修改《工會(huì)法》的幾個(gè)問題

郭 輝

（中國勞動(dòng)關(guān)系學(xué)院法學(xué)院 北京市 100048）

引言

我國工會(huì)法律制度既包括狹義上的《工會(huì)法》，也包括除《工會(huì)法》以外分布于法律淵源意義上和非規(guī)范性法律淵源意義上的規(guī)范性法律文件之中，后者可統(tǒng)稱為工會(huì)法律制度或工會(huì)法。具體而言，該法既存在于《憲法》（比如《憲法》第一條、第六條、第十四條、第十六條、第四十二條、第四十三條、第四十四條、第四十五條、第四十八條）和全國人大制定的法律（比如《工會(huì)法》）中，也廣泛分布在其他立法機(jī)關(guān)制定的行政法規(guī)、部委規(guī)章、地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章、自治法規(guī)、經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)等規(guī)范性法律文件之中。

從實(shí)踐來看，工會(huì)法律制度既存在于司法解釋中，也廣泛存在于各種決議、決定、規(guī)定中，以及其他非法律淵源意義上的規(guī)范性法律文件之中。當(dāng)然，從功能角度來看，還有一類規(guī)范性文件不容忽視，即黨的政策。中國共產(chǎn)黨有關(guān)工會(huì)的政策是我國工會(huì)法律制度的重要淵源，或者說，工會(huì)法律制度是黨的政策通過立法程序成為國家意志的體現(xiàn)。由于黨的政策不具有法律約束力，雖然從功能角度對(duì)工會(huì)法律制度或《工會(huì)法》的修改具有較大影響，但不屬規(guī)范性“法律”文件。對(duì)此，本文研究將不涉及黨的政策。

從法律部門角度來看，《工會(huì)法》在形式上屬于社會(huì)法范疇，但與工會(huì)有關(guān)的法律制度也廣泛分布在其他法律部門之中，比如憲法及其相關(guān)法、民法商法、行政法等。工會(huì)法律制度在各法律部門的分布，意味著該法的變動(dòng)不僅僅涉及作為社會(huì)法重要組成部分的《工會(huì)法》和《勞動(dòng)法》，還包括其他部門法中涉及工會(huì)的部分，比如民法商法、經(jīng)濟(jì)法、行政法、刑法等。對(duì)現(xiàn)行《工會(huì)法》的修改，除涉及修改主體外，還應(yīng)考慮：在其他規(guī)范性法律文件中，是否有必要啟動(dòng)相應(yīng)的修改工作？如果啟動(dòng)，在內(nèi)容方面應(yīng)考慮哪些問題？

從法律淵源角度來看，上位法的變動(dòng)勢(shì)必影響下位法的相應(yīng)變化。這意味著《工會(huì)法》修改后，與修改后的《工會(huì)法》相關(guān)條文有關(guān)的其他法律、行政法規(guī)、部委規(guī)章、地方性法規(guī)等規(guī)范性法律文件都需進(jìn)行修改，從而實(shí)現(xiàn)法制的統(tǒng)一。制定其他法律淵源以及制定司法解釋的國家機(jī)關(guān)，在自身職權(quán)范圍內(nèi)，在不違反上位法（《憲法》、《工會(huì)法》）的前提下，皆可制定與工會(huì)法律制度有關(guān)的規(guī)范性文件或法律條款。對(duì)于前者，其存在的前提是先啟動(dòng)《工會(huì)法》的修改；對(duì)于后者，其存在與《工會(huì)法》的修改沒有必然聯(lián)系，甚至在一定情況下會(huì)有利于推動(dòng)《工會(huì)法》的修改，或者在《工會(huì)法》修改前可以彌補(bǔ)該法存在的缺陷與不足。

從法律實(shí)施角度來看，這些規(guī)范性法律文件要比《工會(huì)法》更為明確和具體，因此操作性也更強(qiáng)。這就決定了這類規(guī)范性法律文件的變動(dòng)頻率都要高于《工會(huì)法》。

在上述意義上，本文所關(guān)注的是，如果修改《工會(huì)法》，應(yīng)由何種主體進(jìn)行？修改時(shí)應(yīng)把握哪些標(biāo)準(zhǔn)？哪些內(nèi)容應(yīng)體現(xiàn)在《工會(huì)法》中？哪些內(nèi)容應(yīng)體現(xiàn)在廣義的工會(huì)法律制度中？其他國家機(jī)關(guān)是否有必要細(xì)化《工會(huì)法》的有關(guān)規(guī)定？如果細(xì)化，應(yīng)在哪些方面進(jìn)行細(xì)化？或者在細(xì)化落實(shí)過程中，應(yīng)注意哪些問題？對(duì)此，本文擬以行政法規(guī)、地方性法規(guī)和法律解釋為例進(jìn)行說明。

一、修改《工會(huì)法》的主體、標(biāo)準(zhǔn)和內(nèi)容

（一）修改《工會(huì)法》的主體

從法律淵源角度看，《工會(huì)法》屬于法律。根據(jù)《憲法》第六十二條和六十七條、《立法法》第七條之規(guī)定，對(duì)全國人大制定的法律，全國人大常委會(huì)有權(quán)修改，但不得與法律的基本原則相違背。

就《工會(huì)法》修改而言，如果是對(duì)法律的特定條款的立改廢，只要與《工會(huì)法》的基本原則不相違背，可由全國人大常委會(huì)進(jìn)行；如果涉及到基本原則，則由全國人大進(jìn)行。比如：1979年《刑法》制定后，1997年對(duì)該法的修改，因涉及到刑法基本原則（罪刑法定替代類推）等規(guī)定，由全國人大進(jìn)行。此后該法的修改，由于不牽涉到基本原則，皆由全國人大常委會(huì)以修正案的方式進(jìn)行。此外，對(duì)《選舉法》《刑事訴訟法》《民事訴訟法》等法的修改，皆是如此。

1950年《工會(huì)法》的制定主體是中央人民政府委員會(huì)，當(dāng)時(shí)全國人大制度尚未建立。現(xiàn)行《工會(huì)法》于1992年制定，相對(duì)于1950年的《工會(huì)法》，不論是立法基本原則還是基本制度皆有重要變化，因此制定主體是全國人大。而2001年和2009年先后進(jìn)行的兩次修改，修改內(nèi)容皆不涉及基本原則，因此修法主體是全國人大常委會(huì)。

我國現(xiàn)行《工會(huì)法》的基本原則已經(jīng)確定。本次修改內(nèi)容至少包括兩個(gè)方面，一是總則方面，二是分則方面。總則方面，如果新增“科學(xué)發(fā)展觀”、“習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想”，這并非是對(duì)已有基本原則的修改，而是對(duì)既有基本原則在新時(shí)期發(fā)展的認(rèn)可，尤其是馬克思主義工會(huì)思想與中國實(shí)際相結(jié)合在新時(shí)期體現(xiàn)的進(jìn)一步確認(rèn)，與已有規(guī)定中四項(xiàng)基本原則（尤其是“堅(jiān)持馬克思列寧主義毛澤東思想鄧小平理論”）是一脈相承的。分則方面主要規(guī)定的法律規(guī)則，不涉及基本原則。因此，本次《工會(huì)法》的修改由全國人大常委會(huì)進(jìn)行較為合適，在程序上亦符合《憲法》和《立法法》相關(guān)規(guī)定。

（二）修改《工會(huì)法》的標(biāo)準(zhǔn)

1.何謂“修改”？

首先要明確的一個(gè)理論前提是，不論是法律的制定、認(rèn)可、補(bǔ)充、廢止、解釋，還是法律的修改，都是立法的重要方式。修改不僅僅是對(duì)既有法律的修訂，還包括制定、認(rèn)可、補(bǔ)充、廢止、解釋。“修訂”是對(duì)既有法律條款包含的文字、標(biāo)點(diǎn)、句子組合的重新排列組合；“制定”是增加原法律沒有的條款；“認(rèn)可”是對(duì)現(xiàn)實(shí)中既有規(guī)范的確認(rèn)和吸收，使之具有特定法律的約束力；“補(bǔ)充”是對(duì)特定法律條款在外延、范圍、內(nèi)涵的進(jìn)一步確認(rèn)；“廢止”是對(duì)已有條款的廢除，使之喪失法律約束力；“解釋”是在不改變既有法律條款的前提下，對(duì)其含義進(jìn)行的說明，既包括對(duì)條款本身含義的進(jìn)一步明確化，也包括對(duì)其進(jìn)行擴(kuò)大或縮小理解。

在此意義上，參考此前《工會(huì)法》的修改，以及其他法律的修改情況，可以得出：一旦啟動(dòng)對(duì)《工會(huì)法》的修改，針對(duì)不同的條款，可能既有修訂，也有制定、認(rèn)可、補(bǔ)充、廢止和解釋。

2.修改《工會(huì)法》把握的總體原則

對(duì)《工會(huì)法》的修改，可參考修憲的原則，即修改要非常慎重，嚴(yán)格掌握，可改可不改的不改，有爭議的問題不改，只對(duì)非改不可的才進(jìn)行修改。之所以如此，一方面是為保持法律的穩(wěn)定性、確定性、權(quán)威性；另一方面也體現(xiàn)對(duì)法律修改的重視，在治國理政、重大決策皆于法有據(jù)的過程中，不是將法律作為可有可無的工具。

3.修改《工會(huì)法》特定條款應(yīng)考慮的因素

具有下列特點(diǎn)的條款可作為修改的標(biāo)準(zhǔn)：

（1）滯后性。這類條款有兩種，第一種是既有條款與新時(shí)期工會(huì)工作不相符合，對(duì)這類條款的修改方式主要是廢止。第二種是新時(shí)期工會(huì)工作中經(jīng)實(shí)踐證明行之有效的指導(dǎo)思想、思路、方法、制度，通過修改將其體現(xiàn)在《工會(huì)法》中，此時(shí)修改的方式主要是認(rèn)可。

（2）沖突性和協(xié)調(diào)性。現(xiàn)行《工會(huì)法》的特定條款與《勞動(dòng)法》《勞動(dòng)合同法》《民法典》等法律有所沖突的，或者為了更好地與這些法律的條款相協(xié)調(diào)，可以考慮修改。這類條款的修改方式主要是修訂、補(bǔ)充。

（3）分歧性。對(duì)《工會(huì)法》中特定條款在實(shí)踐中不同主體的理解產(chǎn)生分歧時(shí)，為澄清誤解、消除分歧，可以對(duì)其含義進(jìn)行進(jìn)一步明確。這類條款的修改方式主要是解釋。

（三）哪些內(nèi)容寫進(jìn)本法，哪些內(nèi)容寫進(jìn)相關(guān)法

《工會(huì)法》是對(duì)于工會(huì)實(shí)踐工作的確認(rèn)和指引，但并非所有與工會(huì)有關(guān)的實(shí)踐變化都應(yīng)在《工會(huì)法》中有所反映和體現(xiàn)，不一定都通過修改《工會(huì)法》的方式呈現(xiàn)出來。應(yīng)將《工會(huì)法》修改放在與其他工會(huì)法律制度（即分散在其他法律、法規(guī)中與工會(huì)工作有關(guān)的規(guī)定）之間的關(guān)系中進(jìn)行定位。

1.從法律效力角度

（1）與下位法的關(guān)系。下位法與之發(fā)生矛盾，自動(dòng)無效。因此，修改時(shí)要考慮到立法效益，畢竟特定條款的變更會(huì)牽一發(fā)而動(dòng)全身，直接影響到各種各類下位法的變動(dòng)。相應(yīng)地，如果將下位法中證明行之有效且具有普遍性、共識(shí)性的規(guī)定吸收進(jìn)來，可提升立法效益。

（2）與同位階法律的關(guān)系。現(xiàn)行《工會(huì)法》與同位階其他法律（即全國人大或全國人大常委會(huì)制定的法律）中涉及工會(huì)工作的條款之間是一般法與特別法的關(guān)系，在效力上，實(shí)行特別法優(yōu)于一般法。本次修改，一方面要考慮到與《民法典》之間的契合與兼容，另一方面要考慮到與同位階其他法律之間的協(xié)調(diào)。這種協(xié)調(diào)既包括通過修改以適應(yīng)《民法典》，也包括對(duì)其他法律中涉及工會(huì)工作不一致的地方進(jìn)行統(tǒng)一。此外，《工會(huì)法》修改后，存在著新的一般法與舊的特別法之間的效力認(rèn)定問題。發(fā)生爭議后，根據(jù)《立法法》規(guī)定，由全國人大常委會(huì)決定。

2.從調(diào)整范圍角度

修改時(shí)對(duì)涉及到局部性、暫時(shí)性、微觀性、表面性、地方性問題，可留給行政法規(guī)、地方性法規(guī)、各種規(guī)章、自治法規(guī)進(jìn)行。換言之，《工會(huì)法》的修改僅涉及與工會(huì)工作有關(guān)的具有根本性、全局性、整體性、實(shí)質(zhì)性、長遠(yuǎn)性、宏觀性問題。

二、《工會(huì)法》修改與行政法規(guī)

（一）涉及工會(huì)法律制度的行政法規(guī)總體情況

行政法規(guī)的制定主體是國務(wù)院。在法律效力上，行政法規(guī)不得與《憲法》以及全國人大及其常委會(huì)制定的法律相抵觸。目前來看，一方面，國務(wù)院并未針對(duì)《工會(huì)法》制定專門的行政法規(guī)，比如《工會(huì)法》（2001年修正）頒布后，國務(wù)院辦公廳曾發(fā)布一個(gè)貫徹工會(huì)法的通知，即《國務(wù)院辦公廳關(guān)于深入貫徹工會(huì)法支持工會(huì)工作的通知》（國辦發(fā)〔2004〕90號(hào)），但該通知僅從總體上如何貫徹提出指導(dǎo)性要求，在性質(zhì)上并不是行政法規(guī)。另一方面，國務(wù)院制定的與《工會(huì)法》特定條款有關(guān)的行政法規(guī)卻不在少數(shù)，比如《〈國務(wù)院關(guān)于職工工作時(shí)間的規(guī)定〉的實(shí)施辦法》《國務(wù)院關(guān)于嚴(yán)格制止企業(yè)濫發(fā)加班加點(diǎn)工資的通知》《工廠安全衛(wèi)生規(guī)程》《建筑安裝工程安全技術(shù)規(guī)程》《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)企業(yè)生產(chǎn)中安全工作的幾項(xiàng)規(guī)定》《女職工勞動(dòng)保護(hù)規(guī)定》等。

有些更為具體的規(guī)定，由國務(wù)院有關(guān)部委制定部委規(guī)章，比如《女職工禁忌勞動(dòng)范圍的規(guī)定》（原勞動(dòng)部）、《女職工勞動(dòng)保護(hù)規(guī)定問題解答》（原勞動(dòng)部）、《關(guān)于確立勞動(dòng)關(guān)系有關(guān)事項(xiàng)的通知》（勞社部）、《中華全國總工會(huì)、財(cái)政部關(guān)于新〈工會(huì)法〉中有關(guān)工會(huì)經(jīng)費(fèi)問題的具體規(guī)定》等。

可以看出，由于《工會(huì)法》涉及面較廣，制定單純落實(shí)或細(xì)化《工會(huì)法》的行政法規(guī)，既無必要也不現(xiàn)實(shí)。既有的經(jīng)驗(yàn)說明，針對(duì)《工會(huì)法》特定條款或某類（個(gè)）工會(huì)法律制度制定專門的行政法規(guī)是可能的，也是可行的。如果對(duì)相關(guān)制度需要進(jìn)一步細(xì)化，可由國務(wù)院有關(guān)部委單獨(dú)或會(huì)同有關(guān)部門制定部委規(guī)章。

（二）哪些問題應(yīng)制定行政法規(guī)？

根據(jù)《立法法》第六十五條，為執(zhí)行法律的規(guī)定和涉及《憲法》第八十九條規(guī)定的國務(wù)院行政管理職權(quán)的事項(xiàng)，可以制定行政法規(guī)。該規(guī)定涉及如下兩個(gè)方面。

1.執(zhí)行法律規(guī)定

這里的“法律”是指全國人大及其常委會(huì)制定的各種各類法律。工會(huì)法領(lǐng)域中的“法律”，包括《工會(huì)法》以及其他法律中涉及工會(huì)工作的條款，國務(wù)院通過制定行政法規(guī)來落實(shí)或執(zhí)行這些法律或特定條款。

就《工會(huì)法》而言，涉及“執(zhí)行法律規(guī)定”而制定行政法規(guī)的可包括：

（1）落實(shí)形式規(guī)定。該法中凡是出現(xiàn)“法律”尤其是“法規(guī)”的地方，基本都可由國務(wù)院通過行政法規(guī)進(jìn)行具體化。比如《工會(huì)法》第十九條“法律、法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)提交職工大會(huì)或者職工代表大會(huì)審議、通過、決定的事項(xiàng)”，第二十一條“工會(huì)認(rèn)為企業(yè)違反法律、法規(guī)”，第二十二條“企業(yè)、事業(yè)單位違反勞動(dòng)法律、法規(guī)規(guī)定，有下列侵犯職工勞動(dòng)權(quán)益情形”。

（2）落實(shí)具體內(nèi)容。比如《工廠安全衛(wèi)生規(guī)程》《建筑安裝工程安全技術(shù)規(guī)程》《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)企業(yè)生產(chǎn)中安全工作的幾項(xiàng)規(guī)定》可以視為《工會(huì)法》第二十二條第二款、第二十三條、第二十四條的具體化，《女職工勞動(dòng)保護(hù)規(guī)定》可視為《工會(huì)法》第十條、第二十二條第四款的具體化。

2.屬于國務(wù)院行政管理職權(quán)范圍

《工會(huì)法》中不少條款涉及到行政管理職權(quán)，比如：第二十二條和第二十五條對(duì)企事業(yè)單位違法行為的處理，第二十三條對(duì)勞動(dòng)條件和安全生產(chǎn)設(shè)施的監(jiān)督，第二十七條對(duì)停工怠工的處理，第三十二條對(duì)勞動(dòng)模范和先進(jìn)生產(chǎn)（工作）者的評(píng)選、表彰、培養(yǎng)和管理工作，第三十三條關(guān)于研究制定勞動(dòng)就業(yè)、工資、勞動(dòng)安全衛(wèi)生、社會(huì)保險(xiǎn)事項(xiàng)，第三十四條建立三方機(jī)制，以及第六章勞動(dòng)行政部門處理法律責(zé)任等方面。這些內(nèi)容屬于行政管理職權(quán)范圍，由國務(wù)院通過制定行政法規(guī)是題中之義，國務(wù)院2020年立法規(guī)劃中《政府督查工作條例》即與此有一定的關(guān)系。

三、《工會(huì)法》修改與地方性法規(guī)

（一）實(shí)施《工會(huì)法》的地方性法規(guī)總體情況

地方性法規(guī)由省級(jí)和設(shè)區(qū)的市級(jí)人大及其常委會(huì)制定。在法律效力上，地方性法規(guī)不得與憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸。目前，我國多數(shù)省級(jí)和設(shè)區(qū)的市級(jí)人大常委會(huì)皆制定了關(guān)于實(shí)施《工會(huì)法》的地方性法規(guī)。

制定地方性法規(guī)的優(yōu)點(diǎn)在于，一方面可以在遵循《工會(huì)法》的立法精神和基本原則的前提下，結(jié)合本地特色或具體實(shí)踐，將該法的有關(guān)規(guī)定細(xì)化，提升實(shí)踐性、可操作性，以使該法進(jìn)一步落地，從而維護(hù)職工權(quán)益。另一方面，有特色的地方性法規(guī)，經(jīng)實(shí)踐檢驗(yàn)行之有效并具有推廣價(jià)值，或者已經(jīng)被其他的地方性法規(guī)吸收或借鑒，對(duì)修改《工會(huì)法》及與工會(huì)工作有關(guān)的法律制度，會(huì)具有重要的參考作用。

同時(shí)，也應(yīng)當(dāng)看到不少地方性法規(guī)存在的弊端：一是過于陳舊。有些地方性法規(guī)都是在1992年《工會(huì)法》出臺(tái)后不長時(shí)間內(nèi)制定，并未隨2001年《工會(huì)法》修訂進(jìn)行相應(yīng)變動(dòng)；有些地方雖進(jìn)行修訂，但距今已有十年左右。相對(duì)于全國的工會(huì)工作的變化，地方工會(huì)工作的變化更大，出現(xiàn)的難題、怪題也更多，實(shí)施《工會(huì)法》而制定的地方性法規(guī)的滯后效果更為明顯。二是同質(zhì)化較強(qiáng)。不少地方性法規(guī)互相“借鑒”，與本地實(shí)踐相結(jié)合或反映本地工會(huì)工作的條款不多，立法技術(shù)和立法內(nèi)容尚有待完善。

（二）哪些內(nèi)容應(yīng)納入實(shí)施《工會(huì)法》的地方性法規(guī)？

有權(quán)制定地方性法規(guī)的立法主體較多，且各地情況不同，面臨的問題既有共性的一面，也有區(qū)別。因此，不可能一一指出實(shí)施《工會(huì)法》的地方性法規(guī)應(yīng)包括哪些內(nèi)容，只能從宏觀角度進(jìn)行把握，包括總體要求和具體要求兩個(gè)方面。

1.總體要求

不論哪一部地方性法規(guī)，應(yīng)把握的一個(gè)總體要求就是如何更好地維護(hù)職工合法權(quán)益，以及維護(hù)工人階級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的、以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的人民民主專政的社會(huì)主義國家政權(quán)。

2.具體要求

（1）法律效力方面。根據(jù)《立法法》第七十三條，有兩種情況需要制定地方性法規(guī)，一是為執(zhí)行法律、行政法規(guī)的規(guī)定；二是需要根據(jù)本行政區(qū)域的實(shí)際情況作具體規(guī)定的事項(xiàng)，以及屬于地方性事務(wù)需要制定地方性法規(guī)的事項(xiàng)。從法律效力角度，地方性法規(guī)不得與憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸。

（2）立法技術(shù)方面。如果法律、行政法規(guī)、司法解釋已有相關(guān)規(guī)定的，不一定在地方性法規(guī)中進(jìn)行體現(xiàn)。

（3）黨的工會(huì)政策的落實(shí)方面。對(duì)近年來中共中央關(guān)于工會(huì)工作方面的政策，比如中共中央、國務(wù)院《關(guān)于構(gòu)建和諧勞動(dòng)關(guān)系的意見》，在領(lǐng)會(huì)這些政策精神的基礎(chǔ)上，通過地方性法規(guī)進(jìn)行落實(shí)。

（4）結(jié)合全國經(jīng)驗(yàn)與本地特色方面。總結(jié)本地維護(hù)職工合法權(quán)益的經(jīng)驗(yàn)，體現(xiàn)地方特色，比如聯(lián)動(dòng)維權(quán)機(jī)制、監(jiān)督維權(quán)的具體程序、區(qū)域性行業(yè)性集體勞動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)、廠務(wù)公開的特色制度、工會(huì)經(jīng)費(fèi)的使用、侵犯職工合法權(quán)益應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任等。同時(shí)，制定地方性法規(guī)也應(yīng)結(jié)合全國性的經(jīng)驗(yàn)，比如全國人大常委會(huì)先后于2004年和2009年對(duì)《工會(huì)法》的落實(shí)情況進(jìn)行執(zhí)法檢查，對(duì)其中的經(jīng)驗(yàn)、教訓(xùn)進(jìn)行了很好的總結(jié)，在制定或修改地方性法規(guī)時(shí)可以作為很好的參考。

（5）工會(huì)組織職責(zé)方面。突出在新形勢(shì)下工會(huì)組織在維護(hù)職工合法權(quán)益方面的職責(zé)，保障和促進(jìn)工會(huì)組織進(jìn)一步發(fā)揮作用。

四、《工會(huì)法》修改與法律解釋

（一）為何制定法律解釋？

全國人大常委會(huì)《關(guān)于加強(qiáng)法律解釋的決議》（1981年）對(duì)立法解釋、司法解釋和行政解釋的權(quán)限作出了明確的規(guī)定。《決議》指出，進(jìn)行法律解釋的原因在于，各地“在實(shí)際工作中，由于對(duì)某些法律條文的理解不一致，也影響了法律的正確實(shí)施”。

這意味著包括司法解釋在內(nèi)的法律解釋，其出臺(tái)的目的是為了解決理解法律過程中產(chǎn)生的分歧問題。比如“凡關(guān)于法律、法令條文本身需要進(jìn)一步明確界限或作補(bǔ)充規(guī)定的，由全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)進(jìn)行解釋或用法令加以規(guī)定。”“凡屬于法院審判工作中具體應(yīng)用法律法令的問題，由最高人民法院進(jìn)行解釋。”“凡屬于檢察院檢察工作中具體應(yīng)由法律、法令的問題，由最高人民檢察院進(jìn)行解釋。”

實(shí)踐中，法律糾紛如果沒有得到充分有效的解決，最終都會(huì)涌向法院。法律糾紛的出現(xiàn)讓人們意識(shí)到前述法律自身的弊端，比如法律空白、表述模糊、理解不統(tǒng)一等，由此推動(dòng)最高司法機(jī)關(guān)為統(tǒng)一法律適用標(biāo)準(zhǔn)而做出司法解釋。司法解釋的優(yōu)點(diǎn)是，在落實(shí)法律精神的前提下，以具體事實(shí)為基礎(chǔ)，統(tǒng)一法律適用標(biāo)準(zhǔn)，可以減少因修法帶來的“震動(dòng)”，并經(jīng)實(shí)踐進(jìn)一步證明行之有效后，為修法打下基礎(chǔ)。比如，《民法典》就是在全面總結(jié)我國民事司法的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)之上進(jìn)行編纂的。所謂“司法的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)”，自然包括各種與民事有關(guān)的司法解釋。如果對(duì)《工會(huì)法》進(jìn)行修改，那么，自然也會(huì)吸收與工會(huì)法律制度有關(guān)的行之有效的司法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

（二）是否有必要制定《工會(huì)法》法律解釋？

對(duì)該問題的回答，可以從兩個(gè)方面進(jìn)行：

1.時(shí)間角度

《工會(huì)法》自1992年頒布至今，只有最高人民法院2003年制定過司法解釋——即最高人民法院《關(guān)于在民事審判工作中適用〈中華人民共和國工會(huì)法〉若干問題的解釋》。從時(shí)間上而言，17年來沒有再進(jìn)行過一次司法解釋，28年來沒有進(jìn)行過一次立法解釋和檢察解釋， 11年來沒有進(jìn)行過一次修改（最近的一次修改是2009年）。在此期間，不論是我國的經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化以及工會(huì)工作，還是國際工運(yùn)，皆發(fā)生了較大的變化。在此背景下，《工會(huì)法》中的不少條款很難適應(yīng)新情況、新問題、新經(jīng)驗(yàn)。因此，不論是修改還是解釋，從時(shí)間角度都有必要。

2.內(nèi)容角度

在如此長的時(shí)間內(nèi)，《工會(huì)法》的修改和相關(guān)法律解釋的數(shù)量偏少，并不意味著《工會(huì)法》自身不存在問題，或者在實(shí)施中較為統(tǒng)一。其實(shí)，不論是理論界還是實(shí)務(wù)界，對(duì)《工會(huì)法》要求解釋和修改的聲音一直存在。

比如在解釋方面，如果實(shí)踐中因?qū)Α豆?huì)法》特定條文的理解出現(xiàn)不一致，當(dāng)這種不一致影響到具體條文的落實(shí)、從而出現(xiàn)不必要的糾紛時(shí)，再考慮到啟動(dòng)該法修改的程序相對(duì)較為繁瑣，那么，在立法機(jī)關(guān)修改之前，可以考慮先行制定法律解釋的辦法。比如，確實(shí)屬于“關(guān)于法律條文本身需要進(jìn)一步明確界限或作補(bǔ)充規(guī)定的”，可由全國人大常委會(huì)進(jìn)行立法解釋。無論是哪種解釋，都可以在一定程度上解決實(shí)踐中出現(xiàn)的爭議。

（三）哪些條款需要通過法律解釋進(jìn)一步明確含義？

不論采取立法解釋、行政解釋抑或司法解釋，皆取決于實(shí)踐的變化以及對(duì)該條文在何種意義上進(jìn)行理解。目前，需要進(jìn)行法律解釋的《工會(huì)法》條文，包括但不限于以下幾個(gè)方面。

1.第九條關(guān)于工會(huì)委員會(huì)的產(chǎn)生應(yīng)否有級(jí)別、人員數(shù)目、工會(huì)性質(zhì)等方面的標(biāo)準(zhǔn)，以避免所有層級(jí)的工會(huì)委員會(huì)皆由會(huì)員代表大會(huì)選舉產(chǎn)生，從而變相剝奪會(huì)員大會(huì)的權(quán)力。該條有關(guān)工會(huì)委員會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作的對(duì)象、工會(huì)委員會(huì)及其組成人員被撤換或罷免，存在同樣問題。第十七條罷免主體的規(guī)定，也是如此。

2.第十條關(guān)于女職工人數(shù)較多和較少的規(guī)定，“多”與“少”應(yīng)該是多少？

3.第二十條規(guī)定“工會(huì)可以依法要求企業(yè)承擔(dān)責(zé)任”，此處“要求”的內(nèi)容包括哪些？本條“因履行集體合同發(fā)生爭議，經(jīng)協(xié)商解決不成的，工會(huì)可以向勞動(dòng)爭議仲裁機(jī)構(gòu)提請(qǐng)仲裁，仲裁機(jī)構(gòu)不予受理或者對(duì)仲裁裁決不服的，可以向人民法院提起訴訟”，其中協(xié)商、仲裁是否為必經(jīng)程序？與《勞動(dòng)爭議調(diào)解仲裁法》如何銜接？

4.如果事業(yè)單位單方面解除職工人事合同，能否比照第二十一條，也“應(yīng)當(dāng)事先將理由通知工會(huì)”？同樣，工會(huì)認(rèn)為事業(yè)單位違反法律、法規(guī)和有關(guān)合同，要求重新研究處理時(shí)，事業(yè)單位應(yīng)否研究工會(huì)的意見，并將處理結(jié)果書面通知工會(huì)？職工認(rèn)為事業(yè)單位侵犯其勞動(dòng)權(quán)益而申請(qǐng)勞動(dòng)爭議仲裁或者向人民法院提起訴訟的，工會(huì)是否應(yīng)當(dāng)給予支持和幫助？

5.第二十二條關(guān)于“工會(huì)可以請(qǐng)求當(dāng)?shù)厝嗣裾婪ㄗ鞒鎏幚怼薄Ｈ绻?huì)對(duì)人民政府處理不服，能否以自己名義提起行政訴訟？

6.根據(jù)第二十四條，如果工會(huì)沒有提出或沒有及時(shí)提出建議，或者企業(yè)根據(jù)工會(huì)提供的建議采取措施后以致發(fā)生安全生產(chǎn)事故，工會(huì)應(yīng)否承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任？

7.第二十五條規(guī)定“有關(guān)單位應(yīng)當(dāng)予以協(xié)助”的范圍是什么？這種協(xié)助與企業(yè)自主權(quán)之間是什么關(guān)系？

8.第二十六條規(guī)定的“其他嚴(yán)重危害職工健康問題”包括哪些？對(duì)工會(huì)提出的意見，有關(guān)部門沒有及時(shí)研究給予答復(fù)，工會(huì)能否提起行政訴訟？

9.根據(jù)第二十七條，企業(yè)、事業(yè)單位發(fā)生停工、怠工事件后，工會(huì)沒有代表職工同企業(yè)、事業(yè)單位或者有關(guān)方面協(xié)商，或者沒有反映職工的意見和要求，或者提出的解決意見不具有可操作性，工會(huì)應(yīng)承擔(dān)何種法律責(zé)任？本條規(guī)定的“工會(huì)協(xié)助企業(yè)、事業(yè)單位做好工作，盡快恢復(fù)生產(chǎn)、工作秩序”與維護(hù)職工合法權(quán)益之間是什么關(guān)系？

10.第二十九條規(guī)定“縣級(jí)以上各級(jí)總工會(huì)可以為所屬工會(huì)和職工提供法律服務(wù)”具體包括哪些？

11.第三十三條、第三十八條有關(guān)“應(yīng)當(dāng)聽取工會(huì)意見”、“聽取工會(huì)意見”的規(guī)定，如何理解“應(yīng)當(dāng)聽取”、“聽取”？可否理解為工會(huì)的所有意見照單全收？

12.第三十四條“縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府可以召開會(huì)議或者采取適當(dāng)方式”的規(guī)定，如何理解每年開會(huì)的頻次？“適當(dāng)方式”包括哪些方式？

13.第四十條有關(guān)基層工會(huì)委員會(huì)召開會(huì)議或者組織職工活動(dòng)，需要占用生產(chǎn)或者工作時(shí)間的規(guī)定，如果企業(yè)、事業(yè)單位未同意，應(yīng)如何處理？召開的會(huì)議或組織的活動(dòng)是否有效？是否違反單位規(guī)章制度？是否影響到會(huì)議或活動(dòng)期間的工資及福利待遇？

14.第四十一條“企業(yè)、事業(yè)單位、機(jī)關(guān)工會(huì)委員會(huì)的專職工作人員的工資、獎(jiǎng)勵(lì)、補(bǔ)貼，由所在單位支付”的規(guī)定，支付標(biāo)準(zhǔn)是什么？

15.第五章規(guī)定的“工會(huì)經(jīng)費(fèi)”，其性質(zhì)如何認(rèn)定？中華全國總工會(huì)對(duì)各級(jí)工會(huì)經(jīng)費(fèi)是否享有所有權(quán)？

16.第四十二條規(guī)定的“其他收入”包括哪些？是否包括利用經(jīng)費(fèi)產(chǎn)生的合法收益，比如存在銀行產(chǎn)生的利息、利用經(jīng)費(fèi)進(jìn)行的投資收入等？

17.第四十四條規(guī)定的“工會(huì)會(huì)員大會(huì)或者會(huì)員代表大會(huì)有權(quán)對(duì)經(jīng)費(fèi)使用情況提出意見”，該意見工會(huì)應(yīng)如何處理？

18.第四十六條規(guī)定的“任意調(diào)撥”如何理解？如果單位出臺(tái)相關(guān)規(guī)定，使用工會(huì)的財(cái)產(chǎn)、經(jīng)費(fèi)和國家撥給工會(huì)使用的不動(dòng)產(chǎn)，是否屬于“侵占、挪用和任意調(diào)撥”？單位經(jīng)營困難或?yàn)l臨破產(chǎn)時(shí)，使用工會(huì)的財(cái)產(chǎn)、經(jīng)費(fèi)和國家撥給工會(huì)使用的不動(dòng)產(chǎn)，是否屬于“侵占、挪用和任意調(diào)撥”？

19.第六章“法律責(zé)任”，涉及工會(huì)及其工作人員時(shí)，除第五十五條外，側(cè)重他們作為受害者，而非責(zé)任承擔(dān)者，因此，除前述幾點(diǎn)外，是否單列相關(guān)條款規(guī)定工會(huì)及其工作人員的法律責(zé)任？

20.第四十九條關(guān)于“人民政府或者有關(guān)部門”不予處理的規(guī)定，工會(huì)能否提起行政訴訟？

結(jié)語

任何法律的修改都是一項(xiàng)龐大的系統(tǒng)工程，牽一發(fā)而動(dòng)全身，《工會(huì)法》也不例外，一旦啟動(dòng)修改，必然觸及到方方面面。本文僅就《工會(huì)法》修改主體、標(biāo)準(zhǔn)、內(nèi)容，以及與該法修改相關(guān)的行政法規(guī)、地方性法規(guī)和法律解釋涉及的有關(guān)問題，提出相應(yīng)的思考。法律的生命在于實(shí)施，修改法律是為了更好地讓它獲得實(shí)施，使其中包含的權(quán)利得以實(shí)現(xiàn)、義務(wù)得以履行、責(zé)任得以承擔(dān)，提升法律在人民心中的威信，增強(qiáng)人民通過法律思維解決問題的信心。