河南省農(nóng)業(yè)保險高質(zhì)量發(fā)展對策研究

劉冬姣 劉 凱 中南財經(jīng)政法大學金融學院

2019年10月財政部聯(lián)合農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、銀保監(jiān)會、林草局聯(lián)合下發(fā)了《關于加快農(nóng)業(yè)保險高質(zhì)量發(fā)展的指導意見》（簡稱《指導意見》），這是繼2012年《農(nóng)業(yè)保險條例》實施以來，又一針對農(nóng)業(yè)保險發(fā)布的綱領性文件。《指導意見》進一步明確了農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的原則和目標，為下一階段農(nóng)業(yè)保險發(fā)展指明了方向和道路。河南省作為傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)大省，2019年全省糧食總產(chǎn)量1339億斤，占全國糧食總產(chǎn)量的10.08%，規(guī)模以上農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)營業(yè)收入居全國第二位，成為全省第一大支柱產(chǎn)業(yè)。農(nóng)業(yè)的發(fā)展無論對于本省還是國家都有著舉足輕重的作用。

農(nóng)業(yè)保險是促進農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要手段。自2007年開始實施農(nóng)業(yè)保險財政補貼工作以來，河南省政府出臺多個農(nóng)業(yè)保險工作方案，積極開展農(nóng)業(yè)保險推廣工作，全省的農(nóng)業(yè)保險在規(guī)模和質(zhì)量上都有了較大的提升，成為優(yōu)化農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)、增加農(nóng)民收入、促進城鄉(xiāng)融合的有利抓手。隨著農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的不斷深入，新的環(huán)境給農(nóng)業(yè)保險帶來了不小的挑戰(zhàn)，如何解決農(nóng)業(yè)保險發(fā)展過程中存在的問題以及農(nóng)業(yè)保險如何更好地服務“三農(nóng)”是新時代農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的重中之重。本文基于河南省農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的現(xiàn)狀，分析了河南省農(nóng)業(yè)保險發(fā)展過程中存在的問題，提出了促進河南省農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的建議。

一、河南省農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展現(xiàn)狀

（一）保費規(guī)模逐漸增加，發(fā)展質(zhì)量顯著提升

2018年河南省農(nóng)業(yè)保險保費達到45.55億元，同2017年相比增長了32.22%，已躍居全國第二。自河南省被納入中央財政農(nóng)業(yè)保險保費補貼地區(qū)以來，農(nóng)業(yè)保險發(fā)展迅速，保費規(guī)模以每年約25%的速度增長（如圖1 所示）。河南省的農(nóng)業(yè)保險無論是保費規(guī)模還是增長速度在全國范圍來看都名列前茅，但是從反映農(nóng)業(yè)保險市場發(fā)展的相對指標來看，和全國水平相比仍然存在著一定差距（如圖2、圖3所示）。

從農(nóng)業(yè)保險密度來看，河南省農(nóng)業(yè)保險密度長期低于全國同期水平，而且和全國水平的差距有增大的趨勢；與同為農(nóng)業(yè)產(chǎn)出大省的黑龍江、山東相比，雖略高于山東省，但是和黑龍江省的差距明顯。從農(nóng)業(yè)保險深度來看，2001—2016年這一指標均低于全國水平，直到2017年首次超過了全國水平。盡管都是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)大省，但黑龍江省的農(nóng)業(yè)保險發(fā)展質(zhì)量要遠高于河南省。根據(jù)《指導意見》提出的“到2022年我國農(nóng)業(yè)保險深度達到1%，農(nóng)業(yè)保險密度達到500 元/人”的目標，河南省的農(nóng)業(yè)保險深度已經(jīng)達到了國家標準，但農(nóng)險保險密度和國家標準存在不小的差距?？v觀河南省農(nóng)業(yè)保險近十年的發(fā)展，保費規(guī)模實現(xiàn)了大規(guī)模的增長，但是提升發(fā)展質(zhì)量的工作仍然任重而道遠。

?圖1 2008—2018年河南省農(nóng)業(yè)保險保費規(guī)模和增長率數(shù)據(jù)來源：《中國保險年鑒》

?圖2 2001—2017年河南省、黑龍江省、山東省農(nóng)業(yè)保險密度（元）數(shù)據(jù)來源：《中國保險年鑒》《河南省統(tǒng)計年鑒》《黑龍江省統(tǒng)計年鑒》《山東省統(tǒng)計年鑒》

?圖3 2001—2018年河南省、黑龍江省、山東省農(nóng)業(yè)保險深度數(shù)據(jù)來源：《中國保險年鑒》《河南省統(tǒng)計年鑒》《黑龍江省統(tǒng)計年鑒》《山東省統(tǒng)計年鑒》

（二）保險經(jīng)營主體積極參與，市場結(jié)構(gòu)逐步完善

由于農(nóng)業(yè)保險的特殊性，國家制定了“政府引導、政策支持、市場運作、自主自愿和協(xié)同推進”的農(nóng)業(yè)保險發(fā)展原則。作為“準公共品”的農(nóng)業(yè)保險如果脫離了政府的參與，廣泛存在的道德風險和逆向選擇勢必會產(chǎn)生市場失靈的問題。為了推動農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展，需要政府介入農(nóng)業(yè)保險市場消除扭曲農(nóng)險市場發(fā)展的各種因素，從而保證該市場有序、積極的運行。

成熟的農(nóng)險市場離不開保險機構(gòu)的參與，作為農(nóng)業(yè)保險供給方的保險公司，其機構(gòu)數(shù)量、業(yè)務規(guī)模在一定程度上反映了農(nóng)業(yè)保險市場的發(fā)展程度。在2010年之前，河南市場上只有中國人民財產(chǎn)保險股份有限公司（簡稱“中國人保”）和中華聯(lián)合財產(chǎn)保險股份有限公司（簡稱“中華聯(lián)合”）兩家經(jīng)營主體。隨著市場規(guī)模的逐步擴大，越來越多的財產(chǎn)險公司加入其中，這里既包括傳統(tǒng)的財險公司，也包括專門的農(nóng)業(yè)險公司。2013年5月2日，中國保監(jiān)會同意國元農(nóng)業(yè)保險股份有限公司籌建河南省分公司，公司于2014年1月14日開業(yè)，當年實現(xiàn)208 萬元的農(nóng)險保費收入。2015年中原農(nóng)業(yè)保險股份有限公司（簡稱“中原農(nóng)險”）獲準開業(yè)，當年實現(xiàn)7039 萬元農(nóng)業(yè)保險保費收入。中原農(nóng)險是河南省首家保險法人機構(gòu)，它的成立對于河南省農(nóng)業(yè)的發(fā)展具有重要意義。

截止到2018年，河南省共有14 家保險公司開展農(nóng)業(yè)保險業(yè)務，基本形成了以中國人保、中原農(nóng)險、中華聯(lián)合為首的第一梯隊，其他公司為第二梯隊的格局。從最初只有1家公司提供農(nóng)險產(chǎn)品，到現(xiàn)在的14家經(jīng)營主體，可以看出，隨著經(jīng)濟的不斷發(fā)展，越來越多的保險公司開始關注農(nóng)業(yè)保險并參與其中，體現(xiàn)出對農(nóng)業(yè)保險具有廣闊發(fā)展前景的認同。同時，在傳統(tǒng)業(yè)務車險領域競爭日趨激烈的環(huán)境下，農(nóng)業(yè)保險給各財險公司的經(jīng)營發(fā)展帶來一片新的“藍海區(qū)域”，極大地拓寬了各保險公司的營收渠道，有力地促進了財險公司業(yè)務的轉(zhuǎn)型升級。隨著經(jīng)營主體的增加，市場競爭給農(nóng)險市場注入了發(fā)展活力，調(diào)動了保險公司的積極性，通過與政府開展多種形式的合作，農(nóng)業(yè)保險在促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、助力脫貧攻堅、保障農(nóng)民增收等方面發(fā)揮著重要作用。

（三）補貼險種日益增加，補貼比例逐步提升

自2007年實施農(nóng)業(yè)保險試點工作以來，河南省政府積極響應中央服務三農(nóng)的惠農(nóng)政策，先后出臺了多個農(nóng)業(yè)保險工作方案（見附錄），先后將種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、林業(yè)多種農(nóng)牧產(chǎn)品納入財政補貼范圍，有效地分散了風險，促進了河南省農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)型與發(fā)展。

2007年河南省首次將煙葉、肉雞、奶牛納入農(nóng)業(yè)保險地方財政補貼范圍。2010年按照中央統(tǒng)一部署要求，將“三大作物”（水稻、小麥、玉米）、棉花、能繁母豬、奶牛納入補貼范圍。2012年起，將油料作物（花生、油菜、大豆）納入財政補貼范圍，同時將公益林納入財政補貼范圍。2015年起，為促進生豬養(yǎng)殖、穩(wěn)定生豬出欄量首次將育肥豬納入財政補貼范圍，同時將商品林納入財政補貼范疇。2017年為了促進種植結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級，不再將玉米納入中央和地方財政補貼范圍；為鼓勵花生種植，降低縣級財政補貼5%，提高省級財政的補貼比例；此外為了鼓勵肉牛、奶牛產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，提高奶牛保險省級財政補貼比例10%，在37個縣開展基礎母牛保險試點工作，省、市、縣財政分別承擔保費補貼30%、20%和20%。

除了對納入中央和省級財政補貼的品種進行補貼，各地方政府也結(jié)合本地區(qū)優(yōu)勢農(nóng)業(yè)項目和當?shù)乇ｋU機構(gòu)展開合作，積極開辦各種特色農(nóng)業(yè)保險。2017年，濟源市政府同中原農(nóng)險開展合作，推出了蔬菜制種保險，保費由財政部門和農(nóng)戶分別承擔70%和30%，此舉有力地促進了當?shù)靥厣a(chǎn)業(yè)的積極發(fā)展，為農(nóng)民增收提供了有力保障。2018年由蘭考縣政府牽頭，期貨公司、保險公司、農(nóng)戶參與的雞蛋價格保險正式落戶蘭考縣。根據(jù)合同約定，在保險合同有效期內(nèi)如果雞蛋價格低于目標價格，保險公司將向農(nóng)戶支付理賠款項。通過開展雞蛋價格保險，農(nóng)戶將市場價格波動的風險轉(zhuǎn)嫁給保險公司，免除了“谷賤傷農(nóng)”帶來的后顧之憂，切實保障了自己的收入。

同山東、黑龍江兩省相比，河南省農(nóng)業(yè)保險保費補貼品種要多于黑龍江省，但省級補貼品種少于山東省。山東省地方補貼品種主要集中在日光大棚和水果，這和山東省的蔬果種植結(jié)構(gòu)密切相關。同時，2018年山東省取消了公益林保費由農(nóng)戶承擔的部分，改為由省級財政承擔。此外，山東省財政根據(jù)不同地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平實行了差異化補貼，黑龍江和河南均是統(tǒng)一的補貼比例。單從補貼比例來看，中央財政對經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)做了適當?shù)恼邇A斜，而山東省的省級財政補貼力度要大于河南省、黑龍江省。

?表1 河南、山東、黑龍江三省農(nóng)業(yè)保險補貼品種及補貼比例

河南省農(nóng)業(yè)保險保費補貼從最初的單一品種到如今多品種的覆蓋，不僅體現(xiàn)出農(nóng)業(yè)在河南省經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中的重要地位，而且折射出河南省在維護國家糧食安全方面的突出貢獻。農(nóng)業(yè)興則國家興，作為“中原糧倉”的河南省始終將搞好農(nóng)業(yè)生產(chǎn)放在政府工作首位，借助農(nóng)業(yè)保險保費補貼這一抓手穩(wěn)步推進現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)的發(fā)展，實現(xiàn)了全省農(nóng)業(yè)的結(jié)構(gòu)性增長。

二、河南省農(nóng)業(yè)保險發(fā)展存在的問題

（一）農(nóng)業(yè)保險保費補貼存在區(qū)域不公平現(xiàn)象

現(xiàn)階段我國實行的是中央財政和地方財政共同承擔農(nóng)業(yè)保險保費補貼的制度，各級財政對保費補貼的力度維持在80%的水平，但是由于各地區(qū)的農(nóng)業(yè)發(fā)展、經(jīng)濟環(huán)境等方面的多樣性，統(tǒng)一的保費補貼標準可能會加大不同地區(qū)農(nóng)業(yè)保險發(fā)展水平的差距，對于某些農(nóng)業(yè)產(chǎn)出大市甚至會抑制其農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性，不利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的穩(wěn)定。從何小偉等（2019）測算的數(shù)據(jù)來看，全國存在明顯的區(qū)域不公平現(xiàn)象，尤以黑龍江省最為嚴重，河南省次之，山東省也存在著類似問題。這種不公平現(xiàn)象制約著各地農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展，不利于農(nóng)業(yè)的結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)型。

我們借鑒何小偉等（2019）的思路，以種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)為研究對象，引入各市種植業(yè)保險補貼負擔率、各市養(yǎng)殖業(yè)保險補貼負擔率、中央及省級財政對各市種植業(yè)的風險保障程度、中央及省級財政對各市養(yǎng)殖業(yè)的風險保障程度等指標，根據(jù)河南省2018年農(nóng)業(yè)保險工作方案中保費補貼比例并結(jié)合18 個地級市的實際數(shù)據(jù)進行測算。

基于數(shù)據(jù)的可獲得性，我們選取小麥、水稻、棉花、大豆、花生、油菜、煙葉等7 種農(nóng)作物作為種植業(yè)的測算對象，選取能繁母豬、育肥豬、奶牛、肉雞、母牛作為養(yǎng)殖業(yè)的測算對象，林業(yè)未納入測算范圍。各市種植業(yè)保險補貼負擔率等于市級財政承擔的種植業(yè)保險保費補貼占該市一般公共支出的比重，該值越大說明市級財政承擔補貼的壓力越大。各市養(yǎng)殖業(yè)保險補貼負擔率計算方法與此相同。中央（省級）財政對各市種植業(yè)風險保障程度等于中央（省級）財政對種植業(yè)保費補貼與該省種植業(yè)產(chǎn)值的比重，該值越大說明中央（省級）財政對該市種植業(yè)生產(chǎn)的風險保障支持程度越高。中央（省級）財政對各市養(yǎng)殖業(yè)風險保障程度計算方法與此相同。計算結(jié)果如表2所示。

從表2 我們可以看出，河南省確實存在著市級財政負擔率不公平的現(xiàn)象。以駐馬店為例，2018年駐馬店市的GDP 為2370.32億元，位列河南省的第十一名，一般公共預算支出548.15 億元，位列河南省的第五名，而其養(yǎng)殖業(yè)和種植業(yè)的保費補貼負擔率均位于全省前列，遠高于全省平均水平。作為對比，洛陽市2018年的GDP為4640.78億元，排名全省第二，一般公共預算支出597.47億元，位列全省第三，種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)的保險補貼負擔率均低于全省平均水平。駐馬店市作為農(nóng)業(yè)大市，由于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的限制，導致其經(jīng)濟對農(nóng)業(yè)的發(fā)展較為依賴，而農(nóng)業(yè)大市的地位又凸顯了其對農(nóng)業(yè)保險保費補貼的巨大需求。從長遠來看，較高的財政負擔率會給當?shù)卣畮聿恍〉膲毫?，甚至會挫敗其發(fā)展農(nóng)業(yè)保險的積極性，間接影響當?shù)剞r(nóng)業(yè)的發(fā)展。

?表2 2018河南省年各市財政補貼負擔率及風險保障程度

從風險保障程度來看，中央財政的保障力度遠大于省級財政的保障力度，對種植業(yè)的保障力度大于養(yǎng)殖業(yè)的保障力度。從中央財政對種植業(yè)風險保障程度來看，中央財政對農(nóng)業(yè)大市有著較為明顯的政策傾斜，但市與市之間的差距仍然不小，在養(yǎng)殖業(yè)中，區(qū)域不公平的現(xiàn)象仍然存在。從省級財政風險保障程度來看，種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)也存在著類似情況。

根據(jù)以上測算的結(jié)果我們可以看出，中央財政補貼和省級財政補貼都存在著一定程度上的區(qū)域不公平現(xiàn)象。首先，對于一些農(nóng)業(yè)大市、發(fā)展滯后的地區(qū)存在著財政補貼較高的負擔率，而一些財政收入較高的地市負擔率較低，這種現(xiàn)象不利于調(diào)動農(nóng)業(yè)大市發(fā)展農(nóng)業(yè)的積極性，相反還會促使它們放棄現(xiàn)有優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)、改變經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，謀求其他發(fā)展，這對河南省的農(nóng)業(yè)發(fā)展會帶來一定的負面影響。其次，由于中央和省級財政都實行固定的補貼比例，這種補貼機制很難通過“因地而宜”實現(xiàn)資源的最優(yōu)配置，導致各地區(qū)風險保障程度出現(xiàn)較大的差異，未能充分發(fā)揮財政補貼在促進農(nóng)業(yè)保險發(fā)展、協(xié)調(diào)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)濟發(fā)展方面的作用。雖然政府一定程度上考慮到了不同區(qū)域存在的差異性，但是不公平的問題依然存在。

（二）保險機構(gòu)存在大量農(nóng)業(yè)保險應收保費

不同于其他國家的運行模式，我國現(xiàn)行的農(nóng)業(yè)保險制度采用了由政府引導、商業(yè)保險公司參與的模式。由于農(nóng)業(yè)保險的“準公共產(chǎn)品”屬性，必須要有政府介入，否則會出現(xiàn)市場失靈的問題。而提供農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品的保險公司是在政府的引導和監(jiān)督下開展農(nóng)業(yè)保險業(yè)務，因此保險公司的業(yè)務經(jīng)營對政府具有較大的依賴性。具體體現(xiàn)在農(nóng)業(yè)保險的保費收入絕大部分來自于各級政府的財政補貼，但是由于現(xiàn)行的財政補貼撥付制度存在一定的瑕疵，導致了全國經(jīng)營農(nóng)險的保險公司存在著大量的“應收保費”。這些“應收保費”以“掛賬”的形式存在于各大保險公司的資產(chǎn)負債表中，保險公司會根據(jù)時間來決定是否計提壞賬準備。以黑龍江某農(nóng)業(yè)保險公司為例，該公司2018年種植業(yè)應收保費達到3.4億元，占全部應收保費的89.35%，約占全年保費收入的10%。數(shù)目龐大的應收保費勢必會給公司經(jīng)營帶來諸多問題。

河南省作為全國第二大農(nóng)業(yè)保險市場，各農(nóng)險經(jīng)營機構(gòu)均存在著規(guī)模不等的應收保費。以某農(nóng)業(yè)保險公司為例，該公司2015年開始在河南省開展農(nóng)業(yè)保險業(yè)務，業(yè)務發(fā)展非常迅速（如表3 所示），2018年農(nóng)業(yè)保險保費收入已躍居全省第一。雖然農(nóng)險保費規(guī)模實現(xiàn)了快速增長，但是每年應收保費占當年農(nóng)險保費的比重也逐年升高，2017年甚至接近70%。雖然應收保費的主要債務人為各級財政機關，信用風險處于可控的范圍，但是保險公司不同于其他金融機構(gòu)的一個顯著區(qū)別是，為了能夠履行其自身的賠償、給付責任，監(jiān)管部門對其償付能力提出了一定的要求。

根據(jù)《保險公司償付能力監(jiān)管規(guī)則第8號：信用風險最低資本》的規(guī)定，應收保費的增加會增加風險最低資本，同時農(nóng)業(yè)保險風險基準因子較高，因此應收保費的規(guī)模和賬齡的加大會增加保險公司風險最低資本，導致保險公司的償付能力充足率下降。償付能力是保險公司安身立命的根本，一個償付能力不足的公司顯然無法提供有效的風險保障，因此應收保費的規(guī)模成為影響公司經(jīng)營的一個重要因素，大量的應收保費會侵蝕公司的資本，給公司的償付能力帶來負面影響。如果償付能力低于監(jiān)管要求，則需要股東補充額外的資本以滿足監(jiān)管要求，這種“被迫”進行增資的行為會給股東的投資行為帶來負面激勵，這種增資行為本來是可以避免的。一個成熟的農(nóng)業(yè)保險市場離不開政府的支持，而保險公司持續(xù)穩(wěn)定的經(jīng)營是農(nóng)業(yè)保險市場發(fā)展的必要條件，各級財政部門應該切實履行相關法律法規(guī)的規(guī)定，及時向保險公司撥付農(nóng)險保費，讓應收保費的問題不再成為影響保險公司穩(wěn)定經(jīng)營的重要因素。

（三）保單設計滯后，保障程度低，農(nóng)民參保意愿不高

早在2007年中央財政開始對農(nóng)業(yè)保險進行保費補貼時，我國的農(nóng)業(yè)保險設計初衷就是“保成本”，隨后各地出臺的相關政策也是基于這一原則來確定保險金額的，也就是以保險標的物化成本為基礎來計算保險金額。從全國范圍來看，絕大多數(shù)農(nóng)險產(chǎn)品的保險金額都是基于物化成本設計的，只有少數(shù)產(chǎn)品會以產(chǎn)量作為賠付標準，隨著生產(chǎn)成本的逐年增加，傳統(tǒng)的農(nóng)險產(chǎn)品難以覆蓋農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中的成本，農(nóng)戶投保意愿逐漸降低。這種“廣覆蓋、低保障”的理念使得農(nóng)業(yè)保險在全國各地迅速開展起來，但隨著農(nóng)業(yè)保險開展的不斷深入，這種設計理念已經(jīng)很難滿足當下各方對風險分散的需求。

?表3 2015—2018年某農(nóng)險公司應收保費情況

例如，河南省2017年農(nóng)業(yè)保險工作方案中設定小麥的保障金額為447元/畝，保障期限為出苗到成熟期，農(nóng)戶自交保費為5.4 元/畝，賠付標準為分期賠付：出苗到拔節(jié)前為保額的60%，孕穗到抽穗期為保額的80%，揚花到成熟期為保額的100%。而2017年全國小麥每畝的物質(zhì)與服務費用為438.7 元，每畝總成本為1007.6元，保險金額卻遠低于每畝的成本，這就造成了保障標準和農(nóng)民的期望賠付之間差距較大，因此導致農(nóng)民參保的積極性不高。

總的來看，現(xiàn)行的農(nóng)業(yè)保險還是以保成本為主，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本不斷增加的背景下，低保障的農(nóng)險產(chǎn)品在一定程度上抑制了農(nóng)戶對農(nóng)業(yè)保險的需求。河南省作為農(nóng)業(yè)大省，農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)對于維護國家糧食安全有著舉足輕重的作用，《指導意見》指出要以需求為導向，隨著現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的不斷發(fā)展，農(nóng)戶的需求也在發(fā)生變化，保險公司要基于供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，立足農(nóng)戶需求，結(jié)合實際情況，探索開發(fā)新產(chǎn)品，以滿足農(nóng)業(yè)發(fā)展對農(nóng)業(yè)保險日益增長的需求。

（四）農(nóng)業(yè)保險功能的認知存在一定的誤區(qū)

2017年，為了調(diào)整種植結(jié)構(gòu)，河南省取消了對玉米的中央和省級財政的保費補貼。2017年全省玉米播種面積比上年減少了211.52 千公頃，同比下降5%。從結(jié)果看，效果比較有限。究其原因，是因為政府對農(nóng)業(yè)保險的理解存在著一定的偏差。農(nóng)業(yè)保險的本質(zhì)是保障，農(nóng)民購買農(nóng)業(yè)保險是為了分散自身的風險，希望在損失發(fā)生時得到相應的補償，是一種純粹的趨利避害的行為。而農(nóng)戶種植玉米是一種自發(fā)的市場行為，這一行為通過玉米價格反饋給農(nóng)戶，反過來調(diào)節(jié)玉米的種植面積。農(nóng)業(yè)保險是風險分散機制，種植玉米是市場機制，二者的出發(fā)點本就不同，因此通過取消農(nóng)業(yè)保險保費補貼的方式來調(diào)整種植面積收效甚微。根據(jù)《農(nóng)業(yè)保險條例》的指導思想，政府的“引導”作用主要是通過農(nóng)業(yè)保險補貼的方式實現(xiàn)的，盡管政府是保費補貼政策的制定者和實施者，但在具體的執(zhí)行過程中既不能“越位”，也不能“失位”，否則就會偏離農(nóng)業(yè)保險制度實施的初衷。

四、建議與對策

（一）優(yōu)化補貼機制，實行差異化保費補貼政策

農(nóng)業(yè)保險保費補貼的政策對農(nóng)業(yè)保險的推動作用毋庸置疑，這也使“怎么補”“補給誰”“補多少”等關于如何分配寶貴的補貼資金的問題顯得至關重要。長期以來我國的農(nóng)業(yè)保險堅持“廣覆蓋、低保障”的原則，經(jīng)過十多年的摸索，農(nóng)業(yè)保險已經(jīng)有了突飛猛進的發(fā)展，新形勢下，原有的發(fā)展理念在某種程度上已經(jīng)滯后于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展。因此，有必要就原有的補貼政策做出調(diào)整。鑒于不同的地區(qū)經(jīng)濟、農(nóng)業(yè)發(fā)展水平的差異性，財政補貼不應該“雨露均沾”，而應該“因地制宜”?？紤]到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)具有一定的外部性，中央和省級財政補貼對農(nóng)業(yè)產(chǎn)出大的地區(qū)都應該有所傾斜，避免“責任越大、負擔越重”的負面激勵。同時對于超額完成糧食計劃產(chǎn)出的地區(qū)，中央和省級財政應給予額外的保費補貼以示鼓勵，以此來調(diào)動農(nóng)戶生產(chǎn)的積極性。農(nóng)業(yè)保險本身就具有協(xié)調(diào)區(qū)域間農(nóng)業(yè)發(fā)展不平衡的作用，加上政府的保費補貼政策能將這種效用進一步放大，所以政府出臺補貼政策應該是一個動態(tài)的行為，要根據(jù)不同地區(qū)、不同品種、不同險種、不同參保主體進行區(qū)別對待，以期充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)保險“四兩撥千斤”的效果。

（二）健全補貼劃撥機制，強化繳納保費義務的履行

自2012年《農(nóng)業(yè)保險條例》頒布以來，中央每年都會出臺“支農(nóng)、惠農(nóng)”的文件，但是尚未出臺專門的農(nóng)業(yè)保險的相關法律，導致一些部門在保費補貼撥放過程中存在違規(guī)現(xiàn)象，加之保險公司的弱勢地位，經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險的保險公司形成了規(guī)模巨大的應收保費。為了消除這種不利影響，可以將傳統(tǒng)的補貼“倒逼”機制改為中央和省級財政直接將保費補貼劃撥給省一級的保險公司，這樣可以大幅度地減輕保險公司應收保費的壓力，避免因過多的應收保費導致其償付能力不足的情況發(fā)生，這對于穩(wěn)定保險公司經(jīng)營、促進農(nóng)險市場成熟具有重要作用。

（三）立足需求創(chuàng)新產(chǎn)品，提升服務品質(zhì)

傳統(tǒng)的“保成本”農(nóng)險產(chǎn)品已經(jīng)越來越難以滿足新農(nóng)業(yè)發(fā)展的需求，為此保險公司要基于供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，著眼于農(nóng)戶的實際需求，創(chuàng)新保險產(chǎn)品。首先，對于具有區(qū)域特色的農(nóng)副產(chǎn)品可以為其量身打造保險產(chǎn)品，促進產(chǎn)業(yè)向規(guī)模化發(fā)展。其次，對于新型經(jīng)營主體可以為其提供更靈活豐富的保險服務，這些服務不僅僅限于保險產(chǎn)品的購買，更多的是一些和生產(chǎn)經(jīng)營相關的“配套服務”。例如，可以為省內(nèi)養(yǎng)殖大戶提供相關養(yǎng)殖技術支持，一方面提高其養(yǎng)殖技術，促進科學養(yǎng)殖，增加經(jīng)濟效益，另一方面間接降低保險標的的出險概率。隨著農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的不斷發(fā)展，風險管理已變得越來越復雜，僅依靠現(xiàn)有保險產(chǎn)品實現(xiàn)風險管理肯定是不夠的，因此需要保險公司與時俱進地創(chuàng)新產(chǎn)品供給，以滿足農(nóng)戶與日俱增的風險保障需求。

?附錄 河南省歷年農(nóng)業(yè)保險保費補貼政策

（四）加強市場建設，充分發(fā)揮政府的引導作用

市場運作是開展農(nóng)業(yè)保險的基本原則之一，這就要求各參與主體遵守市場規(guī)律。政府希望建立一套成熟的農(nóng)業(yè)保障體系，保險公司希望通過風險管理實現(xiàn)自己的利潤，農(nóng)戶希望通過購買農(nóng)業(yè)保險進行風險分散。三方的利益都是建立在一個成熟高效的農(nóng)險市場之上，而市場的繁榮離不開各方的合作。政府要做好農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的基礎工作，為保險機構(gòu)開展農(nóng)業(yè)保險提供有利條件。同時政府要明晰自己的定位，不要過多干預農(nóng)業(yè)保險的運作。對于農(nóng)戶的種植意愿可以通過市場機制引導，而不是通過取消其享受風險保障的機會來實現(xiàn)。《指導意見》提出，政府要“強化業(yè)務監(jiān)管，規(guī)范市場秩序”，從中我們可以看出政府的主要職能是完善農(nóng)業(yè)保險市場運行制度，給農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展創(chuàng)造一個優(yōu)良的環(huán)境。各級政府應該切實履行好“看門人”的角色，為農(nóng)業(yè)保險發(fā)展提供便利，把提升農(nóng)險發(fā)展質(zhì)量落到實處，只有這樣，農(nóng)業(yè)保險才能夠發(fā)揮出最大效能。