中國圖書館事業治理體系和治理能力現代化之關鍵*

郝朝軍 懷保民 邢 燕

（1.山東建筑大學圖書館 濟南 250101； 2.山東建筑大學人事處 濟南 250101）

圖書館事業治理體系與治理能力研究屬于宏觀圖書館學范疇。圖書館事業（librarianship）是國家按照社會發展需要而組織興辦的各級各類圖書館的總和，是整個社會的有機組成部分，是關于圖書館事業發展的政策、法律、制度、觀念與機構設置的總稱。陳源蒸認為：“怎樣辦好一個具體的圖書館，固然需要從微觀上研究一系列具體技術問題，但必須有宏觀的指導與控制，否則必然影響圖書館的社會作用的良好發揮?！盵1]考察單個圖書館的發展，應該從整個事業的發展來觀察。宏觀圖書館學使研究者避開了微觀圖書館學的有限眼光，開拓了圖書館學研究的廣闊視野，圖書館學研究要把圖書館放到圖書館事業的整體中來考察，把圖書館事業納入整個社會和國家的系統中來審視。因而，對圖書館的研究可簡單劃分為微觀和宏觀兩個層面。本研究就是以圖書館事業為研究對象，把圖書館和各層面制度之間的相互聯系作為一個整體進行考察。十九屆四中全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）指出，要“完善城鄉公共文化服務體系，優化城鄉文化資源配置，推動基層文化惠民工程擴大覆蓋面”，這為圖書館事業的治理目標指明了方向；《決定》還指出，“發揮群團組織、社會組織作用，發揮行業協會商會自律功能，實現政府治理和社會協調”，“構建基層社會治理新格局”。這為完善圖書館理事會、圖書館學會的治理功能和加強圖書館行業協會的建設研究注入了新動力。圖書館事業作為整個社會的有機組成部分，是國家治理體系和治理能力現代化的題中應有之義，《決定》為圖書館事業治理與制度建設提供了重要遵循，為我國圖書館事業帶來了新的發展機遇。宏觀圖書館學是中國圖書館學的重要組成部分，深入研究圖書館事業治理體系與治理能力現代化，將進一步豐富和發展宏觀圖書館學。

1 面向現代化強國的中國圖書館事業的治理目標

1.1 圖書館服務普遍均等全覆蓋的治理目標

中國圖書館事業至今已有一百多年的歷史。改革開放以來，我國圖書館事業發生了翻天覆地的變化，取得了令人矚目的成就?；仡欉@些歷史，通過《中國統計年鑒》《中國圖書館年鑒》繪制出數表，列出一個個數字，各項指標無不見證著當代中國圖書館事業的輝煌。新中國成立70多年的偉大功績，使人充滿了對未來圖書館事業發展的美好憧憬、前進的動力和信心。

十九大報告作出了“從二〇二〇到本世紀中葉可以分兩個階段”的戰略安排，并提出了第一個階段，從二〇二〇年到二〇三五年，“基本公共服務均等化基本實現”的具體要求，指出我們已處在“開啟全面建設社會主義現代化國家新征程，向第二個百年奮斗目標進軍”的新階段。站在歷史的新起點上，我國圖書館事業的發展遠遠沒有達到終點，無論是圖書館數量還是整體質量都還有很大的發展空間，國家、社會和圖書館人面臨著推動圖書館事業進一步發展的艱巨任務。2006年《國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》明確提出了“逐步形成覆蓋全社會的比較完備的公共文化服務體系”的任務。此后制定的兩個“五年規劃綱要”延續了這一任務，其中《國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》指出“建立健全公共文化服務體系”?！秶窠洕蜕鐣l展第十三個五年規劃綱要》進一步提出“推進基本公共文化服務標準化、均等化。完善公共文化設施網絡，加強基層文化服務能力建設”。為了落實國家規劃綱要提出的各項任務，中共中央辦公廳、國務院辦公廳先后發布了3個“文化發展規劃綱要”，進一步細化了“五年規劃綱要”提出的圖書館事業和公共文化發展任務?！秶摇笆晃濉睍r期文化發展規劃綱要》第一次以規劃的形式對文化事業的任務切塊打包，充分體現了國家對文化事業的重視和規范化管理。它明確提出“縣（市）圖書館逐步實行分館制，豐富藏書量，形成統一采購、統一編目的圖書配送體系，充分發揮縣圖書館對鄉鎮、村圖書室的輻射作用，促進縣、鄉圖書文獻共享”?！秶摇笆濉睍r期文化改革發展規劃綱要》進一步明確了圖書館事業建設的戰略目標：“完善覆蓋城鄉、結構合理、功能健全、實用高效的公共文化服務體系”，“加強縣級文化館和圖書館、鄉鎮綜合文化站、村文化室建設”?！秶摇笆濉睍r期文化發展改革規劃綱要》指出：“健全各級各類公共文化基礎設施。立足實際，注重實效，做好公共文化館、圖書館、博物館、美術館、鄉鎮（街道）綜合文化站、村（社區）綜合性文化服務中心等的規劃建設?！薄耙钥h級圖書館、文化館為中心推進總分館制。推進公共文化設施免費開放?！?/p>

從“十二五”開始，國家對圖書館事業的發展作出專門規劃，體現了圖書館事業在公共文化服務體系中的獨特作用，也進一步明確了圖書館事業的現實狀況和目標任務。2013年文化部審定的《全國公共圖書館事業發展“十二五”規劃》指出：“公共圖書館事業發展在總體上還滯后于經濟社會發展，還不能滿足社會公眾日益增長的精神文化需求，與全面提供公益性、基本性、均等性和便利性的圖書館服務，構建覆蓋城鄉的公共文化服務體系，全面提高全民族文明素質，實現文化大發展大繁榮的要求還不相適應?！?015年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于加快構建現代公共文化服務體系的意見》指出：“與當前經濟社會發展水平和人民群眾日益增長的精神文化需求相比，與基本建成公共文化服務體系的目標要求相比，公共文化服務體系建設水平仍然有待提高。”2017年文化部發布的《“十三五”時期全國公共圖書館事業發展規劃》繼續強調“努力構建覆蓋城鄉、服務高效、惠及全民的公共圖書館服務網絡”。

綜上所述，從中央有關文件對我國圖書館事業發展狀況作出的準確判斷和對面臨的工作任務作出的連續安排可以看出，普遍均等全覆蓋的圖書館服務是我國圖書館事業治理的總目標。我們距離這個目標還有不小的差距。

1.2 公共圖書館數量的翻番可作為測量圖書館事業治理目標的可視化工具

中國圖書館事業發展目標的任務內容是多方面的，有些任務目標難以量化，但也有些內容可以通過數值來反映其現存總量和發展增量，比如館藏資源的總藏量和增量、館舍機構的總量和增量、在編工作人員的總量和增量等。但從“真正普遍均等的公共圖書館服務依賴合理的布局標準和基于這個標準的100%的覆蓋率”[2]來看，公共圖書館是公共文化服務體系的節點，其數量在圖書館事業的各項發展指標中居于主導地位，具有標桿作用。確定圖書館數量的基數，規劃發展增量，聚焦這項指標作為圖書館事業發展的重要目標，將會帶動其他各項指標的發展。這也是一種抓主要矛盾的方法，我國“三步走”的戰略安排是應用這種方法的典范。改革開放以后，國家對社會主義現代化建設作出“三步走”的戰略安排，十九大報告指出，人民生活總體上達到小康水平這個目標已提前實現。這說明將可以量化的經濟總量作為“三步走”戰略目標的核心要素，既是促進經濟和社會發展的有效手段，也是測量整體小康社會水平的可視化工具。

中國圖書館事業滯后于“經濟社會發展”，究竟滯后到什么程度？“建設水平有待提高”，究竟需要提高到什么水平？有沒有可視化的測量手段和工具？如何選擇用于精確計算的具有代表意義的工具手段？程煥文先生指出：“現在的問題不是圖書館建大了，而是太少了，中國人均擁有的圖書館數量和面積與中國經濟的發展都嚴重失調?！薄叭绻麍D書館的建設不能夠翻番的話，那么能叫實現全面建成小康社會的宏偉目標嗎？”[3]1980年我國擁有1 732座公共圖書館，1990年2 527座，2000年2 677座，2010年2 884座，2018年3 176座。2018年美國公共圖書館的數量是16 568座[4]。日本的國土面積不及我國云南省，2008年有公共圖書館3 165座[5]。我國公共圖書館的數量雖有大幅增長，但至今沒有翻一番。1985—2015年，我國公共圖書館機構數量的年均增長率為0.98%。參照此增長率，以我國2015年擁有的3 139座圖書館為基數，要達到2016年美國公共圖書館的數量16 536座（其中公共圖書館總館8 895座，分館7 641座），需要170多年[6]。然而，2015—2018年間，我國公共圖書館的年均增長率已回落至0.39%。如果以1980年我國擁有的圖書館數量為基數，即便翻三番也只有13 856個，仍然達不到美國公共圖書館的數量。我國的人口數量是美國人口數量的4倍多，國際圖聯要求每5萬人應該配備一座圖書館，發達國家平均兩三萬人有一座圖書館，而美國每2 500人就擁有一座圖書館[7]。2018年底我國有39 945個鄉鎮（街道）[8]，即便以鄉鎮（街道）為單位設置圖書館，依據2018年我國的人口數量，平均3.5萬人才擁有一座圖書館。由此可見，擁有3萬多座布局合理的公共圖書館應該是我國圖書館事業的治理目標。如果改革開放一開始，我國圖書館事業就有這樣明確的治理目標，并與“三步走”的經濟發展戰略協調發展、同步推進的話，到2020年底，我國公共圖書館的數量應該達到2.8萬個。考慮到我國圖書館發展起步晚，歷史欠賬多，在補足1980年圖書館翻番起步基數的基礎上，我國公共圖書館實際應該達到的數量與我國需要3萬座布局合理的公共圖書館理論模型是完全一致的。目前我國圖書館事業的治理已經顯露了實現這一宏偉發展目標的意向?！蛾P于推進縣級文化館圖書館總分館制建設的指導意見》指出，今后主要依托符合條件的縣級圖書館為總館，在鄉村兩級基層綜合性服務中心設置圖書館分館，“有條件的地方可以探索總館統一管理或參與管理各分館人財物”。這可以看作我國以鄉鎮（街道）為支點，逐步建立3萬座公共圖書館治理目標的最初藍圖。由于條件的限制，這一輪建設的圖書館分館大多都是功能單一的圖書室，《中華人民共和國公共圖書館法》也把縣級以下圖書館分館定義為圖書室，第十四條指出：“地方人民政府應當充分利用鄉鎮（街道）和村（社區）的綜合服務設施設立圖書室，服務城鄉居民?！敝档米⒁獾氖牵矆D書館建設與基層文化站中的圖書室建設不屬于同一個話語體系[9]?！吨袊y計年鑒》至今也未將鄉鎮（街道）圖書室作為規范的公共圖書館納入統計范圍。不管是鄉鎮綜合文化站還是依托其建立的圖書室，都無法發揮專業化圖書館的功能，因而也無法提供普遍均等的圖書館服務[10]。鄉鎮圖書室屬于準圖書館，為下一階段我國實現圖書館布局合理、數量合適的治理目標奠定了一定基礎，可被視作我國圖書館事業發展治理目標的雛形。圖書室向圖書館發展面臨著專業化改造的法律、政策、理念、落實等諸多層面的困難[11]，需要持續不斷地對鄉鎮圖書室進行專業化改造，統一服務標準。綜上所述，有關政策、法律對我國圖書館事業規模治理目標的表達還是比較模糊的；但理論與實踐都清楚地傳遞出我國圖書館規模治理的目標走向：需要明確鄉鎮（街道）圖書室的終極發展目標是圖書館，需要利用翻番工具，確定我國圖書館事業治理的步驟，加大將圖書室改造為圖書館的力度，盡早將其納入公共圖書館翻番工具的測量范圍之內，實現圖書館建設規模和布局合理的治理目標，以提高普遍均等的圖書館服務覆蓋率。

1.3 圖書館覆蓋率決定著持證率和閱讀率

圖書館覆蓋率低，普遍均等的圖書館服務保障水平自然低，而保障水平低則導致持證率和閱讀率低，反之亦然[12]。覆蓋率是圖書館事業“臨界水平”的重要標志，圖書館覆蓋率如果達不到臨界水平，就無法形成圖書館的社會影響力、資源吸引力與對讀者的吸引力,投入就不能產生應有的服務效果和效率。臨界水平就是圖書館能夠形成持續吸引公眾利用的保障水平[13-14]。雖然覆蓋率、持證率和閱讀率三者互相聯系、互相影響，但從矛盾的兩點論和重點論來分析，覆蓋率仍然處于支配地位，是主要矛盾和矛盾的主要方面。由此可見，中國圖書館事業現代化治理的任務非常繁重，構建現代化的治理體系和發展現代化的治理能力契合中國圖書館事業的現實狀況，非常及時且很有必要。

2 圖書館事業對教育改革和科技自主創新的重要作用

文化、科學、教育和體育是互相影響、互相滲透、互相聯系的整體，在《中國圖書館分類法》中這些學科一同被列為G大類。G大類對社會發揮作用的大小有賴于各項事業之間的均衡關系，這種均衡關系就像一個完整的木桶。作為文化核心組成部分的圖書館事業由于不是科技發明、技術創新的直接實施者，不是面對面培養人才的教育者，不是培養運動健將為國爭光的體育者，其作用發揮的隱蔽性導致得到的發展機會少，很容易使圖書館淪為整個事業發展的短板。在明確圖書館保存人類文化遺產、開展社會教育、傳遞科學情報、開發智力資源、進行文化傳播這些基本職能的基礎上，與時俱進地認識圖書館事業短板對教育改革和科技創新的重大影響，對圖書館事業治理體系的現代化建設和治理能力的提升也許會有更重要的現實意義。

2.1 圖書館事業在科技創新中的作用

新中國成立以來特別是改革開放以來，我們取得了“兩彈一星”、載人航天、載人深潛、超級計算機等一系列重大科技突破，極大地振奮了民族精神，提升了我國的國際地位。但與發達國家相比，我國科技創新的基礎還不牢固，創新水平還存在明顯差距。創新發展注重的是解決發展動力問題。我國創新能力不強，科技發展水平總體不高，科技對經濟社會發展的支撐能力不足、對經濟增長的貢獻率遠低于發達國家水平，這將會掣肘我國經濟發展。新一輪科技革命帶來的是更加激烈的科技競爭，如果科技創新搞不上去，發展就會后勁不足，我們在全球經濟競爭中就會處于下風。

在影響科技創新能力的諸多因素中，有必要對文獻信息資源的作用進行新的評估和再認識。在發展科學技術的過程中，經濟起決定性作用，人才、教育的重要性也受到全社會的認同，而文化的作用卻往往被忽視，對文獻信息資源的認識則更加不到位，突出表現是圖書館事業的發展沒有被放在應有的位置上。文獻信息資源薄弱，必然會拖科技發展的后腿。發達的圖書館事業是學習型社會的基礎，為整個社會提供濃厚的學習氛圍，讓公民在方便可及的資源環境中受到文化的熏陶，獲取知識和信息，獲得科研發明所需的文獻。發達的圖書館事業可以使社會的各個階層受益，不僅可供社會大眾識文斷字、閱讀消遣，高層次的科學研究也有賴于圖書館提供的研究工具和手段[15]。從科技工作者對文獻信息的直接需求來看，發達的圖書館事業，可以使研究者獲得便捷的知識信息服務，提高科研效率；從提高公民的科技文化素質看，發達的圖書館事業使國家的科技創新能力站在一個更高的平臺和起點上。發達的圖書館事業對科技創新的貢獻還表現在提高教育的質量上?？萍及l展離不開人才，人才主要依靠教育培養。但不同的教育方式，培養的人才質量是不一樣的。而大量創新人才的培養，有賴于圖書館事業發達的社會環境。綜觀世界發達之國，無不是教育與圖書館事業皆發達，歐、美、日如此，科技實力不俗的韓國也是如此。韓國人口5 164萬，擁有公共圖書館703座，平均7.3萬人一座圖書館。我國平均45萬人擁有一座圖書館。教育重在開發個體的智力，傳授其打開知識寶藏的能力，而圖書館則能保障其具有不斷發明創造的實力。教育者傳授的知識不斷老化，需要通過圖書館和實踐進行更新。教育事業和圖書館事業只有互相協調，培養的人才方能具備可持續創新的能力。

由此可見，圖書館事業的發達程度影響著一國科技自主創新水平的高度。圖書館事業不僅要有，而且要優。圖書館事業作為影響科學、教育事業發展的重要因素，應該適當超前發展，要讓書等人，避免人等書。

2.2 圖書館事業在教育改革中的作用

擺脫我國圖書館事業發展相對滯后的局面，可以提升科技創新能力，還表現在教育改革與圖書館事業發展協調推進，教育改革方可事半功倍。任何缺乏系統觀的單項改革是難以保證改革取得預期成效的。2005年，溫家寶總理看望著名科學家錢學森，錢老感慨說：“這么多年培養的學生，還沒有哪一個的學術成就，能夠跟民國時期培養的大師相比。為什么我們的學校總是培養不出杰出的人才？”（這就是著名的“錢學森之問”）。如果以諾貝爾獎獲獎人數作為一個人才標準，我們會發現我國培養的世界尖端科技人才的數量總體確實不足。截至2018年10月，我國獲得諾貝爾獎的人數是2人，美國是337人，日本是28人。“錢學森之問”是關于中國人才發展的一道艱深命題，引起了國家的高度重視，進一步促進了教育改革。2010年《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020 年）》被審議并通過。國家教育改革的核心在于提高教育質量，“建設人力資源強國”，其中，圖書館事業在教育改革中發揮著重要作用。有學者以德國歷史課為例，說明了圖書館在培養學生自主創新能力中是如何發揮作用的：“如果這一堂課的主題是納粹，學生可能必須去讀當時的報紙、希特勒的演講、工會的會議記錄、專欄作家的評論、紀錄片，等等，然后在課堂里辯論——納粹的興起，究竟是日耳曼的民族性所致，還是《凡爾賽和約》結下的惡果？或者是經濟不景氣的必然？”[16]顯然，這樣的教育過程不僅是自主學習能力培養必需的，也對圖書館的服務水平和資源保障能力提出了更高的要求。在英美等國家，不僅學校圖書館擁有這種教育方式的保障能力，公共圖書館也有這樣的作業輔導中心。在我國，習慣于滿堂灌的應試教育理念能否得到革除暫且不論，即便有教育工作者嘗試這樣的教育方式，圖書館整體上能否給師生提供所必需的數量可觀的資料以保障改革、助推改革也是個問題。不少高校圖書館經費缺乏，為了保證購書的品種，僅2本或3本的復本量，滿足不了學生對同一課題的資料需求。公共圖書館同樣不具備這樣的實力來滿足學生自主學習的需要。在滿足學生自主學習需求，提升學生能力的過程中，中小學生的教育改革也面臨著圖書館事業薄弱導致的支撐力不足問題。小學生減負之所以成效甚微，一個重要原因是圖書館與教育發展不同步，具體表現是我國圖書館的覆蓋率太低。社區圖書館尚未普及，少兒圖書館等各級各類圖書館更是數量有限，利用不便。如果我國公共圖書館普遍和發達，中小學圖書館也十分規范，那么其興趣閱讀導引和學習輔導功能就會吸引學生，增強社會對通過圖書館自由自主學習的信心，轉移應試教育的壓力，從而真正把學生從應試教育的重負下解放出來。中小學生負擔重，表面看是教育問題，實際上是文化問題，是對教育過度自信，而忽視了文化育人的重要作用。與其單方面讓教育減負，不如讓圖書館網絡更發達、更便利，有能力承擔更多的使命。在教育改革過程中加強對圖書館作用的重視，最終目的是提高學生的獨立自主學習能力和創新創造能力。

當然，提高圖書館覆蓋率與對圖書館教育功能的認識是相輔相成的。當圖書館的教育功能被充分認識和開發，將會促進圖書館事業的發展，而圖書館事業的充分發展會增強自身教育的功能，進一步提高教育質量。實際上圖書館自身蘊含著強大的社會教育功能[17]，圖書館事業發展之初，圖書館由教育主管部門直接管理并被視為教育機關。李大釗在《在北京高等師范學校圖書館二周年紀念會上的演說辭》（1919 年12 月 13 日）中說：“圖書館和教育有密切的關系。想教育發展，一定要使全國人民不論何時何地都有研究學問的機會；換一句話說，就是要使全國變成一個圖書館或是圖書室。但是想達到這種完美教育的方針，不是依賴圖書館不可?！盵18]。由此可見，在破解“錢學森之問”的教育改革過程中，需要重視圖書館事業的作用，采用統籌兼顧的辯證療法，避免頭痛醫頭、腳痛醫腳。

3 建立集中統一的國家圖書館事業發展局

3.1 圖書館事業管理局建設研究的歷史回顧

中國的圖書館事業主要被分割于三大系統之中[19]，整體處于“有業無行”[20]的分裂渙散狀態。中國圖書館人自身無法從根本上解決的條塊分割、各自為政的管理機制嚴重地影響其整體功能的發揮，這是中國圖書館事業發展的一大困惑[21]。建立圖書館事業行政機構集中統一治理的呼聲從未間斷。雖然這種聲音比較微弱，但圖書館事業治理從部門管理向行業管理轉型是大勢所趨，有其必然性。國內圖書館界已有學者注意到了這一趨勢，并進行了初步的理論闡發，但至今尚未引起人們的普遍關注[22]。在關注這一議題的學者群體中，又出現了國家治理和社會自治的不同聲音。著名圖書館學家黃宗忠主張加強圖書館事業的統一領導,設立統管全國圖書館事業的機構。歐陽再升在20世紀80年代初就提出了“建立國務院直屬圖書館事業管理局”的意見，他認為管理體制是實現科學管理的前提條件。管理體制的合理與否，將對我國圖書館事業的發展起決定作用。 張曉林也認為“應建立國家一級（和相應的省、地、市層次）的圖書情報事業管理部門”。這種管理就像國家對人力資源、財政資源、土地資源、醫療衛生政策實施的管理一樣，對圖書館事業的發展具有權威的統領作用，更能發揮文獻信息資源對社會發展的作用。李廣建則認為我國圖書館事業管理體制的發展方向是在現行體制基礎上引入社會管理機制，加強社會自治。冷伏海則認為適度的國家管理和適度的社會自治對圖書情報事業的發展同等重要。

雖然對建立權威的集中統一的全國圖書館事業部門存在不同的聲音，但其作為推動我國圖書館事業現代化建設的有效治理手段，是圖書館人一種不變的初心。只是由于對歷史和現實的諸多社會環境因素的錯覺而形成了對這種實現的可能性認識不足，信心不足。程煥文先生曾指出，從中國圖書館事業所特有的分散多頭、各自為政的管理體制來看，建立跨部門的全國統一的圖書情報工作職能機構很有必要，但又完全不可能，至少在未來的四十年中是不可能的[23]。他的這個論點發表于1989年，還有不到10年就40年了，足見其預見性。黃俊貴認為，從理論上講，集中管理有利于發揮圖書館的整體效益，能更好地使用人力、物力、財力，有利于實現文獻資源共享，更好地為社會服務，也有利于實現圖書館工作標準化、自動化以及開展國內外交流與合作，但要真正實現集中管理“并非易事”[24]。李廣建也認為實現集中管理能對我國圖書館事業的發展起到“極大的促進作用”，但“我國的社會現實并沒有為集中管理圖書館事業提供適宜的環境”[25]。由此可見，專家學者對我國建立權威的集中統一的圖書館事業行政管理部門并沒有根本的分歧，只是對建立的時機和可能性心存疑慮。

中國圖書館人素來堅信文獻信息的社會資源價值，對圖書館在科技強國進程中的重要地位有充分的認識，但也許低估了社會政治精英對圖書館價值的認知程度。當社會認識到科技繁榮在國家發展中的作用，查找科技落后的真正根源，力圖補齊制約科技走向一流的圖書館事業短板時，自然會把成立圖書館事業管理局提上議事日程。當然，這也需要業界不失時機地加以推動，如20世紀80年代在任質斌、胡耀輝、劉季平等老一輩圖書館活動家的推動下，文化部下屬的圖書館事業管理局得以建立[26]，這個時期成為我國圖書館事業發展的黃金時期之一[27]。正如鮑振西在評價圖書館事業管理局時所說：“實踐說明，有無專設機構（或專人）管理對圖書館事業的發展和建設有著很大的影響?！盵28]后來在市場經濟的大潮中該機構被調整，就像圖書館以往經受過的產業化嘗試一樣，這是圖書館事業發展過程中的眾多曲折之一，并不代表國家專門的圖書館事業行政管理機構失去了存在的機遇與合理性。進入新世紀后國家多次進行了機構改革和調整，之所以進行機構改革是因為“黨和國家機構設置、職能配置、履職能力與有效治理國家和社會的要求相比，還存在不少問題。比如，一些領域黨政機構重疊、職責交叉、權責脫節問題比較突出；一些政府機構設置和職責劃分不夠科學，職責缺位和效能不高問題凸顯，政府職能轉變還不到位”[29]。國家層面的機構改革、調整、增減是根據事業發展的需要進行的。該新增的新增，該減少的減少，機構并非只減少而不新增，而是在減少中也有新增，如退役軍人事務部、應急管理部等。這說明建立國家圖書館事業發展局的機遇一直是存在的。之所以多次失去機會，根本原因應是對宏觀圖書館學重視不足，對圖書館在整個社會系統的地位和作用研究不透徹，認識沒有達到應有的高度，致使有關圖書館事業發展的理論準備不足。建設中國圖書館學首先要補齊宏觀圖書館學這塊短板，要把對圖書館事業的行業管理研究放到應有的位置，要一如既往地抱定文獻興盛科技、科技強盛國家的理想和民族復興的偉大夢想，推動圖書館事業治理體系和治理能力現代化，使我國的文獻信息資源富足起來。

3.2 建立圖書館事業管理局的重要作用和可行性

沒有集中統一的圖書館事業管理機構對事業的阻滯是多方面的，比如：難以保證整個事業的統一規劃，統一立法，統一重大政策[30]；難以使整個事業在社會中獲得應有的地位；無法更有效地吸納發展所需要的社會資源；難以全面推廣和實行某些地方圖書館工作的先進理念和成熟經驗。分析影響我國圖書館事業發展規模、速度和質量的諸多問題，其根源無不可以追溯到缺乏權威的集中統一的管理機構這個核心問題上。如，建立和實施圖書館員職業資格認證制度，是圖書館專業人員專業能力的有效保證[31]，是21世紀前半葉我國圖書館事業發展的重大問題[32]。但“從國家職業資格制度的相關規定來看, 職業資格強調的是整個行業, 而不是一個行業的一部分。圖書館職業準入制度是屬于圖書館職業資格制度的范疇, 是覆蓋圖書館全行業各類圖書館的職業資格制度”[33]，因而不是單個行業和部門可以單獨實施的。再如，解決跨系統跨行業的文獻信息資源共建共享問題是我國圖書館事業發展的八大問題之一，要徹底解決這個問題，建立圖書館事業發展局是加強頂層設計和系統規劃，完善制度體系的關鍵[34]。建立集中統一的圖書館事業行政機構，統一協調管理不同部門不同行業的圖書館工作，是一代又一代中國圖書館人的夢想，正像老一輩圖書館專家在《圖書館工作匯報提綱》指出的，圖書館的職能是多方面的，與科研、教育、文化部門都有關系，劃歸哪一個部門領導都有局限性。同時，圖書館作為一項國家事業，也需要進行全國統一規劃，“在國務院下設國家圖書館事業管理局最為理想”[26]。雖然由于當時的歷史條件不具備，最終采取了第二個建議方案，但歷史實踐表明，建立國家圖書館事業局是我們的政治優勢。只要取得共識，條件具備，建立國家圖書館事業局是完全可能的。圖書館事業在法治建設上取得的進步，也許對其政治建設具有借鑒意義：關于圖書館法的系統研究很早就被列入了宏觀圖書館學教科書之中，《中華人民共和國公共圖書館法》的頒布與實施是宏觀圖書館學結出的碩果。圖書館學在重視圖書館法治環境研究的同時，也應該進一步加強對圖書館政治環境的研究。圖書館依法治理步入實踐階段與圖書館行業管理處于理論研究的起步階段形成了一強一弱的鮮明對照。因此，對建立國家圖書館事業宏觀管理機構的研究應像以往對圖書館法的研究一樣，將其一直列入教程，不斷充實新材料新內容，始終保持研究熱情，堅持科學理性。只要它能夠助力于我國圖書館事業的振興和現代化治理，進而推動科技強國，實現振興中華的偉大夢想，它就應該被納入宏觀圖書館學的研究范疇，成為中國圖書館學的研究命題。做大做強中國圖書館事業歸根結底要靠中國圖書館學去詮釋、去指引、去實現。

關于我國圖書館事業的發展，經濟基礎已經不再是問題。作為世界第二大經濟實體，我國外匯儲備自2011年突破3萬億美元大關，至今一直穩居全球外匯儲備第一。發展圖書館事業雖然歸根結底受經濟制約，但圖書館事業的發展有相對獨立性，體制機制的影響更直接。如果沒有圖書館事業現代化的治理體系，在制度瓶頸的阻塞效應下[35]，經濟再發展，圖書館事業也難以得到大力發展所需資源的順暢匯入，無法真正發達起來，擺脫相對落后的局面。以公共圖書館為例，在現有的管理體制下，財政部門一般將圖書館經費下達到圖書館的上級主管單位——文化行政主管部門，而不是直接對口圖書館事業。文化行政主管部門在給圖書館撥付經費時，要考慮本系統年度獲得的財政經費總量、具體單位的發展目標及所承擔的任務、系統內所轄單位的經費平衡等多種因素，與單純對圖書館事業發展的考慮和規劃大有不同，這樣財政蛋糕就會越切越小[36]。在圖書館事業被各個系統分管的狀況下，它處于各系統的下游位置，其發展所需要的人、財、物、制度供給等要素難以得到充分保障。至于有人擔心的對圖書館事業進行集中統一管理需要的行政經費、干部配置等實際問題，這更是杞人憂天，國家哪個機構不花錢，不用人？如何讓圖書館事業的發展帶動全民族文化素養的提高，積累豐富的社會文獻信息資源，推動文化強國、科技強國的實現，進而擺脫掣肘我國經濟發展的不利因素，這才是我們應該關注的關鍵問題。發展我國的圖書館事業要有大國的文化心態，不可目光短淺，斤斤計較于組織管理的一些投入。最關注資本生產利潤的應是資本主義國家，而美國圖書館協會就有工作人員250人，是我國文化部公共文化司人員的近9倍[37]。這些工作人員不耗費美國的資源嗎？這筆經濟賬他們不會算嗎？顯然不是，只是他們更看重發達的圖書館事業給美國的科技、教育等方面帶來的社會效益。有著2.2萬在校生的哈佛大學，其圖書館擁有15 000萬冊藏書以及90多個專業學術分館，圖書館工作人員達930名[38]。北京大學圖書館擁有藏書800萬冊，2015年擁有館員157名。哈佛大學對圖書館事業的投入，能僅僅從耗費的社會資源來計算嗎？顯然不能。

3.3 建立圖書館事業發展局的重要意義

3.3.1 完善圖書館事業法治建設需要設立圖書館事業發展局

《中華人民共和國公共圖書館法》的頒布與實施表明我國圖書館事業的法治建設取得了可喜的進步。但我們應該清醒地認識到這僅僅是圖書館法治建設的開端，因為這畢竟不是普適性地針對整個事業的圖書館法?！按龠M包括各類型圖書館在內的‘圖書館法’的出臺”是圖書館界的共識[34]。雖然對如何促進針對整個行業的圖書館立法還需進一步探討，但從以往我國圖書館法治建設的經驗來看，應重視法治與政治的辯證關系。

一是法律的制定與主管機構的關系。馬克思說，一切共同的規章都是以國家為中介的，都獲得了政治形式。西方學者也直言不諱：“法律的蒼穹不是獨立的，它建立在政治的柱石之上，沒有政治，法律的天空隨時可能坍塌。” 我國公共圖書館法是文化部集合各方面的力量推動的結果，大、中、小學圖書館規程則由教育部負責制定。如果沒有統一管理全國圖書館事業的機構，就很難順利通過一部針對整個事業的圖書館法。我國圖書館事業立法工作于2001年啟動，當時是為了制定針對整個圖書館事業的圖書館法，覆蓋各級各類圖書館，但由于不同系統的圖書館之間對于圖書館法基本內容的看法存在分歧， 致使立法進展于2004年中斷[39]。2008年11月在文化部的主持下圖書館立法工作重新啟動，這次立法總結了上次立法失敗的教訓，從最急需的公共圖書館立法著手。公共圖書館一直由文化部主管，針對公共圖書館立法內容的各種意見容易統一，因而公共圖書館立法最終取得成功。

二是法律的實施與主管機構的關系。如前所述，沒有集中統一的圖書館事業管理機構，制定一部統一的法律很困難，即便有統一的法律，如果沒有專門的行業管理機構，法律能否得到嚴格執行也是個問題。如2015年通過的《普通高等學校圖書館規程》雖然對高校圖書館發展所需的經費安排、人員編制、館長條件、資源建設等都作了原則規定，然而時至今日高校圖書館依然陷入缺經費、缺館員、缺圖書、缺專業館長的窘境，并因此造成了缺讀者的嚴峻挑戰[40]。究其原因，高校圖工委是一個虛體的專家組織而不是專門的行業管理機構，雖然起草了《普通高等學校圖書館規程》，但議行不一，無法專門對其實施進行日常監督，必然造成有規難依，無法全面、嚴格落實的局面。由此可見，就整個圖書館事業而言，為了避免有法不依、執法不嚴的問題，我們必須建立國家圖書館事業發展局作為圖書館事業的利益直接相關者，保證法律落實和行業監管。

三是三大系統圖書館主管機構與建設國家行業主管機構的關系。專門圖書館法在各系統的主導和參與下，比較容易制定和實施，但沒有整個圖書館事業的行政管理機構和圖書館法作為前提和支撐，專門的法規就難以避免和克服先天的不足[41]。《公共圖書館法》和《普通高等學校圖書館規程》作為圖書館事業的專門法律和規章，都無法作出關于整個圖書館行業職業資格制度的規定。沒有圖書館事業集中統一的行業管理機構權威的行政實踐，公共圖書館專門法中關于設置公共圖書館的數量和具體條件就無法明確，實踐中就無法操作；鄉鎮（街道）和村（社區）的圖書室能否提供普遍均等的圖書館服務也無法保證。高校圖書館規程中關于館員數量、資源經費、館舍面積等數值比例的大體范圍也無法確定。專門法有些內容可以寄希望于未來的完善和修改，而有些內容需要上位法確立才有可能修改完善。

總之，在圖書館事業的法治建設過程，具有柱石作用的圖書館事業管理局的建立是最終繞不過去的檻，主管圖書館事業的國家行政機構建設與圖書館法治建設同等重要，這是圖書館事業法治建設和圖書館事業現代化治理過程中的關鍵問題。要解決圖書館事業面臨的諸多問題，如柯平先生所論《21世紀前半葉我國圖書館事業發展中的重大問題》、葉繼元先生所論《論我國圖書館事業發展的八大問題》、蔣永福先生《制度缺位——中國圖書館事業發展的瓶頸》等，必須加強圖書館事業治理體系與治理能力現代化，克服種種“不可能”的預設，增強圖書館事業發展的頂層制度設計，建立集中統管的圖書館事業制度。建立國家圖書館事業行政管理機構可能是解決上述問題的正途和根本之道。

3.3.2 圖書館社會組織提高治理效能需要建立圖書館事業發展局

我國自1979年開始廣泛建立了圖書館學會。為了有效治理圖書館事業，2007年以后我國開始進行法人治理結構試點階段，據不完全統計，截至2020年3月，已有21個省級圖書館成立理事會。北京、上海、海南三地成立了省級圖書館協會。圖書館學會、圖書館理事會、圖書館協會三種社會組織在圖書館事業的發展過程中，發揮了積極的治理作用，促進了我國圖書館事業的發展。但三者的治理作用與建立國家圖書館事業管理局不能互相替代，只能互相補充，原因如下：①圖書館理事會是針對各個具體的圖書館建立的治理機構，理事會與圖書館之間是一一對應關系，主要解決的是特定圖書館的微觀治理問題。各個理事會之間沒有互通互聯的法定關系，因而無法發揮圖書館事業的宏觀管理作用。②圖書館學會和圖書館協會具有宏觀治理的作用，但二者的治理作用仍然有所局限。圖書館學會是一個學術組織，通過學術觀點、理論方法間接地發揮治理作用，缺乏管理權?？傊?，圖書館學會由于缺乏行政權力和強制力，參與治理的效率和效果有限。③圖書館協會與圖書館學會一字之差，但協會作為行業組織，是基于契約和權力讓渡的非政府機構，雖然具有更多的統一行動的強制力，但協會的權力要受政府和法律的制約，沒有法律和政府授權的圖書館協會無法發揮有效的治理作用。我國已成立的圖書館協會的治理活動和實踐證明：在目前治理框架內圖書館協會要發揮卓有成效的治理作用很困難。我國國情更適宜建立集中統一的圖書館事業管理機構，這個機構一旦建立就可以把分散于中央各部門的圖書館事業發展權集中起來，從而可以讓專業的人做專業的事，發揮更有效的治理作用。在這樣的權力構架下，圖書館協會才能與圖書館事業發展局進行專業對話，才可以分享一部分治理權，真正起到聯結政府和行業的橋梁和紐帶作用。在這樣的權力構架下，圖書館學會也能更有效地發揮作用，因為圖書館學會通過專業的管理機構與政府的對話更易于被理解、被接收、被采納。圖書館學會成立幾十年來不少觀點和理念已被各級政府采納和應用，發揮了良好的治理作用，但也有不少主張由于受體制機制的制約，依然是紙上談兵，被束之高閣，例如，建立適合各類型圖書館在內的圖書館法，建立我國圖書館職業資格認證制度等[42]。這些問題的核心是國家缺少專門的行政機構和專業的人員進行持續不斷的組織和不失時機的推動。在設立國家圖書館事業發展局的權力構架下，圖書館理事會才能更好地發揮治理作用。國務院辦公廳《關于建立和完善事業單位法人治理結構的意見》將理事會定位為決策和監督機構[43]。而在實踐中不少圖書館理事會并沒有發揮實質作用，脫離了建立法人治理結構的初衷[44]。建立圖書館事業發展局，可以提升圖書館事業的專業地位。圖書館理事會的社會地位和影響力會因此而提高，這樣才能與牢牢掌控人權、財權、物權、事權的政府有關部門進行分權制衡[45]?？傊?，圖書館事業的發展在政府主導下進行，政府由不同的專業和行業部門組成，作為普遍存在、情況復雜的圖書館事業若要持續健康穩定發展，更需要建立集中統一權威的圖書館行業管理政府部門作為行業代表進行專業治理。這樣政府對圖書館事業的治理才能精準到位，避免缺位、錯位、越位，避免因治理不當而陷入政府不重視圖書館事業的責難之中[46]。

3.3.3 確立基層圖書館話語體系權威需要建立圖書館事業發展局

我國目前正在進行的縣域總分館建設，尤其需要圖書館事業專門的行政力量保證其執行力。我國基層圖書館事業陷入“整體建設高潮—迅速消亡—再次整體建設—再次迅速消亡”的歷史怪圈[47]的原因是新建的鄉鎮圖書館效益低下，直至最后無人問津?？偡逐^建設雖然解決了鄉鎮圖書館建設主體的問題，但服務效能問題依然沒有得到解決。我們試圖對鄉鎮圖書館話語體系和世界圖書館話語體系進行調和，多數圖書館總館不具有對分館進行人財物統一管理的條件，鄉鎮圖書館=鄉鎮綜合文化站圖書室≠公共圖書館[9]，這樣就難以使鄉鎮圖書館提供普遍均等的公共圖書館服務。這種服務效能的差異，將會影響鄉鎮圖書館的效益，最終威脅到鄉鎮圖書館的生存。圖書館事業發展局和縣域總館是一種合理分工，前者負責行政管理，后者負責業務指導，這樣，總分館在業務聯系的基礎上又多了一層行政聯系，從而強化了總分館的聯系，有利于實現總分館一體化。有的圖書館總館不具備對分館進行人財物統管的條件，原因多是體制內部缺失了總館對分館進行行政管理的機制[10]，因而需要圖書館事業發展局這樣的專業行政機構予以幫扶，加強總分館的聯系，避免今后總分館體系因遇到各種困難而解體。另外，圖書館事業發展局也可以對基層圖書館的發展進行專業規劃，打破以往整體推進的方式，轉而采取分批推進、穩扎穩打、步步為營的策略，不追求短時期的覆蓋率，而是保證服務標準，高起點建設每一座分館，提高分館的服務效能，避免社會資源的反復空耗，整體上保證基層圖書館事業建設效益[11]。最后，圖書館事業局也可以保證公共圖書館和教育系統圖書館協調推進，提高鄉鎮分館辦館效益。在專業圖書館局的主導下，強大的行政執行力可以保證總分館一體化，從而進行無差別的、專業的閱讀推廣，滿足讀者個性化需求，實現普遍均等的圖書館服務，以大力吸引讀者。目前僅靠公共圖書館普遍均等的服務還不能保證包括分館在內的公共圖書館實現效益最大化。因為在應試教育的影響下，學生利用圖書館的養成教育有待加強，學校圖書館特別是中小學圖書館應不斷提高對讀者的吸引力，使學生從小養成圖書館意識。在傳統教育居主導地位的學校，學校圖書館的功能常常被弱化，要想讓其充分發揮作用，就需要專業的圖書館力量從外部進行干預。只有面向整個圖書館行業的圖書館事業發展局得到業界的共同支持，取得了應有的政治地位，才有資格和可能出于對整個圖書館事業的發展需要對學校圖書館進行合理干預，使學生的圖書館意識增強，對圖書館的需要增加。由于學校圖書館假期一般是半閉館的，鄉村（街道、社區）圖書館分館將會得到學生的青睞。從讀者培養和閱讀推廣的角度看，這部分讀者短期內增加了基層圖書館的運行效益，長遠來看，這部分讀者是社會的公民，由于我國學校圖書館對公民的有限開放，這部分讀者最終要成為總分館的讀者。由此可見，在專業圖書館局的統領下，基層圖書館才可以實現辦館效益的最大化?？傊h域總分館建設雖然試圖推動中國的圖書館事業向前進一步發展，但基于歷史的教訓和建設過程中出現的新矛盾，需要居安思危，采取進一步的措施，避免重蹈覆轍，以鞏固總分館建設已取得的成果。

4 結語

文獻信息資源是社會發展的重要資源，這項資源的豐富程度，關乎國家教育水平和科學技術的發達程度。我國圖書館事業已經取得了輝煌的成就，但是隨著它的不斷發展和進步，其治理也進入了攻堅克難的決勝階段。這些深層次矛盾包括圖書館事業發展不平衡與不充分的矛盾，圖書館事業立法有待完善，圖書館職業資格認證制度需要建立，圖書館事業的規模體量需要擴展，普遍均等的圖書館服務需要實現，圖書館的服務水平和服務效能有待進一步提高等等，這些情況制約著國家教育改革的深入發展和科技創新能力的進一步提高。推進國家治理體系和治理能力現代化，為圖書館事業的發展帶來了新的歷史機遇。如前所述，面向現代化的圖書館事業治理目標為我國圖書館事業的治理指明了方向，明確了任務；圖書館事業在教育改革和科技創新中的地位和作用為圖書館事業的治理體系和治理能力現代化提供了動力；建設國家圖書館事業發展局是我國的政治優勢，是最全面、最綜合、最有效的治理手段。我國圖書館事業的發展歸根結底是圖書館人勇于實踐、不斷進行理論創新的結果。面對國家治理體系和治理能力現代化的新形勢和新任務，加強對宏觀圖書館學的研究，豐富中國圖書館學的理論內容，為圖書館事業的現代化治理提供理論支撐，將會加速中國圖書館學的構建， 進一步推進我國圖書館事業治理體系和治理能力的現代化。