脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興的政策銜接研究

文 王永綦

一、脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的邏輯關(guān)系與耦合形勢分析

（一）脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的邏輯關(guān)系

2015年11月，在扶貧開發(fā)會議上，習(xí)近平總書記提出2020 年末全國現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下的農(nóng)村貧困人口全部實(shí)現(xiàn)脫貧這一目標(biāo)。

2017年10月，黨的十九大會議中提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，提出鄉(xiāng)村振興的總要求是產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效和生活富裕。

脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略內(nèi)容雖有所不同，但存在著較深的內(nèi)部邏輯聯(lián)系。

首先，二者的戰(zhàn)略期限具有交叉重疊性。按照中央的部署，脫貧攻堅戰(zhàn)略的實(shí)施時間為2015 年－2020 年，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的時間為2018 －2050年。在2018－2020年之間，兩大戰(zhàn)略在時間安排上相互交匯。

其次，二者的戰(zhàn)略目標(biāo)具有邏輯一致性。脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略目標(biāo)都是推進(jìn)鄉(xiāng)村發(fā)展，達(dá)到城鄉(xiāng)共同前進(jìn)，營造現(xiàn)代化的公平和諧發(fā)展環(huán)境。在本質(zhì)上，二者都是為了進(jìn)一步優(yōu)化城鄉(xiāng)資源配置。在各自戰(zhàn)略目標(biāo)實(shí)施過程中，脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興也有諸多相類之處。如脫貧攻堅要求戰(zhàn)略實(shí)施的第一責(zé)任人必須是各級黨政一把手，這有效加強(qiáng)了黨對扶貧工作的管控。而鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施中，也要求完善黨的農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制，各級黨政一把手也是戰(zhàn)略實(shí)施中的第一責(zé)任人。

最后，二者針對的對象具有高度重合性。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略針對的對象是全部農(nóng)村人口和農(nóng)村區(qū)域，這幾乎完全覆蓋了脫貧攻堅戰(zhàn)略針對的對象。

圖1 脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興的政策銜接

（二）脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的關(guān)聯(lián)關(guān)系分析

第一，脫貧攻堅戰(zhàn)略達(dá)到目標(biāo)將為實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略打下良好基礎(chǔ)。習(xí)近平總書記在十九大報告中提出，在現(xiàn)代化的進(jìn)程中，不能忽視農(nóng)村，不能忽視農(nóng)業(yè)，不能忽視農(nóng)民。習(xí)近平總書記在中央政治局第八次集體學(xué)習(xí)時強(qiáng)調(diào)，“鄉(xiāng)村振興從來不是另起爐灶，而是在脫貧攻堅的基礎(chǔ)上推進(jìn)。”

第二，脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興兩戰(zhàn)略間相互促進(jìn)。脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興兩者的戰(zhàn)略重點(diǎn)都是解決三農(nóng)問題。脫貧攻堅戰(zhàn)略實(shí)施時，要考慮是否符合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的方向，不脫離鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的目標(biāo)。同時，只有脫貧攻堅戰(zhàn)略有序達(dá)到目標(biāo)，鄉(xiāng)村振興才能有堅實(shí)的基礎(chǔ)。

第三，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施可以有效保持脫貧攻堅的成果。脫貧攻堅的戰(zhàn)略目標(biāo)是消除絕對貧困。但客觀上，相對貧困會長期持續(xù)存在。一旦放松，必然造成返貧情況的大量出現(xiàn)。因此，脫貧攻堅戰(zhàn)略實(shí)施過程中出臺的舉措，在解決絕對貧困問題后，應(yīng)進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，使其成為日常性的幫扶措施，減少相對貧困。再進(jìn)一步更應(yīng)將舉措辦法納入鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略框架下統(tǒng)籌安排。完成脫貧攻堅戰(zhàn)略目標(biāo)僅是階段性的勝利，而要保持脫貧攻堅的成果不倒退，則需要通過鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略實(shí)施，不斷減少相對貧困，確保已經(jīng)脫貧的貧困人口不再返貧。

二、脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興的政策銜接

（一）脫貧攻堅與鄉(xiāng)標(biāo)振興的政策銜接內(nèi)容

通過對政府相繼出臺的《中共中央國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》《中共中央國務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》等政策文件的梳理，可整理出兩個戰(zhàn)略銜接的重點(diǎn)內(nèi)容。

脫貧攻堅戰(zhàn)略中的產(chǎn)業(yè)扶貧和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的產(chǎn)業(yè)興旺，是鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)遞進(jìn)發(fā)展的過程。前者是近期目標(biāo)、是基礎(chǔ)，而后者是遠(yuǎn)期目標(biāo)、是努力方向，二者在本質(zhì)上是協(xié)同一致的。

生態(tài)扶貧是脫貧攻堅中又一個核心內(nèi)容，是指在消除絕對貧困、發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)時，不能以生態(tài)環(huán)境的破壞作為代價。而鄉(xiāng)村振興中的生態(tài)宜居，是關(guān)注良好鄉(xiāng)村人居環(huán)境的構(gòu)建。這兩者都符合習(xí)近平總書記提出的“綠水青山就是金山銀山”的發(fā)展理念。

脫貧攻堅的扶志扶智，是以教育扶貧為先導(dǎo)，依靠個人能力的提升，使絕對貧困家庭具有原生脫貧能力。習(xí)近平總書記提出“扶貧先要扶志，要從思想上淡化貧困意識”。而在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的鄉(xiāng)風(fēng)文明中，則同樣是通過提高村民道德水平、文化程度來移風(fēng)易俗，這與扶志扶智內(nèi)容是相融合的。

從脫貧攻堅的黨建扶貧到鄉(xiāng)村振興的治理有效，貫穿兩者的都是農(nóng)村基層黨組織的建設(shè)。而“兩不愁三保障”則聚焦的是貧困農(nóng)民最基本的生活需求。擺脫貧困，在更高層次的體現(xiàn)就是生活富裕。

（二）脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興的政策銜接

從產(chǎn)業(yè)政策、生態(tài)政策、文化政策、治理政策、保障政策等五個方面，確定脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略間的政策銜接問題。對于長效政策需要繼續(xù)堅持執(zhí)行，對短期保障、促進(jìn)政策則需要適當(dāng)?shù)卣{(diào)整、轉(zhuǎn)移或轉(zhuǎn)化，而對階段性的政策則不應(yīng)再延續(xù)。

產(chǎn)業(yè)政策類中，《關(guān)于實(shí)施水利扶貧開發(fā)行動的指導(dǎo)意見》《關(guān)于印發(fā)中藥材產(chǎn)業(yè)扶貧行動計劃》《國家林業(yè)和草原局關(guān)于加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)扶貧帶貧減貧機(jī)制建設(shè)的通知》等政策類利在長遠(yuǎn)，需要繼續(xù)堅定執(zhí)行落實(shí)。《中央財政專項扶貧資金管理辦法》辦法則可根據(jù)情況出臺下一步政策。而《關(guān)于加大貧困地區(qū)項目資金傾斜支持力度促進(jìn)特色產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧的意見》《關(guān)于打嬴脫貧攻堅三年行動的指導(dǎo)意見》等階段性政策，則不應(yīng)該再延續(xù)使用。

生態(tài)政策類中，《關(guān)于支持貧困地區(qū)農(nóng)林水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)推進(jìn)脫貧攻堅的指導(dǎo)意見》對于后期的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略同樣適用。而《關(guān)于進(jìn)一步發(fā)揮交通扶貧脫貧攻堅基礎(chǔ)支撐作用的實(shí)施意見》則需依據(jù)實(shí)際情況略有調(diào)整。

文化政策類，《關(guān)于建立貧困產(chǎn)業(yè)發(fā)展指導(dǎo)員制度的通知》《關(guān)于進(jìn)一步完善城鄉(xiāng)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制的通知》等政策都可進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，繼續(xù)服務(wù)于鄉(xiāng)村振興。

治理政策類，《脫貧攻堅責(zé)任制實(shí)施辦法》《省級黨委和政府扶貧開發(fā)工作成效考核辦法》《中央單位定點(diǎn)扶貧工作考核辦法（試行）》《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)扶貧審計促進(jìn)精準(zhǔn)脫貧政策落實(shí)的意見》等政策具有明顯的階段性政策特點(diǎn)，僅適用于脫貧攻堅階段。

保障政策類，《關(guān)于解決“兩不愁三保障”突出問題的指導(dǎo)意見》《關(guān)于實(shí)施健康扶貧工程的指導(dǎo)意見》也對鄉(xiāng)村振興工作起到促進(jìn)作用，需繼續(xù)堅定執(zhí)行。而《關(guān)于加快促進(jìn)有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)生活的貧困人口落戶城鎮(zhèn)的意見》《關(guān)于支持深度貧困地區(qū)脫貧攻堅的實(shí)施意見》《關(guān)于切實(shí)做好就業(yè)扶貧工作的指導(dǎo)意見》等政策則需視后期戰(zhàn)略要求，進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整。

除以上脫貧攻堅戰(zhàn)略執(zhí)行中下發(fā)執(zhí)行的政策外，還應(yīng)針對鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略新設(shè)一些適宜的政策。重點(diǎn)是防止返貧政策，針對不穩(wěn)定的脫貧戶、貧困邊緣戶等應(yīng)設(shè)立動監(jiān)控機(jī)制，對返貧進(jìn)行預(yù)警。

三、結(jié)語

脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興的政策銜接是一項復(fù)雜的、長期的、系統(tǒng)的工程。一方面，二者具有時間重疊性、邏輯一致性、戰(zhàn)略對象高度重合性的特性。另一方面，二者又有著繼承、促進(jìn)、鞏固等多重關(guān)聯(lián)關(guān)系。如何使二者更好地融合，更有效地利用資源，更可持續(xù)地保持戰(zhàn)略效果，是2020年工作的重中之重。二者政策的有效銜接，既可以保證脫攻攻堅戰(zhàn)略成效不倒退，也將保障鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略繼續(xù)進(jìn)行。