大氣污染防治認證評價推進策略研究

鐘玲，劉曉云，李江，曹磊*，劉尊文

(1.生態環境部環境發展中心，北京 100029；2.煙臺市生態環境局招遠分局，煙臺 265400；3.生態環境部機關服務局，北京 100035)

大氣污染問題日益成為關系人民群眾福祉的重大問題。隨著國家和公眾對大氣污染問題的關注，采用多種手段共同防治大氣污染已成為社會共識。認證評價作為一種市場化手段，既對接各項國家和地方政策，又對接具體的污染防治技術和產品，可為頂層宏觀管理提供微觀的市場化管理手段，亦可為大氣污染防治各項科研成果提供落地的標準化評判手段。開展大氣污染防治認證評價推進策略研究，一方面服務于國家對大氣污染防治的迫切需求，另一方面也推動形成一批實用的認證評價關鍵技術。

1 我國大氣污染防治認證評價的需求分析

1.1 大氣污染防治政策的體系框架

環境政策工具可分為命令控制型、經濟激勵型、公眾參與型。20 世紀80 年代之前，我國主要采用行政和法制手段針對固定污染源實行命令控制型政策，以政府單方面行動為主[1]；進入20 世紀90 年代后，政府開始啟用經濟手段，將市場機制引入大氣環境管理，但總體而言，依然是以法治手段和行政手段為主；2000 年以來，大氣污染防治政策體系呈現命令控制型政策為主、經濟激勵型和公眾參與型政策為輔的特征，大氣污染防治政策體系框架構建基本完成。

目前在大氣污染防治領域，國家、部委和地方層面均發布了各類規劃、部署和方案，有力推動了大氣污染防治工作。但同時也能夠發現，我國的大氣污染防治政策主要以行政管制手段為主，通過自上而下的方式層層分解考核指標、傳遞治污壓力，市場化手段使用較少。

1.2 認證評價制度在大氣污染防治政策中的地位和作用

20 世紀90 年代，通過環境管理體系認證、環境標志產品認證等手段，認證評價制度直接支撐了我國大氣污染防治行動。而后，圍繞國家發展戰略，基于認證評價制度，我國廣泛開展了能源管理體系、節能產品、低碳產品等工作，通過發揮認證評價的技術調節和技術評價作用，促進了經濟社會相關的生產和消費行為符合國家產業導向，有效地協同推進了大氣污染減排工作。

從大氣污染防治政策體系看，認證評價制度是一個積極的、有效的、活躍的市場化政策，其一方面通過認證評價標準的引導，倒逼生產企業提高環境管理水平，提升產品和服務的環境性能，減少污染排放；另一方面支撐政府部門的環境監管，保障市場主體的環境行為合法合規，通過發揮第三方作用，減少對市場的直接干預；同時還通過認證評價標識的展示，引導消費者選購綠色、環保、低碳產品和服務，推動綠色消費模式和綠色生活方式的構建。因此，認證評價是我國大氣污染防治的重要技術手段，亦是構成大氣污染防治政策體系的重要基礎制度。

1.3 大氣污染防治認證評價的需求分析

《認證認可檢驗檢測發展“十三五”規劃》中提出:認證認可要服務于綠色發展，要推動消費向綠色、健康、安全方向轉變；要以保障環境保護等為目標，聚焦重點領域和新興產業，在資源環境等領域進行重點攻關，著力攻克一批急需的應用型關鍵技術。世界資源研究所的調查顯示，近一半的參與者將空氣環境質量問題作為自己最關注的環境問題，但對于如何選購有效產品來防止大氣污染對自身健康造成的損害，公眾并沒有好的方法或指引。擁有優質技術和產品的企業期待通過認證評價的手段彰顯其在大氣污染防治方面的優勢或先進性，使自己的技術或產品更具競爭力，從而占據市場主導地位或進一步擴大市場份額。

由此可見，開展大氣污染防治認證評價將有效解決企業和公眾的判斷需求，解決政策的落地需求，同時在市場、社會、政府和消費者等各方之間傳遞信任，建立溝通橋梁，促進大氣污染防治技術和產品的落地實施和應用。

2 大氣污染防治認證評價的研究和實施現狀

2.1 國內外大氣污染防治認證評價的理論研究現狀

大氣污染防治認證評價通常以生命周期評價(LCA，life cycle assessment)為理論基礎。LCA 是一種評價產品、工藝過程或活動從原材料的采集和加工到生產、運輸、銷售、使用、回收、養護、循環利用和最終處理整個生命周期系統有關的環境負荷的過程[2]。LCA 始于20 世紀70 年代，經過幾十年的發展，目前，LCA 已成為指導企業進行清潔生產、政府管理部門用于制定環境政策的科學依據。

傳統LCA 的應用只專注于產品或系統從“搖籃”到“墳墓”所造成的環境影響，忽略了時間和空間對于評價目標的影響。對于大氣污染防治來說，僅對產品的全生命周期進行評價無法估測到產品所排放的大氣污染物在空中所發生的二次反應，如光化學反應，這將使評價結果的準確性降低[3]，因此，動態生命周期評價(DLCA，dynamic life cycle assessment) 的概念進入公眾視野。DLCA 在傳統生命周期評價方法的基礎上同時考慮時間和空間的背景，明確地將動態過程建模、動態數據的提取等融入過程和環境系統中，大大提升了評價的科學性和準確性。

針對大氣污染防治技術，我國常用的評價方法包括模糊綜合評價法[4]、層次分析法、距離綜合評價法、灰色關聯度評價法[5-8]以及生命周期評價法等。在應用LCA 開展大氣污染防治技術評價時，國內多采用單維度的評價方式，而國外多基于物質流分析方法，綜合考慮大氣污染物去除、資源能源效率、社會與經濟效益等多個維度。美國環保署(EPA，Environmental Protection Agency)在對不同行業最佳可行性技術進行評價時指出，對最佳可行性技術評價應該從技術、經濟、環境方面入手，根據具體情況建立合適的評價指標體系[9]。因此，應用灰色關聯度、TOPSIS(Technique for Order Preference by Similarity to Ideal Solution，優劣解距離法)等模型，整合多維度的評價指標與評價方法，是目前開展大氣污染防治技術評價的主流。

總體上看，目前國內外關于大氣污染防治技術和產品的認證評價技術呈現多因素整合、多層次協調和多維度平衡的特征。大氣污染防治技術同時考慮資源與環境影響多要素，采用多層次功能指標進行評估，并從經濟、環境、社會的多個維度進行。而針對大氣環境系統的時間和空間變化范圍內的動態過程建模，獲得時間分化的數據庫信息，是國際上大氣污染防治產品認證評價方法的發展方向。

2.2 國內外大氣污染防治認證評價的實踐情況

目前國際和國內實施的均是“強制性認證與自愿性認證相結合”的認證評價制度，這較好地實現了政府行政監督和市場機制調節的有效結合與互補。國內外的強制性認證和自愿性認證中都涉及大氣污染防治領域，特別是在自愿性認證中，又有專門以環境保護和污染防治為目的的環境標志產品認證和環保產品認證。前者以LCA 為基礎，通過全過程控制來降低產品對環境的影響；后者更多地關注產品末端的環境影響以及對污染的治理效率。兩者各有所長，但因其制度靈活、認證評價對象廣泛，故對大氣污染防治具有顯著的支撐作用。以環境標志為例，在2018 年環境標志認證工作助力減排了52.49 萬噸揮發性有機物(VOCs，volatile organic compounds)，相當于石化行業VOCs 年排放量的17.5%；減排了51.78 萬噸二氧化碳，相當于1400 公頃森林的年碳匯量，對大氣污染防治和應對氣候變化具有積極貢獻。

此外，國內外亦對環境技術開展了眾多評價項目。美國EPA 從1995 年到2014 年開展了環境技術評價項目(ETV，environmental technology verification)，用于評價環境領域創新技術的績效。在20 年的時間里，ETV 提供了近500 項技術的可靠數據，其中有70 項與大氣污染防治相關[10]。歐盟的ETV 是由歐盟內外的技術開發者、生產商或者代表提出申請，由經認可的評價機構采用生命周期評價法對技術開展驗證，最終出具一份核查聲明，說明本項技術的環境效益[11]。我國生態環境部針對環境技術出臺了一系列技術政策和指南，如《非道路移動機械污染防治技術政策》《印刷工業污染防治可行技術指南》 等。2019 年12 月，生態環境部發布了《國家先進污染防治技術目錄(大氣污染防治領域)》，覆蓋范圍包括非電行業工業煙氣凈化、多污染物協同控制技術，重點行業VOCs 污染防治技術，油煙、揚塵等面源污染防治技術等七個方面。

3 我國大氣污染防治認證評價存在的問題

盡管我國已開展一些大氣污染防治認證評價的理論研究和實踐，但依然存在技術不全面、標準不完善、落地實施過程缺乏質量保障、政策的支撐作用不顯著、無法滿足市場和公眾需求等問題。

3.1 技術層面:缺乏共性技術，認證評價科學性與系統性不足

目前我國針對大氣污染防治產品的認證評價多以LCA 理論為基礎，但傳統LCA 多為定性評價，且缺乏對時間和空間因素的考慮，這導致評價結果的科學性受到質疑。同時，定性評價的方式也無法滿足認證評價客觀、準確、可重復的要求。此外，我國針對大氣污染防治技術的認證評價多以末端治理效果作為唯一衡量指標，缺乏對資源能源效率、社會與經濟效益等的考量，認證評價的系統性不足，往往導致通過評價的技術沒有市場和需求，或者從全生命周期考量，技術的環境效益不顯著。

3.2 標準層面:缺乏典型關鍵技術，對政策、市場和公眾需求的支撐不足

隨著環境問題尤其是大氣污染問題倍受人們的關注，針對認證評價標準的需求也越來越急迫。從政策支撐看，以《大氣污染防治行動計劃》為例，其提出了“加強工業企業大氣污染綜合治理”“深化面源污染治理”“強化移動源污染防治”三個污染防治的重點領域，在每個領域中又分別提出了“推進揮發性有機物污染治理”“開展餐飲油煙污染治理”“大力推廣新能源汽車”等污染防治措施。但針對這些重點領域，目前尚未建立系統的認證評價標準清單。從市場需求看，以汽車尾氣后處理裝置為例，由于當前尾氣后處理裝置售后市場管理不嚴，不合格催化凈化產品泛濫。通過認證評價標準，可實現產品的優勝劣汰，支撐市場需求。從公眾需求看，以餐飲油煙為例，我國現行的油煙機標準為2001 年發布實施的《飲食業油煙排放標準》(GB 18483—2001)和《飲食業油煙凈化設備技術要求及檢測技術規范》(HJ/T 62—2001)，其中對于公眾關心的顆粒物和VOCs 均未提出管控要求，認證評價標準需進一步研究和更新。

3.3 實施層面:缺乏質量保證技術，認證評價一致性和有效性不足

我國大氣污染防治認證評價在實施過程中，與標準編制的出發點和管控目標存在一定偏差，導致認證評價的一致性和有效性不足。這種偏差來自多個方面，包括認證評價人員能力不足、認證信息無法全過程追溯、認證評價指標的權重設定無科學依據、風險管控缺失等。因此，迫切需要建立大氣污染防治認證評價質量保證技術，從人員能力、信息追溯、權重設定、風險管控等方面指導認證評價實施規則的制定。

3.4 制度層面:缺乏頂層設計，未能充分發揮認證評價制度的基礎性作用

盡管對大氣污染防治領域的認證評價技術和產品需求強烈，但目前缺乏系統的制度設計推進此項工作。大氣污染防治認證評價工作的落地實施，除了需要有明確的認證評價標準做技術支撐，還需要有一系列的配套保障措施，如大氣污染防治認證評價的組織實施情況、認證評價主體和對象的確定、相應的基礎建設的完善、宣傳引導的開展、教育培訓的拓展、政策方面的扶持，以及對于通過認證評價后的技術、產品和企業的監督檢查等。制度體系的不完善，導致認證評價手段在大氣污染防治領域未能充分發揮基礎性、市場性、協同性作用。

4 大氣污染防治認證評價的推進策略

關于我國大氣污染防治認證評價的推進策略，可以采用“三步走”的方式。

4.1 啟動試點階段:打牢基礎，重點突破

啟動階段著眼于開展共性技術和質量保證技術研究，建立以重要大氣污染控制技術、產品為核心對象的大氣污染防治認證評價方法。

基于生命周期評價和物質流分析方法，綜合考慮大氣污染物去除、資源能源效率、社會與經濟效益等多個維度，建立覆蓋重點生命周期階段的大氣污染防治技術評價的指標體系、數據獲取和定量化方法。應用灰色關聯度、TOPSIS 等模型，整合多維度的評價指標與評價方法，開展大氣污染防治技術的多維評價。

辨識典型大氣污染防治產品認證評價重要生命周期階段，研究建立大氣污染防治產品差異化環境下過程數據的提取方法和評價指標量化方法，開展大氣污染防治產品認證評價。

通過對國際通用認證模式及原則的分析，結合已確定的大氣污染防治認證評價的技術、產品等的特點，研究符合我國大氣污染防治認證評價的可追溯性方法以及認證評價實施的質量控制技術，建立大氣污染防治認證的實施技術導則。

同時還需確定典型技術和產品清單，開展認證評價關鍵技術研究，全面啟動典型技術和產品認證評價標準或技術規范的編制工作。到啟動階段結束時，完成第一批標準和技術規范的制定，并在有條件的行業、地區和企業率先開展認證評價的試點示范工作。

4.2 深化拓展階段:全面實施，深度融合

深化拓展階段著眼于開展第二批大氣污染防治認證評價標準和技術規范的編制；加強宣傳引導，全面開展第一批標準和技術規范的認證評價實施工作；出臺相關扶持政策，在移動源、工業源和面源領域形成一批大氣污染防治認證評價示范企業。此外，深化拓展階段需在大氣污染防治領域全面推行認證評價制度，從組織實施、標準引領、政策支持、強化監管、宣傳培訓等方面推進。

大氣污染防治認證評價的組織實施需明確認證評價的業務主管部門、技術支撐部門、工作方式、協調模式等。建議成立“大氣污染防治認證評價”專項工作小組，并統籌協調有關部門整合各自優質資源通力合作，自上而下地將大氣污染防治認證評價工作作為重點領域在全國范圍內積極推進。

針對我國大氣污染防治的現狀和需求，結合認證基礎、技術和產品成熟度、市場情況等，篩選建立大氣污染防治認證評價技術和產品清單，并對優先度進行排序，從而構建大氣污染防治認證評價的標準體系，并盡可能轉化提升為國家標準或行業標準，通過標準的手段提升大氣污染的治理效果。

通過發布政府綠色采購清單、《國家先進污染防治技術目錄(大氣污染防治領域)》等方式采信認證評價結果。標準立項過程中開辟綠色通道，讓需求迫切、具有明顯大氣污染減排效益的防治技術和產品標準盡快立項、研究、發布并實施。在認證實施方面，出臺相關行業規范，減少企業負擔，為企業新技術、新產品投放市場贏得寶貴的機會。

相關主管部門定期或不定期對大氣污染防治認證評價的實施情況進行檢查，建立健全責任制度和責任追究制度，逐步完善大氣污染防治認證評價管理的長效機制；向各行業借力，共同實施監管工作。此外，還需加強基礎設施建設如在線監測網絡，這既是考察大氣污染防治效果的有效手段，亦是對大氣污染防治認證評價結果進行交叉驗證的途徑。

結合大氣污染防治認證評價工作的實施，對相關行政主管部門、行業協會和企業人員開展多層次、多形式的教育培訓工作，提高政府行政管理人員的監督管理能力，提高行業協會工作人員的指導協調能力，提高檢測機構和企業內部人員的技術保障能力，增強各行業從業人員推進大氣污染防治認證評價工作的意識。

4.3 全面推進階段:走向國際，引領發展

全面推進階段著眼于完成重要的大氣污染防治認證評價標準和技術規范編制，全面鋪開認證評價實施工作；重點行業形成大氣污染防治認證評價風潮；通過認證評價淘汰一批落后的工藝、技術和產能，引導部分行業的產業轉型和升級；基本形成“標準—實施—保障—監管”一體化的大氣污染防治認證評價工作體系。

此外，全面推進階段要加快與國際接軌，推進國際互認。國際上不少認證機構都開展了大氣污染防治認證工作，美國和歐盟等相關政府部門和科研機構也開展了很多大氣污染防治評價工作，很多工作都走在我國的前面。加快與國際接軌，推進大氣污染防治認證評價工作的國際互認，一方面是借鑒和學習國際先進的認證評價體系，另一方面也能夠通過外部力量倒逼國內認證評價工作的進程。此外，也能夠避免潛在的貿易壁壘，促進大氣污染防治技術和產品在全球范圍內更加便利地流通，尤其針對一些進出口貿易量大的產品。