疫情常態下以人民為中心的地方財政制度建設
——以河南為研究視角

王海霞

(中國社會科學院大學 研究生院，北京 102488)

2020年是勝利實現全面小康社會的宏偉目標和“十三五”規劃收官之年，是“三大攻堅戰”的最后攻關之年，是“決勝之年”。面對突如其來的新冠疫情導致經濟和社會遭受重大沖擊，更有復雜嚴峻的國際形勢，實現疫情防控、經濟發展、社會穩定、人民幸福的綜合目標，財政支持助力協調經濟發展任務尤為重要。2020年《政府工作報告》強調，在疫情防控常態化下，積極的財政政策要更加積極有為。以更大的政策力度對沖疫情影響，真正發揮穩定經濟的關鍵作用。這是黨中央、國務院為應對復雜多變的國內外形勢、搶抓發展機遇作出的科學決策，是立足于2020年目標的實現作出的重大部署，也是當前財政工作的根本遵循和行動指南。

本文聚焦新冠疫情常態化下地方財政發展，縱觀地方財政可持續發展的現狀，討論地方財政面臨的困境與出路，以此提出地方財政制度建設的政策路徑。

一、疫情常態化下地方積極財政政策應對方向

疫情常態化下，地方財政政策一方面要統籌疫情防控，另一方面要協調地區經濟社會持續穩定發展。地方財政形勢與常態化防控各項制度的運行狀況高度相關，多種復雜因素疊加使財政收入下滑，而財政支出剛性加劇，支出增速高于收入增速，地方財政還會呈現“緊平衡”趨勢。

目前，我國政府已出臺多項財政政策應對疫情沖擊，但面對疫情引發的一系列經濟社會問題，財政政策必然會繼續加強宏觀調控。地方財政政策的重中之重依然是“六保”“六穩”的持續落實，發揮財政的兜底政策。另外，面對疫情控制的基本穩定和疫情防控的常態化，也要積極發揮財政的經濟刺激政策作用，促進經濟穩定持續發展保增長才是實現地方財政可持續的根本之道。

地方財政兜底政策主要體現在維護經濟社會穩定發展，為人民群眾提供底線保障，維護公民的基本權利[1]。其中，地方財政的兜底政策作用體現在疫情防控、經濟恢復、社會救助等三個方面。地方財政持續安排疫情防控資金以及疫情得到有效控制后的善后工作。在經濟恢復方面，主要是地方財政對困難企業尤其是受影響比較大的中小企業出臺相適宜的稅費減免緩繳等政策，以促進企業恢復生產和解決現金流為主的政策作為發力點[2]。社會救助則充分體現了人民財政觀的思想，它用于扶危救困，保障社會弱勢群體的基本生活條件[3]。

地方財政經濟刺激政策主要體現在財政對經濟穩定和增長的推動和促進作用，保障市場運行的活力和增長動力。在疫情得到有效控制、經濟基本面逐漸復蘇的前提下，為實現經濟社會的發展目標，在疫情常態化趨勢下，地方政府應積極探索刺激消費，帶動投資，為經濟循環注入新的活力。比如疫情期間多地地方政府采取的給居民發放消費券、刺激汽車消費等擴大社會總需求，與此同時也采取了供給側刺激計劃，如啟動新基建、擴大公共衛生領域支出等。每項政策的實施效果并不是單一的局限的，可能同時兼有紓困和經濟刺激等雙重作用，比如對困難群體的轉移支付，就兼具社會救助和拉動該群體消費的作用。不同的經濟社會條件下，財政的作用機理和著力點雖有所不同，但地方財政是推動地方政府履職和各項政策實施的基礎條件。目前疫情常態化下地方財政制度建設對于地方財政可持續發展有著重要的意義。

二、疫情沖擊下河南省財政形勢現狀分析

(一)河南省財政收支形勢分析

經濟下行壓力、更大規模的減稅降費和疫情的沖擊導致河南省財政收入劇減。與此同時，財政支出的剛性增加，完善“六穩”工作協調機制，三大攻堅戰，推動黃河領域生態保護和高質量發展，有效應對疫情影響促進經濟社會平穩運行，保基本民生保工資保運轉等資金需求較大。2020年1—8月累計，河南全省一般公共預算收入2790.7億元，增長1.3%，繼續保持恢復性增長態勢；全省一般公共預算支出7095.2億元，增長0.5%。

河南作為中國的糧倉之一，財政盈余缺口卻是國內最大。財政收支矛盾逐年加大，疫情影響之下財政收支雙向承壓巨大，收支矛盾日益尖銳，財政形勢更加嚴峻(如圖1)。2020年1—8月累計，全省財政總收入4298億元，下降0.7%。一般公共預算收入2790.7億元，增長1.3%。地方稅收收入1849.5億元，下降4.9%。稅收收入較大幅度下降，財政收支平衡壓力進一步加大。一旦財政形勢持續惡化，地方債務風險和財政風險日益暴露和轉化，必將嚴重阻礙地方財政收支平衡及地方財政長期可持續發展。

(二)河南省財政可持續發展面臨的挑戰

地方財政可持續發展是指在財政事權和支出責任劃分以及轉移支付制度框架下，地方政府財政得以在較長時期內維持合理的財政收支結構和債務規模，發揮財政促進本地區經濟發展和國家治理效能，實現地區政治、經濟、社會、民生等方面協調可持續發展[4]。一方面，財政可持續發展是一個長期性的綜合發展的過程，根據地方的歷史發展水平、現階段財政收支結構和未來財政收支潛力等因素進行綜合考量分析得出。另一方面，財政可持續發展的衡量與財政收入、財政支出、財政赤字率以及政府債務等多重因素相關。因我國地方政府隱性債務數據缺乏翔實具體的統計，為簡化分析，本文主要從財政收入與GDP比值計算得到的財政依存度指標，以及財政收入占財政支出的比例所得到的財政自給能力指標兩個方面，結合疫情沖擊下河南省宏觀經濟數據和財政收支狀況，對河南省財政可持續發展狀況進行測定。

圖1 2004年以來歷年河南省財政收支情況數據來源：根據歷年河南省財政預決算報告及《中國統計年鑒》數據計算得到。

1.疫情之前財政可持續發展問題已凸顯

河南省財力和政策的騰挪空間極其有限，地方財政嚴酷的收支形勢由來已久，2020年新冠肺炎疫情沖擊下河南省財政供需雙向承壓，財政減收和剛性支出的尖銳矛盾激化，對地方財政可持續發展形成巨大挑戰。在中短期內，在保障疫情防控工作，扶持企業發展促進經濟平穩運行，著力推動經濟高質量發展和民生改善等方面河南財政支出壓力加大。截至2020年2月13日，河南全省各級財政累計安排疫情防控資金38.41億元，其中爭取中央補助5.64億元，省財政安排2.73億元，市縣財政安排30.04億元。這為疫情防控工作提供了堅實有力的保障，與此同時也增加了財政支出壓力。

從收支情況看。從河南一般公共預算收入來看，2016年出現嚴重的下滑后一直保持較低的增長率，而另外一端，一般公共預算支出仍然保持較高的增長率(見表1)。2019年，河南省財政收入增速已經降為7.3%，成為分稅制改革近30年來增速最低的一年，而2019年河南財政支出增長率為10.4%，支出的增速遠高于收入的增速。同時，疫情沖擊導致稅基減少，以及為支持疫情防控保供、企業紓困和復工復產采取減免稅、緩稅等措施，拉低收入增幅。2020年1—7月份累計全省一般公共預算收入增長率僅為0.5%，而一般公共預算支出增長率為-1.8%。2020年1—8月累計全省一般公共預算支出增長率為0.5%，首次實現由負轉正，由于很多待結算事項要到下半年才能出支出，歷年財政支出均呈“前低后高”的分布特點，因此下半年的支出會高過上半年。

表1 河南省財政收支情況(2004—2020年)

從政府債務形勢看。近些年來，河南財政赤字加大，財政資金嚴重不足，政府舉債沖動增強，政府債務規模呈現逐年擴大的趨勢，導致地方債務風險增加，制約財政可持續發展(見表2)。由于地方財政缺乏有效約束且地方政府對中央救助存在預期的慣性長期存在，地方債務就成為地方政府調節和發展經濟的重要工具。一方面，財政收入增速不足會弱化政府償債能力，財力增長難以支撐債務償還，引發流動性風險；另一方面，在政績考核的現實壓力和財政收入增速不足情況下，政府可能會采取機會主義行為，罔顧地方債務壓力和金融風險，或明或暗突破地方債務管理紅線，從而使債務脫離控制。

表2 河南省地方債務總情況

從財政依存度看。依據2020年中國統計年鑒數據，計算全國31省份的財政依存度(見表3)，而我國2019年總體的財政依存度大約為0.19，2019年河南省的財政依存度為0.07，財政依存度雖正在不斷增強(如圖2)，但在全國范圍內依然維持在較低的水平。因此，從財政依存度來看，河南財政狀況雖在可控范圍之內，但長期地方利益格局的變化所引起的沖擊不容小覷，財政可持續發展面臨的問題依然不容忽視。

表3 2019年全國31省份財政依存度

從財政自給能力看。自2004年以來，地方財政自給能力呈現下滑態勢，2018年甚至下降到0.52(見表4)，說明地方財政支出中僅一半是由地方本級財政收入支持，其余的則需依靠中央對地方的稅收返還、中央轉移支付和政府舉債融資。這種情形的出現與我國當前的分稅制財政管理體制有關，財權和事權以及支出責任不匹配的同時，地方稅體系構建進程緩慢。河南省財政自給能力自2004年以來常年維持在0.4左右(如圖3)，而2020年1—8月累計財政自給能力達到了自2004年以來的最低值0.39。大部分財政資金需要依靠中央轉移支付來實現，導致許多政策無法實現各級政府事權和財力的完全匹配，地方事權和支出責任缺乏足夠資金支持。由此形成的制度性財政缺口，也激發了政府的舉債沖動，債務風險累積疊加赤字規模擴大，影響河南財政可持續發展。

圖2 2004—2019年河南省財政依存度數據來源：河南省統計年鑒

表4 1994—2018年地方財政自給能力

2.受疫情短期沖擊及中長期繼發影響下的財政形勢分析

從財政自身來看，受經濟下行壓力加大、實施大規模減稅降費、疫情常態化等因素影響，財政收入增長將繼續放緩。同時，財政支出增長剛性較強，面臨前所未有的疫情沖擊，經濟社會運行正在加速恢復中，做好“六穩”“六保”，三大攻堅戰、推動黃河流域生態保護和高質量發展、科技創新，護航經濟穩中求進都需要財政資金的支持。

中長期來看，隨著疫情的好轉，2020年8月份，全省一般公共預算收入增長9.1%；1—8月累計，全省財政收入增長1.3%，繼續保持恢復性增長態勢；財政支出增長0.5%，累計增幅首次實現由負轉正。基本民生和重點支出保障較好。財政收支形勢略有好轉，但疫情繼發的影響仍將持續。

圖3 2004—2020年河南省財政自給能力數據來源：2019年河南統計年鑒，河南省財政廳

綜上可以看出，河南省財政可持續發展雖尚在可控范圍之內，但長期來看，威脅財政可持續發展的主要問題仍較為突出，財政形勢不容樂觀。

三、建立以人民為中心的財政制度促進地方財政可持續發展

現代財政是民主財政，是人民當家作主的財政。現代財政制度建設中，要充分發揮人民代表大會的作用，讓人民的意見得到最充分的表達；要充分發揮人民在財政資金籌集和使用中的監督作用；要積極推動財政透明度的提高，政府預算決算信息應盡可能有效公開，為人民監督財政事務提供必要的條件。

習近平總書記多次贊揚中國人民和中華民族精神，他的“人民觀”體現著極其濃郁的人民情懷。學習貫徹習近平的“人民觀”，深刻理解“為誰執政、為誰服務”的問題[5]，就能更深刻地認識到財政的本質屬性與時代內涵。財政制度應始終把人民放首位，牢記為人民服務的宗旨，為人民群眾謀福利、作貢獻。地方財政建設應堅持以人民為中心的發展思想，加大民生投入力度，加強民生資金管理，持續做好普惠性、基礎性、兜底性民生建設。

(一)建立以人民為中心的地方財政制度變革方向

1.多渠道穩定和擴大就業

進一步拓寬就業資金保障渠道，積極落實各項就業創業扶持政策，促進企業復工復產和重點群體就業創業。積極應對疫情影響，減輕企業經營壓力，穩定企業就業崗位，精準落實困難企業穩崗返還政策。

2.提高養老保障水平

保障基本養老金按時足額發放。開展調整退休人員基本養老金有關工作。建立城鄉居民基本養老保險扶貧長效機制。進一步完善城鄉居民基本養老保險政策，地方政府可根據地方實際情況調整，為參加城鄉居民基本養老保險的貧困人群按照最低繳費檔次代繳部分或全部保費。

3.完善公共衛生服務體系建設

提高基本公共衛生服務人均財政補貼標準。推進健康中國戰略，繼續開展重大傳染病防控，提高城鄉居民醫保補助資金標準，支持醫療服務與保障能力提升，加大醫療救助投入力度[6]。重點資助貧困地區的困難群眾參加基本醫療保險，開展疾病應急救助，支持提高貧困地區人口醫療保障水平和能力。

4.優化財政支出增進社會公平

支持發展公平和高質量的教育，堅持把教育作為財政支出重點領域予以優先保障，進一步優化教育支出結構，向義務教育、貧困地區、薄弱環節傾斜。支持基礎教育事業改革發展，重點提升農村和貧困地區義務教育經費保障機制。

5.完善住房保障體系

全面推進城鎮老舊小區改造，支持公租房保障和城市棚戶區改造，大力推進住房租賃市場發展，全力支持做好農村危房改造工作。

記者在行動計劃附后的重點建設任務表上看到，3年“平安西江”建設行動期內，廣東海事系統要完成38大類、72項工作任務，這些任務包括完善西江感知系統布點規劃,推進西江共享傳輸鏈路建設、西江電子江圖建設,布局海事管理沿江綜合基站,推動地方政府健全及完善水上社會救援力量的建設等，內容豐富，涵蓋水上安全及環保方方面面。

6.保障民生兜底工作

統籌開展低保、特困人員救助供養、臨時救助和孤兒基本生活保障工作。加強疫情防控期間困難群眾兜底保障。適度擴大低保、臨時救助政策范圍，及時將符合條件的受疫情影響的困難群眾納入低保、特困人員救助供養、臨時救助等保障范圍。

(二)以人民為中心的地方財政制度建設方案

地方政府的收入來源主要是稅收、非稅收入、政府性基金。其中，非稅收入比較雜，如行政事業性收費、資產處置、平臺融資等，政府性基金主要是土地出讓金收入。短期來看，地方政府可以通過大力壓減一般性支出、硬化預算執行約束、推行預算績效評價等舉措來緩解收支壓力。長期來看，健全地方財政制度是穩定基層財政財源，緩解地方財政運行中出現的各種矛盾的長效機制。

一是實施積極的財政政策。繼續落實落細更大規模的減稅降費，鞏固和拓展減稅降費效果，減稅降費更有針對性。支持實體經濟高質量發展。

二是優化財政支出結構。財政支出提質增效，大力壓減一般性支出，集中財力圍繞省委省政府中心工作，重點工程、項目加大投資力度；加大對普惠性、基礎性、兜底性民生建設投入，保障群眾基本生活。

三是加快建立現代財政制度。深化財稅體制改革，切實發揮制度的保障作用；加快建立完善全省穩定的各項政府事權、支出責任和財力相適應的財政體制,以及科學規范優化配置財政資源的預算管理制度。

四是加強財政管理。切實貫徹“以收定支”原則，加大優化財政支出結構力度，提高財政資金支出效率，發揮財政支出促進經濟增長和社會公平的積極作用；加強預算績效管理，提高財政資金使用效益；加強財政法治建設，提高依法理財水平；加強地方政府債務管理，提高防范化解地方政府隱形債務風險的能力。

四、推動以人民為中心的地方財政制度建設的對策建議

(一)新時代中國特色社會主義制度框架下構建中央與地方財政關系

地方財政收支矛盾一直存在，并不完全是減稅降費政策和新冠疫情常態化造成的，而疫情常態化和更大規模的減稅降費僅是凸顯了這種矛盾。中央與地方財政關系的不合理性與不穩定性才是引致地方財政收支矛盾的根本性原因。在我國現行的財政體制下，地方財政承擔著與其財力嚴重不匹配的支出責任，長期力所不逮累積了地方財政負擔。為有效紓解地方財政收支矛盾，保持和推動地方財政可持續發展，地方財政制度建設主要有以下幾個方面：一是加快推動深化中央與地方財政事權和支出責任劃分改革，減輕地方財政支出壓力；二是持續完善地方稅體系改革，穩固地方財政收入；三是加大優化轉移支付制度力度，建立健全轉移支付機制，增強對地方財力補償的合理性和規范性，促進區域發展公平；四是加強預算管理，優化地方財政支出結構。

1.深化中央與地方事權與支出責任的劃分

中央和地方財政關系中事權和財權不匹配是相對突出的問題。黨的十九屆四中全會提出“優化政府間事權和財權劃分，建立權責清晰、財力協調、區域均衡的中央和地方財政關系，形成穩定的各級政府事權、支出責任和財力相適應的制度”。在我國現有的財政體制下，地方政府承擔著大量的事權而沒有與之相匹配的財權，中央政府有大量的財權卻承擔了較少的事權[7]。財政可持續發展的基本條件是從人民的根本利益出發，以更科學的方法建立起充分調動中央和地方兩個積極性的中央和地方財政關系，讓人民群眾享有更高效且高質量的服務和獲得感。這就要求:一是進一步明確主要領域的責任劃分。加快完成主要領域中央與地方財政事權和支出責任劃分，改善中央和地方財政關系，尤其是積極推進省以下政府間財政關系改革。在已經出臺的醫療衛生、科技、教育、交通運輸、生態環境等領域中央與地方財政事權和支出責任分擔方式和具體比例的基礎上，結合各級政府的支出分類，按照統一的標準加快出臺更多領域中央與地方財政事權和支出責任劃分的改革方案。二是推進共同財政事權的功能有效發揮。在推進中央和地方財政事權和支出責任劃分改革的進程中，以事權定財權，合理界定中央財權事權、地方財權事權及中央和地方共同財權事權的邊界，規范省以下各級政府事權邊界，賦予各級政府承擔事權相得益彰的財權，以充分發揮中央和地方的積極性。三是建立健全保障基本公共服務均等化的標準體系。充分明確主要基本公共服務的支出標準，合理引入增長機制，建立確保共同財政事權的有效落實機制。與此同時，強化中央對地方標準的管理與控制，在落實執行國家基礎標準的條件下，可因地制宜地融入地方治理的地區標準，由地區財政自給自足提供財力支持。四是健全應急管理中的中央與地方財政關系。應急救援領域中央與地方財政事權和支出責任劃分改革是推進應急管理體系和能力現代化的重要舉措。疫情常態化下，各省應結合地區實際財政收支和體制特征制定符合本省實際的改革方案，明確應急管理中省級以下各級政府間應急救援領域事權和支出責任。真正建立與各級政府財力相適應的制度，突出各自應急管理體系的特色和優勢，提高應急救援執行力，強化健全配套措施，落實支出責任。

2.進一步完善建立地方稅體系

根據黨的十九屆四中全會指示精神，進一步完善地方稅體系建設是做好優化政府間事權和財權劃分的重中之重。充分賦予地方政府相應財權，是緩解地方財政積重已久的問題的長久之道。在優化政府間事權和財權劃分的同時探索政府間收入劃分，加快完善建立地方稅體系，穩定地方政府收入來源，進一步充實地方財力。新冠疫情給各行各業生產經營活動帶來了不小的沖擊，地方財政收入在一定時間內難以恢復到常態水平，疫情防控期間，地方基層政府出現了應急管理的能力不足[8]。地方政府的治理能力很大程度上受制于地方稅體系的不健全。一是完善共享稅模式。根據國家稅制改革進程，進一步完善增值稅制度等相關制度和政策。二是根據優化政府間事權和財權劃分的要求，適當調整地方政府稅收征管權限。在人大立法授權和監督之下，給予地方政府在稅率調整方面的選擇權和稅收優惠方面的自主權，結合各省不同的經濟發展情況完善地方稅體系。三是繼續清理與規范非稅收入，將一些具有稅收性質且收入穩定的收費納入地方稅體系的范圍，提高地方財政收入中的稅收收入比重。

3.優化地區轉移支付制度

逐步完善轉移支付制度，加快推進實現區域基本公共服務均等化。進一步優化和完善地區轉移支付制度，充分形成穩定的各級政府事權、支出責任和財力相適應的財政體制，支持地方創造性開展工作。一是加大中央轉移支付的力度，均衡地區間財力差異。二是健全轉移支付體系,以優化財政事權和支出責任劃分為基礎，完善一般性轉移支付制度，健全共同財政事權轉移支付和專項轉移支付制度，加快推進轉移支付結構優化，形成組合有效、配合高效的轉移支付體系。三是逐步完善專項轉移支付制度,因專項轉移支付項目多，立項隨意性強，造成專項轉移支付的資金使用效率不高。調整專項轉移支付的使用范圍和方向，以支出績效為導向并通過問責機制提高其使用效率。加強對財政資金的各類預算執行監督力度。四是加強制度約束力，避免道德風險。中央在確定對地方轉移支付規模時，充分評估當地政府財政紀律，強化監督、問責和懲罰機制，建立規范、科學和透明的轉移支付分配制度。

4.加強預算管理優化地方財政支出結構

科學地改進地方預算編制和控制方式，促進預算管理專業化發展，完善預算管理專業人才培養建設，提高預算管理水平，增強預算約束力。合理分配預算管理權力，建立有效監督和有力促進的預算執行機制，充分發揮紀檢、審計等部門的監督職能，使財政資金的使用提質增效。嚴格加強財政資金使用管理，堅決執行權責對等理念，健全資金使用的問責機制。強化預算管理對政府債務的監督約束作用，提高地方政府債務管理能力，預防地方債務風險。

(二)地方財政制度要致力于公共產品的可持續提供

現階段的歷史條件下，財政的首要工作就是穩定經濟促進發展，體現全面協調和可持續發展，堅持以人民為中心的發展思想，聚焦重點，全面支持打好打贏三大攻堅戰。增加基本民生保障投入，有效保障和改善民生特別是困難群眾的基本生活。

切實保障和改善民生。認真做好重點民生實事資金保障，持續解決人民群眾最關心最直接最現實的利益。一是加大對市縣的一般性轉移支付力度，重點支持基層財政困難地區和受減稅降費影響較大的地區，增強對基層政府和財政困難地區的托底能力。二是制定有效的措施推動重點民生資金保障工作落實,更好地發揮創業投資基金對就業的引導帶動作用。三是加大扶貧資金投入和整合力度，加快建立健全穩定脫貧長效機制，集中力量攻克深度貧困，全面打贏脫貧攻堅戰。四是提高城鄉低保補助、城鄉居民最低基礎養老金等標準，實現城鄉居民基本養老保險基金省級管理，推動企業養老保險基金省級統收統支，穩步提高社會保障水平,提升人民的獲得感和幸福感。

(三)地方財政制度要可持續地促進地方經濟高質量發展

一是地方財政制度建設一方面要提升提供基本公共服務的能力，以適應國家治理現代化進程的客觀需要，為緩解新時代社會的主要矛盾提供基礎性制度保障；另一方面要從發展經濟的職能出發，履行穩定地方經濟高質量發展的要求。在二者之間合理地配置資源，建立持續共存和相互促進的長效機制。二是逐步把地方政府所有的收入都納入預算管理，讓地方提供公共產品和促進經濟發展受到合理監督,用有效的體制保障兩者之間的合理配置。三是服從中央宏觀調控，并用好現有地方財力，加強地方財政平衡管理，用好地方財力促進經濟發展。

五、結語

地方財政制度建設與地方經濟發展要求相一致，是建立在規范、完善的地方財政制度之上的，而調整央地關系、完善地方稅體系建設、提高財政資金使用效率,以及構建與財權事權相匹配的財政制度將提升促進地方治理能力，更好地適應新時代社會主要矛盾的變化。本文基于疫情常態化背景、國家治理現代化目標下對地方財政的新要求，以河南為研究樣本，認為下半年地方財政收支矛盾將更加突出，地方財政制度建設必須以人民為中心，以保障民生促進社會公平為根本要求，以增強地方財政可持續性為目標，協同兼顧經濟高質量發展的要求。本文研究以期為地方財政制度建設提供決策參考，但研究尚有局限，在后續的研究中將進行完善和改進。