韌性城市理念引導下中小城鎮防災減災規劃研究：以突發性公共衛生事件為例

湯 慧，胡亞琪

(1. 湖南城市學院 建筑與城市規劃學院，湖南 益陽 413000；2. 數字化城鄉空間規劃關鍵技術湖南省重點實驗室，湖南 益陽 413000；3. 湖南省城鄉生態規劃與修復工程技術研究中心，湖南 益陽 413000)

隨著城鎮化進程的持續推進，人口和經濟都在向城市集聚，城市規模不斷擴大，復雜性也不斷上升，高密度人群給城市創造財富的同時也帶來新的城市風險.根據相關數據統計，全球平均每年新增1 種傳染病，而人類消滅病原體的速度遠遠跟不上其變異的速度.一些在國外流行的如瘋牛病、埃博拉等傳染病尚未傳入我國，但隨著國際交往頻率增加，風險猶在.艾滋病、肺結核等舊傳染病的感染人數也在逐年上升，依舊需要嚴格防控.呼吸道傳染病作為最容易發生并傳播的傳染病，一旦爆發就會造成大規模的人群感染.2020 年1 月，新冠病毒COVID-19 來勢洶洶，且疫情擴散的速度遠超人們的想象.為減少人群聚集，被迫長時間停工停學，突如其來的疫情嚴重影響了社會的正常運轉.

目前，我國針對中小城鎮防災減災規劃的專項研究較少，且中小城鎮因為基礎設施建設水平不夠，人才、資金和技術相對缺乏，信息傳播速度滯后，受社會重視程度不高等問題，導致在應對外界的沖擊時更容易崩潰.因此，提高其預防及應對災害的能力迫在眉睫.面對災害的不確定性，傳統的城鎮防災減災規劃已經不能滿足未來城鎮發展的需要，而韌性城市理論為城鎮探究預防、應對及適應災害的路徑提供了新的思路.提升城市韌性，已成為我國新型城鎮化進程中不可或缺的一步.

1 相關概念界定

1.1 韌性城市的概念

“韌性”一詞最早是在物理學中使用，被認為是物體受外力而產生形變后恢復到原來狀態的特性[1].可持續發展國際理事會(ICLEI)正式提出韌性城市的議題后，將其內在涵義簡要歸結為：城市在發展過程中面對外來干擾能進行快速恢復，承受住自身變化后仍能維持相對穩定.

1.2 突發公共衛生事件的概念

突發公共衛生事件簡單來說，就是指突然發生的、會對社會公眾健康造成或可能造成嚴重損害的事件，包括重大傳染病疫情、群體性不明原因疾病、重大食物中毒、職業中毒和其他嚴重影響公眾健康的5 類事件[2].在所有類型的突發公共衛生事件中，重大傳染病是最具代表性且波及范圍最廣的.SARS、甲型H1N1 流感、中東呼吸綜合征和埃博拉等都屬于重大傳染病，其疫情傳播不僅會嚴重威脅人類健康，還會引起社會動蕩，對全球經濟也會造成不同程度的損害.2020 年1月出現的新冠病毒(COVID-19)更是由于具有強感染性，成為了公共衛生領域的“黑天鵝”.

1.3 突發性公共衛生事件的特點

1.3.1 高度不確定性

有些公共衛生事件雖然存在出現征兆的可能，但更多突發性疫情是很難預警的.突發公共衛生事件的產生需要一個發酵的過程，而發生在中小城鎮的事件，往往會因為起始時危害范圍小而讓人們失去警惕，且難以預測其蔓延速度和傳播半徑，最終未能引起足夠重視從而錯失處理事件的黃金時期.

1.3.2 傳播廣泛性

由于區域一體化和交通運輸技術的發展，疾病能在短時間內跨區域甚至跨國流通，如新冠肺炎疫情的迅速蔓延，不僅各大城市患病人數爆炸式增長，中小城鎮也難以幸免.病毒隨著感染者春節返鄉在全國范圍流動，武漢周邊中小城鎮更是成了重點防疫對象，使本就不甚堅固的醫療系統面臨著巨大的挑戰.

1.3.3 種類多樣性

許多公共衛生事件的產生都與自然災害、事故災害、動物疫情和社會安全事件等因素密切相關[3].我國中小城鎮數量眾多，人口總量大，地域分布廣，自然及社會因素復雜，復雜的誘因導致突發性公共衛生事件的種類具有多樣性，且已發生的傳染性疾病也存在病原體變異的風險.

1.3.4 治理綜合性

中小城鎮人群結構復雜，角色多樣，事件處理過程涉及多層次、多方面，因此，對突發性公共衛生事件的應急搶救、原因調查及善后處理都需要責任部門和其他部門的密切配合，同時還涉及到城鎮應急響應機制，政府工作效能等問題，具有很強的綜合性.

2 中小城鎮應對突發性公共衛生事件的不足

2.1 公共衛生體系發展滯后，人才隊伍短缺

自2003 年“非典”疫情后，政府加大了對公共衛生體系的投入，現在已基本形成了較為完善的組織架構[2]，但跟人民日益增長的健康需求還是有著較大矛盾.目前，以中小城鎮及鄉村為代表的基層醫療機構還存在底子薄、基礎差和服務水平低等情況；另外，在人才隊伍建設方面也缺乏規劃，基層公共衛生工作人員普遍存在壓力大、收入低等情況，這也造成了人才流失嚴重.

中小城鎮醫護人員短缺、醫療設施不完備等問題在常態時期已十分嚴峻，當突發災害來臨時，這些缺陷會讓本就脆弱的醫療系統面臨更大挑戰.例如，在新冠肺炎疫情中，急速增加的患病人數遠遠超出了武漢市及其周邊市縣醫療機構的承載能力，武漢市針對這個問題緊急開展了“火神山”和“雷神山”的醫療項目建設，從一定程度上解了燃眉之急，但對于湖北省外圍的中小城鎮及農村地區，醫療設施及防疫物資則更為緊缺，且由于人手短缺，醫護人員只能采取無限制地延長加班時間和連班倒的模式，有些城市為了解決市區人手不足的問題，甚至從下轄縣鎮抽調，這更加加劇了這些中小城鎮醫療資源緊張的情況.

2.2 重治輕防思想嚴重，缺乏危機協調機構

在我國的災害治理體系中，往往過于重視災害發生時的應急處理和管理策略，忽略了災前的預警體系建設和風險評估，且我國防災減災規劃的編制總是將重點放在地震、泥石流等自然災害的防護上，缺乏對公共衛生事件尤其是重大傳染病的防控考慮.

目前，我國中小城鎮政府機構內普遍缺乏一個專門的、權威的應對突發事件的危機管理部門和相應的專業人才，當出現危急事件時，容易出現反應滯后，災害控制手段單一等現象.這些管理上的弊端會造成信息滯后和不通暢，錯失控制危機的最佳時刻.因此，需建立一個專業正規的公共事件處理部門來引導各部門共同出力，統一調配，進行有效溝通和協調，節省反應時間.

2.3 居民對公共衛生事件的敏感度不夠，且具有一定盲目性

在抵御災害中處于弱勢地位、更容易被擊潰的人群，在災后恢復階段同樣也是經濟壓力最大，恢復成本最高的人群，他們普遍分布在受教育程度不高、社會階層落后和經濟收入不高的群體中，中小城鎮在這個方面有著明顯劣勢.

如新冠肺炎疫情初期，人們雖通過新聞和網上資訊了解到一些相關情況，但并未做好充足心理準備和有效的應對措施，很難將自身健康安全與社會公共衛生安全聯系起來，存在僥幸心理.部分中老年人本就有基礎病史，抵抗力低，還存在輕視疫情的行為，這不僅會對自身健康造成嚴重威脅，也會由于恐慌搶購疫情物資加劇醫療資源緊缺.

3 韌性城市視角下的中小城鎮防災減災規劃思考

我國中小城鎮相對于大城市規模偏小，人口密度偏低，在經濟社會條件和基礎設施完善程度上都與大城市有一定差距，因此，在進行防災減災規劃時能借鑒卻不能套用大城市的應對措施與做法，有必要對其做出專門的分析與研究.

在韌性城市理念下，城鎮應對災害的過程示意見圖1，其中，橫坐標為時間，t1～t2代表災害從爆發到平息的完整時間段；縱坐標為城鎮的系統功能，系統功能可以是對城鎮的供水、供電等單一或多個基礎設施的度量，也可以是醫療系統的運行容量.

假定災害發生前城鎮的系統功能是正常的運轉水平，在災害發生的初始階段，由于受到外來沖擊的影響，系統運轉水平大幅下跌，經過一段時間的人力干預搶救和系統自行抵抗后，城鎮進入到適應階段.因此，縮短城鎮適應災害的時間，就能有效遏制系統運轉水平的繼續下跌，減少災害對城鎮功能的損害.同時，有韌性的城鎮具備在災害中學習的能力，在恢復階段過后，城鎮的系統功能相較于災前初始水平有了部分提升，并在下一次災害爆發前長時間處于預防階段，形成良性循環.

3.1 預防——加強韌性城鎮風險評估，規劃進行戰略留白，提高應急物資保障能力

城鎮韌性風險評估是整個韌性城市規劃的基礎，在規劃前，要對城鎮的地理區位、地形地勢、基礎設施完善程度、經濟發展水平和公共安全現狀等基本要素進行綜合評估，識別預期風險和突發事件，對城鎮韌性不足的方面進行有針對性地規劃建設.同時，應用大數據和數字化平臺建成災害風險預測信息管理平臺，實現城鎮風險管理信息平臺和應急指揮平臺的互聯互通，提高風險監控水平.

如為應對武漢嚴峻的疫情，武漢市政府用極短的工期建造了火神山和雷神山醫院，增設了2 400 個床位，為各疫情定點醫院分擔了床位緊缺的壓力，但也從側面說明我國大多數城市因對醫療設施的預留用地規劃不足，面臨疫情促使下被動選址的問題.中小城鎮經濟水平和技術人員儲備遠不及大城市，災害來臨時并沒有足夠的能力完成這樣浩大的工程.因此，中小城鎮用地布局規劃需要統籌考慮，防患于未然，預留出足夠的用地空間；也可以選擇與周邊城鎮聯合建造大型應急醫療設施；還可采用部分永久和部分裝配的建筑形式，節約建造成本.規劃中這些留白用地既可以為城鎮的重要功能預留發展空間，也能在災害來臨時緊急征用，進行彈性建設.

同時，要建立完善的應急物資儲備機制.依據各自的城鎮風險災害評估結果，制定詳盡的物資儲備標準，在安全時期儲備好基礎物資，面對突發災害時，能提供必備的應急物資，爭取爆發前的緩沖時間；針對不同類型的應急物資可采用不同的存儲方式，建立政府儲備和商業儲備相協調，生產儲備和技術儲備相配合的方式，靈活運作，以便高效調配.

3.2 抵抗——完善城鎮應急管理體系和信息發布平臺，建立災害防控網絡，形成聯防聯控機制

韌性城市規劃要確保城市在災害來臨時具有快速反應的能力.中小城鎮要建立健全的應急管理機構，包括專門的政府管理部門和民間組織機構.政府應急部門負責各相關部門的組織協調，應急物資調配和信息的收集與傳達等工作，并為突發性事件提供決策和咨詢服務；民間機構負責聯動街道社區、城管、物業、快遞和社區商業服務等組織機構，為城鎮和農村居民在災害期間提供必要生活保障，形成“1 對N”的有效聯系；建立城鎮社區和農村基層防控網絡，明確各政府管理人員和民間組織人員的主要職責和工作流程，將基層社區作為最小的防控單元，管理人員作為聯結單元的紐帶；實行群防群控、聯防聯控、地毯式的管理方式，共同形成龐大而高效的災害防控網絡體系.

同時，政府要提升信息管理水平.對突發性公共衛生事件的信息監測與報告要遵循“網絡直報，分層管理，逐級審閱，分級處置”的原則，政府衛生行政部門通過防控網絡收集完病患信息后實施監督、建檔和管理工作[5].政府與衛生健康等部門共享信息發布渠道，發布的信息應保證更新及時，準確全面，避免出現負面謠傳.

3.3 適應——規劃合理城鎮用地布局，強調空間復合利用，完善基礎設施及公共衛生體系建設，主動適應災害風險

一個用地布局合理、基礎設施完備和風險源管理良好的城鎮在災害發生后，能迅速適應災害，減輕災害對城鎮的破壞程度，安定民心，讓城鎮在短時間內過渡到恢復階段.城鎮的用地布局規劃要在有效的安全評估下，幫助城鎮遠離災害風險；應根據城鎮地形氣候、人口規模、產業經濟選擇合適的用地布局結構，合理布局城鎮的應急產業，幫助城鎮適應災害.建議使用“網絡+組團”的城鎮空間結構，這是一種能有效抵御外來風險沖擊的韌性空間組織形式[6].“組團”能讓城鎮在危機時刻進行封閉管理，而“網絡”使各組團間實現有效聯結，方便地方政府統一管理.

僅注意用地上的戰略留白在應對重大災情上依舊不夠，與此同時也要強調城鎮空間的復合利用，注意“平戰結合”.比如，一些公園綠地、居民活動廣場和倉儲等用地在必要時可以改造為疏散避難用地和緊急物資調配中心，療養院也可以在災時用作臨時的定點醫院等.在城鎮防災減災規劃的編制中對這些場所和建筑應作出專門的建設規定，讓這些具有復合功能的場所在必要時能迅速轉換使用功能，適應“戰時”的新要求.

無論是發生自然災害還是重大疫情，都是對城鎮的基礎設施和公共衛生體系的重大考驗.災害中的用電、用水是居民必要的生活保障，醫院、醫生是患者的最后一道生命線.提高工程韌性，可在規劃時保留一定重復和備用的基礎設施，在設施被損壞或不夠用時及時派上用場；根據國家標準配置避難疏散場所，配備足夠的應急設施，提高城鎮的安全保障能力.同時，要充分保障基層醫院的醫療物資，提高基層醫護人員待遇，避免在重大災害發生時因為人員和物資短缺而造成醫療系統崩潰.

3.4 恢復——復盤災時工作，引導城鎮功能恢復，建立具有包容性的韌性文化

災后恢復期是城鎮從災害中吸取經驗教訓的最佳時期.將受災時暴露出的城鎮在防災規劃、政府應急管理以及公共基礎設施建設中的問題進行復盤總結，就能在下一次未知災害來臨前做好充足有效的準備，進而減小城鎮損失.比如，日本在“阪神大地震”后建立了許多防災單元，針對受災情況對每個防災單元進行了不同程度的韌性化改造，疏散通道狹窄的單元在災后拓寬了道路；開放空間不足的單元新建了兼具休閑和避難功能的公園綠地；公共基礎設施損壞嚴重的單元在重建時提高了防震等級等[7].

“復盤”一詞在股票市場中指的是，收盤后針對在股市變化時來不及觀察的情況，在靜態中分析總結市場的全貌.這在韌性城鎮建設中同樣適用.受災時，往往無暇總結經驗，時間和精力都被用在了抵抗和適應災害上，但這個工作卻是必不可少的.復盤的目的是學習，要讓受災經歷化為抗災經驗，總結城鎮在規劃設計、行政管理等方面的不足，補齊短板，進一步提升城鎮韌性.

到了災情穩定階段，要逐步推進復工復學，讓社會經濟與人民生活重回正軌.我國中小城鎮轄區內的企業大多規模不大，維持企業生產需要不間斷的回流資金，而社會長時間的停擺會讓中小企業陷入資金鏈斷裂，甚至最后導致破產.因此，需要快速穩定經濟局勢、恢復社會秩序.當地政府和銀行應緊跟國家政策，對整體經濟狀況良好，出現暫時困難的企業下發貸款，適當降低利率，幫助企業恢復正常運行，實現雙贏局面.

社會韌性作為韌性城市的重要組成部分，強調社區和民眾具有處理社會因環境變化所帶來的困擾的能力[8].為了避免災害帶來大面積的恐慌，影響社會的正常運行，需加強對民眾的健康衛生教育，通過新聞、網上資訊、微信公眾平臺等途徑進行及時科普，動用城鎮社區和鄉村基層干部的力量，將工作重心轉移到全民宣傳的層面，切實提高居民自身的防護能力，縮短災后情緒恢復的時間.

4 結語

從韌性城市的角度，以突發性公共衛生事件為例，研究探討了中小城鎮的防災減災規劃，概述了韌性城市的內涵和突發性公共衛生事件的內容及特點，對中小城鎮在應對突發性公共衛生事件時有待建設的方面進行了分析總結，并從災前預防、災中抵抗、災時適應和災后恢復4 個方面給出了中小城鎮防災減災管理舉措，有助于構建城鎮韌性建設框架，保障城鎮安全.