基于賦權視角的相對貧困治理長效機制研究

李 飛，曾福生

（湖南農業大學經濟學院 長沙 410128）

新中國成立以來，我國扶貧開發走出了一條從分散救濟到區域開發，再從整村推進到精準扶貧的有中國特色的反貧困道路[1]，為世界的反貧困事業做出了巨大貢獻。尤其是黨的十八大以來，精準扶貧成效斐然。農村貧困人口從2012 年年底的9 899 萬人減到2019 年年底的551 萬人，貧困發生率由10.2%降至0.6%，連續7 年每年減貧1 000 萬人以上 ，貧困地區農村居民生活條件不斷改善，貧困地區農民的居住安全、廁所衛生、飲食安全等都有了大幅度的提高，區域性整體貧困基本得到解決 。雖然采用以基本生存需求為核心的生存絕對貧困概念作為計算農村貧困標準的基礎，但并不代表消除了絕對貧困就是貧困問題的終結，相對貧困仍將長期存在于中國社會主義現代化建設的過程中[2]。2020 年后我國扶貧工作的重心將轉向相對貧困，貧困狀況和貧困治理將發生重大變化。黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》明確提出“堅決打贏脫貧攻堅戰，建立解決相對貧困的長效機制”。這是基于我國貧困狀況變化和貧困治理轉型做出的重要論述，為2020 年后我國扶貧工作的開展確定了根本指南和基本遵循。

目前學者們圍繞“如何構建相對貧困治理長效機制”展開了豐富的研究。（1）相對貧困治理戰略、任務、目標的基本判斷。2020 年后我國將進入以消除人們能力和發展機會的制度性限制為核心的貧困治理新時期[3]，減貧戰略需聚焦未來經濟社會發展條件的研判、新貧困標準的制定、城鄉統籌的貧困治理體系的建立、基于權利的社會保障體系的建設、保障扶貧投入的財政金融改革等[4]。屆時，面臨如何建立可持續的農村減貧長效機制和新形勢下如何統籌城鄉貧困治理2 大戰略任務[5]，國家扶貧總體思路應調整為“鞏固、調整、充實、提高”[6]。貧困治理將由集中性向常規性減貧轉型，由解決絕對貧困向解決相對貧困轉變，由重點解決農村貧困轉向城鄉減貧融合推進轉 變[7]。減貧的戰略目標也將從過去長期以來通過制定不同的絕對貧困標準并繼而努力超越絕對貧困標準，轉變為通過逐步實現城鄉社會公共服務均等化等手段來緩解不平等[8]。（2）相對貧困治理政策調整及創新方向。2020 年后我國相對貧困治理應以普惠性貧困治理制度、綜合性貧困治理體制結構和差異性貧困治理政策的設計為轉型方向[9]，構建緩解相對貧困的政策體系包括實施以基本公共服務均等化為基礎的防貧政策，發展型低收入群體救助政策，有利于低收入群體增收的產業政策以及推動欠發達地區發展的區域政 策[10]。除此之外，還包括開發式扶貧政策、精準滴灌式扶貧政策和城鄉一體化政策[11]。要重點做好反貧困政策與社會救助政策的銜接，并要大力提倡“發展型社會救助”[12]。進一步做好政策延續與政策創新的統籌工作，實現扶貧政策、區域發展政策、社會保障政策與城鄉融合發展政策的統合[13]。（3）相對貧困治理長效機制的內涵及構建思路。白永秀等[1]認為緩解相對貧困是一項長期性任務，主張建立動態識別機制、代際阻斷機制、就業提升機制、收入分配機制、兜底保障機制、聯動協作機制在內的6 大解決相對貧困的長效機制。呂方[14]從政府干預的回應力、市場經濟的益貧力和社會力量的參與力3 個方面構建了相對貧困治理長效機制的“三力模型”。林閩鋼[15]聚焦我國相對貧困的表現形式，從基本公共服務、多元主體參與、代際貧困阻斷3 個方面構建相對貧困治理長效機制。鄭繼承[16]從政治經濟學的角度，圍繞轉型機制、動力機制、銜接機制、保障機制和責任機制等關鍵點探討建立解決相對貧困問題的長效機制。這些研究和探討，為我國2020 年后開展相對貧困治理實踐提供了思路和方向。

綜上可以看出，現有研究主要從宏觀層面強調政策銜接，較少探討“人的能動性”，對內源型的貧困治理思路和理念涉及較少。無論在精準扶貧期間，還是2020 年后相對貧困治理過程中，不可避免存在貧困群體的福利依賴性、內生動力不足等情況，嚴重影響脫貧質量和治理效能。因此，全面小康后的貧困治理內容包括矯正精神貧困，克服窮人心態和貧困思維，擴展相對貧困人口的認知“帶寬”，塑造公平正義的價值取向，克服資源配置上的碎片化，破解相對貧困治理的“碎片化”困境[17]。確保貧困群體公平發展機會和內生發展能力也是“長效機制”的本質要求。此外，基于人的能力基礎的長效機制也是貧困治理能力和治理體系現代化的重要體現。因此，筆者以“賦權—可行能力—減貧”思路構建相對貧困治理的長效機制，以政府、市場和社會為多元賦權主體，構建了向貧困個人和向集體組織2 條賦權路徑，力爭實現內外聯動，進一步增強相對貧困群體的內生動力和發展能力，確保其擁有公平發展機會，構建高質量扶貧政策體系。

1 基于可行能力的相對貧困治理長效機制的理論依據和現實必要性

1.1 理論依據

相對貧困是一個綜合性的概念，不再以收入貧困為核心，而是涵蓋了權利缺失、能力匱乏、社會排斥等多維內涵，不僅表現為外在的物質、福利的缺失，更表現為社會比較下權利、能力的相對剝奪。馬歇爾等[18]從政治學的視角闡釋了公民權與貧困的關聯，認為貧困是權利結構不合理、公民權未得到滿足或保障造成的。阿瑪蒂亞·森[19]從實質自由的角度進一步指出貧困的根源在于權利匱乏，權利匱乏的實質是可行能力被剝奪，他認為可行能力是一種自由，是實現各種可能的功能性活動組合的實質自由。因此，從這個意義上講，想要根本上消除貧困，必須強調主體性塑造，激活貧困群體的韌性和動力，推動其成為反貧困過程中的積極主體[20]。必須超越經濟層面從權利層面對貧困群體進行賦權，通過外部力量的協助或者貧困個體自身的潛能挖掘，將其從身體的、法律的、道德的和精神束縛的義務中解放出來，獲得自由和平等權利[21]，并使之具有維護自身應有權利的能力[22]。通過賦權實現反貧困，其實質是通過外部制度性安排，保障貧困群體平等參與發展并享有成果的權利；通過內部個體或組織的激活，增強貧困群體的可行能力。由此，賦權的實踐模式可以概括為2 種：一是消除貧困者身上的、起源于負面評價的各種消極反映，讓他們看到自己在解決自身面臨問題的過程中可發揮一定的作用；二是發現并消除貧困者的障礙，發現并實施有利于解決問題的支撐性措施[23]。賦權作為一種減貧路徑，通過保障和拓展貧困全體的權利，激發和挖掘貧困者自身的潛能，幫助他們通過自身的力量來解決貧困問題[24]。首先，要進行主體意識的覺醒，推動其成為積極地反貧困主體，幫助其建立“我要脫貧”的意愿和“我能脫貧”的信心。其次，要采取一系列支撐性措施，克服貧困者參與發展的障礙，增強貧困者獲取和配置資源的能力。最后，完善社會的相關制度安排，加強貧困者自身的能力建設，尤其要保障政治權利和就業權利，提高其社會參與能力，減少社會排斥，幫助貧困者能夠適應和融合社會發展的過程。通過以上的“賦權”和“增能”的條件組合，最終實現減貧的目標（見圖1）。

1.2 現實必要性

1.2.1 避免福利依賴，建立內源型防貧機制 在脫貧攻堅期間，國家投入大量扶貧資金，采取“超常規”的辦法，貧困地區農民增收效果顯著，但也造成了部分貧困人口“等靠要”福利依賴現象，在相對貧困治理過程中需要繼續防止“扶貧依賴癥”[25]。社會保障是未來相對貧困治理的有效手段，但有限覆蓋率使其需要進一步精準識別，從源頭上避免再次出現福利依賴。倡導在防止返貧基礎上解決相對貧困問題，全面提高貧困地區人口脫貧致富的自我發展能力，建立內源型防貧機制，從根本上促進我國貧困地區和貧困人口可持續發展[26]。

圖1 “賦權—可行能力—減貧”理論框架圖

1.2.2 補齊低收入群體“能力”短板，提升經濟益貧性 低收入戶收入增長緩慢，經濟發展的“涓滴效應”，無法覆蓋低收入人群，經濟增長的益貧性下降已成為事實，導致農村居民高收入戶與低收入戶之間的收入差距迅速擴大。據統計，農村居民高收入戶與低收入戶之間人均可支配收入之比2013 年為7.41 倍，2015年為8.43 倍，2017 年擴大到9.48 倍[5]。農村人口收入結構中，經營性收入比重下降，工資性收入比重不斷增加，但因人力資本和技能等差異導致工資性收入不平等加劇。基于經濟維度的相對貧困標準一般是人均可支配收入的相對數，也就意味著在相對貧困治理中需要避免因農村內部收入差距過大而導致大量低收入群體“被平均”。因此，需要進一步加強對低收入群體的技能培訓，縮小能力差距，提升經濟益貧性。

1.2.3 相對貧困特征與權能拓展 絕對貧困的原生性體現于絕對貧困的主要致因是先賦性弱勢因素。地理位置、自然資源條件和人力資本狀況等先賦性弱勢因素都可能導致貧困群體陷入絕對貧困狀態。原生性的絕對貧困可以通過精準脫貧的補充性方案而得到極大緩解。但2020 年后農村貧困將會進入以次生貧困和相對貧困為特點的新階段[27]，不同于原生性的絕對貧困，經濟社會轉型造成的次生性貧困不可避免地帶來社會分化，一部分群體因發展資源缺失或發展機會封閉而淪為相對貧困群體。解決相對貧困更加應注重結構性因素對貧困發生機制的影響。此外，相對貧困的多維性屬性凸顯了貧困群體權利缺失和可行能力匱乏的境況，要求綜合性的扶貧措施，不僅要兼顧貧困群體的各項發展性需求，而且要凸顯貧困群體權利保障和能力建設[9]。

2 基于賦權—可行能力—減貧框架的相對貧困治理長效機制構建

賦權作為一種有效的減貧路徑，側重于個人、組織和社區從內部挖掘潛能，或從外部獲取力量的過程[24]。由圖2 可知，賦權的主體包括政府、市場和社會。政府賦權通過完善法律和基本公共服務等制度性安排，保證貧困人口公平發展的機會和權利；同時綜合運用各種科技手段，突破貧困群體發展的技術約束，拓展其發展邊界。市場賦權通過產業培育、普惠金融等手段，提升窮人的經濟參與能力和資源配置能力，以實現其內驅式發展。社會賦權利用社會組織的專業優勢來平衡相對貧困的復雜多維性，促進貧困群體的“主體意識覺醒”，提高相對貧困治理的效能。賦權的客體不僅包括貧困個體，也包括社區、集體經濟組織和其他社會組織。社區是外部援助資源與貧困人口的有效對接點，只有充分理解社區、保護社區，才能更好地開發社區，提高社區自我管理、自我建設和自我修復能力[28]。集體經濟組織既是貧困群體持續穩定脫貧的重要基礎，也是鄉村振興的有效載體。貧困群體往往受制于主客觀條件，自我發展能力和抗風險能力較弱，通過對集體經濟組織進行賦權，能夠促進資源整合，分散發展過程中的風險，降低貧困脆弱性。

2.1 向個體賦權

隨著我國貧困治理的重心逐步轉向相對貧困，在“精準扶貧”思想的指導下，以超常規的資源投入和超負荷行政運轉的貧困治理模式難以為繼，必須向常態化、制度化轉型。因此，在相對貧困治理中，需要轉變政府職能定位，讓市場、社會等多元主體參與貧困治理實踐，合理運用科技、金融等多種工具對貧困群體進行賦權增能，以確保其擁有公平發展的權利和內生發展的能力，重塑貧困群體的主體性，構建相對貧困治理的長效機制。

圖2 “賦權—可行能力—減貧”路徑圖

2.1.1 加強政府賦權 掃除制約貧困群體發展的制度性和技術性障礙。政府賦權的主要內容包括以下3 個方面。（1）從法律上確立并保障貧困群體的發展主體地位。這就要求國家和政府從法律上保障貧困群體的政治權利，保證扶貧資源的正確靶向，充分彰顯扶貧對象的主體性[29]；從法律上賦予貧困群體更多的經濟和財產權利，改善貧困群體發展的稟賦條件。（2）努力推動公共服務均等化，確保相對貧困群體擁有平等發展的機會。公共服務不均是造成收入和生活水平不均的重要原因，構建完善的公共服務體系能夠降低低收入群體的生活負擔，增加其發展機會[10]。公共服務體系主要覆蓋基礎設施體系、公共管理與社會服務體系、社會保障體系等內容。其中，基礎設施均等化是公平發展的前提條件，公共管理與社會服務均等化是社會有效運轉的重要保證，基本社會保障均等化是社會安全的核心要義。促進公共服務均等化，首先要統籌城鄉、區域發展，加大財政對農村和欠發達地區的支持力度，強化農村和地區的交通、基礎教育、公共衛生、社會養老、網絡通訊、農田水利等各項基礎設施建設，為產業發展和百姓安居樂業創造良好的前提條件；其次要打造綜合素質較高、專業能力過硬的基層公共管理人才隊伍，建設全國或區域統一的社會服務平臺，提高公共治理的效能；第三，要擴大社會保險的覆蓋范圍，提高對低收入群體尤其是農民群體的社會保險轉移支付標準和保障標準，發揮社會救濟對無發展能力的低收入人群的兜底作用。（3）運用科技手段提高相對貧困治理效能。一是通過創新治理手段、治理工具，將更多的新裝備、新業態和新模式嵌入相對貧困治理實踐，突破貧困治理的技術約束。二是引導現代生產要素向農村地區和農業產業集聚，為相對貧困治理注入新的“造血”動能，拓展貧困群體的發展邊界。

2.1.2 加強市場賦權 發揮市場機制在產業扶貧項目和金融扶貧中的作用。在精準扶貧戰略實施過程中，產業扶貧被置于最為突出、也最為基礎的位置，但在實踐過程中卻面臨產業扶貧項目選擇難、單一產業項目風險高、產業利益分配偏離貧困群體、產業可持續性較低等一系列現實困境[30]。出現這些困境，往往是由于行政主導下的產業扶貧不尊重市場規律、主體不對等情況下利益聯結偏離、貧困戶參與度不高導致的結果。因此，在相對貧困治理下的產業扶貧，第一，在產業項目和產業規模的選擇上應該尊重市場規律，盡可能避免產業項目嚴重同質化，造成增產不增收或者產業細碎分散化難以形成規模效應的困境。第二，要通過加強頂層設計，綜合運用經濟、行政和法律政策工具，完善利益分配機制，形成貧困戶與其他產業主體間利益共享、風險共擔格局，避免出現貧困群體因弱勢市場主體地位，抵抗市場風險能力不足，而導致貧困加劇。第三，要強化貧困戶參與生產、經營決策，確保產業扶貧資源姓“貧”的屬性。產業扶貧的初衷是克服救濟依賴，變“輸血”為“造血”，讓貧困戶實現內生式發展，但結果卻經常背道而馳。不宜采用只參與分紅，不參與經營決策，導致“被入股”現象。第四，要加快推進產業融合，延長產業鏈，提高產業附加價值，拓展市場的邊界。

金融能力能夠通過改善金融決策來緩解居民貧困狀況[31]。很多貧困群體并不缺乏賺錢的能力，而是缺少獲得貸款的機會。精準扶貧以來，我國積極開展小額扶貧信貸實踐，有效地緩解了貧困群體的金融排斥和信貸約束問題，提高了貧困群體的資源配置能力、經濟參與能力和抗風險能力。但是，扶貧小額信貸存在“政府全包干”“戶貸企用”“信貸資金用于消費”等問題，影響扶貧小額信貸效果的發揮和持續健康發展。未來我國金融扶貧的方向應該從以下幾個方面著手。（1）聚焦普惠金融，實現包容發展。普惠金融堅持市場化運作，兼顧金融公平與效率，滿足多元化的投融資需求，幫助貧困群體實現包容性發展，是一種可持續的金融扶貧方式。（2）發展合作性金融。鼓勵村民間成立資金互助社，一方面可以充分利用集體內部的閑散資金解決集體內部的融資需求，另一方面可以從集體內部對資金進行有效監管，降低信貸風險。但值得注意的是，要通過制度設計，防止合作過程中出現“精英俘獲”現象。（3）完善扶貧金融風險補償機制，防范系統性扶貧金融風險。通過多種手段方式，促進扶貧信貸的持續健康發展，以使持續性地解決貧困人口的信貸需求，增強他們的內生發展能力。

2.1.3 加強社會賦權 實現社會組織在賦權過程中的價值理性與工具理性的有機統一[32]。單純地依托政府高效的行政效率無法解決相對貧困群體的內生發展問題，需要廣泛動員社會力量（企業、社會組織、個人）參與貧困治理，激發第三次分配的活力[16]。通過參與式的貧困治理方式，綜合運用多元貧困治理手段，可以有效激活相對貧困群體的自信心、自尊心，促進貧困群體的主體意識覺醒，提升貧困群體的可行能力。（1）社會賦權要求保障貧困群體的就業權利，通過勞務協作或者建立扶貧生產車間，幫助貧困群體實現穩定就業。（2）社會賦權要求對貧困群體進行心理干預和技能提升，即將扶貧與扶志、扶智有機結合。通過參與式項目，激發各類社會組織，立足自身專業領域，瞄準貧困群體需求，從物質救濟、心理干預、能力提升等多方面進行相對貧困的多元治理。（3）要依托社會上各種公益組織和公益平臺，匯聚微小力量，實現貧困治理的偉大創舉。社會主體只有平衡“強調社會責任”與“追求自身利益和扶貧效率”二者之間的關系，才能實現與相對貧困治理的持續、良性互動。

2.2 向集體賦權

為填補直接賦權不充分導致的“真空地帶”和末端賦權不到位導致的“最后一公里問題”，除了對個體進行賦權增能外，還應對集體組織進行賦權，并以其為新的組織載體向貧困群體進行“二次賦權”。對集體的賦權包括對社區、集體經濟組織和其他社會組織的賦權。發揮集體的力量，以更好地行使各項經濟、政治權利。社區是基層治理和公共事務參與的基本單元，也是與外部資源互通、信息互換的有效窗口。對社區的賦權要求將貧困治理的財權和事權下放到社區層面，這有利于實現扶貧資源在村集體內部的有效轉化，同時也可以充分利用集體內部資源，實現集體的內源發展。但是在這個過程中，需要通過加強制度設計，保證社區成員的參與權、決策權、監督權，防止權力下放后出現“異化”。對集體經濟組織的賦權包括對合作經濟組織、資金互助組織、村辦企業等進行賦權。完善集體經濟組織的利益聯結機制，確保貧困者能夠參與生產經營決策和利益分配，防止出現“精英捕獲”現象。其他社會組織，如社工組織、社會公益組織、紅十字會等是推動社會健康發展的毛細血管，滲透在社會的方方面面。社會組織可以立足于自身領域，充分發揮專業優勢，幫助貧困群體走出自我孤立和社會排斥，盡快融入和參與經濟社會發展進程。對社會組織的賦權，要堅持正確的發展方向，加強監管，避免出現消費公眾信任的公共事件。同時，國家和政府應該出臺支持性政策，幫助社會組織持續健康發展。

3 結論與思考

隨著我國全面進入小康社會，2020 年后，以生存為核心的絕對貧困將被徹底消除，貧困治理的重心轉向相對貧困。相對貧困的治理是一項動態性、長期性、系統性的任務，需要構建相對貧困治理的長效機制，需要以“能力建設”為核心，通過建立“政府”“市場”“社會”的賦權增能體系，對貧困個體和集體組織進行全方位、系統化激活，從客觀上保證貧困群體發展的機會，從主觀上建立貧困群體的脫貧信心和意愿，提高其參與發展的能力，促進內驅式發展。

此外，向集體組織賦權是直接賦權外的一個重要補充，但筆者所指的集體組織是一種兼具經濟、政治、社會元素的組織，是相對貧困治理框架下有效的組織載體。“二次賦權”的目的是解決直接賦權中存在的“真空地帶”，要確保貧困群體的經濟觀念和行為過渡到市場經濟觀念和行為上來，僅通過直接賦權可能難免存在“最后一公里問題”，借助集體組織能減少直接賦權過程可能存在的低效和主體排斥等問題。如2020年中國扶貧基金會啟動實施的“活水計劃”就是典型的“二次賦權”，該計劃旨在通過平臺搭建和資助賦能，支持西部地區社會組織更好地發展，更好地引入和承接社會力量，計劃用3 a 的時間，在西部地區培育發展100 個縣域社會組織，向集體組織賦權實現“第三次分配”，提高扶貧資源利用效率。