèn)題。

根據(jù)社會(huì)問(wèn)題的突出性和與政治導(dǎo)向的吻合度，可以區(qū)分出四種政策類(lèi)型(見(jiàn)表1)：專題型政策(社會(huì)問(wèn)題突出性強(qiáng)、政治導(dǎo)向吻合度高)、愿景型政策(社會(huì)問(wèn)題突出性強(qiáng)、政治導(dǎo)向吻合度低)、綜合型政策(社會(huì)問(wèn)題突出性弱、政治導(dǎo)向吻合度高)、觀察型政策(社會(huì)問(wèn)題突出性弱、政治導(dǎo)向吻合度低)。需要指出的是，本文提出的四種政策類(lèi)型在現(xiàn)實(shí)中并非涇渭分明，在不同區(qū)域和時(shí)效下，不同組織和群體對(duì)同一政策的認(rèn)知視角存在不同，政策類(lèi)型之間可能存在不同程度的重合與交錯(cuò)關(guān)系。本文研究的重點(diǎn)是梳理不同政策類(lèi)型的主要特征，而非研究不同組織、群體視角下的政策類(lèi)型間的重合與交錯(cuò)關(guān)系。

表1 “三明治”框架下政策形成的類(lèi)型學(xué)分析

(一)專題型政策

當(dāng)社會(huì)問(wèn)題的突出性強(qiáng)，與政治導(dǎo)向的吻合度也高時(shí)，政府便會(huì)制定專題型政策，以回應(yīng)并解決具體問(wèn)題。其特點(diǎn)是方向性明確、針對(duì)性強(qiáng)、重點(diǎn)解決問(wèn)題。社會(huì)問(wèn)題突出性強(qiáng)，表明產(chǎn)生的問(wèn)題已經(jīng)不是個(gè)人能力和市場(chǎng)機(jī)制所能解決的，它已經(jīng)演化成為公共問(wèn)題，是需要政府這個(gè)權(quán)力機(jī)構(gòu)來(lái)解決的公共問(wèn)題。而且，能夠從眾多的公共問(wèn)題中“脫穎而出”，進(jìn)入政策議程，其必定也體現(xiàn)了當(dāng)前的政治導(dǎo)向。與此同時(shí)，專題型政策往往具有明確的政策目標(biāo)、具體的執(zhí)行方案以及相應(yīng)的限定條件，這樣不僅有利于政策的執(zhí)行，有針對(duì)性地解決問(wèn)題，而且也指明了解決問(wèn)題的方向，在維護(hù)當(dāng)前政治導(dǎo)向的基礎(chǔ)上又強(qiáng)化了政策執(zhí)行與政治導(dǎo)向的吻合度。

專題型政策在制定的過(guò)程中，由于針對(duì)性很強(qiáng)，需要可靠的專業(yè)知識(shí)，往往需要專業(yè)人士做深入細(xì)致的政策論證和方案選擇。但這并不是說(shuō)只有專題型政策才需要專業(yè)人士，而是說(shuō)專題型政策聚焦的問(wèn)題相對(duì)單一，涉及的政策領(lǐng)域相對(duì)狹窄一些，更需要該領(lǐng)域的專業(yè)人士進(jìn)行全面細(xì)致的論證和細(xì)化。當(dāng)然，專業(yè)人士在政策方案的設(shè)計(jì)過(guò)程中，一定要在回應(yīng)公眾需求、體現(xiàn)公共利益的基礎(chǔ)上發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢(shì)，一定要在與利害關(guān)系人的對(duì)話溝通過(guò)程中達(dá)成政策共識(shí)，不能憑借技術(shù)強(qiáng)勢(shì)地位忽視人民大眾的關(guān)切而去追求少數(shù)人的私利，因?yàn)閷ｎ}型政策的目標(biāo)是解決專項(xiàng)性的公共問(wèn)題。

(二)綜合型政策

當(dāng)社會(huì)問(wèn)題的突出性弱而與當(dāng)前政治導(dǎo)向的吻合度高時(shí)，政府則會(huì)在更具綜合性的政策中提及對(duì)該社會(huì)問(wèn)題的關(guān)注，即制定綜合型政策。換言之，綜合型政策就是嵌套在某項(xiàng)大的政策中的一項(xiàng)小政策，或者就是某項(xiàng)政策的一小部分或一個(gè)類(lèi)別。畢竟每項(xiàng)政策的落實(shí)都需要相關(guān)的資源支持，而政府的資源也是有限的，這就需要分出輕重緩急、界定公私問(wèn)題，進(jìn)而制定公共政策，以優(yōu)先解決共性問(wèn)題。與此同時(shí)，綜合型政策往往不夠具體明確，或者比較寬泛，這也給社會(huì)和市場(chǎng)靠自身能力解決問(wèn)題提供了空間，給地方政府進(jìn)行政策創(chuàng)新創(chuàng)造了機(jī)會(huì)。

事實(shí)上，綜合型政策具有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義。一方面，綜合型政策表明了政府公共事務(wù)治理的全面性。雖然政府的能力和資源都有限，不可能同時(shí)解決所有的問(wèn)題，但是，對(duì)于潛在的或者初顯的問(wèn)題也會(huì)關(guān)注，并且要做出適當(dāng)?shù)幕貞?yīng)。另一方面，綜合型政策也體現(xiàn)了政府部門(mén)的前瞻性和預(yù)測(cè)性，因?yàn)槿绻患宇A(yù)防和適時(shí)引導(dǎo)，有些小問(wèn)題會(huì)隨著經(jīng)濟(jì)、社會(huì)以及技術(shù)環(huán)境的變化而發(fā)展成為大問(wèn)題。小問(wèn)題容易化解，大問(wèn)題很難解決。所以，及早地發(fā)現(xiàn)正確的問(wèn)題，也有助于政策制定的全面性和綜合性。同時(shí)，綜合型政策也可能隨著問(wèn)題的突出性增強(qiáng)而上升為專題型政策。

(三)愿景型政策

當(dāng)社會(huì)問(wèn)題的突出性強(qiáng)，但是與當(dāng)前政治導(dǎo)向的吻合度低時(shí)，政府就會(huì)制定愿景型政策。在這種情況下產(chǎn)生的問(wèn)題雖然比較突出，但是政府全面介入的時(shí)機(jī)還不成熟。一方面，問(wèn)題雖然比較突出，但可能只是個(gè)別事件而非公共問(wèn)題，不能上升到政策議程；另一方面，如果是比較突出的公共問(wèn)題，但是對(duì)該問(wèn)題的發(fā)展態(tài)勢(shì)判斷不明或者與當(dāng)前的政治導(dǎo)向不甚吻合，政府則會(huì)象征性地推出一項(xiàng)政策，以表明要解決問(wèn)題的態(tài)度，起到指導(dǎo)和調(diào)解作用，但是對(duì)于真正解決問(wèn)題暫時(shí)不會(huì)有實(shí)質(zhì)性的作用。

事實(shí)上，愿景型政策的推出并非消極的，其也有積極的作用。一方面，愿景型政策至少表明政府部門(mén)決心解決相應(yīng)問(wèn)題的基本態(tài)度和意愿，沒(méi)有坐視不管，只是由于既有資源和能力的限制，同時(shí)，為了保證政治導(dǎo)向的正確，只能照顧大局，而暫時(shí)將注意力放在更緊迫、更重要的其它問(wèn)題上。在這種情況下，需要政府比以往更加開(kāi)放、透明，政府能夠負(fù)責(zé)任地將相關(guān)情況告知公眾，以取得公眾的信任和支持。另一方面，愿景型政策在一定程度上也是一種防錯(cuò)機(jī)制，是一種維護(hù)政治合法性的行動(dòng)策略。因?yàn)殡S著風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的來(lái)臨以及信息技術(shù)的日新月異，社會(huì)問(wèn)題充滿了不確定性和復(fù)雜性，然而公共政策卻不能朝令夕改。在這種情況下，政府為了維護(hù)其公信力，只能先推出愿景型政策，繼而不斷去完善和細(xì)化。

(四)觀察型政策

當(dāng)社會(huì)問(wèn)題的突出性弱，并且與當(dāng)前政治導(dǎo)向的吻合度也低時(shí)，政府就不會(huì)急于制定有關(guān)該問(wèn)題的政策，而是“放任”其自由發(fā)展。在這種情況下，政府不會(huì)把太多注意力放在這些問(wèn)題上，先任其自由發(fā)展，一方面觀察其發(fā)展態(tài)勢(shì)，另一方面，看社會(huì)和市場(chǎng)的動(dòng)向。如果通過(guò)社會(huì)和市場(chǎng)發(fā)揮各自的優(yōu)勢(shì)和能量能夠解決問(wèn)題，同時(shí)又不會(huì)損害公共利益，那么就無(wú)須政府專門(mén)出臺(tái)政策。如果社會(huì)和市場(chǎng)有了自由的發(fā)展空間還不能有效地解決問(wèn)題，而這些社會(huì)問(wèn)題又有愈演愈烈之勢(shì)，那么政府就會(huì)根據(jù)國(guó)家發(fā)展大局和人民群眾關(guān)切做出相應(yīng)的調(diào)整和應(yīng)對(duì)。

當(dāng)然，觀察型政策并不意味著社會(huì)和市場(chǎng)可以為所欲為、恣意行事，只是政府暫時(shí)不去規(guī)制和進(jìn)行政策指導(dǎo)。一旦發(fā)生了社會(huì)失靈和市場(chǎng)失靈，政府必然要介入進(jìn)行監(jiān)管。事實(shí)上，社會(huì)失靈和市場(chǎng)失靈都是客觀存在的。因?yàn)殡S著工業(yè)化和現(xiàn)代化進(jìn)程的推進(jìn)，熟人社會(huì)轉(zhuǎn)變?yōu)槟吧松鐣?huì)，社會(huì)資本(信任)嚴(yán)重不足。而市場(chǎng)環(huán)境下，由于信息不對(duì)稱和外部性等原因，如果不對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行必要的監(jiān)管，其必然會(huì)失靈，進(jìn)而不能有效地實(shí)現(xiàn)并維護(hù)公共利益。所以，觀察型政策也是有邊界的，政府要對(duì)社會(huì)和市場(chǎng)設(shè)立基本的規(guī)則和底線，在規(guī)則之內(nèi)、底線之上，社會(huì)和市場(chǎng)可以自由發(fā)展，進(jìn)而發(fā)揮其各自優(yōu)勢(shì)，一旦問(wèn)題超出社會(huì)和市場(chǎng)的解決能力之外或者偏離了公眾需求和政治導(dǎo)向，政府則會(huì)利用其強(qiáng)制權(quán)力制定相關(guān)政策來(lái)解決問(wèn)題，進(jìn)而保證公共利益。

(五)四類(lèi)政策間的過(guò)渡與重合

需要特別注意的是，以上四種政策類(lèi)型的區(qū)分，是一種理想類(lèi)型(Ideal Type)(43)葉毅均：《論韋伯之“理想型”概念建構(gòu)——兼與林毓生先生商榷》， 《思想與文化》2016年第2期。。在很多情況下，“三明治”框架中社會(huì)問(wèn)題與政治導(dǎo)向兩個(gè)變量的變化是一個(gè)動(dòng)態(tài)過(guò)程，四種政策類(lèi)型之間存在過(guò)渡與重合的現(xiàn)象。如在新冠肺炎防疫過(guò)程中，2020年1月22日，國(guó)務(wù)院新聞辦公室舉行新聞發(fā)布會(huì)，在此之前，全國(guó)除湖北境內(nèi)社會(huì)突出性強(qiáng)外，在全國(guó)其他省、自治區(qū)、直轄市社會(huì)突出性的程度各不相同。當(dāng)日，國(guó)家衛(wèi)健委發(fā)布了《新型冠狀病毒感染的肺炎防控方案(第二版)》等一系列通知，其內(nèi)容主要為醫(yī)療防范的專業(yè)指導(dǎo)，不能直接對(duì)全國(guó)范圍的動(dòng)員起到直接影響，社會(huì)愿景程度仍僅限于局部，尚未形成全國(guó)范圍共識(shí)。隨著疫情形勢(shì)的日益嚴(yán)峻，疫情防范開(kāi)啟了專題型政策。由此，在1月28日中共中央印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)、為打贏疫情防控阻擊戰(zhàn)提供堅(jiān)強(qiáng)政治保證的通知》。疫情防控各階段的公共政策，相當(dāng)于啟動(dòng)了愿景型政策到綜合型政策再到專題型政策的轉(zhuǎn)化。不同政策的出臺(tái)都有不同的時(shí)效性和社會(huì)背景。假設(shè)新冠病毒的傳染路徑為某一區(qū)域水或食物引發(fā)，不能人傳人且不能通過(guò)空氣傳播，那么根據(jù)政策制定的時(shí)效性和社會(huì)背景，政策類(lèi)型的出臺(tái)就可能是從觀察型政策止步于綜合型政策或愿景型政策，沒(méi)必要啟動(dòng)專題型政策。所以，當(dāng)政策類(lèi)型發(fā)生過(guò)渡時(shí)，從不同區(qū)域和不同組織群體的視角出發(fā)，政策類(lèi)型間會(huì)存在一定重合及交錯(cuò)現(xiàn)象，但其最終將受到當(dāng)下社會(huì)問(wèn)題和政治導(dǎo)向強(qiáng)弱高低的交互影響。針對(duì)不同組織、群體視角下的政策類(lèi)型間的交互現(xiàn)象，本文不再做深入論述。

四、基于“三明治”框架的中國(guó)網(wǎng)約車(chē)政策分析

本文以中國(guó)出租車(chē)管理政策的改革歷程(1998-2018)為例闡釋“三明治”框架。本文主要考察政治與問(wèn)題對(duì)政策形成的影響，所選擇的政策領(lǐng)域應(yīng)該是不涉及意識(shí)形態(tài)、不是抗?fàn)幮暂^強(qiáng)的領(lǐng)域，能夠較為客觀地論證框架；此外，交通領(lǐng)域的政策在社會(huì)政策中具有一定的普遍性和代表性，是與民眾息息相關(guān)且政府部門(mén)需要重視的領(lǐng)域。初步考察發(fā)現(xiàn)，我國(guó)的出租車(chē)政策在過(guò)去五六年中發(fā)生了漸進(jìn)變遷的過(guò)程，能夠很好地闡釋這一理論框架。

(一)出租車(chē)相關(guān)政策文件

出租車(chē)在我國(guó)興起之初，主要承擔(dān)接待外賓以及重要會(huì)議服務(wù)功能。隨著社會(huì)需求的變化，出租車(chē)的功能也逐步擴(kuò)展到百姓日用。1998年，我國(guó)頒布了首個(gè)全國(guó)性出租車(chē)管理文件《城市出租汽車(chē)管理辦法》。出于地域差異和樣本數(shù)量的考量，本文將研究范圍限于全國(guó)性的出租車(chē)管理文件，經(jīng)梳理，中國(guó)出租汽車(chē)的相關(guān)政策文件(全國(guó)性政策文件)見(jiàn)表2。

表2 中國(guó)出租汽車(chē)的相關(guān)政策文件(全國(guó)性政策文件)

(二)政策形成分析

結(jié)合前述，依據(jù)社會(huì)問(wèn)題突出性與政治導(dǎo)向吻合度兩個(gè)要素交互所形成的四種類(lèi)型，本文將對(duì)上述政策進(jìn)行歸類(lèi)并分別闡述。

1. 專題型政策

最典型的專題型政策是1998年施行的《城市出租汽車(chē)管理辦法》和2016年施行的《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車(chē)經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理暫行辦法》。20世紀(jì)90年代初，我國(guó)城市化進(jìn)程開(kāi)始加速，大量人口開(kāi)始往城市聚集，隨之而來(lái)的是公共交通資源的緊缺。出租車(chē)作為一種高效靈活的公共交通工具，有利于滿足人們的出行需求，得到了快速發(fā)展。但在初期，因?yàn)槿狈ο鄳?yīng)管理協(xié)調(diào)機(jī)制，出租車(chē)行業(yè)粗放發(fā)展，造成了諸如交通擁堵、惡性競(jìng)爭(zhēng)、服務(wù)質(zhì)量差等社會(huì)問(wèn)題。而準(zhǔn)入門(mén)檻使得個(gè)體司機(jī)與出租車(chē)公司在經(jīng)營(yíng)權(quán)、車(chē)輛產(chǎn)權(quán)方面的矛盾日益尖銳。黨的十五大確立了我國(guó)基本經(jīng)濟(jì)制度，市場(chǎng)作用不斷發(fā)展和強(qiáng)化。1998 年，《城市出租汽車(chē)管理辦法》 提出，對(duì)出租車(chē)行業(yè)進(jìn)行數(shù)量限制，出租車(chē)經(jīng)營(yíng)權(quán)可實(shí)行有償出讓和轉(zhuǎn)讓，促使市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮作用，實(shí)現(xiàn)經(jīng)營(yíng)權(quán)自由流動(dòng)。該政策的出臺(tái)是在緊跟政治導(dǎo)向、及時(shí)回應(yīng)社會(huì)問(wèn)題相互作用下出臺(tái)的。

2012年以來(lái)，在城市化大潮以及居民收入水平不斷增長(zhǎng)的背景下，群眾的需求狀況從過(guò)去的“打不起車(chē)”，變成了“打不上車(chē)”。一方面，我國(guó)出租車(chē)萬(wàn)人保有率多年不曾增加，在許多人口凈流入的大城市甚至不進(jìn)反退；另一方面，拒載、拼車(chē)、繞遠(yuǎn)路等糾紛層出不窮。應(yīng)市場(chǎng)需求，2012年快的打車(chē)和滴滴打車(chē)先后上線，這種更為靈活的組織形式快速解放了出行生產(chǎn)力，透明的信息與數(shù)據(jù)也讓服務(wù)質(zhì)量獲得了提升。但好景不長(zhǎng)，這種組織形式的“弊端”也顯現(xiàn)了出來(lái)。2013年5月開(kāi)始，國(guó)內(nèi)打車(chē)軟件泛濫，大小打車(chē)軟件達(dá)40多款，各大打車(chē)軟件企業(yè)為爭(zhēng)奪市場(chǎng)大打價(jià)格戰(zhàn)，惡性競(jìng)爭(zhēng)、監(jiān)管缺失問(wèn)題突出。《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車(chē)經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理暫行辦法》則是專門(mén)針對(duì)網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車(chē)的規(guī)定，它的出臺(tái)不僅是受網(wǎng)約車(chē)快速興起和發(fā)展帶來(lái)的出租司機(jī)罷運(yùn)、全國(guó)首例網(wǎng)約車(chē)交通案以及預(yù)約平臺(tái)管理混亂等問(wèn)題的影響，而且與我國(guó)“大眾創(chuàng)業(yè)，萬(wàn)眾創(chuàng)新” “互聯(lián)網(wǎng)+”等發(fā)展方向密切相關(guān)。2015年伊始，全國(guó)多地連續(xù)出現(xiàn)大規(guī)模的出租車(chē)罷運(yùn)事件，引起了政府、社會(huì)的全面關(guān)注。一邊是巡游出租汽車(chē)的罷運(yùn)，另一邊是網(wǎng)約車(chē)平臺(tái)之間的混戰(zhàn)，再加上網(wǎng)約車(chē)平臺(tái)管理混亂以及政策缺失導(dǎo)致的主體責(zé)任不明(2016年6月17日發(fā)生的全國(guó)首例網(wǎng)約車(chē)交通案件便是一例)，可謂是問(wèn)題百出，影響廣泛。與此同時(shí)，網(wǎng)約車(chē)作為一種新興業(yè)態(tài)，又契合了政府“大眾創(chuàng)業(yè)，萬(wàn)眾創(chuàng)新”的號(hào)召和“互聯(lián)網(wǎng)+”理念。所以，《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車(chē)經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理暫行辦法》也是一項(xiàng)社會(huì)問(wèn)題突出、與政治導(dǎo)向吻合度高的專題型政策。

2. 愿景型政策

2014年上半年，網(wǎng)絡(luò)打車(chē)軟件公司開(kāi)展了一場(chǎng)驚心動(dòng)魄的市場(chǎng)大洗牌。眾多打車(chē)軟件公司因資金青黃不接，面對(duì)強(qiáng)大的資本對(duì)手而被收購(gòu)或倒下。在這場(chǎng)市場(chǎng)爭(zhēng)奪戰(zhàn)中，僅滴滴與快的雙方共補(bǔ)貼超過(guò)24億元資金。隨著2014年3月4日快的公開(kāi)宣布下調(diào)補(bǔ)貼額度，網(wǎng)約車(chē)市場(chǎng)的白熱化形勢(shì)才得以控制，但行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)依然存在，壓力依然不減。在這種市場(chǎng)秩序混亂、服務(wù)質(zhì)量參差不齊、平臺(tái)缺乏監(jiān)管、乘客權(quán)益無(wú)法保障的情況下，行業(yè)問(wèn)題是非常突出的。但當(dāng)時(shí)政府的高層尚未明確具體意見(jiàn)、政治導(dǎo)向模糊，問(wèn)題的發(fā)展態(tài)勢(shì)與當(dāng)前政治導(dǎo)向的吻合度還不甚明了，政府部門(mén)全面介入的時(shí)機(jī)還不成熟，因此，政府部門(mén)象征性地在2014年7月頒布了《關(guān)于促進(jìn)手機(jī)軟件召車(chē)等出租汽車(chē)電召服務(wù)有序發(fā)展的通知》。 《通知》只提出了8條指導(dǎo)性意見(jiàn)，一方面是對(duì)既有問(wèn)題的回應(yīng)，以表明政府的態(tài)度；另一方面，以指導(dǎo)性的意見(jiàn)促進(jìn)出租汽車(chē)電召服務(wù)走向正確的方向，進(jìn)而在正確的政治導(dǎo)向下進(jìn)一步完善和細(xì)化對(duì)網(wǎng)約車(chē)及其平臺(tái)的監(jiān)管。這種愿景型政策能及時(shí)回應(yīng)社會(huì)問(wèn)題，在政治導(dǎo)向不明的情況下，只發(fā)揮政策的指導(dǎo)性作用來(lái)調(diào)解問(wèn)題，政策注意力(關(guān)注度和回應(yīng)力)弱于專題型政策。

3. 綜合型政策

出租汽車(chē)的使用年限和報(bào)廢標(biāo)準(zhǔn)并沒(méi)有產(chǎn)生突出的社會(huì)問(wèn)題，但是，既然是機(jī)動(dòng)車(chē)輛，就要滿足機(jī)動(dòng)車(chē)強(qiáng)制報(bào)廢標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的要求。此外，在國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃綱要和現(xiàn)代綜合交通運(yùn)輸體系發(fā)展規(guī)劃當(dāng)中，都會(huì)對(duì)出租車(chē)行業(yè)的發(fā)展和規(guī)劃進(jìn)行附加性的政策說(shuō)明，而這些政策內(nèi)容都體現(xiàn)了國(guó)家的大政方針和發(fā)展方向。對(duì)出租汽車(chē)而言，《機(jī)動(dòng)車(chē)強(qiáng)制報(bào)廢標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定》是一個(gè)綜合性、包含內(nèi)容較廣，但不是專門(mén)針對(duì)出租車(chē)的政策。因出租車(chē)的規(guī)定也包含在其中，所以屬于綜合型政策。其中，2012年修訂的《機(jī)動(dòng)車(chē)強(qiáng)制報(bào)廢標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定》對(duì)出租汽車(chē)的使用年限和報(bào)廢標(biāo)準(zhǔn)都作了詳細(xì)的規(guī)定，但是，對(duì)于出租汽車(chē)的規(guī)定僅為其較小部分，還有對(duì)其它類(lèi)型的機(jī)動(dòng)車(chē)的相關(guān)規(guī)定也在其中。這種綜合性政策是政府對(duì)行業(yè)發(fā)展和初步問(wèn)題的關(guān)注與約束，社會(huì)問(wèn)題突出性較弱但緊跟明確的政治導(dǎo)向，體現(xiàn)了政府對(duì)某個(gè)行業(yè)領(lǐng)域的關(guān)注，政策注意力(關(guān)注度與回應(yīng)力)弱于愿景型政策。

4. 觀察型政策

事實(shí)上，在綜合型政策、愿景型政策和專題型政策出臺(tái)之前，政府沒(méi)有采取相應(yīng)的行動(dòng)，便是觀察型政策，而這些政策出臺(tái)之前都是潛在性的政策。觀察型政策就是先任問(wèn)題自由發(fā)展，而不對(duì)其進(jìn)行干預(yù)。網(wǎng)約車(chē)的出現(xiàn)，開(kāi)始并沒(méi)有引發(fā)太多關(guān)注，但是它的發(fā)展速度驚人。2010年9月，國(guó)內(nèi)首個(gè)打車(chē)軟件“易到用車(chē)”正式上線，此時(shí)，行業(yè)還處于起步階段。然而，2013年短短幾個(gè)月內(nèi)，市場(chǎng)上激增十余家線上打車(chē)APP平臺(tái)。緊接著，各打車(chē)軟件之間展開(kāi)了“簡(jiǎn)單粗暴”的價(jià)格戰(zhàn)，用乘車(chē)補(bǔ)貼政策來(lái)爭(zhēng)奪市場(chǎng)份額。然而，此時(shí)的政府部門(mén)還只是一個(gè)“旁觀者”，對(duì)新業(yè)態(tài)不可以亂干預(yù)，所以就“放任”其自由競(jìng)爭(zhēng)發(fā)展。也就是在這個(gè)“放任”期間，“旁觀者清”的政府部門(mén)意識(shí)到了“互聯(lián)網(wǎng)+”大背景下的新業(yè)態(tài)發(fā)展大勢(shì)，也清楚地看到了“放任政策”下暴露出來(lái)的各種問(wèn)題，而這些問(wèn)題是社會(huì)和市場(chǎng)機(jī)制無(wú)法自行解決的，此時(shí)，該行業(yè)進(jìn)入政府必要監(jiān)管階段。觀察型政策是政府潛在觀察的階段，其政府注意力最弱。

從上述案例中總結(jié)發(fā)現(xiàn)，觀察型政策的關(guān)注度和回應(yīng)力最小，政府只是處于一個(gè)潛在觀察的狀態(tài)。綜合型政策的關(guān)注度和回應(yīng)力度則上升一個(gè)階梯，將涉及某個(gè)具體問(wèn)題的政策嵌入綜合型政策里，表示政府已經(jīng)關(guān)注到該問(wèn)題。愿景型政策的關(guān)注度和回應(yīng)力度則再上升一個(gè)階梯，政府出臺(tái)政策指導(dǎo)調(diào)解問(wèn)題，有針對(duì)性地指導(dǎo)行業(yè)發(fā)展或問(wèn)題解決。而專題型政策的關(guān)注度和回應(yīng)力度處于最高階梯，重點(diǎn)解決某個(gè)問(wèn)題，高度關(guān)注且快速回應(yīng)。通過(guò)實(shí)證分析，我們發(fā)現(xiàn)，在社會(huì)問(wèn)題與政治導(dǎo)向的影響下，政策注意力會(huì)不斷發(fā)生變化，形成政策階梯(見(jiàn)圖2)。每一項(xiàng)政策的形成和提出，都是一個(gè)從無(wú)到有的過(guò)程，而且會(huì)隨著相關(guān)問(wèn)題和政治導(dǎo)向的不斷變化而得到不斷的細(xì)化、修正。所以，觀察型政策、綜合型政策、愿景型政策和專題型政策之間也會(huì)隨政策環(huán)境以及現(xiàn)實(shí)條件的變化而發(fā)生轉(zhuǎn)化。比如，當(dāng)社會(huì)問(wèn)題的突出性增強(qiáng)到一定程度，綜合型政策則會(huì)進(jìn)一步上升為專題型政策，以針對(duì)性地解決該問(wèn)題。當(dāng)政策方向與政治導(dǎo)向的吻合度逐漸提高的時(shí)候，愿景型政策也會(huì)進(jìn)一步細(xì)化為專題型政策，進(jìn)而從本質(zhì)上化解或解決面臨的公共問(wèn)題。而從觀察型政策到愿景型政策、綜合型政策和專題型政策，則是一個(gè)從無(wú)到有的過(guò)程。本文暫不繼續(xù)討論。

圖2 政策(注意力)階梯分布

五、結(jié) 論

為什么政府出臺(tái)的政策有輕重緩急之分？在政策制定中，注意力分配的影響機(jī)制是什么？本文以多源流理論為基礎(chǔ)，構(gòu)建政策制定的“三明治”框架，對(duì)以上兩個(gè)問(wèn)題進(jìn)行了回答。

多源流框架能夠回答問(wèn)題是如何被關(guān)注的、議程是如何建立的，但是，它無(wú)法回答出臺(tái)的政策為何有輕重緩急之分。那么，本文在多源流框架的問(wèn)題之窗和政治之窗的基礎(chǔ)上，提取問(wèn)題與政治兩個(gè)要素，結(jié)合我國(guó)政策制定的特色情境，即政策制定遵循政治的合法性與行政的合法性，政策既要及時(shí)回應(yīng)和解決社會(huì)問(wèn)題以實(shí)現(xiàn)政府執(zhí)政的政治合法性，也要保持與高層的政治導(dǎo)向一致性以實(shí)現(xiàn)政府行政的合法性，基于二重合法性，從問(wèn)題與政治中提取出社會(huì)問(wèn)題的突出性與政治導(dǎo)向的吻合度兩個(gè)框架要素。在兩個(gè)要素的互動(dòng)影響下，政策形成了四個(gè)類(lèi)型：如果社會(huì)問(wèn)題突出性強(qiáng)，與當(dāng)前政治導(dǎo)向的吻合度也高，政府就會(huì)出臺(tái)專題型政策；如果社會(huì)問(wèn)題突出性強(qiáng)，卻與當(dāng)前政治導(dǎo)向的吻合度低，政府就會(huì)通過(guò)愿景型政策暫時(shí)緩解問(wèn)題；如果社會(huì)問(wèn)題突出性弱，卻與當(dāng)前政治導(dǎo)向的吻合度高，政府就會(huì)把該問(wèn)題附加在更具綜合性的政策中，以表明對(duì)該問(wèn)題的關(guān)注和態(tài)度；如果社會(huì)問(wèn)題的突出性弱，與當(dāng)前政治導(dǎo)向的吻合度也低，政府便不會(huì)采取相關(guān)措施或制定政策(稱為觀察型政策)，而將注意力放在其它方面，同時(shí)關(guān)注事態(tài)發(fā)展及社會(huì)動(dòng)向。本文以中國(guó)出租車(chē)相關(guān)政策的形成為例，檢驗(yàn)了政策形成的四種類(lèi)型。而且通過(guò)案例分析發(fā)現(xiàn)，以上四種政策對(duì)問(wèn)題解決的力度是不同的：專題型政策是針對(duì)性解決某個(gè)問(wèn)題，政策的關(guān)注度和回應(yīng)力是最強(qiáng)的；愿景型政策是指導(dǎo)調(diào)解問(wèn)題，政策的關(guān)注度和回應(yīng)力弱于專題型政策；綜合型政策是政府關(guān)注某個(gè)領(lǐng)域的表現(xiàn)，政策的關(guān)注度和回應(yīng)力弱于愿景型政策；而觀察型政策表明政府在潛在觀察，政策的關(guān)注度和回應(yīng)力最弱。因此，我們發(fā)現(xiàn)，出臺(tái)的多個(gè)政策之所以有輕重緩急之分，是因?yàn)檎叩淖⒁饬Τ尸F(xiàn)階梯之分。而政策的注意力(關(guān)注度和回應(yīng)力)之所以有階梯之分，即政策注意力分配的影響機(jī)制就是政策制定者出臺(tái)政策時(shí)，既要遵循政治導(dǎo)向一致性，也要回應(yīng)突出的社會(huì)問(wèn)題，在政治導(dǎo)向與社會(huì)問(wèn)題共同影響下注意力分配才呈現(xiàn)階梯之分。總之，本文構(gòu)建的政策制定“三明治”框架對(duì)多源流框架進(jìn)行了拓展，增強(qiáng)它的解釋力，能夠解釋出臺(tái)的多樣化政策為何有輕重緩急之分，與多源流理論進(jìn)行了對(duì)話。同時(shí)，也發(fā)現(xiàn)了政策注意力呈現(xiàn)階梯狀分布。