鄉村振興戰略背景下農村交通運輸發展策略研究
——以江蘇省為例

孫雪瑩

(江蘇省交通運輸廳規劃研究中心，江蘇 南京 210001)

“三農”問題是涉及我國國計民生的重中之重，也是每年中央一號文件的重要主題。黨的十九大提出了鄉村振興戰略，以國家戰略高度加快推進鄉村振興戰略實施，并寫入黨章。交通運輸是實施鄉村振興戰略的先行領域、基礎保障和重要載體，推進農村交通運輸發展，為鄉村振興戰略實施打好基礎、做好支撐和服務是貫徹落實好鄉村振興戰略的重要前提。

江蘇省是全國經濟最發達的省份之一，目前約2 300多萬人口居住在農村地區，特別是省內6個扶貧片區、2個革命老區和12個貧困縣發展仍相對落后。總體上江蘇省農村交通運輸發展水平全國領先，但窺其內部，蘇南、蘇中、蘇北存在比較明顯的地區差異，這恰是全國農村交通運輸發展區域不平衡的縮影。因此，江蘇可作為鄉村振興戰略背景下全國統籌農村交通運輸發展的典型樣本，研究其發展策略既能起到示范引領作用，又能為統籌全國農村交通運輸發展提供參考。

1 鄉村振興戰略基本要求

1.1 國家層面

鄉村振興戰略總要求是“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”。2018年1月，國家印發了《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》(中發〔2018〕1號)，圍繞總要求和十九大提出的階段性目標，提出了鄉村振興戰略的階段目標：到2020年鄉村振興制度框架和政策體系基本形成，到2035年農業農村現代化基本實現，到2050年鄉村全面振興，農村強、農村美、農村富全面實現。意見還提出了50項戰略行動、工程和具體的保障措施等，從頂層設計上構建了鄉村振興戰略的“四梁八柱”。隨后，國家印發了《鄉村振興戰略規劃(2018～2022年)》(以下簡稱《規劃》)，作出了階段性謀劃和具體任務部署。

1.2 交通部層面

習總書記多次就“四好農村路”做出重要批示，明確提出要把農村公路建好、管好、護好和運營好。交通運輸部長期以來都把農村公路建設擺在行業發展的重要位置。2018年，交通運輸部印發了《關于服務和支撐鄉村振興戰略實施的指導意見》，從補齊農村交通短板、推動交通提檔升級、提升運輸服務供給、改善農村交通環境、強化管理養護升級和加強組織文化建設等六個方面提出了具體的任務要求。

1.3 省級層面

2018年江蘇省委省政府一號文《關于貫徹落實鄉村振興戰略的實施意見》(蘇發〔2018〕1號)要求各地各部門要組織編制鄉村振興的地方規劃或專項規劃，部署一批重大工程、行動計劃、實事項目。并根據文件精神，印發了《江蘇省鄉村振興戰略實施規劃(2018-2022)》(蘇發〔2018〕23號)，部署了重大工程、重大計劃、重大行動，設立了26個指標的鄉村振興指標體系，提出了保障措施。為推進“四好農村路”建設，省政府還印發了《關于進一步加強“四好農村路”建設的實施意見》并制定了驗收標準。2019年，江蘇省交通運輸廳印發了《江蘇交通運輸服務和支撐鄉村振興戰略實施的指導意見》，作為行業領域貫徹落實鄉村振興戰略的指導性文件。

2 江蘇省農村地區交通運輸發展概況

2.1 發展基礎

江蘇省經濟發達，尤其是發達的縣域經濟，這有力地保障了農村交通運輸的發展，再加上水網密布、深厚的文化底蘊，為美麗鄉村和鄉村產業發展提供了先天的優勢條件。總體來看，江蘇農村交通運輸具備良好的基礎。

(1)基礎設施

2019年底，江蘇省農村公路總里程已達14.2萬km，密度為132 km/百km2，農村公路中二級以上公路占比達到18.7%，居全國各省區之首，農村公路等級路列養率達100%，行政村雙車道四級公路覆蓋率為95%，計劃2020年末實現全覆蓋。

(2)運輸服務

推進城鄉客運一體化，大力發展鎮村公交，2019年鎮村公交覆蓋率達95.8%，計劃2020年實現全覆蓋。大力推進農村“縣-鄉-村”三級物流體系建設，倡導“客貨并舉，運游結合”的發展模式，鄉鎮快遞網點覆蓋率在全國率先達到100%，村郵站實現了所有行政村全覆蓋。

(3)示范推廣

打造了諸如“溧陽1號公路”、江寧全域旅游線路等農村公路品牌，以及多個全國“四好農村路”示范縣、城鄉物流一體化示范縣。

2.2 問題和挑戰

隨著江蘇省城鄉一體化進程加快推進，農村地區經濟社會發展迅速。當前鄉村空間格局重構，交通運輸需求和要求也發生了變化。現有的農村交通運輸體系發展主要有以下問題和挑戰。

(1)鄉村空間格局演變，交通供給布局亟需調整

近年來，江蘇省城鎮化率不斷提升，2019年已達70.61%大批農業人口流向城市，部分地區鄉村人口萎縮明顯。《規劃》提出了“順應村莊發展規律和演變趨勢，按照集聚提升、融入城鎮、特色保護、搬遷撤并的思路分類推進鄉村振興”。據此，江蘇省在兩輪鎮村布局規劃調整的基礎上，將全省自然村分為“集聚提升類村莊”“特色保護類村莊”“城郊融合類村莊”“搬遷撤并類村莊”和“其它一般村莊”等五類。目前江蘇省正逐步推進蘇北地區農村群眾按城鎮化規律集中居住，同步開展搬遷安置、空間治理、環境提升工作。在經濟發達的蘇南地區，隨著城鄉融合的深入，鄉村發展的地理重心也在向新的經濟、產業、交通節點偏移。因此，隨著鄉村空間格局的變化，原有的村鎮布局將發生很大變化，現有的農村交通運輸基礎網絡已難以有效供給，整體面臨重構。

(2)區域發展不平衡，省級要素統籌難度大

與經濟發展的不平衡對應，蘇南、蘇中、蘇北農村交通運輸發展水平也存在較大差異。當前省級交通主管部門在農村交通運輸發展統籌上，資金、政策等要素保障向蘇中、蘇北傾斜較多。然而三個片區發展任務實質上并無輕重之分，客觀上不同發展階段對應不同的發展需求：蘇南側重于深化城鄉融合，城鄉交通一體化任務緊迫，蘇中地區側重于保證現有交通供給體系正常運轉的前提下，進一步優化提升交通服務水平，蘇北地區需結合脫貧攻堅、推進蘇北農村住房改善等任務，加強農村基礎設施建設，逐步提高鎮村公交、農村物流等運輸服務的覆蓋率。省級交通主管部門在資金等要素保障政策過程中如何既能體現對發展基礎較弱的地區優先保障，又能體現對不同地區發展重點的引導，是統籌的難點。

(3)運輸服務效益和水平有待提高

相對來講，鄉村地區出行頻次以及物流需求近年來雖有所增長，但往往需求規模不大、不集中，容易出現公共運輸不經濟的現象，抑或是現有的公共運輸服務體系服務時效性不強、對外銜接不暢，無法滿足更高的需求，老百姓的獲得感不強。以蘇北農村為例，客運需求主要是上學、走親訪友和進城等，且人口大部分是老年人和兒童，人員也不夠集聚，傳統的鎮村公交模式運營成本高、收益低、頻次少，對乘客吸引力較弱，地方補貼壓力大，運營難以為繼。而在縣域經濟發達地區的鄉村，客運更注重與城鎮的高頻、快速聯系，對物流服務要求也更高，當前鎮村公交與城鄉公交、城鄉公交與城市公交的銜接水平有待提升，物流快遞點、快遞柜等末端配送基礎設施建設有待加強。這要求農村運輸服務應當針對各地農村的人口、客貨需求等具體特征來優化配置資源。

(4)農村交通運輸安全壓力大

據統計，全省交通事故中半數以上發生在農村。究其原因，一是農村安全標識標線和安防工程相對城鎮覆蓋不夠，而農村的交通流量越來越高，事故風險越來越高；二是江蘇省農村公路平均等級較高，對外聯通性較好，部分大型貨運車輛為避免高速收費，選擇縣鄉村道繞行，對路面損傷大，安全風險增高；三是農村地區居民，特別是老年人和兒童，交通安全意識較為薄弱，出行過程中處明顯弱勢。

(5)農村公路治理能力有待提升

農村公路建管養運的主體責任在縣級以上交通管理部門，但由于財力限制、資金籌措保障機制尚不完善，以及管養隊伍不穩定等問題，部分地區深陷管養困難的窘境。此外，農村公路大中修養護市場化改革需要進一步推進，信息化管理水平也有待進一步提升。

2.3 發展趨勢

江蘇省是首批交通強國試點省份，今年4月中旬江蘇省委省政府印發的《交通強國江蘇方案》將“交通服務鄉村振興樣板，重點建立農村公路+發展模式”作為交通強國建設的十大示范樣板之一。

隨著經濟社會的發展變化以及鄉村振興戰略的縱深推進，江蘇農村交通運輸發展將呈現以下趨勢：一是服務鄉村“治理有效”，農村交通運輸基礎框架將隨著鄉村結構的調整發生較大變化，設施和服務更向經濟節點和集中居住點傾斜。二是服務“生態宜居”，城鄉交通運輸一體化仍是重點發展的方向，鄉村與城市的溝通聯系日趨緊密，城鄉之間客貨聯系也更順暢，隨著人們觀念的發展變化，很可能會出現人口“返流”至鄉村居住的現象，對運輸服務效率和質量要求將提高。三是服務“產業興旺”，農村交通運輸更趨融合發展。為帶動農村經濟社會的發展，結合農村的需求特點和特色，“交通運輸+產業”，“交通運輸+旅游”等模式將有廣泛的發展。四是農村交通運輸更重視可持續發展，重點保留鄉村特色、保護鄉村生態和提高安全水平，探索發展農村智慧運輸，大力發展農產品冷鏈物流。

3 發展對策策略

3.1 發展原則

(1)因地制宜，分類推進

統籌考慮蘇中蘇南蘇北實際，針對不同規劃村莊類別，區別引導，差異化保障，統籌推進。

(2)政府主導，社會參與

加強省級監督指導，推進立法和相關規劃政策出臺，落實縣級實施主體責任，鼓勵社會力量和群眾參與。

(3)融合發展，特色發展

促進城鄉融合，推進城鄉一體化。充分發揮水鄉澤國的特色以及悠久的傳統文化優勢，彰顯地方特色，大力發展“農村公路+”。

(4)以人為本，綠色可靠

兼顧經濟社會發展與鄉村生態環境保護，盡力保護鄉村生態環境原貌，以人為本，發展農村智慧交通服務，建立安全可靠的交通運輸體系。

3.2 重點任務

(1)完善交通基礎設施網絡

一是完善農村地區交通基礎設施。推進規劃縣道達標改造，在實現行政村雙車道四級公路覆蓋率達到100%的基礎上，逐步配套規劃發展村莊通達等級公路。加大“撤渡建橋”力度，全面消除在冊學生渡口，除規劃保留渡口外，基本實現應撤盡撤。在有條件的地區結合旅游發展推進內河航道整治和客運碼頭建設。二是加強農村公路與重要的節點、高速公路、干線公路銜接。提升路網內聯外通水平，提高對重點中心鎮、特色小鎮、重要產業園區、旅游景點的覆蓋率，推進農村地區與區域重大港口、機場、綜合客貨運樞紐、高速互通等銜接網絡建設。

(2)創新農村客貨運輸服務

客運方面，建立多元化、差異化的農村客運服務體系，鼓勵各地創新農村客運發展模式，比如針對客流相對分散的地方開行大站快車、區間車線路；針對求學、上班人群，開通定制專線；針對城鄉出行需求，開通需求響應型的城鄉客運線路；在城鄉融合程度高、經濟基礎好的地區，推行全域公交。貨運方面，按照“縣級中轉、鄉鎮級分撥、村級配送”和“多站合一、資源共享”的原則，統籌規劃建設農村物流三級網絡節點體系；培育現代化的農村物流經營主體，鼓勵農村物流企業與大型連鎖超市、農產品批發市場等建立穩定的業務合作關系；充分利用農村客運站、郵政網絡、超市、供銷社等節點承擔物流配送末端節點功能；研究制定農村物流裝備標準并推廣使用。

(3)保障農村交通運輸安全

一是建立健全農村交通安全網格化綜合治理體系。形成政府主導、部門協同、社會參與、群眾自治的農村道路交通安全工作格局。二是開展農村公路隱患排查整改。推進農村公路生命安全防護工程和危橋改造；完善農村公路重點路段標志標線，在事故多發路段的路口提高照明水平，安裝交通信號燈等交通安全管理設施，強化安全提示；會同公安、教育等部門，開展交通安全知識進農村主題宣傳活動，提升農村地區出行人員的交通安全意識、認知水平和防范能力。三是完善安防相關標準規范修訂。

(4)推進信息服務向農村地區延伸

一是加強農村公路信息化水平。構建農村交通監測體系，采集重要路段、危橋等路網運行數據，建立農村公路規劃建設管理養護信息平臺。二是提升居民出行信息化服務水平。鼓勵農村客運信息接入全省公眾出行綜合信息服務平臺，基本實現城鄉居民出行信息服務“一站式”查詢，積極推動地圖導航功能向我省農村地區拓展，推進農村居民出行便捷購票與移動支付服務。三是提升農村物流信息化水平。支持農村物流信息平臺建設。鼓勵發展農村電商平臺和農村物流信息平臺，打造線上線下一體化農村物流服務模式，促進農村電商平臺、農村物流信息服務平臺與交通運輸物流公共信息服務平臺、政府平臺和企業平臺實現互聯互通，高效對接各類公共信息平臺。加快農村物流信息化技術應用推廣。

(5)鼓勵發展“農村公路+”

農村地區有著城市地區無法比擬的空間資源、生態資源和農業資源，而農村公路則是發揮這些資源優勢的基本渠道。政府應當鼓勵將農村公路作為風景路、通往鄉村野趣的休閑路、農產品外銷的通路，利用農村公路將人們引入鄉村空間，享受鄉村樂趣，向城市輸送農產品以及旅游等農村相關概念，吸引更多的投資，形成“農村公路+旅游”“農村公路+文化”“農村公路+產業”等百姓可參與、可轉化為經濟效益的發展模式。

(6)大力發展農村交通文化

一是推動交通運輸與鄉村文化的融合。將歷史文化、地域文化融入到農村交通運輸建設中，鼓勵打造凸顯人文底蘊和景觀特色的文化公路。二是加強農村出行文明宣傳。強化交通參與者的規則意識、法治素養及社會責任等，鼓勵利用交通管理及服務站點建設交通文化展示區，組織開展“愛路日”、交通展、開放日等主題活動，豐富交通文化內涵，宣傳弘揚交通精神。三是加強交通文化的制度化。推動將交通運輸文明建設要求納入鄉(村)規民約，充分調動農民群眾愛路、護路的積極性、主動性和創造性，營造和諧交通發展氛圍。

(7)加強農村基礎設施養護

一是推進養護體制改革。通過政府購買服務等方式，因地制宜、分類有序推進農村公路大中修工程市場化改革。有條件的地區推行農村公路建設、養護一體化等新模式。二是鼓勵社會力量參與農村公路養護。出臺相關優惠政策鼓勵大型國有企業、民營企業等社會力量參與農村公路建設養護，推行建設與日常保養捆綁招標、片區捆綁招標等建設養護工程總承包模式，提升養護生產效率和專業化水平。三是著力建立以農村公路養護質量和安全為主的信用體系。將從業單位信用記錄及時向社會公布，并與招投標等工作掛鉤。四是實現農村公路規范化養護，推動各地結合功能需求因地制宜制訂農村公路小修保養、大中修工程操作規程，加大推廣應用力度。

3.3 政策保障

(1)強化頂層設計、政策引領

貫徹落實鄉村振興戰略，鼓勵各地編制農村交通運輸規劃，修編農村公路網絡規劃，農村客貨運場站規劃，做好與鎮村布局規劃等上位規劃及旅游、產業等相關領域規劃的銜接。分類制定農村交通運輸扶持政策，鼓勵采取“一事一議”的方式解決重大問題事項。

(2)重視示范引領

繼續加強城鄉交通運輸一體化示范縣、“四好農村路”國家級和省級示范縣、省級農村物流示范縣等創建工作，鼓勵地方政府對農村交通運輸有所作為，規范農村交通運輸發展。對“農村公路+”的農村交通運輸發展新模式加大支持和宣傳，打造江蘇農村交通運輸發展的亮點、品牌和樣板。

(3)加強要素保障

積極推動完善和落實以縣級公共財政投入為主、多渠道籌措為輔的農村交通發展資金籌措機制，充分發揮好政府、社會、市場等各方力量，保障農村交通運輸建設資金。力爭將農村交通建設、養護、客運資金及管理機構運行經費和人員基本支出納入一般公共預算予以保障。綜合考慮各地經濟發展水平、成本等，分類制定相關補貼標準；針對各地發展實際需求，對有條件實現的地區，設置引導性的專項補貼，如城鄉一體化、“農村公路+”等方面。

(4)加強督導考核

推動建立分級負責、上下聯動的督查機制，及時對農村交通運輸發展成效進行公示、監督和評價，推動將省級督導結果列入地方人民政府的考核序列。建立各項榮譽稱號退出機制，考核不及格的，取消相關榮譽及獎勵。

(5)加強宣傳引導

充分利用各類媒體，大力宣傳交通運輸服務和支撐鄉村振興戰略的意義和成效，努力形成全社會關心、支持和參與農村交通運輸發展的良好氛圍。將農村交通運輸納入信用管理體系，對于社會人員投資農村公路、支援農村公路建設或者破壞農村公路納入信用管理，引導社會愛護交通基礎設施，健康出行、和諧出行。

4 結 論

從江蘇省農村交通運輸發展的經驗來看，隨著經濟社會的發展前進，農村地理格局改變為農村交通運輸的網絡布局和服務供給提出了新的要求，地區差異的普遍存在給政府的統籌管理帶來了新的挑戰。政府應當因地制宜，從政策、考核、宣傳等方面著力，充分發揮社會、市場和公眾的力量，加強示范引領，做好農村公路的建管養運，通過“農村公路+”等新模式，支撐農村發展煥發出新的活力。