垂直管理改革中地市級環(huán)境監(jiān)測站面臨的問題及對策建議

李 琦，趙 倩，張 倩，吳佳羽

(寧波市環(huán)境監(jiān)測中心，浙江 寧波 315012)

1 背景

長期以來形成的以“塊”為主的環(huán)保管理體制存在著諸多問題，部分地區(qū)重發(fā)展輕環(huán)保，干預(yù)環(huán)保監(jiān)測監(jiān)管，難以真正落實環(huán)保責(zé)任[1]。2015年10月，《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》提出“實行省以下環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度”[2]。習(xí)近平總書記強調(diào)要求：省以下環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理，主要指省級環(huán)保部門直接管理市(地)縣的監(jiān)測監(jiān)察機構(gòu)，承擔(dān)其人員和工作經(jīng)費，市(地)級環(huán)保局實行以省級環(huán)保廳(局)為主的雙重管理體制，縣級環(huán)保局不再單設(shè)而是作為市(地) 級環(huán)保局的派出機構(gòu)。 2016年9月, 中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳下發(fā)了《關(guān)于省以下環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點工作的指導(dǎo)意見》(以下簡稱《意見》)，闡明了本次改革的目的、形式以及時限要求[3]。《意見》明確了生態(tài)環(huán)境質(zhì)量檢測、調(diào)查評價和考核由省級環(huán)保部門統(tǒng)一負(fù)責(zé)，而現(xiàn)有縣級環(huán)境檢測機構(gòu)的主要職能調(diào)整為執(zhí)法監(jiān)測。此后，12個省市作為首批試點省份，已展開垂直管理體制改革工作[4]，2017年4月，完成垂改的河北省環(huán)境監(jiān)測中心和其11個設(shè)區(qū)市派駐的地市監(jiān)測中心開始運行[5]。全國各地也逐漸展開垂改工作，以確保“十三五”時期完成垂改，到2020 年采用新制度開展工作(表1)。

表1 垂直管理改革后市、縣級環(huán)保局、監(jiān)測、監(jiān)察機構(gòu)管理體制

2 地市級環(huán)境監(jiān)測站在垂直管理改革中的職能轉(zhuǎn)變

垂改后，地市級站上收至省級，使得省級環(huán)保部門的監(jiān)管職責(zé)得到強化，提升了地市級站的獨立性和有效性。在這一過程中，地市級站將面臨如下幾項重要的職能轉(zhuǎn)變。

2.1 工作重心轉(zhuǎn)為生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測

地市級站現(xiàn)有職能較為多樣，包括環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測、執(zhí)法監(jiān)測、重點污染源監(jiān)督性監(jiān)測、應(yīng)急監(jiān)測、環(huán)境質(zhì)量預(yù)警、環(huán)境科研、社會性委托監(jiān)測等等。垂改完成后，地市級站作為省中心的派出機構(gòu)，工作重點將會放在環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測上，包括水、氣、土壤等。例如目前在開展的國家地表水環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測、土壤詳查、國控土壤監(jiān)測、空氣質(zhì)量監(jiān)測及預(yù)警等等。與原有工作相比，數(shù)據(jù)質(zhì)量已成為該項工作的重點。從國家地表水監(jiān)測的采測分離，到全國統(tǒng)一監(jiān)測方法作業(yè)指導(dǎo)書，到質(zhì)量控制檢查的深入，目的都是提高數(shù)據(jù)質(zhì)量，弱化人員及其他因素對數(shù)據(jù)的干擾。

2.2 由執(zhí)法監(jiān)測的承擔(dān)主體改為協(xié)助縣級或跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)承擔(dān)執(zhí)法監(jiān)測

由于人員能力和儀器設(shè)備較好，地市級站一般是地市級執(zhí)法監(jiān)測分析的主要承擔(dān)單位，特別是基質(zhì)復(fù)雜的難度較大的樣品和大型環(huán)境事故。垂改后，縣級站將成為執(zhí)法監(jiān)測的主體，執(zhí)法數(shù)據(jù)對過程管理和技術(shù)要求都較高。就目前的情況來看，縣級站由于與人員流動過多、投入資金有限，在人員能力、儀器設(shè)備、監(jiān)測能力、質(zhì)量管理上都還不能完全滿足要求，需要地市級站協(xié)助完成過渡。

2.3 人員編制及工作管理工作上收至省級

垂改后，地市級站由省廳直接管理，領(lǐng)導(dǎo)班子成員由省廳任免，人員和工作經(jīng)費由省級承擔(dān)。一直以來，地市級站作為事業(yè)單位，隸屬于環(huán)保部門，長期存在在編人員被機關(guān)借調(diào)的情況。監(jiān)測任務(wù)的繁重使得地市級站普遍存在大量的合同制員工，人才隊伍易于流動穩(wěn)定性差。垂改后，借調(diào)人員會進行清理，有助于提升地市級站的人才力量。

3 地市級環(huán)境監(jiān)測站在垂直管理改革中所面對的挑戰(zhàn)

地市級站在垂改中將會迎來諸多方面的挑戰(zhàn)，主要包括以下幾點。

3.1 工作職能梳理與責(zé)任分化的挑戰(zhàn)

(1)《意見》明確提出要建立健全職責(zé)明晰、分工合理的環(huán)境保護責(zé)任體系。首先，根據(jù)《意見》的精神，地市級站垂改后主要承擔(dān)環(huán)境質(zhì)量工作，合并縣級環(huán)境質(zhì)量工作。垂改后縣級監(jiān)測站或跨區(qū)域環(huán)境監(jiān)測站承擔(dān)執(zhí)法監(jiān)測，但實際情況是許多縣級的監(jiān)測能力尚待加強，甚至有的縣(市、區(qū))尚未成立監(jiān)測站，難以在短時間內(nèi)完全承擔(dān)執(zhí)法監(jiān)測。在過渡階段，需要進行大量的工作梳理和職能重建。

(2)垂改后是否能真正解決地方政府對本地區(qū)環(huán)保工作的干預(yù)和影響。改革過程中，環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)與管理機關(guān)、地方政府應(yīng)徹底清理各部門的事權(quán)，合理進行權(quán)力范圍的劃分，從制度與法律法規(guī)層面上規(guī)范權(quán)力關(guān)系，解決根本的“條”與“塊”的矛盾。

(3)垂改后部門間的工作如何進行協(xié)調(diào)與銜接。目前，許多環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)還承擔(dān)著應(yīng)急、信訪、執(zhí)法、減排等工作。垂改后，如果這些由其他部門承擔(dān)，短期內(nèi)協(xié)調(diào)各部門工作的成本會大大提高。垂改在環(huán)保系統(tǒng)內(nèi)部產(chǎn)生了兩種管理體制，這是導(dǎo)致地方政府和環(huán)保垂直部門之間產(chǎn)生沖突和工作銜接困難的根源[6]。

(4)垂改后如何進行監(jiān)督工作也將成為難點。垂改后，監(jiān)測監(jiān)察機構(gòu)統(tǒng)一上收，形成封閉運行的體系，地方政府的監(jiān)督能力極大削弱，省級環(huán)保部門難以對縣級站進行管理，同時市級政府也難以對地市級監(jiān)測站進行監(jiān)督，這種情況容易出現(xiàn)監(jiān)管漏洞。

3.2 監(jiān)測技術(shù)人員以及設(shè)備資產(chǎn)管理存在多項問題

作為環(huán)保系統(tǒng)重要的數(shù)據(jù)支撐及技術(shù)部門，地市級監(jiān)測站一般擁有大量高精尖監(jiān)測技術(shù)人員及高新技術(shù)儀器設(shè)備。目前，地市級環(huán)境監(jiān)測站的人員多與地區(qū)環(huán)保局及監(jiān)察支隊等存在一定的人員借調(diào)，垂改后人員編制需跟隨單位走，借調(diào)人員需要清理。此外，地市級人員在職稱職務(wù)與薪資上都按照市級規(guī)定管理，規(guī)章制度均有較大差異。垂改后，職稱職務(wù)需統(tǒng)一管理，薪資管理上也需酌情處理并考慮地區(qū)差異，避免高級人才在此過程中的流失。部分監(jiān)測站還存在一定的外聘人員，垂改需斟酌該部分人員的管理問題，避免過渡期間工作人力不足。

與此同時，垂改中間涉及大量的固定資產(chǎn)清算與管理。在后期工作中，也將由省級監(jiān)測中心對各地市級監(jiān)測站的設(shè)備儀器進行管理。省中心將以省級監(jiān)測任務(wù)的角度出發(fā)，規(guī)劃地市級監(jiān)測站的能力建設(shè)。因此在過渡期，在資產(chǎn)清算，儀器檔案整理及預(yù)算資金申請等方面都將會出現(xiàn)多種挑戰(zhàn)。

3.3 環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測要求日益提高所帶來的挑戰(zhàn)

目前，雖然地市級站整體能力日益提高，但我國環(huán)境監(jiān)測工作對質(zhì)量的要求提高的更為顯著。著重體現(xiàn)在以下幾個方面：首先，國家對監(jiān)測數(shù)據(jù)質(zhì)量控制日益嚴(yán)格，例如國控地表水?dāng)嗝娌蓽y分離項目實現(xiàn)對來源地與監(jiān)測地的完全分離，到質(zhì)量檢查難度逐漸提升，說明目前國家對監(jiān)測數(shù)據(jù)的質(zhì)量的重視；其次，樣品種類與來源也越來越復(fù)雜，隨著環(huán)境監(jiān)測調(diào)查對水、氣、土壤等介質(zhì)的逐漸深入，樣品涵蓋的介質(zhì)也日漸復(fù)雜，分析的難度也逐漸提高；再次，監(jiān)測項目種類需求也在逐步增加，常規(guī)分析項目已經(jīng)不能滿足環(huán)境管理的需要，因此對監(jiān)測項目與能力的提升顯得日益迫切；最后，就是監(jiān)測任務(wù)量的顯著增加，對地市級站的負(fù)荷也是日益增大。無論是從質(zhì)到量，地市級環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測工作都在增加，從儀器設(shè)備到監(jiān)測分析人員的需求都有顯著增長，這對地市級站特別是能力尚未建設(shè)充分的地市級監(jiān)測站無疑是巨大的挑戰(zhàn)。

4 地市級環(huán)境監(jiān)測站能力發(fā)展建設(shè)的建議

此次垂改是在新時期新形勢下針對地方環(huán)境保護管理體制作出的一項根本性制度改革，地市站可以從以下幾個方面著重開展工作。

4.1 進一步強化環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測能力，著重提高數(shù)據(jù)質(zhì)量

今后地市級站應(yīng)大力提升水、氣、土壤等多介質(zhì)中的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測能力建設(shè)。加強自動化監(jiān)測站能力建設(shè)，利用5G建設(shè)和物聯(lián)網(wǎng)的前沿技術(shù)，構(gòu)建新一代環(huán)境質(zhì)量智能自動監(jiān)測網(wǎng)，提高工作效率。還應(yīng)進一步加強實驗室內(nèi)部質(zhì)量管理，加強人員培訓(xùn)、作業(yè)指導(dǎo)書宣貫及質(zhì)量檢查，著重提高數(shù)據(jù)質(zhì)量。

4.2 協(xié)助提升地方執(zhí)法監(jiān)測能力

地市級站在垂改的過程中，應(yīng)著重協(xié)助提高縣級站的執(zhí)法監(jiān)測能力，包括提供技術(shù)指導(dǎo)、培訓(xùn)支持、儀器信息共享及合作共建等等。一方面，不僅可以有效提高縣級站執(zhí)法能力，使地市級站能更好地把工作重心逐漸轉(zhuǎn)移到環(huán)境質(zhì)量工作上來；另一方面，實現(xiàn)地市級站和縣級站的錯位有效發(fā)展，更好地利用現(xiàn)有資源，實現(xiàn)執(zhí)法聯(lián)動，在環(huán)境質(zhì)量和執(zhí)法監(jiān)測工作兩方面實現(xiàn)深入發(fā)展。

4.3 成立跨區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測中心

可根據(jù)省市內(nèi)部工作特點，形成區(qū)域監(jiān)測中心，快速響應(yīng)突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急監(jiān)測，增強全省質(zhì)量管理水平。以甘肅省為例，甘肅省根據(jù)地形特點，形成了3個區(qū)域?qū)嶒炇遥謩e覆蓋不同地區(qū)的集中監(jiān)測功能[7]。區(qū)域?qū)嶒炇铱梢猿袚?dān)質(zhì)量監(jiān)督、應(yīng)急監(jiān)測技術(shù)保障、聯(lián)合斷面監(jiān)測主持、區(qū)域特征污染因子研究、區(qū)域內(nèi)人員交流培訓(xùn)等工作，為人才交流提供機會。

4.4 對人才系統(tǒng)進行科學(xué)化管理，建立信息共享平臺

垂改過程中技術(shù)人員和設(shè)備的管理是一項重要問題。要根據(jù)本地區(qū)情況科學(xué)地進行人才編制，統(tǒng)籌解決好編制和人員身份問題，注重獎勵機制，調(diào)動技術(shù)人員創(chuàng)新拼搏的動力。同時應(yīng)進行省內(nèi)的監(jiān)測設(shè)備進行深入摸底，并進行信息共享，有助于省內(nèi)重要監(jiān)測項目的管理推進及監(jiān)測能力發(fā)展。此外，應(yīng)組建跨領(lǐng)域生態(tài)信息數(shù)據(jù)庫，把環(huán)保、水文、地質(zhì)、氣象等相關(guān)部門的生態(tài)數(shù)據(jù)整合起來，建立平臺實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享，減少重復(fù)性工作，構(gòu)建大生態(tài)數(shù)據(jù)庫。

4.5 深化科研工作，爭取做到“三個說清”

隨著政府對環(huán)境監(jiān)測“三個說清”要求進一步提高，不僅要求監(jiān)測部門說清環(huán)境現(xiàn)狀，更要求能分析污染來源、變化趨勢，以動態(tài)、全面的角度解釋環(huán)境問題。同時推進信息公開和公眾參與，構(gòu)建公眾平臺，讓公眾了解環(huán)境現(xiàn)狀，解除疑慮，獲得社會支持。

4.6 建立科學(xué)管理監(jiān)督機制

垂改應(yīng)建立科學(xué)的管理監(jiān)督機制，使各部門高效協(xié)調(diào)運行。建立健全省會商機制，明確環(huán)保議事原則，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各監(jiān)測機構(gòu)工作，形成由上至下的監(jiān)督機制，形成省內(nèi)監(jiān)測力量的整合。發(fā)揮環(huán)境監(jiān)察專員作用，將環(huán)保督察制度化、常態(tài)化。同時在監(jiān)測機構(gòu)內(nèi)部，加強質(zhì)量監(jiān)督工作，全面提升數(shù)據(jù)質(zhì)量。

5 結(jié)語

本次環(huán)境監(jiān)測檢查垂直管理改革，對地市級監(jiān)測站既是機遇又是挑戰(zhàn)。應(yīng)盡快梳理職能，做好環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測能力調(diào)整，建立層次結(jié)構(gòu)合理穩(wěn)定的人才隊伍，補齊短板，夯實技術(shù)能力，建立科學(xué)管理監(jiān)督機制，提高數(shù)據(jù)質(zhì)量和科研深度，為生態(tài)環(huán)境質(zhì)量提升做好服務(wù)。