健全基層群眾自治制度:基于業主維權困境的分析

■陳宇光

（南京工業大學法學院，江蘇 南京 211800）

一、社區委員會與業主維權

在《中共中央國務院關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見（2021）》中明確提出“健全基層群眾自治制度”“在基層公共事務和公益事業中廣泛實行群眾自我管理、自我服務、自我教育、自我監督”。

在計劃經濟體制下中國實行單位制社區，解決了一大部分人的工作、住房、子女教育等問題，可以有效滿足人們的需求，維護社會的穩定，使得社會成員緊密聯系在一起。隨著改革開放的深入，市場經濟體制建立，到了20世紀90年代后，社會進一步轉型，傳統的單位制不利于激發城市市場經濟的活力，單位制的功能不斷弱化，最終社區制取代單位制成為了城市社會治理的基層制度。與此同時，伴隨著近年我國進一步深入推動的居民住房制度改革，住房逐步實現了商品化，物業公司、業主委員會相應而生，出現了社區治理結構的“三駕馬車”，即業主委員會、物業公司、社區（居民委員會）。原來居民在居住空間方面的權利與事務找單位，現在是業主在小區內通過市場化經營的物業公司實現，從而改變了城市基層社會的治理格局[1]。小區是社區中的基本場域，是社區居民主要的生活空間，理應在實現業主為主導、物業公司提供市場化服務、社區（居民委員會）在進行黨建引領的基礎上，充分發揮業主在小區事務中的自我管理、自我服務、自我教育、自我監督。但在實際的運作過程中，業主的權利實施卻陷入一種困境。首先代表業主參與社區治理的業主委員會往往面臨著成立困難、運作困難、換屆困難、監督困難等問題，使得業主在維權時力量分散，難以形成統一的持續性的維權力量[2]；其次物業公司是營利性的市場化組織，他們的行動邏輯是市場邏輯，在缺乏有效監督時是經濟人的行動策略；最后，雖然社區（居民委員會）在法律上被定義為基層群眾性自治組織，但實際上，因為社區（居民委員會）承擔著協助維護基層社會治安的任務，社區（居委會）出于維穩的角度，為了規避業主采取極端手段維權的風險，會直接干預業主維權的方式。社區（居民委員會）的這一出發點是正確的，但是在實際執行中的具體行動策略會產生偏差，讓業主誤會社區（居民委員會）不為業主著想，從而產生了矛盾。這樣就會讓小區的治理未能實現業主的自我管理、自我服務、自我教育、自我監督狀態，也影響了業主在共建共治共享格局中的獲得感。

學界對業主維權的研究一般關注業主維權產生的原因、業主維權的特點、在業主維權過程中所面臨的現實困境以及如何正確高效地進行維權。關于業主維權何以產生，不同學者從不同角度進行了解釋。任克強[3]從業主維權集體行動的微觀機制進行分析，認為傷害性體驗、維權演練、業主“精英”的主導與動員以及互聯網使用對集體參加維權活動有著重要的影響。吳曉林[4]認為目前我國業主維權處于個體為主、松散聯合為輔的階段，業主維權產生是城市化進程中“公民權利需求”與制度供給不足之間的產物。學者們也針對業主維權的困境提出了不同的對策。張磊[5]認為業主維權之所以陷入困境，是因為有關物業管理的法律法規不完善，開發商和物業在很多時候都是在利用法律漏洞侵權，因此應該從完善法律法規的角度進行業主維權。王恩見、劉威等[6]認為可以將業主維權中的公共精神啟蒙轉化為對小區公共治理的積極參與、將業主維權中的理性妥協轉化為小區治理中的協商民主機制、將業主維權中對小區公共規則的訴求轉化為公共規則的重建。本研究發現在業主維權中，部分業主的不作為形成了業主維權的困境，本文用奧爾森搭便車理論分析業主維權中的不作為現象，以公共治理理論視角提出完善業主維權路徑，從而加強業主委員會自治能力建設，健全基層自治制度。

二、理論視角

（一）公共治理理論

公共治理理論以維護公共利益的目標為研究出發點，研究了政府如何在實現公共利益的同時，整合社會其他各種權利主體的力量，實現政府與公民等多種權利主體共治，從而提高治理效率、提高政府公信力、打造服務型政府。公共治理理論的觀點主要包括以下幾點。第一，重視社會管理力量多元化。除了政府主體之外，還強調市場、社會組織等主體管理社會的必要性。第二，強調重新定位政府角色。認為在新的社會治理結構中，政府應當充當元治理的角色，是相關政策的提出者、指導者，而不是執行者。也就是說在公共治理理論視角下，政府不再是“一家獨大”，利用傳統權威擔任“管理者”的角色，而是整合社會其他主體的力量，把社會各種力量納入對公共事務的治理中[7]。

業主以及業主委員會、物業公司、社區（居民委員會）作為治理主體共同參與到小區治理中，在多元主體共同治理過程中，必然會牽扯到利益糾紛、權責分配問題產生矛盾，業主維權就從這里而來，用公共治理理論視角協調各主體的權利地位與責任歸屬，引導與保護業主管理小區公共事務的主體資格，健全小區自治制度。

（二）奧爾森搭便車理論

奧爾森搭便車理論的主要觀點之一就是只要世界上存在著公共物品，每個社會成員是否曾經對這一物品的產生作出過貢獻都不重要，他們都希望能同等地享受到這一物品給他們帶來的實質性收益。奧爾森從經濟學角度出發，認為每個人都是理性人，在參加集體行動前都會進行成本收益的計算，以追求自身利益最大化。在現實生活中，由于公共物品具有非競爭性、非排他性以及人類具有自利性，每個人都想在不付出任何代價的情況下坐享其成，這就是所謂的搭便車困境[8]。在業主維權過程中，真正致力于維權整個過程的往往是那一小部分業主，大部分的業主往往是在后方空喊維權口號，在要出力出錢出人脈的時候總是會退縮，他們企圖不花費任何的時間精力，在維權成功后可以共享維權成果，倘若維權失敗了，自己也沒有花費任何代價，沒有任何損失。依然是把家門外的事情都視為外人的事，而未能自覺有小區業主的主體資格意識，正是這種搭便車的思想，使得業主維權難以形成牢固的維權團體，維權陷入困境，并使小區自治成為空談，這樣不利于培養業主的公民意識，不利于基層社區團結居民的功能。

三、田野工作與案例呈現

研究選擇N市CF小區作為田野工作地點。N市是全國的經濟發達省的省會城市。CF小區始建于2008年，是位于N市主城區的中檔小區，2021年的房價在每平方米5萬左右，現有居民1008戶。截至2021年，目前依然沒有業主委員會。

物業公司是一個營利性的市場組織。物業公司通過與業主簽訂合同管理小區內的公共事務，提供服務，獲得一定的勞動報酬。CF小區的物業公司漠視業主的利益，在小區服務投入不夠，能省就省，通過這樣“開源節流”的辦法來獲得足夠的經濟收益。物業管理小區過程中，常見的物業侵害業主權利的行為主要有小區衛生服務不到位；安全保障措施不到位；對業主反映的問題不予理睬；在人行道上私自設立停車位收取停車費；擅自把物業服務用房進行租賃，獲取報酬，只站在獲利的角度，并沒有考慮到小區的安全等因素。

在業主自己購買的商品房小區中，業主承擔了物業管理費用，業主的權利卻受到限制。一個主要原因是沒有代表業主集體意識并行使權利的業主委員會。在業主們和物業公司的矛盾惡化到不可調和的地步時，業主們就會想辦法成立業主委員會，由業主委員會代表業主進行維權。因為物業公司對業主個人反映的問題不及時處理、擱置時，業主可以報給業主委員會的成員，業主委員會有權利召開業主大會決定是否撤銷物業公司。站在物業公司的角度，一旦業主委員會成立了，物業公司日常的行為也會受到業主委員會的監督和制約。在CF小區成立業委會的過程中，物業公司對小區內業主委員會的成立設限，通過不提供所需材料、拖沓整個業主委員會成立的進程；向社區（居委會）投訴業主大會籌備組資質不合格等方法，阻礙了小區業主委員會的成立。

在CF小區業主籌備業主委員會的過程中，社區（居民委員會）按照所在的江蘇省的《物業管理條例》規定業主委員會的業主資格，并按照規定要求業主提供相關資料，按照流程執行時，因為業主們大多有自己的工作，需要用工作以外的時間與精力投入業主委員會籌備，會對流程與規定有不解，認為社區（業主委員會）是和物業公司利益一致，在給業主們設置難題、增加障礙。

在CF小區成立業主委員會的過程中，還呈現了業主的一個現象:即部分業主會在業主群里表達對物業的不滿等，但是需要業主安排時間對小區的公共事務管理提供意見并需要投入精力積極參與時，部分業主表現出不作為，進入了奧爾森提出的“搭便車困境”。業主委員會是業主們自發成立的代表業主行使權利的自治組織，在業主權利受到侵害時，業主委員會可以代表業主進行維權。按照N市所在江蘇省的《物業管理條例》中的相關規定:在該物業管理區域內房屋出售并交付使用的建筑面積或者物業管理區域內業主已入住戶數的比例達到百分之五十以上的，都可以由業主聯名向社區提出申請，成立業主委員會。據悉小區內的業主曾強烈要求社區組織成立業主委員會，撤換物業。但由于業主大多不懂成立業主委員會的程序，材料準備不充分，物業多次以不滿足成立條件為由拒絕業主們成立業委會的要求，再加上部分業主的搭便車心理，只是在業主群里發表意見，而不愿意在小區公共事務的管理中投入個人的時間精力，總是缺席會議，成立業委會就一拖再拖，至今仍未解決。

四、業主委員會成立與維權的困境及原因分析

在上文案例中，物業公司是市場邏輯，社區是行政邏輯，小區業主是在搭便車困境中，業主委員會成立困難，業主只是以個體發聲，缺乏代表業主和物業公司對話的主體，對物業公司不能形成監管與督促的功能。缺乏小區業主的自治組織——業主委員會，是小區業主維權的基本困境。“2019年南京市共有住宅小區約6200個，有2000余個住宅小區成立了業主委員會或自治組織，占比33%。截至2018年底，深圳市人大的數據顯示，深圳業主委員會成立比例約為45.9%；重慶市住建委物業處的數據顯示，相關成立比例約為30%。除了這些一線城市，像特殊的如?？谑羞@種旅游型城市業主委員會成立比率僅為18%”[9]。案例與數據說明成立業主委員會的困難。

業主們專業知識和時間精力有限。成立業主委員會需要相當一部分的專業流程，需要提供很多資料，也需要花費很多時間精力，由于業主們都有自己的工作，在成立業委會的過程中會受到很多阻礙，如業主們組織不力、動員不足、部分業主的搭便車心理。根據N市所在的江蘇省《物業管理條例》的有關規定:“選舉業主委員會或更換業主委員會成員應當經專有部分占建筑物總面積過半數的業主且占總人數過半數的業主同意?！睆哪壳皩嵺`，能把超過小區半數以上的業主發動起來，存在困難。由于我國的社會建設是政府主導下進行的，在原來的單位制中形成了“靠組織”的文化，公民的意識、責任與行動能力在培育中，現在商品房小區中，部分業主雖然希望小區的物業服務好，但在行動邏輯上卻表現為家門以外的事情都不是自己的事，希望別人解決，自己搭便車。

即使在業主委員會成立的情況下，業主委員會的法律主體地位也不明?！段飿I管理條例》中業主委員會和業主權利的規定非常有限，而對開發商和物業公司的權力卻沒有明確的限制，物業的行為得不到有效約束。在CF小區籌備小組需要向社區提交材料時，業主是沒有權力直接調取相關資料的，必須向開發商索要，而開發商又以涉及內部資料不能隨便調取為由，從而讓業主委員會成立陷入困境。《物業管理條例》對業主委員會是否為法人機構、是否為具備民事行為能力的法人組織、是否具有普通民事訴訟的主體資格并沒有明確規定。在業主與物業的矛盾達到不可調和的地步時，往往業主委員會采用司法途徑，把物業公司告上法庭，但在訴訟過程中，業委會經常難以作為訴訟主體進入法律程序。業主委員會的模糊定位造成維權主體缺失，影響了維權效度，阻礙了維權進程，并且業主在司法訴訟程序中處于弱勢。首先，業主、物業、房地產商三者中，業主處于信息劣勢方。很多信息資料都存在于物業和開發商手里，在訴訟過程中，業主往往不能夠提供出開發商、物業公司侵權的直接證據。其次，走司法程序對于業主來說成本太大，不僅是資金成本，還包括時間成本。最后，業主們在打官司過程中很難團結一致，總是有一些“搭便車”業主，只是在業主群中發聲，而沒有行動，寄希望于別的業主，在需要出錢出力的時候沉默與消失。

綜上所述，業主委員會成立有制度要求，維權存在技術壁壘，但這些可以在行政與司法的實踐中克服與完善，在小區治理的實踐中，更多是呈現出小區業主自己的不積極與不作為，阻礙了業主委員會的成立進程，進入了對小區內公共事務的“搭便車困境”。

五、引導業主從維權到實現自治

業主維權的方式概括起來主要有三種:社區調解途徑、司法訴訟途徑、非正常途徑。司法途徑在前面論述中已經分析，在目前階段，并不是一條適合的路徑；非正常途徑威脅到社區治安，這是需要避免發生的；調解途徑是適合我國國情與文化的常用方式。但是這種調解方式在現階段呈現出“權宜之計”的特點。CF小區業主的維權主要是通過社區調解途徑進行，即社區來協調物業公司與小區業主的矛盾。雖然物業公司的行動邏輯是市場邏輯，但是其從理性選擇出發，如果不提供業主們能接受的服務水平與服務內容，業主們會采用拒交物業管理費等抵抗方式，這樣對物業公司的經營是不利的，所以亦會妥協。但是這樣的處理方式，往往是權宜之計。因為缺乏對物業公司對話的主體，即業主委員會，從而少了對物業公司的監督，物業公司在營利動機下，又會出現降低服務質量的現象，又進入了產生矛盾、進行調解的環節。在這樣的過程中，業主未能有效對小區實施自我治理，自己的權利受到抑制，這樣亦不能培育業主的公民意識與對公共事務的參與能力。因為業主尚不能對自己購買的房產所在的小區的公共事務有參與的意識與能力，在社區中積極參與實現基層自治就會成為空談。社區是培育公民意識和公民對公共事務的參與能力的重要“社會中介機制”[10]。

業主委員會作為一個業主的自治組織，一方面在物業公司的服務出現問題時，業主委員會是實施維權的主體，代表業主和物業公司進行平等對話，解決問題；另一方面，業主委員會更多應是業主自治的承載體，是實施業主自治的組織保證。發揮出業主委員會的自治功能，是我國進一步加強基層自治制度的重要內容。在實踐中發現，有一部分熱心公共事務、個人權利意識突出的人可以被引導成社區精英。在CF小區中，雖然產生了物業公司與業主的矛盾，并且成立業主委員會的過程不順利，但是CF小區作為一個城市的中產階級社區，表現了一部分業主有專業知識、熱心公共事務、個人權利意識強的特點，這部分業主是維權的主力。在小區中，可以引導這類社區精英成為業主委員會的核心，領導業主委員會、團結業主、形成維權合力。這些社區精英在自己居住的小區內可以獲得小區業主們的信任和尊重，如果可以動用社區精英聯系業主成立業主委員會，遇到和物業公司的矛盾時，社區精英可以帶領業主委員會成員在維權初期動員廣大業主參與；在維權中期發布維權信息、整合維權資源、進行積極的維權；在維權后期團結維權聯盟，鞏固維權合力。有了社區精英在業主委員會中的領導與團結作用，更多的是可以發揮出業委會的基層治理功能，遇到矛盾和問題時，業委會和物業公司對話協商解決；協商不了時，社區可以加入協調。雖然物業公司是市場邏輯，但是物業公司和業主是相互合作的關系，并不是不可調和的矛盾，物業公司出售服務，業主通過物業管理費購買服務。關鍵是要通過業主委員會把業主團結起來，和物業公司平等對話，監管與督促物業公司按照合同改造職責、提供服務，遇到問題協商解決，實現對小區的有序自治。業委會不僅是業主們維權的組織，維權只是其自治能力的一種，業主委員會更是小區自治的社區社會組織。

但是由社區精英為核心的業主委員會參與小區的治理，實質是業主們的志愿行為，僅靠社區精英和少數業主自己的意識與力量，是不足以實現業主委員會的治理能力的。這也是CF小區目前還是未能成立業委會的原因之一。引導業主委員會通過協商與協調渠道維權，并實現自治功能，還需多方主體的公共治理。在業主委員會、物業公司、社區（居民委員會）的三者關系中，雖然社區（居民委員會）也是基層自治組織，但是其在社區治理中承擔了街道行政職能中的“最后一公里”功能，其和政府有親密的關系，社區（居民委員會）的工作具有行政邏輯的特點，在工作中強調通過黨建引領建設基層社區。根據公共治理理論，在目前的小區三個主體關系中，物業公司是屬于市場，業主委員會是業主自治的社區社會組織，形成這兩個主體對小區的有序治理，還需要在這種新的基層社會治理結構中，政府充當元治理的角色，即政府是相關政策的提出者、指導者，但不是執行者。也就是說在公共治理理論視角下，政府不再擔任“管理者”的角色，而是整合社會其他主體的力量，把社會各種力量納入對公共事務的治理中。在小區治理中，政府除了在行政與司法實踐中，對不斷出現的新現象和新問題，完善政策與法規，為實現社區的法治治理提供制度工具與法律依據，還需要通過街道引導社區（居民委員會）充分運用居民的社會網絡發揮協商與協調機制的功能與效率，即發現與培育社區精英，通過社區精英在小區中的聯結功能形成的小區業主的社會網絡，提升協商與協調解決問題的能力，在這樣的過程中增強基層自治的能力。

具體來說，社區（居民委員會）牽頭利用小區公告欄、微信群、微信公眾號等媒介向小區業主宣傳業主自治，推送一些其他自治取得一定成效的小區案例，讓更多的業主了解這一基層自治活動。業主自治在國內是比較新的理念，還是有很多業主不了解。一方面，通過媒介傳播的影響，提高業主自愿參與小區治理的意識；與此同時，還要通過組織社區活動增加業主間信任與合作意識，轉變部分業主對業委會的偏見，使業主產生內在的主動參與意識以及理解、配合、參與業主自治。另一方面，基層社區黨組織充分發揮社區黨員的作用，引導黨員業主成為小區治理中的“積極分子”，深入業主群中做宣傳、起帶頭作用。重視社區黨組織建設，根據小區黨員結構靈活組建臨時黨支部，發揮對小區業主自治的政治引領作用。在業主委員會運行過程中，還需對其建立監督機制，從而形成業主對業委會的信任，信任可以提高人際互動效率[11]。國內業主委員會成立難，而成立后透明度低，因為缺少監督，業主委員會運行中的一些違規行為也很難被發現，業主也會因此對業委會有所保留，并不交予信任，這也加大了業委會運作的困難。所以，街道指導社區（居民委員會）引導業主委員會內部建立權責明確的分工制度，不僅可以避免成員間互相推諉，還可以讓成員互相制約、互相監督；街道指導社區（居民委員會）引導業委會效仿政府清單，形成半年或年度工作清單，將其公示在業主群、小區公告欄，接受業主群體的監督，除此還要在業主大會上定期匯報工作情況，接受業主大會的監督。還可以通過法規，對小區規模進行區分，相對大規模的小區可以建立由業主專門組成的監督委員會，監督委員會成員和業委會成員相互獨立，監督委員會的職責是監督業主委員會，這樣可以防止業委會中的少數業主與物業公司形成利益共謀關系。

以上是引導小區業主實現自治的探討。通過黨建引領、制度建設、宣傳與活動、協商與協調、社區精英等實現業主委員會、物業公司、社區（居民委員會）對小區的公共治理，其中社區（居民委員會）引導與協調作用，主要還是通過代表業主的業主委員會與物業公司的合作實現對小區的日常自治。

六、結語與討論

通過對案例的分析，發現業主維權的困境更多表現為業主群體的不合作，部分業主存在“搭便車心理”，讓業主維權進入了“搭便車困境”。業主維權主要是源于業主和物業公司的矛盾，這種矛盾并不具有不可調和性，物業公司和業主更多是合作關系，業主支付物業管理費用，有償使用物業公司提供的服務。但是物業公司是進入基層治理的市場主體，其行動邏輯是營利，在營利動機驅使下，物業公司缺乏有效監督后會采用經濟人行動策略，即盡可能壓低服務成本，甚至出現占用小區公共資源進行謀利現象。在業主與物業公司的矛盾中，需要成立業主委員會來協調。社區（居民委員會）可以運用小區中社區精英的力量發動業主成立業主委員會，形成代表業主利益的業主委員會，和物業公司實現小區中的權力平衡。在這個過程中，基層政府與街道并不是完全退出小區的治理，但也不是直接干預，而是通過指導社區引導小區業主走出“搭便車困境”，發揮社區精英的領導與團結能力，發揮社區黨員的帶頭作用，建成可以信任的社會網絡。

社區治理中需要實現多元主體的公共治理，政府是掌舵者，社區社會組織、社區經濟組織、居民是主要的劃槳者。在小區治理中，物業公司、業主委員會、社區（居委會）是三個主要的主體，業主委員會是與物業公司平等對話的社區社會組織，是業主利益的代表者，通過業主委員會可以實現對物業公司的有效監督，維權只是業委會的職能之一，業主委員會是實現小區業主自治的組織，并且通過業主委員會建立小區業主的社會網絡，遇到問題時選擇符合我國國情與文化的協商與協調渠道解決，提高解決問題的效率，加強基層社會的團結，在小區治理層面健全基層群眾自治制度。

業主亦是公民，通過培育業主參與小區治理的意識與能力，提升業主的公民意識與能力，這也是健全基層群眾自治制度的意義之一。在我國的社會建設中，通過制度建設與文化建設形成個體關注與參與小區乃至社區公共事務的規則、價值觀與慣習，還需要時間的積累與實踐的過程[11]?！吨泄仓醒雵鴦赵宏P于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見（2021）》為這一積累與過程提供了綱領性的指導思想。