重大行政決策追責的法治化規制

■王凱楠

（山東大學法學院，山東 青島 266200）

一、引論

中國共產黨第十九屆四中全會通過的決定指出，要堅持并完善中國特色社會主義行政體制，構建職責明確、依法行政的政府治理體系，并強調要優化政府職責體系，建立施行政府權責清單制度。要實現建設責任政府、法治政府的目標，行政部門公權力和行政職責要對應且適配，有權必有責，政府應當嚴格依法履職，無論是行政機關還是公職人員，一旦出現違法、違紀行為，必須依法依規承擔責任。然而長期以來，我國的決策責任追究制度的理論研究和制度建設處于滯后的狀態，尤其面對重大決策失誤帶來的問題時，責任主體缺失、責任種屬混亂，所涉權力部門間互相“踢皮球”現象突出[1]。決策責任追究是行政決策制度的重要內容，尤其在涉及到關乎社會穩定、公眾利益等全局性、深遠性重大決策時，更凸顯了責任追究制度的確立和健全的重要意義。為此，本文首先明確重大行政決策追責的基本原則，在此基礎上再通過對具體問題的審視和分析，提出制度糾偏的有效路徑。

二、重大行政決策追責的基本原則

（一）權責一致

有多大權力，就要承擔多大責任，責任的輕重與權力的大小應相匹配，這就是權責一致的內涵。為保證公權力主體充分地履行職責和義務，必須賦予其足夠的權力，依責授權、權不逾責。首先，責任主體所承擔的職責也不應該超過其所掌控的權力，職責與權力之間的關系應當是適配和對等的，如果行政機關手中的權力有限，則其承擔的職責和需履行的義務也應當為有限的。我們不能要求公職人員對行政決策的結果承擔無限責任，否則，行政人員必然陷入不敢為、不能為的境地，即使能為也將付出巨大的行政代價和成本。其次，在重大行政決策的過程中應根據所扮演角色和職責分工來區分不同形式和等級的責任，領導者、執行者、參與者在決策從制定到實施的過程中所處的地位和被賦予的權力并不相同，由此決定了他們發揮的作用各異，在發生不利結果的追責過程中必須區別對待。

（二）責任法定

首先，行政追責的主體應當法定，鑒于對重大行政決策的責任的確認和追究從性質上看是以一種公權力對抗另一種公權力，因此只能由法律法規明確規定的特定機關在所授予的公權力范圍內去依法行使制裁權力、追究相關行政機關及公務人員的責任，其他任何機關、組織或個人都無權行使。其次，行政追責的適用范圍和形式法定，政府重大決策的行政責任追究的審查標準、追責形式關系行政追責的啟動和追責結果，必須由法律明文規定，法無明文規定不處罰。再者，行政責任追究的程序法定，即使是公權力的行使者，其基本的權利和義務也應受到保護。只有嚴格遵循法律規定的程序、限制和方式來認定和追究行政責任，才能最大程度實現該制度的公平、公正、高效的價值。

（三）終身責任

重大行政決策在宏觀調控政策的制定、產業布局的謀劃、經濟結構的升級以及其他關涉社會公共利益等對國計民生具有全局性、深遠性領域比較常見，因此，重大行政決策的制定、實施不可避免地是一個費時費力的過程，其效果的顯現也不是短時間可以評價的。在這種現實情況下，決策者行使手中的權力時往往出于自己的政績和升遷的目的而盲目決策，對未來可能產生的不利影響甚至危害視而不見，認為只要自己能升職或調任，即使多年后出現了問題也不會追究到自己的頭上。為了消滅上述僥幸心理，減少決策的盲目和失誤，提高決策的科學性、民主性，制度的設計、規則的制約必不可少。只有對重大決策采取終身追責、不斷強化領導責任才是解決問題的治本之策。

三、重大行政決策追責存在的問題

（一）責任主體不清

我國的行政機關采取的責任模式是行政首長負責制，在其職權范圍內，行政首長作為政府最高長官享有對重大事務的最終決定權。但在實際的決策過程中，往往先要進行集體討論，尤其對于重大決策的作出，集體討論更必不可少。《重大行政決策暫行條例》（以下簡稱條例）第三十條對此有明確規定，重大決策做出前必須經過決策機關常務會議或全體會議討論。雖然名義上行政首長是最后的決定者，但若最終的決策是以集體討論或多數決的結果為依據，一旦出現不利結果卻要以行政首長為最終責任人，則有打破權責平衡、違背權責一致原則的嫌疑，容易導致行政不作為現象的出現[2]。此外，在我國的制度實踐中，黨政之間的密切聯系是我國行政決策的一大特色。黨的領導以及請示報告的規定是否意味著決策要經過同級黨委的批準，尤其是各個地方基層的具體情況各異，黨政關系難免存在復雜模糊的狀況。經過黨委的研究討論，再由行政首長進行形式上的決定，在這種情況下，認為行政首長享有有最終的決定權并承擔最終責任顯然是值得推敲的[3]。

（二）結果歸責占比過重

維穩的責任追究和倒查規定具有明顯的“唯結果論”導向，通常以本地區、有關行業所發生的群體性事件的數量、性質、級別作為追責依據和標準[4]。結果倒查效率高、簡便易行、監督成本低，但受于決策時所掌握的信息和認知能力的限制，政策決定者往往很難預估出重大決策可能帶來的各種影響和產生的效果，加之重大決策從制定、施行再到產生效果是一個長期的過程，因此若以結果發生時的條件情形來對決策者進行責任倒查、結果歸責顯然是不公平也不合理的。長此以往，為政者的積極性難免受到挫傷，“庸政”“懶政”等不作為、不敢為現象恐也在所難免。

鑒于條例采取的是結果和過錯、違法相結合的追責方式，說明行政機關已經意識到了過去存在的問題，意圖通過此方式解決單一結果歸責所帶來的不利，但其改革并不徹底。首先，上述歸責方式僅適用于終身追責的情況，其他的追責情形并沒有真正擺脫結果歸責的支配。其次，對于“嚴重失誤”的認定標準該如何把握也亟待明確，“失誤”達到何種程度才屬于“嚴重”，條例對此沒有任何舉例或解釋性說明，實踐中不可避免地仍然要根據決策的結果來倒推過錯的程度。倘若如此，無法否認的是，重大決策終身追責制仍然陷于于結果歸責的窠臼之中[5]。

（三）歸責依據偏離

條例第二十四條明確規定風險評估結果是重大行政決策的重要參照，但在實踐操作中，行政機關出于維穩的目標往往將風險評估結果作為決策的決定性依據，大大超過了條例原文所規定“重要依據”的效力層次。由于群體性、社會性事件往往一經發生極易導致相關決策官員面臨巨大的外界輿論和內部責任壓力，因此風險評估結果成為了決策和責任追究所必須參照的硬性指標[6]。此種做法已經嚴重偏離了重大決策歸責的基本原則，其既不科學也容易造成不利后果。一方面各地政府官員迫于升遷或政績達標，為了使上馬的項目符合風險評估結果要求，決策者會通過各種手段來對決策結果進行操縱。另一方面，政府在作出重大行政決策時需要考慮包括社會風險在內的眾多因素，在各種利益和價值間權衡。此外，風險評估包括公眾、專家及社會組織的參與和評審，其方法流程的規范化和公開化程度并不充分，而且也很難保證和確認其結果的可信度、可靠性。

四、重大行政決策歸責的規制路徑

（一）厘定責任主體

首先，應當建立健全案卷歸檔制度。如前文所述，重大決策做出前必須經過決策機關常務會議或全體會議討論，對于會議討論的具體情況以及與會議有關的各種信息，應當做好充分的記錄并歸檔。雖然名義上行政首長是最終的決定者，但若最終的決策是以集體討論或者多數決的結果為依據，則一旦發生狀況行政首長需要證據證明自己對相關決策的看法、觀點以及決策最后敲定時的依據。當決策的不利后果出現需要追索相關人員的責任時，可由追查機關依法調取會議的記錄，尤其是內部的討論和表決記錄，并視案件的具體情況由追查部門決定是否公開有關原始記錄。一旦可以找到證明行政首長在會議的討論和表決中明確提出或表達了不同或者反對意見的記錄，雖然最后的決策與自己的觀點不一致，仍可以以此為基礎免除或減輕責任。條例第三十三條雖然規定了決策過程記錄和材料歸檔制度，但關于該制度運行的方式、相關檔案的調取查閱程序以及已歸檔記錄的效力等問題還有待另起規范進行細化和完善。

其次，行政決策的責任其實并不是指某一種責任，實際上是綜合責任，其既包括政治責任、黨紀責任也包含行政責任、刑事責任，因此必須明確在重大決策中不同主體所對應的責任，避免出現通過混淆各種責任以求逃避追究的情形出現。這四種責任是相互獨立區分的不同類型的責任，在行政決策中，大多數決策者既是中共黨員、行政機關工作人員，又是普通公民，三重身份集于一身，此時并不能因為它們集于一人從而使其發生重合抵消，而是要分別承擔這三種責任[7]。不僅如此，針對很多地方黨政權力界限模糊、關系復雜的狀況，輔之以決策過程記錄和材料歸檔制度，確定對決策的最終作出起決定性作用的人員，根據其身份追究其相應的責任，既要防止任何情況都由行政首長承擔責任的不公平現象出現，也要防范拿“黨委”做“擋箭牌”而逃避責任的狀況發生。如當地方的黨委在重大決策的出臺中扮演了“拍板定音”的角色時，即使最終形式上仍然是同級行政首長作出的最終決定，但在不利后果的追責過程中應當視具體情況對行政首長的責任進行相應的減免。

（二）規范結果歸責的適用

追究重大決策者的責任的目的在于回應社會帶來的壓力，而維穩的壓力在我國是最需要解決的，因此在各地方關涉社會穩定的事件解決中，結果歸責占據著絕對地位。結果歸責的過度使用大大損害了責任承擔的公平性以及公務人員的工作積極性，實際是一種為“追責而追責”的狀況。在重大決策追責實踐操作中，對結果歸責適用范圍和條件必須有嚴格的規制。

首先，結果歸責的適用前提應當僅限于發生極其嚴重的后果。實證研究表明，若只考慮結果因素，當出現概率很小的突發事件時，對主要官員的問責可以起到對其他官員的激勵和警示作用，與此同時在一定程度上化解該事件的大部分影響；而當突發事件的概率高于某一數值時，即這種做法使用次數較高時，這種激勵作用就會不斷弱化[8]。這也證明要謹慎使用結果歸責，只有將其與小概率的嚴重結果綁定時才能發揮其最大功用。

其次，由結果追究的責任應限于政治責任。從比較法的角度看，行政公務員的政治責任在性質上是一種民主責任，常見表現為議會的不信任票、彈劾和免除職務等，與其密切相關的是對民意的反應和接受，至于合法與否則次之，這是由西方式民主政治的建構邏輯所決定的[9]。在這種制度邏輯下，政治責任的追究必須及時準確，而且在順位上優先于其他法律責任的追究。具體到我國，面對維護社會穩定、化解社會風險的巨大壓力，一旦因決策失誤導致民眾不滿甚至激憤，就需要政府部門、決策機關快速作出回應、平息矛盾、化解糾紛，此時那些需要經各種法定程序才能追究的責任如法律責任、行政責任等顯然不能滿足這里的高效且立竿見影的制度功能要求。因此，在行政決策中優先追究政治責任亟需明確的規定。

最后，結果歸責的對象應限于級別較高、權力較大的官員。被追責的官員級別越高，對社會大眾的回應力就越強，平息風險和矛盾的作用就越大，對其他官員的激勵效果也越明顯。而且從前述分析也可知，結果歸責應當少用、慎用，如此才能最佳地發揮其激勵、震懾、安撫等效能。因此，從這個角度來看，在重大行政決策實施過程中，憑結果追責的官員級別越高，其數量就越少，也就較容易發揮其積極作用。

（三）增加免責事由

現行的各種對行政官員追責的條例、辦法，包括中央和各地方，大多對追責的條件或情形詳列有加，相反，有關免責的情形或規定則寥寥無幾。政府官員固然要受到監督，但決策效果和監督并非成正比；民意固然需要及時安撫，但也不能過于遷就。行政問責的目的是促使政府審慎用權、依法行政，但太多嚴格的問責則過猶不及、事倍功半，從而不可避免地發生政府在決策過程中畏手畏腳、難有作為，并對行政效能產生不利影響。突發性的社會群體性事件不同于一般的決策事項，需要決策者的果敢并迅速作出反應，加之這種事件前期都存在長期的矛盾累積，重大的行政決策一般只是導火索，指望通過詳盡的討論論證出結果顯然不夠現實，因此應當理性看待和分析此類事件。一味地追求維穩目標和安撫社情民意而要求相關人員辭職或對其進行追責只會適得其反。為此，可以在相關的追責條例中規定明確的免責條款，對于重點的幾種情況可以采取列舉的方式加以確定。例如協調機制運轉出現問題,法律規定漏洞和欠缺，公共資源的稀缺和整合困難，難以預見或不可期待的認識錯誤，當事人弄虛作假，按照上級決定要求,權責定位不明確等[10]。如果存在這些狀況，即使發生了影響社會穩定的風險結果也應當保持冷靜寬容，在充分調查分析可能導致結果發生的原因前，不能盲目追究相關決策者的責任。如果確認行政決策者已經依法妥當地履行了有關程序職責的，可以免責。

五、結語

法治政府的建立離不開適當的權責配置、明確的法律職責以及清晰的追責機制，然而許多在法律制度理論架構中可以輕易解決的問題到了實踐中會遇到各種潛性阻礙。從中國的實際情況出發，重大行政決策責任追究在我國實施起來面對各種難題，也產生了些許背離制度設計初衷的異化風險。上述難題的解決必須將理論和實際相結合，以權責一致為標準，嚴格按照法律規定的程序和職責要求，排除職務變動、崗位調整等因素，實行沒有時效限制的終身追責制。同時在現有的理論基礎上，從實際問題出發對制度進行恰當合理的功能糾偏:厘定責任主體，明確在重大決策中不同主體所對應的責任，建立健全決策案卷歸檔制度；規范結果歸責的適用對象、條件及責任類型，限縮其適用的范圍；增加免責事由，實現監督與激勵機制的平衡。