基于共享單車違規停放的城市公共空間治理有效性提升研究

■ 余 杰

（杭州師范大學經濟與管理學院，浙江 杭州 311121）

隨著城市化進程的推進，我國私家車數量快速增長，交通問題突出，公共交通面臨全新挑戰。“互聯網+”與共享經濟相結合的互聯網租賃自行車（俗稱“共享單車”）應運而生，不僅滿足了居民“最后一公里”的出行需求，還幫助城市在一定程度上緩解了交通壓力，因此受到政府和公眾的大力追捧。截至2018年底，全國共有互聯網租賃自行車公司70多家，累計投放車輛超過1700萬輛，注冊人數達1.4億人次，累計服務15億人次。然而，與共享單車隨之而來的是無序停放、融資混亂、信息泄露等負外部性問題，尤其是無序停放大量侵占了公共空間，公園、廣場、人行道被單車“占領”，嚴重影響了居民的正常生活。

公共空間這一概念是個舶來品，來源于西方社會科學。公共空間作為一個特定的名詞，出現于20世紀50年代，最早見于英國學者查爾斯·馬奇于1950年發表的文章《私人和公共空間》和政治哲學家漢娜·阿倫特的著作《人的條件》中[1]。國內學者一般從基本屬性和功能方面界定公共空間的概念，認為公共空間是人為形成的、戶外免費的城市開放空間，具備信息傳遞與交流的城市非商業性公共用地空間，是一個物理性與社會性相融合的空間[2-4]。具體來講，公共空間指城市中的公園、綠地、廣場、球場、空地、停車位等公共基礎設施，可滿足市民休閑、娛樂、游憩、交流等需要。可以說，城市公共空間就像是社會生活的一面鏡子，能夠很好地反映社會特征，作為城市生活的重要組成部分，其治理水平不僅是影響市民生活品質的關鍵因素，也從側面反映國家治理能力和社會文明程度。

共享單車本是為了方便市民的日常出行，為何會引起公共空間使用沖突？沖突的表現形式是什么？目前的治理手段存在哪些問題？又該如何提升治理的有效性？這些都是值得思考的問題。2017年8月，交通運輸部等10部委聯合出臺《關于鼓勵和規范互聯網租賃自行車發展的指導意見》[5]（以下簡稱《指導意見》），旨在從頂層設計層面做出引導，規范互聯網租賃自行車行業的發展，試圖尋找破解“單車圍城”困境的辦法。然而從目前的情況來看，各地仍處于“摸著石頭過河”的探索階段，治理的有效性有待提升。因此，本文以共享單車違規停放為切入點，分析城市公共空間遭遇治理難題的深層次原因，并在此基礎上提出提升治理有效性的策略，以期為城市公共空間治理提供有益借鑒。

一、共享單車侵占城市公共空間的現實表現

（一）共享單車如何一步步侵占城市公共空間

共享單車作為“互聯網+”與共享經濟結合的典范，出現以來受到了熱烈追捧，為城市居民的出行帶去了巨大的便利。但由于單車數量的爆炸式增長，以及相應管理措施的滯后等原因，共享單車開始像“病毒”一般“擴散”，出現在很多本不該出現的地方。那么，本是為居民服務的共享單車是如何一步一步侵占城市公共空間，成為影響居民正常公共空間使用需求的“毒瘤”的呢？

我們通過梳理發現，共享單車的發展歷程可分為四個階段：第一階段（2007—2010年）政府統籌階段。發源于國外的公共自行車傳入中國，各地政府紛紛模仿，發揮協調統籌的主導作用，利用財政資金作為支撐，投入有樁公共自行車。有樁公共自行車需要到固定的地點進行借還，且數量由政府統一控制，因此具有較強的約束力和規范性，占據城市公共空間范圍很小。第二階段（2010—2014年）政府企業合作階段。企業開始介入公共自行車的運營，經營權從政府手中慢慢轉向企業。企業攜帶資本進入這一市場后，提高了資金的利用效率，公共自行車用地有一定程度增加，但仍延續有樁模式，按照政府前期規劃有序運營，因此城市公共空間問題并未凸顯。第三階段（2014—2016年）“互聯網+公共自行車”的市場爆發階段。得益于互聯網技術的進步，公共自行車突破了“樁”的束縛，實現了隨騎隨停、移動支付，大大方便了城市居民的生活，以OFO小黃車、摩拜單車為代表的共享單車企業“瘋狂”投放單車搶占市場，吸引各方資本進入這一領域，兩年時間投資總額超過70億元。短時期內共享單車企業如雨后春筍般涌現，街頭巷尾停滿共享單車，各地政府對這一情況始料未及，未能及時從宏觀層面出臺政策進行引導，導致共享單車市場亂象叢生，單車無序停放問題突出，嚴重侵占城市公共空間，不僅帶來了安全隱患，居民日常生活也受到直接影響。第四階段（2017年至今）市場規范階段。部分共享單車企業在激烈的競爭中失敗，面臨被淘汰的局面，市場正在重新洗牌。同時，2017年8月，交通運輸部等10部委聯合出臺《關于鼓勵和規范互聯網租賃自行車發展的指導意見》對市場做出規范，但仍有一些企業冒著風險加大投放量，試圖蒙混過關。共享單車無序停放問題依然不容樂觀，城市公共空間被侵占的狀況并未有明顯的改觀。

（二）共享單車侵占城市公共空間引發權利沖突

公共空間屬于公共物品范疇，具有“公共性”和“非排他性”，換句話說，所有城市居民都有進入公共空間并利用其開展活動的平等權利，這一行為的前提是不能影響他人的正常使用。我國憲法第51條明確規定:“公民在行使個人自由和權利的同時，不得損害國家、社會、集體的利益和其他公民的合法自由和權利。”如果一個主體在行使自身權利時影響了他人合法權益的獲取，必然會引起權利沖突。所謂權利沖突，就是指兩個或者兩個以上同樣具有法律上之依據的權利，因法律未對它們之間的關系做出明確地界定所導致的權利邊界的不確定性、模糊性，而引起的它們之間的不和諧狀態、矛盾狀態[6]。事實上，從嚴格意義上來說，共享單車使用者有騎行和停放單車的權利，但是他們沒有將單車停放在公共空間內的權利，也許他們主觀上認為擁有此權利，但實際上是在侵犯需要在公共空間開展活動的居民的權利，權利沖突也由此產生。

二、城市公共空間遭遇治理難題的深層次原因分析

在共享單車侵占城市公共空間的治理中至少要涉及到管理者（政府相關管理部門）、供給者（共享單車企業）和使用者（市民）三個主體，但是在現實中我們看到這三者都沒有發揮應有的作用。管理者往往在發生沖突之后介入，由于缺乏強制性權力，因而只能對違規停放行為進行引導和規勸，無法采取強制措施，同時由于財力物力和人力有限，不能承擔起清理違規停放的單車之任務。雖然目前已經出臺了《指導意見》，但是過于宏觀，未能形成切實可行的治理措施與手段。供給者作為盈利性機構，更多地關注企業經營效益，而將負外部性成本轉嫁給管理者。使用者雖然對公共空間被侵占表示憤怒和不滿，但在面臨集體選擇時往往無法形成一致有效的意見，因此無法統一行動參與公共空間治理。總的來說，管理者、供給者和使用者在城市公共空間治理中都存在一定程度的缺位，協同治理機制缺失。具體而言，存在著以下幾點深層次的原因。

（一）管理者陷入雙重困境

1.管制失靈困境

共享單車的所有權屬于企業，使用權屬于用戶，所有權與使用權分離的“共享”模式使其與其他交通工具有顯著區別。當共享單車引發城市空間治理問題時，共享的所有權、商品的使用權以及空間的管制權之間形成了復雜的經濟關系和依賴關系，無法明確停放問題的責任主體究竟是誰[7]。以滴滴打車為例，車主利用閑暇時間進行乘客接送服務，車主作為汽車的擁有者具有所有權，同時也是汽車的駕駛者具有使用權，所有權與使用權的統一使得發生亂停亂放或其他違章違法行為時很容易追究到具體責任人，從而實現負外部性內部消化，而共享單車的“雙權分離”導致負外部性消化困難，管理者面對這樣的情形采取直接管制違規者的方法顯然無法奏效，違法成本低廉也使得使用者有恃無恐。

在直接管制模式失靈的情況下，多地推進“電子圍欄”與征信機制相結合的措施，期望以技術創新和機制創新破解管制失靈困境。具體做法為，利用定位技術劃定停車區域，在指定范圍內停車增加信用積分，反之扣除信用積分。但目前只有部分企業采取了此手段，應用范圍不大，單車信用積分與社會征信體系對接滯后，各企業間信息溝通障礙重重，共享單車使用“黑名單”遲遲不出臺，因此無法對違規停放者產生實質性的約束作用。除此之外，管理者還采取以下方式破解管制失靈困境：第一，尋找大量志愿者參與城市空間治理，但這不是長久之計，容易讓違規者形成依賴性，認為總會有人為自己的行為埋單，不利于從根本上解決問題；第二，要求企業在APP上增加用戶監督功能，可以舉報他人不文明停放行為來增加自己的積分，但這種方式只是把治理的任務轉嫁給供給者和使用者，企業出于討好用戶的目的，對于被舉報的使用者并不會采取嚴厲的懲罰措施。

2.多部門交叉管理困境

共享單車侵占公共空間的治理涉及城市規劃、交通、建設等方面，因此需要多個政府部門參與其中。2017年8月頒布的《指導意見》對各部門的責任進行基本明晰，其中城市自行車交通網絡、共享單車停放的設施規劃與指導建設等交由住房城鄉建設部門管理，共享單車與城市公共交通融合發展的政策制定和統籌協調則主要由城市交通運輸部門負責，而共享單車的直接停放管制則需要由公安機關交通管理部門和城市管理部門共同指導[5]。即使政府部門的責任分工已趨明朗，但在我國條塊分割的管理體系中，多部門交叉管理往往意味著責任邊界不清、責任推諉頻發與行動效率低下等問題的出現[7]，在實際落實中時常出現“九龍治水”的局面。

（二）供給者只投放不管理

互聯網經濟產品具有較強的同質性，競爭異常激烈，往往呈現“不是你死就是我活”的態勢。比較有代表性的就是前幾年的打車軟件，滴滴、優步、快車等經過一輪拼殺后，只剩下寥寥幾家存活下來，其余都以失敗退出市場。共享單車行業運營模式的特殊性決定了前期需要大量資金投入，資本的數量直接決定了競爭的成敗，企業將大部分精力放在融資和提高市場占有率上，從而造成了只顧大量投放單車搶占市場不管后期運營維護的局面。這種錯誤的策略必然導致企業的短視行為，無法從行業長遠發展的角度來思考發展戰略，正是如此共享單車才在短短幾年時間內就從首次入駐被緊急叫停。一座城市所需要的共享單車最優數量是多少？這一直是個有爭議的問題，到目前為止并沒有形成統一的計算模型。共享單車的投放數量具有不確定性，要根據地點和時間而變動，例如在主城區和上下班高峰期需求量必定較大。事實上，不論共享單車投放量的多與寡，都需要企業進行及時的運維，共享單車數量增長過快的確是造成侵占公共空間的原因之一，但是根本原因在于單車企業“只投不管”，當前的惡性競爭模式使得企業疏于線下管理，即使投放數量再少，缺乏運營維護依舊會產生公共空間治理問題。

（三）使用者群體存在重合

第一，共享單車使用者。共享單車最顯著的特征就是所有權與使用權分離，用戶使用APP解鎖共享單車后，在規定時間內使用權歸私人所有，完成騎行后，使用權回歸公有或轉移為他人私有，這一模式使得共享單車具有了“私有”與“公有”的雙重屬性，類似于準公共用品。社會公眾在面對帶有公共性質的物品或服務時，往往采取選擇性逃避，只關注與自身利益密切相關的私人領域，從而產生集體行動困難。集體行動邏輯認為除非一個集團中人數非常少，或者存在強制或其他某些特殊手段，否則尋求自我利益的個人不會采取行動以實現共同或集體利益[8]。換句話說，人們只愿意享受共享單車帶來的便利，當呼吁他們承擔起相應的公共責任時則置若罔聞，并把責任推卸給政府與企業。

第二，公共空間使用者。公共空間服務于城市居民，居民有權在其中進行游憩、休閑等活動，通過這些活動不僅體現出公共空間的公共性，而且也是一座城市文明程度的體現，反映了人民對美好生活的向往。公共空間屬于公共物品，在其使用者面臨公共空間被侵占的情況時，本可以通過聯合的方式表達合理訴求，要求清理違規停放的共享單車，恢復公共空間的正常使用，但是在實際中由于囚徒困境的存在，這一合作往往很難達成。

在現實中，共享單車使用者和公共空間使用者具有高度的群體重合性。也就是說，共享單車使用者也有使用公共空間的需求，因而必然存在共享單車違規停放者要求使用公共空間的情況，這在一定程度上造成了矛盾和沖突。違規停放者作為侵占公共空間的始作俑者，無視自身行為的后果，要求管理者和供給者為其行為埋單，以保證其使用公共空間的權利。自由而平等地使用公共空間固然是一項權利，但是任何權利的享有都要以某種義務的履行為前提，獲得使用公共空間權利的義務條件是自覺維護公共空間的秩序，具體來講，就是在停放共享單車時不侵占公共空間。所以，由于沒有履行相應義務，我們認為上述違規停放者的公共空間使用訴求是不合理的。另外，由于二者使用群體的重合性，會同時遭遇集體行動困境和囚徒困境，使得治理更加困難。

三、城市公共空間治理有效性提升策略

縱觀國內外研究，城市公共空間治理沒有統一的模式，按照治理主體來劃分的話，大致可分為政府行政導向型、市場機制導向型、社會自治導向型三種[9]。近年來，新公共管理理論、新公共服務理論再到治理理論多種理論范式轉換，從不同的角度指出政府、市場、社會組織、公眾等主體在社會治理中各有優勢，又各有不足，特別是治理理論從20世紀90年代風行至今，其代表性理論，如多中心治理理論、網絡治理理論、合作治理理論等都進一步豐富了治理的內涵，這些理論全都強調多主體參與的重要性[10]。公共空間的治理，關鍵在于治理各主體基于法治，建立在信任、互利、協商、談判、市場精神之上的合作[11]。因而多主體共治是城市公共空間治理的必然選擇，在治理有效性提升的實踐中，各主體都應發揮各自的積極作用，形成共享共治的治理格局。

（一）統籌策略：建立規范、明確責任、信息共享

從已有的治理實踐來看，政府多處于較為被動的地位，存在以下問題：第一，治理行為滯后，往往暴露出嚴重問題才介入治理；第二，治理態度不夠強硬，職責權限模糊，企業消極合作、討價還價；第三，信息渠道不通暢，治理進程緩慢，效果不顯著；第四，缺乏治理依據。城市公共空間的治理涉及到公共利益，因此必須以政府為主導來構建治理路徑。政府占據主導地位，但絕不是唯一的治理主體，應在樹立合作治理理念的基礎上，發揮統籌作用，引導市場、社會組織、公眾等主體有序參與治理。首先，要完善共享單車行業發展規范，明晰責任邊界，在《指導意見》的基礎上進一步細分職責。需要分清哪些是政府的職責，哪些是公共空間開發者的職責，哪些是共享單車企業的職責，哪些是社會公眾的職責；其次，要做到治理有法可依，應加快相關法律法規體系建設，對于已經出臺的政策，更要加大執行力度，獎懲分明，嚴格杜絕企業惡性競爭策略；再次，利用微信、微博等媒體平臺進行輿論引導，曝光亂停亂放行為，倡導文明停車；最后，政府應建立各單車企業共享的信用系統，隨時發現單車使用者是否違規，并盡快落實黑名單機制，讓占用城市公共空間的行為在信息共享之下無處遁形。

（二）賦能策略：主動擔責、包容審慎、行業自律

一方面，企業作為共享單車的供給者，由于競爭策略選擇偏差等多方面因素造成單車侵占城市公共空間的局面，具有不可推卸的責任，所以必須主動擔負起治理的責任。很多企業認為治理完全是政府的職責，殊不知一家企業要想長遠發展必須培養社會責任感，更何況單車的后期運營維護本就是企業服務的題中應有之義。另一方面，共享單車作為新興事物在發展中出現問題也可以理解，政府在處理城市公共空間問題時不可急于求成，將該行業“一棒子打死”，而是要依據《指導意見》中“包容審慎監管”的原則，引導其主動承擔責任并加強行業自律。政府應引導企業將盈利性與公共性結合起來，不單單強調“誰投放，誰治理”，而是利用激勵性政策刺激企業發展策略轉型。對于騎行優惠、押金交納、騎行價格等細節不可過多干預，應交由市場機制自行決定。同時，共享單車目前并無行業協會，從未來發展來說，行業協會不可或缺。利用這一平臺可促進企業之間的信息交流和相關問題的討論、解決，在行業內形成統一的治理行為，對拒絕承擔治理職責的企業進行制裁。

（三）協同策略：社會協同、積極引導、擴大影響

社會組織是指在社會轉型過程中由各個不同社會階層的公民自發成立的、在一定程度上具有非營利性、非政府性和社會性的各種組織形式及其網絡形態[12]。隨著我國公民社會的建設進程逐步加快，這一群體越來越多地參與到公共事務之中，是連接政府與公眾的紐帶，利用其非營利性和公益性等優勢，可以在城市公共空間治理中發揮重要的作用，一方面有利于利用群體的力量提升治理的效率和水平，另一方面也有利于調動民眾參與治理的積極性。目前多地都有“單車獵人”組織，他們在公園、廣場等公共場所開展志愿活動，積極引導使用者規范停放共享單車。隨著越來越多的人加入類似組織，他們的影響力會擴散到更廣的范圍，能夠形成具有正確價值導向作用的社會力量。

（四）長期策略：公眾參與、權責統一、意識培養

當面臨共享單車停放問題時，社會公眾容易從一個理性人的角度出發，采取短視行為，只享受其帶來的便利，不愿為規范停放付出成本，從而造成集體選擇困境。空間治理中的公眾參與是治理關系發展的趨勢與必然，公眾參與也是治理關系演變的重要媒觸[13]。因此，作為共享單車和公共空間的雙重使用者，不能既違規停放侵占公共空間，同時又要求使用公共空間，這樣就造成了權利和義務的不對等。社會公眾必須樹立權利和義務相統一的意識。具體而言，有以下幾點建議：第一，公眾要明確，不文明停放行為看似影響極小，但最終會影響與自身利益密切相關的公共空間使用；第二，公眾要樹立法制意識、責任意識、共享意識，提升素質修養；第三，政府可呼吁公眾參與到治理中，做一名“監督員”，在自身規范停放單車的前提下監督其他使用者的行為，擴大公眾參與規模，為城市公共空間治理貢獻力量。

城市公共空間治理不僅僅是政府行為，也不是單純的市場行為，而是涉及公共利益的集體行為，這一復雜性決定了多主體參與治理的必要性。公共空間治理將是各種公共部門、私營部門和城市居民在利益沖突中不斷調和、不斷妥協并最終共擔責任、聯合行動的持續的互動過程[7]。我們提出運用統籌策略、賦能策略、協同策略和長期策略來提升治理的有效性，希望為城市公共空間治理提供有益借鑒。同時，從共享單車停放問題中可以得到的啟示是，當一個新興行業誕生時，政府要早研判、早準備，避免其“野蠻生長”。當然本文提出的治理有效性提升策略不是萬能的，其中細節紛繁復雜，必然會產生新問題，還需在未來不斷思考與探索。