新刑訴法背景下檢察機關偵查權的運行機制研究

楊開湘，譚智恩

(中南大學 法學院，長沙 410083)

一、問題的提出

2018年新修改的《刑事訴訟法》第19條第2款、第170條第1款和第175條第2款賦予檢察機關偵查權新的外延，這是我國監察體制改革全面推開之后，人民檢察院自行偵查權相關條款暫停適用后的立法恢復。新法實施后，從立法的規定來看，檢察偵查權的內涵和外延未因監察體制改革而有所減少，可以說，已經形成一種新的由自行偵查權、機動偵查權、補充偵查權復合構成的檢察偵查權。概言之，隨著國家監察體制改革，檢察偵查權制度發生了如下三方面的變化。一是對自行偵查權的制度重塑，新法僅對此保留了檢察機關在對訴訟活動實行法律監督過程中發現的司法工作人員利用職權實施的非法拘禁、刑訊逼供、非法搜查等侵犯公民權利、損害司法公正的特定14類罪名(1)參見最高檢《關于人民檢察院立案偵查司法工作人員相關職務犯罪案件若干問題的規定》第1條：案件管轄范圍。。二是規定機動偵查權但限制其適用范圍，由原“對于國家機關工作人員利用職權實施的其他重大的犯罪案件”改為現“對于公安機關管轄的國家機關工作人員利用職權實施的重大犯罪案件”(不包含監察機關管轄的有關案件)，需要由人民檢察院直接受理的時候，經省級以上人民檢察院決定，可以由人民檢察院立案偵查。三是保留補充偵查權并擴大其適用范圍，除保留公安機關移送審查的案件，檢察機關認為需要補充偵查的，可以退回公安機關補充偵查(也可以自行補充偵查)外，增加了對于監察機關移送起訴的案件，認為需要補充核實的，應當退回監察機關補充調查，必要時可以自行補充偵查的規定。

目前，學界已有部分研究關注到檢察偵查權的職能配置問題。例如，對檢察機關偵查權進行屬性歸納與風險預防，提出未來發展方向[1]；從職能轉隸給檢察體系帶來的影響對保留的部分檢察偵查權如何正確行使提出建議[2]；從偵查權鞏固檢察機關法律監督地位著手，論述檢察偵查權的規范運行[3]；等等。可見，當前研究大多側重于檢察偵查權在檢察權體系內的科學化發展，較少有規范研究關注到，在監察體制與司法體制兩大改革背景下，檢察偵查、公安偵查、監察調查之間的關系已經對刑事訴訟構造產生深遠的影響，傳統的檢察偵查權理論在現有制度下已經發生了變化。因此，探索新的檢察偵查權如何在與公安偵查、監察調查的緊密銜接中良性運行，成為尤為重要的理論命題和實踐問題。

針對上述變化，不僅需要對偵查的定義予以重新理解，還要對偵查權能的配置進行重新認知。在這些規范變化中，檢察偵查權自身的職能定位仍不明確，同時檢察偵查權與監察調查權、公安偵查權在刑事司法實踐中如何實現科學分工與良性協調等問題亟待解決。本文擬通過對上述問題的研究，就如何在既有刑事訴訟整體框架下實現檢察機關偵查權自身的創新發展并使其與公安偵查權、監察調查權之間達成合理的分工與協調提供一些有益思考。

二、偵查定義的變動與檢察機關偵查權調整的解讀

國家監察體制改革和《監察法》實施之后，職務犯罪案件全新的“調查-公訴”模式明顯區別于傳統的刑事追訴模式，與以往的“偵查-公訴”模式同向而行，給中國刑事訴訟生態帶來重大影響[4]。這一訴訟結構的轉變同時帶來刑事訴訟立法對“偵查”定義的修改，從而與《監察法》銜接。《刑事訴訟法》第108條第1項規定：“‘偵查’是指公安機關、人民檢察院對于刑事案件，依照法律進行的收集證據、查明案情的工作和有關的強制性措施。”隨之，檢察機關偵查權的外延和內涵被重新界定，檢察偵查權的全新運作給公安偵查權與檢察偵查權間的分工、配合和制約關系提出新要求，監察調查權更是為檢察偵查權的運行理念帶來新視域。借助對偵查定義的重新理解，在與公安偵查權、監察調查權銜接意義上對檢察偵查權運行邊界予以厘定，成為準確理解檢察偵查權優化配置的前提。

(一)刑事訴訟偵查定義的變動

作為立法的技術性條款，“偵查”的定義自我國1979年《刑事訴訟法》制定時便被寫入法典，1996年和2012年兩次修法未作變動，表述為“偵查是指公安機關、人民檢察院在辦理案件過程中，依照法律進行的專門調查工作和有關的強制性措施”。2018年5月公布的《刑事訴訟法(修正草案)》對“偵查”概念進行修改，“偵查是指公安機關、人民檢察院等機關對于刑事案件，依照法律進行的收集證據、查明案情的工作和有關的強制性措施”。該法律草案對偵查定義作了三方面的修改：一是偵查的主體，在“公安機關、人民檢察院”后加了“等機關”；二是將“在辦理案件過程中”修改為“對于刑事案件”；三是用“收集證據、查明案情”替換“專門調查工作”的表述。對此，有學者表示，這條修法存在兩種不同的解讀方式：一種為增加“等機關”意味著把監察機關等涵蓋進偵查主體的可能，未來獨立的監察調查權仍要納入《刑事訴訟法》中；另一種為修改為“刑事案件”則可以把監察案件排除在外，進而將監察辦案與偵查辦案明確區分開來[5]。為了消除涉及該法條的模糊表述和可能產生的不同理解，立法機關在表決通過的《刑事訴訟法》第108條中，刪除了偵查定義條款中“等機關”的描述，只保留后兩項修改內容。

對于偵查定義的修改可作以下解讀和審視。

其一，法條中“對于刑事案件”的修改是對《刑事訴訟法》第3條規定的基本原則“對刑事案件的偵查……由公安機關負責”的體系性呼應，保持法律文本文字的一致性。當然，這一修改的直接目的顯然是回應《監察法》將原屬于偵查的內涵再定義為調查的舉措，將檢察偵查權與監察調查權予以區分。強調偵查的對象是“刑事案件”表明檢察偵查權僅限于此種單一條件啟動，而監察調查權可以針對違紀、違法等一系列行為而發起，因此，監察調查權的屬性區別于檢察偵查權。再有，這種修改是將偵查對象從查獲犯罪嫌疑人到查明犯罪事實的轉換，一定意義上更符合偵查的本質[6]。偵查活動首先從刑事案件開始，又以刑事案件偵破而告終，不應簡單將犯罪嫌疑人作為偵查對象，此處的修改將偵查的內涵上升到了一個全新的高度，其意義不容小覷。

其二，在“偵查”定義中去除“調查”文字，使得偵查和調查直接在法律文義上相分離，避免引發歧義，特別是由此區別于監察委對職務違法和職務犯罪的“調查”。對于二者的語義理解，卞建林教授曾指出，偵查實質上就是一種調查，其由專門機關針對刑事案件并以國家強制力作為后盾來行使，高于調查而又嚴于調查[7]。因此，立法上有意地將在詞意上存在上下位關聯概念的兩者剝離開來，意在最大限度避免文字混同和語義混亂。同時，將“收集證據、查明案情”作為刑事偵查的主要工作，強調了偵查是刑事訴訟的基礎，能夠保障并推進刑事訴訟流程的有效運轉。

可以認為，本次法律條文有關偵查定義的修改，仍然是監察體制改革對刑事訴訟體系的沖擊反應。實際上自改革初期，制度設計者們就已發出“調查權不同于刑事偵查權”的論調(2)《讀懂監察法草案：調查權不同于刑事偵查權》，載中共中央紀律檢查委員會、中華人民共和國國家監察委員會官網，https：//www.ccdi.gov.cn/yaowen/201711/t20171115_150741.html，最后訪問日期：2021年6月28日。，此后的許多舉措也都圍繞著這一基調展開。創造性地提出調查的概念區別于刑事訴訟中的偵查，是為了讓監察機關的調查工作不至于受到《刑事訴訟法》的相應規制，而只通過監察法律法規予以規范。在這種立法精神的指引下，監察調查權必須與刑事偵查權區分開來，如果法條表述偵查的定義仍包涵調查這一術語，顯然不夠明晰，只有在立法上先將二者相剝離，才能夠在相關制度的適用和理解上減少彼此的爭議。

(二)檢察偵查權與公安偵查權的分工與配合

根據《刑事訴訟法》第7條規定，人民檢察院與公安機關在刑事訴訟中遵循“分工負責、互相配合、互相制約”原則，兩個機關在偵查權方面的關系主要是“分工、配合”，輔之以“制約”。司法實踐中，有學者提出偵訴關系存在協同錯位與制約錯位因素，主要體現在偵查的自主和封閉式，排斥檢察的引導與監督，而檢察則過分強調對偵查的配合，弱化了制約的效果[8]。由于傳統的刑事訴訟構造中，檢察機關與公安機關傾向于“重配合，輕制約”的關系模式，在新時代的偵訴關系中把握好二者的平衡是理性發展的必要舉措。《刑事訴訟法》修改后，檢察機關自行偵查權被限制在發現司法工作人員涉嫌利用職權實施的侵犯公民權利、損害司法公正的14類犯罪案件；檢察機關的機動偵查權被限縮在對公安機關管轄的國家機關工作人員利用職權實施的重大犯罪案件中，一定程度上與公安偵查權交錯運行。檢察機關可以通過自行補充偵查權的行使，對公安偵查的案件進行有效補充，又對公安偵查權形成逆向制約，把握住后續程序對先前程序的制約監督作用，避免直接從先前結論開始形成刑事訴訟的“流水線作業”，體現刑事訴訟人權保障價值。同時，檢察機關在偵查、審查起訴階段都可以行使退回補充偵查權，從而加強與公安機關的溝通，形成與公安偵查權的制約與監督，促使其繼續補充收集證據材料，進一步核對查明案件事實，落實追訴犯罪與訴訟監督[9]。可以說在刑事案件兩機關偵查權力分化的背景下，偵查權的互相配合應當建立在職責分工明確的基礎之上，互相制約應是一種逆向性的且對實質問題進行審查監督的模式[10]。

(三)檢察偵查權與監察調查權的配合與制約

較之檢察機關與公安機關的偵查權分工，檢察偵查權與監察調查權之間的關系具有更為特殊的色彩。監察調查權本身由檢察機關的職務犯罪偵查權轉隸而來，在《監察法》《刑事訴訟法》兩法銜接中，新的法律修改賦予檢察機關在履行法律監督過程中有部分偵查權，二者在權能、對象與目的方面具有一定同質性。從這個意義上說，檢察機關擁有的司法人員職務犯罪偵查權是監察調查權的一種讓渡和分享[11]。依據我國《憲法》第127條與《監察法》第4條第2款的規定，監察機關在辦理職務犯罪案件時，與檢察機關是“互相配合、互相制約”的關系，而缺失“分工負責”的規定是因為監察權的運行范圍還涵蓋了黨紀監督等領域[12]。對此應理解為：一方面，監察機關無法直接參與到刑事司法領域當中，檢察機關在實行法律監督的過程中發現非法拘禁、刑訊逼供等職務犯罪，從案件線索與辦案邏輯上都具有天然的優勢，在檢察自偵權的范圍內與監察機關相互配合，形成監察機關與檢察機關在打擊職務犯罪上的合力；同時檢察機關還可以通過“必要時”行使補充偵查權對監察調查職務犯罪案件的不足予以補充和完善。另一方面，檢察機關對監察機關移送的案件證據材料等進行形式審查，從而通過自行補充偵查、退回補充調查或起訴裁量權來實現對調查結果的程序制約。監察機關的調查質量則直接關乎審查起訴的效果，并且其對檢察機關在辦案中濫用權力的行為還能另案處理，形成一種結果引導和事后制約[13]。此外，《刑事訴訟法》第19條第2款對檢察自偵權的設定用的是“可以”二字，這說明對此類案件的偵查或調查并不必然屬于檢察機關，無論是檢察還是監察機關在這一領域內都不能濫權或不作為，因為其中任何一個機關沒有充分行使偵查權或調查權，導致有關刑事案件沒有充分被偵查或者偵查獲得的證據達不到追訴犯罪的要求，這方面權力就面臨被虛化的風險，此時給另一方機關配備相應權力，雙方就可以形成相互制約[14]，以此來達到保障法律正確實施的效果。

三、檢察機關偵查權運行的理論紛爭與實踐瓶頸

檢察機關偵查權可劃分為自行偵查權、補充偵查權、機動偵查權三個部分，其中，自行偵查權、補充偵查權的運行與監察調查權的行使存在權力分配與銜接關系，而機動偵查權則是與公安偵查權間有權力運行交涉。可見，檢察機關偵查權的運行不僅立足于其本身的建構屬性，也依靠檢察機關外部與公安機關、監察機關關系的調整。因此，首先需要對檢察偵查權自身的職能定位進行厘清，在新的權力交涉中轉變運行理念，找準運行模式。在檢察偵查權與監察調查權的銜接中存在著訴前兩機關互涉案件管轄的爭議以及審查起訴階段需要補充核實時退查難的問題，這將給二者的相互配合和制約模式帶來影響。同樣檢察機關機動偵查權啟動條件不明晰加之權力共享模式的設定將導致權力主體間界限不清，需要檢察系統重新思考與公安系統間的關系，探索新偵查權運行的現實需要。

(一)檢察機關偵查權的職能定位

檢察偵查權是檢察機關的權能之一，其性質也派生于此。目前理論上關于檢察權職權劃分較有代表性的三種觀點如下：“一元論”觀點認為檢察權即法律監督權，每一項檢察法定權能都是法律監督權的具體表現形式；“二元論”觀點認為“制約”和“監督”存在區別，檢察權的訴訟職能和訴訟監督職能應當區分開來；“一元二分法”觀點認為檢察權具有復合性和多層次性，應當在堅持實質上的“一元論”的同時，承認形式上的訴訟權與訴訟監督職權的“兩分法”[15]。

李奮飛教授指出，無論是“一元論”還是“二元論”，它們都認為檢察機關自偵權是法律監督的保障手段[1]；周新教授認為，從檢察權的具體配置而言，將檢察機關的偵查權歸屬為法律監督權并不恰當，其在追訴和實體權力方面的處分與監督法理相沖突[16]。隨著2018年《刑事訴訟法》與《人民檢察院組織法》的相繼修改，監察委員會和檢察職能進行了調整，新的背景下檢察偵查權的屬性引發了學界新的思考。檢察機關自偵權一貫以來的強勢特征因本次監察體制改革而被大大削弱，其法律監督的功能在一定程度上也受到了挑戰，如果仍堅持傳統的工具主義論，檢察偵查權對法律監督的強化作用應該較為有限。因此，從根本上厘清檢察偵查權的職能定位，轉變權力運行理念，不僅有助于明確其在檢察職能配置中的地位，也有助于在其與監察機關、公安機關的互涉案件中完善權力運行模式。

(二)檢察機關與監察機關互涉案件管轄中的爭議

2018年中央紀委國家監委印發《國家監察委員會管轄規定(試行)》，列舉了監察機關有權管轄的六大類88個職務犯罪案件罪名，最高檢《關于人民檢察院立案偵查司法工作人員相關職務犯罪案件若干問題的規定》(以下簡稱《規定》)中則明確了檢察機關對14類職務犯罪立案偵查的權力，與監察機關的88類犯罪并不屬于包含關系。兩機關本應在各自的管轄權限范圍內行使職權，但在實踐中，檢察機關辦理濫用職權、徇私枉法等瀆職侵權類犯罪，涉案司法工作人員背后往往存在著貪污受賄、行賄索賄等以獲取不正當利益為目的的行為，這表明檢察機關與監察機關在案件管轄上經常會出現互涉與牽連關系。對此，《規定》明確規定出一套“溝通”的新模式(3)最高檢《關于人民檢察院立案偵查司法工作人員相關職務犯罪案件若干問題的規定》第3條：“人民檢察院立案偵查本規定所列犯罪時，發現犯罪嫌疑人同時涉嫌監察委員會管轄的職務犯罪線索的，應當及時與同級監察委員會溝通，一般應當由監察委員會為主調查，人民檢察院予以協助。經溝通，認為全案由監察委員會管轄更為適宜的，人民檢察院應當撤銷案件，將案件和相應職務犯罪線索一并移送監察委員會；認為由監察委員會和人民檢察院分別管轄更為適宜的，人民檢察院應當將監察委員會管轄的相應職務犯罪線索移送監察委員會，對依法由人民檢察院管轄的犯罪案件繼續偵查。”。以朱孝清為代表的多數學者認為應當堅持“監察委員會優先”原則[2]；學者卞建林則表示不能夠簡單“一刀切”地適用“監察優先原則”，要具體情況具體分析[3]；學者吳建雄提出“檢察管轄優先”理論，認為司法人員相關職務犯罪應當由檢察機關優先管轄，而在其偵查中牽涉出來的14個罪名之外的職務犯罪案件，在與監察協商的基礎上仍由原案辦理者并案偵查為宜[11]。另外，這套規定本身還存在著制度問題，一是一律由監察機關為主調查，必然使檢察機關法律監督的效果受到沖擊，被調查人也將失去刑事訴訟程序的保障；二是在案件的溝通機制上并未規定“如何溝通”或“溝通不成”如何處理等細節問題。

(三)檢察機關退回補充調查權的制約乏力

《刑事訴訟法》第170條第1款規定的退回監察機關補充調查權是檢察機關補充偵查權新設立的一種特殊形式。實際上，在公安機關偵查辦理的案件中，檢察機關一般也都是退回補充偵查，通常不會主動行使自行補充偵查權，當前檢察機關偵查力量轉隸，偵查人員短缺，從而在補充核實證據上難度增大，退回補充調查更應當成為常態[17]。然而從數據分析的結果看，2020年檢察機關退回監察機關補充調查4013人次，退查率同比減少12.4個百分點(4)參見《最高人民檢察院工作報告》，載最高人民檢察院官網，https：//www.spp.gov.cn/spp/gzbg/202103/t20210315_512731.shtml，最后訪問日期：2021年9月4日。。這反映了實踐中的“退查難”問題，究其原因，這是一種“調查中心主義”的呈現，實踐中甚至出現有些監察機關對檢察院提出“零退查”的要求，這無疑是對檢察機關獨立行使檢察權和“互相制約”原則的違背[18]。《國家監察委員會與最高人民檢察院辦理職務犯罪案件工作銜接辦法》(以下簡稱《銜接辦法》)中第37條規定，“檢察機關在作出退回補充調查決定前，應當與國家監察委員會溝通協商”；第39條規定，“補充調查結束后需要提起公訴的，應當由監察機關重新移送檢察機關”。這可以推導出監察機關補充調查后認為無需提起公訴的，可以行使直接撤案的權力。本文認為，退回補充調查權本身在形式上只是案件的回流，調查方式與主體均未改變，在法律規范中設置這樣的程序構造無形中更降低了權力運用的可能，退回補充調查的被調查人已經進入了刑事訴訟階段，甚至被檢察機關采取了刑事強制措施，此時如果監察機關可以終止刑事訴訟程序，難免會影響刑事訴訟的莊重性。

(四)檢察機關機動偵查權的行權阻礙

從法律對檢察機關機動偵查權的規定入手可以發現，在實體的角度，該權力適用的范圍較為有限。機動偵查權只能針對公安機關管轄的國家機關工作人員利用職權行使的重大犯罪，即排除監察調查案件，公安機關管轄的一般刑事案件以及檢察機關自行偵查的案件也在適用范圍之外；從程序的角度，該權力啟動受到嚴格限制，必須經省級人民檢察院或者最高人民檢察院決定方可啟動。這些嚴格控制使得機動偵查權在實踐中的使用少之又少，根據學者董坤的實證結論可知，每年每個省級行政區劃單位內檢察機關采用機動偵查權偵辦案件的數量大體可能在兩位數，甚至個位數[19]。新《刑事訴訟法》對檢察機關機動偵查權的限縮是本次規范的變更之一，這對于本身使用頻率較低的機動偵查權而言目前更是難以啟動。從這一角度分析，機動偵查權存在的意義或許不是為了加強檢察偵查權的使用頻率，而是通過備而不用起到對公安機關的震懾作用，強化檢察機關對公安機關重大案件偵查的訴訟監督，有效履行法律監督職能。但應關注到，機動偵查權適用范圍中的“重大犯罪案件”，暫未有司法解釋對其予以規定，現有規范性文件中對涉及此種表達的標準也不盡相同。此外，何為“需要由人民檢察院直接受理”的情形不夠明確。由此，對于檢察機關行使機動偵查權“可以”的表述，在權力啟動條件尚不明晰的情況下，如何才能防止權力主體互相推諉或爭搶內耗，甚而影響打擊犯罪的有效性，是正確判斷與運行檢察機關機動偵查權的重要因素。

四、檢察機關偵查權運行機制的完善建議

基于以上所述檢察偵查權運行中的理論與實踐問題，檢察偵查權的良性發展應當體現在：在與公安偵查權的互動中，一方面要重視檢察偵查權由后向前的制約效力，充分發揮檢察機關在審前程序中引導偵查的主導作用；另一方面要明確機動偵查權的范圍與檢察機關啟動機動偵查權的主動地位，在個案監督中排除“可以立案偵查”的行權阻礙。在與監察調查權的銜接中，一方面面對管轄競合時檢察自偵權運行受限的尷尬局面，應當明確競合時的行權范圍以及在溝通中維護自偵權的合法性和獨立性；另一方面退回補充調查權不應受到理論和規范的阻礙，從權力制約角度解決檢察退查難的問題。最后于其自身而言，檢察偵查權的權屬要在法律監督的基礎之上凸顯新的制約能力，同時按照立法精神重塑謙抑、補充的運行理念。

(一)進一步明確檢察偵查權的屬性定位

根據“一元二分法”觀點，檢察權在法律監督權的憲法定位基礎上，應當劃分為訴訟職能與訴訟監督職能。2018年新修訂的《人民檢察院組織法》第20條第1款規定了檢察機關享有偵查權，緊隨的第21條表述為“人民檢察院行使本法第二十條規定的法律監督職權，可以進行調查核實，并依法提出抗訴、糾正意見、檢察建議”。這說明，在立法層面已經明示檢察偵查權、檢察權就是法律監督權。其中檢察權的訴訟監督職能具有強烈的監督建議性質，而包含偵查、審查批捕與公訴的訴訟職能則具有相應的制約功能。這兩項職能確實有所區別，但只是具體職權上的區別，本質屬性上仍然是一致的[20]。在以往檢察機關強大的職務犯罪偵查權配置中，其凸顯的攻擊性、主動性隨著如今職務犯罪偵查權的轉隸將不再符合其發展規律。誠然，檢察偵查權可以保障法律監督的某種剛性需求，但是程序性和建議性才是法律監督的本質屬性[21]。如今應當明確檢察偵查權與審查逮捕、公訴等權能同屬于訴訟職能，在維護國家法制統一和法律正確實施的基礎上，更凸顯一種制約功能。這種制約體現在：首先，檢察機關可以通過行使補充偵查權，對案件的必經程序進行流程把控；其次，檢察機關通過機動偵查權，對公安機關不宜或不便偵查的案件進行介入，對公安偵查權形成制約；再次，在檢察機關與公安機關、監察機關交往的過程中，雖然檢察機關能夠通過起訴裁量權、審查逮捕權來對兩機關起到程序制約的作用，但這些書面審查的形式不具備較為剛性的約束力，起訴裁量權的過度行使更是不利于司法資源的合理配置。然而，制約者之間一定要形成一種權力的制衡，即擁有能否定另一方行為的效果，才能確保制約效果。此時，檢察機關自偵權的行使就能有效地對上述問題進行優化，自偵權通過賦予檢察機關強制制約力對訴訟過程中的14類職務犯罪進行偵查，對其他方式的制約缺陷進行補充，由此檢察偵查權能更好地在審前活動中發揮作用。

另外，檢察偵查權在運行過程中除了要明確其對公安機關、監察機關的制約作用，也要注意其權力行使的謙抑性。作為法律之守護人，檢察機關既要保護被告免受法官之擅斷，亦要保護其免于警察之恣意[22]。在行使檢察偵查權時亦是如此，一方面，檢察機關只有在法官擅斷與警察恣意時才能行使法律守護的職責；另一方面，其行使偵查權不能跨越邊界與其他權力沖突重合。自偵權規定中的“可以”二字，補充偵查權與機動偵查權中的行使條件，包括監察體制改革帶來的大量檢察偵查人員的轉隸，都體現出檢察偵查權應當遵循謙抑的職能定位，再與其他偵查或調查程序實現良性配合與制約。

(二)優化檢察自偵權與監察調查權的銜接

檢察偵查和監察調查間對于互涉案件的處理機制關乎監察調查和刑事訴訟程序的銜接以及《監察法》和《刑事訴訟法》之間法法銜接的問題，無疑是應當關注的焦點問題。本文認為，解決管轄競合的問題要完善檢察自偵權與監察調查權的銜接，關鍵要從兩個方向入手：第一是對監察機關也可以管轄的檢察機關自行偵查權范圍內的14類職務犯罪，明確“檢察優先”原則。理由是，首先這是檢察機關作為國家法律監督機關應當履行的職責，這14類犯罪不僅是職務犯罪，更是危害國家法律正確實施和法制統一的犯罪，對依法治國的目標損害極大[14]。這幾類犯罪從嚴格意義上說不屬于腐敗犯罪范疇，由檢察機關偵查并不違背監察全覆蓋原則，由檢察機關優先偵查對維護國家法治具有重大意義，也是其職責所在。其次這類發生在訴訟活動中的犯罪，案情通常隱秘而復雜，需要由實務經驗豐富且法律專業度較高的機關查辦，檢察機關作為司法機關，在這一領域內承擔著最主要的職能，具有偵查的先天優勢。第二是互涉案件的“溝通”機制應當予以完善。至少在管轄發生沖突時，檢察機關與監察機關的溝通中要明確溝通需要達到的標準、經歷的期限以及溝通異議處理辦法。雖然有觀點指出，檢察機關查辦司法工作人員14類犯罪時，如發現嫌疑人還具有貪污賄賂等其他職務犯罪行為則無需移交，應當由其偵查到底[11]，但根據《監察法》第34條第1款的規定，檢察機關在工作中發現貪污賄賂、失職瀆職的違法或犯罪線索應當移送監察機關。本條雖未直接涉及檢察偵查職能的調整，但也說明檢察機關在發現相關案件線索時應當及時通過溝通機制或是協辦機制把案卷移送至監察機關。

(三)完善檢察退回補充調查權的適用機制

在案件移送審查起訴后需要進行補充核查時，是由檢察機關退回監察機關補充調查，還是由檢察機關履行自行補充偵查權，是職務犯罪案件中檢察偵查權與監察調查權的第二次權力競合。立法上對此采取的是監察調查權優先的原則，由此便產生了檢察機關退回補充調查權的行使。針對目前實踐中出現的“退查難”問題，首先，刑事訴訟要防范“調查中心主義”，應當使監察調查受到刑事正當程序的規制，防止其恣意和專斷。雖然《監察法》單獨設立了監察機關在調查職務犯罪時的程序與權限，但其調查終結的后續仍然要依照《刑事訴訟法》的規范進行審查。因此為保障后續訴訟階段對調查行為評判時的邏輯自洽，監察機關的調查活動必須符合《刑事訴訟法》的規定與現代法治精神，只有這樣，監察調查的結果才會少受質疑，更易收獲檢法兩機關的認同。其次，有效行使檢察機關退查權，對于《銜接辦法》第37條規定中的“溝通協商”，應當理解為這是一項工作流程，不能認定為行使退查權“要事先征得監察機關同意”方可作出決定，這是法律賦予檢察機關對刑事案件嚴格把關的一種制約機制，應當獲得理解和有效運行[23]。最后，由于《監察法》打造了與刑事訴訟程序兩分的線性結構[24]，按照此制度邏輯，監察機關對退回補充調查的案件可以決定不再移送起訴，自行撤案，相當于賦予了監察機關介入刑事訴訟程序的實體處分權，這同監察與刑事訴訟兩分的制度邏輯并不相符。檢察機關退回補充調查后，應認為程序仍然處于審查起訴階段，退回補充調查的案件不能因為監察機關認為無需提起公訴便不再移送檢察機關，即使未補充調查到相關證據，也應告知檢察機關自行進行補充偵查或作出不起訴的決定。

(四)厘清檢察機動偵查權的行權范圍與流程定位

從對機動偵查權設置的嚴苛程度來看，此項權力本身不可能大范圍地在刑事訴訟領域適用，其立法定位應是在保障個案公平中發揮法律監督作用。機動偵查權的未來發展絕不是擴權的發展，而是在立法規范的基礎上在個案監督中排除阻礙，發揮權力應有作用。對于細化機動偵查權的行權范圍，最為重要的是準確把握“重大犯罪案件”與“需要由人民檢察院直接受理”的標準和情形。鑒于目前相關司法解釋中對“重大犯罪案件”的界定多是從案件影響力、刑罰幅度、案件類型等實體角度予以考量，本文認為可以在保留現有實體標準的基礎上加之操作性強的程序標準，一種從訴訟程序理念中借鑒而來的思路是可將公安機關應集體回避與偵查嚴重延期的案件列入考量范圍。首先，對于公安機關不宜偵查的此類案件，將公安機關應當集體回避的情形進行明晰，并列入機動偵查權啟動的“重大案件”范疇。這既是對程序法理的遵循，也可避免公安內部通過提級管轄等回避檢察機關監督的實踐弊端。其次，對于公安機關不愿偵查的案件，將其偵查延期時間過長、效率過低的情形列入程序性審查標準，對嚴重拖延偵查周期影響犯罪嫌疑人生活的案件，通過行使機動偵查權實施必要的程序介入。此外，應當把握好“需要由人民檢察院直接受理”情形的基本出發點是遵循其立法精神和監督屬性，更多地站在公平、公信的法治權威和多贏、共贏的法律監督價值上加以評判[25]。

對于機動偵查權“可以”的規定，實際上是設立了一種“權力共享模式”，考察大陸法系的偵查權共享模式，可以發現在其中往往有一個占主動的偵查主體[19]。針對我國的情況，當公安機關不宜對國家機關工作人員利用職權實施的重大犯罪案件進行偵查時，檢察機關應主動承擔起協商重任，獲取案件調配偵查的主動地位；對公安機關提級管轄或指定管轄后的案件，要及時地由對應檢察機關重點監督；對公安機關偵查時間過長的案件，可以直接行使機動偵查權立案偵查。

五、結語

檢察機關偵查權的調整是新一輪監察體制改革與司法體制改革中的重要內容，關乎中國特色檢察制度的轉型發展、監察體制改革的順利推進、監察調查與刑事訴訟的程序銜接與法法銜接、刑事訴訟內部權力關系構造等問題。在新時代語境下，檢察偵查權需要站在兩項重大改革的高度，對檢察偵查權能配置變化后的訴訟構造進行審視。在刑事訴訟中，檢察機關與監察機關配合與制約的關系，不同于檢察機關與公安機關的法律監督關系，這決定檢察偵查權在兩種不同模式下定位和職責的不同。在檢察偵查權運行機制研究中要注重檢察偵查權與監察調查權、公安偵查權之間的分工、配合與制約，也要重視檢察偵查權能的有效釋放。檢察偵查權運行應與時俱進，將檢察機關履行法律監督的職責與滿足人民群眾對檢察工作的期待聯系起來，保證法律監督依法順利進行。