地方政府社會(huì)治理能力評(píng)價(jià)與提升路徑

摘要：地方政府在社會(huì)治理工作中面臨著社會(huì)需求多元多樣、社會(huì)治理理念固著、社會(huì)治理工具陳舊等問題。對(duì)其評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)堅(jiān)持以人民為中心、堅(jiān)持在“五位一體”總布局中把握社會(huì)治理、堅(jiān)持社會(huì)治理與城市治理相統(tǒng)一并堅(jiān)持創(chuàng)新原則。地方政府治理能力的提升路徑：（一）要革新治理理念，從經(jīng)驗(yàn)型、封閉式和碎片化治理走向精準(zhǔn)型、開放式和整體性治理;（二）優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)，積極推動(dòng)政府間協(xié)同、跨部門合作，促成各類非營(yíng)利組織、企業(yè)與公民共同參與，建立協(xié)同治理的合作機(jī)制;（三）拓展治理內(nèi)容，從追求GDP的單一經(jīng)濟(jì)目標(biāo)轉(zhuǎn)向提供更為系統(tǒng)全面的教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、環(huán)境保護(hù)等方面的公共服務(wù);（四）創(chuàng)新治理工具，用好大數(shù)據(jù)、5G網(wǎng)絡(luò)、區(qū)塊鏈技術(shù)等“智慧工具”和法治工具，推動(dòng)國(guó)家治理的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。

關(guān)鍵詞：地方政府;社會(huì)治理能力;評(píng)價(jià)與提升

中圖分類號(hào)：D630文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：2095-6916（2021）24-0059-03

黨的十八屆三中全會(huì)以來，隨著國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的持續(xù)推進(jìn)，我國(guó)社會(huì)治理工作重心下沉，地方政府日益成為社會(huì)治理主體。地方政府作為與中央政府相對(duì)應(yīng)的治理主體既有其特殊性，又具有普遍性。目前針對(duì)地方政府治理能力的研究主要有兩大類：一類是量化研究，即根據(jù)特定指標(biāo)體系建立測(cè)評(píng)模型運(yùn)用測(cè)評(píng)數(shù)據(jù)對(duì)地方政府治理能力進(jìn)行量化測(cè)評(píng)，如祁海軍，胡膨沂、王乘武、李靖、李春生、董偉偉分別以河南、江蘇省、吉林省統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)為樣本進(jìn)行實(shí)證研究。一類是質(zhì)性研究，側(cè)重對(duì)地方政府治理能力的概念、要素構(gòu)成等進(jìn)行理論研究。如郭蕊、麻寶斌認(rèn)為地方政府治理能力應(yīng)包括系統(tǒng)思考、制度創(chuàng)新、公共服務(wù)、電子治理、溝通協(xié)調(diào)和危機(jī)應(yīng)對(duì)等諸多指標(biāo);周天楠認(rèn)為政府治理能力應(yīng)注重目標(biāo)凝聚、資源整合、工具使用、責(zé)任控制等關(guān)鍵點(diǎn);劉波、方奕華、蓋小靜認(rèn)為地方政府治理能力可分解為多元參與開啟能力、協(xié)同網(wǎng)絡(luò)運(yùn)行能力、穩(wěn)定合作保障能力等幾個(gè)方面;何水、高向波從新型城鎮(zhèn)化入手認(rèn)為地方政府治理能力應(yīng)包括發(fā)展規(guī)劃能力、資源整合能力、公共服務(wù)能力、風(fēng)險(xiǎn)防控能力、工具使用能力、責(zé)任控制能力等六個(gè)方面。總而言之，現(xiàn)有量化研究抓住了地方政府作為治理主體的特殊性，注重對(duì)治理過程、治理成效的檢測(cè);質(zhì)性研究則試圖探索地方政府作為一類治理主體所具有的共性特征。本文在上述研究基礎(chǔ)上進(jìn)一步探索地方政府社會(huì)治理能力的評(píng)價(jià)原則與優(yōu)化路徑。在評(píng)價(jià)原則上提出應(yīng)堅(jiān)持以人民為中心的原則、堅(jiān)持在“五位一體”總布局①中把握社會(huì)治理、堅(jiān)持城市治理與社會(huì)治理相統(tǒng)一、堅(jiān)持創(chuàng)新原則。在優(yōu)化路徑上提出應(yīng)革新治理理念、優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)、拓展治理內(nèi)容、創(chuàng)新治理工具。

一、地方政府社會(huì)治理能力面臨的挑戰(zhàn)

（一）社會(huì)需求多元多樣

黨的十九大報(bào)告指出我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需求和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾?！拔覈?guó)社會(huì)主要矛盾的變化是關(guān)系全局的歷史性變化，對(duì)黨和國(guó)家工作提出了許多新要求?！盵1]我國(guó)社會(huì)主要矛盾的變化對(duì)地方政府社會(huì)治理工作帶來了巨大的挑戰(zhàn)。一方面，社會(huì)民眾從過去關(guān)注物質(zhì)生活和經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)向更加關(guān)注公平正義、環(huán)境安全等社會(huì)發(fā)展指標(biāo)，對(duì)社會(huì)治理工作提出了新的要求;另一方面，由于發(fā)展不平衡與不充分問題的存在，不同社會(huì)群體的社會(huì)需求也呈現(xiàn)差異化，給地方政府社會(huì)治理工作提出了新的挑戰(zhàn)。如何有效應(yīng)對(duì)多元多樣多變的社會(huì)需求，將治理落到實(shí)處、做出實(shí)效是地方政府工作中需要思考的重要問題。

（二）社會(huì)治理理念固著

隨著改革開放以來經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，中國(guó)治理改革的重點(diǎn)從經(jīng)濟(jì)治理和政府治理轉(zhuǎn)向社會(huì)領(lǐng)域的綜合治理[2]。新的社會(huì)事務(wù)與社會(huì)問題大量產(chǎn)生，社會(huì)治理面臨新的挑戰(zhàn)。然而，地方政府在履行治理職責(zé)時(shí)往往受傳統(tǒng)理念束縛，難以有效應(yīng)對(duì)新的治理難題。其一是行政觀念主導(dǎo)。在傳統(tǒng)治理模式下，政府作為單一治理主體往往依靠行政命令對(duì)社會(huì)進(jìn)行管控和管理。在此種行政觀念影響下，地方政府在角色定位上存在重政府統(tǒng)治輕社會(huì)自治的現(xiàn)象，在職能認(rèn)知上存在重政府管制輕公共服務(wù)的問題，在權(quán)力行使上存在重社會(huì)穩(wěn)定輕公民參與的弊端。這些因素使得地方政府通過“放管服”轉(zhuǎn)型打造“服務(wù)型”政府的理念難以真正落實(shí)，嚴(yán)重制約著地方政府社會(huì)治理效能的充分發(fā)揮。其二是數(shù)字觀念薄弱。部分政府部門及其工作人員不愿接受新事物，對(duì)大數(shù)據(jù)時(shí)代的來臨采取消極態(tài)度，從而在大數(shù)據(jù)時(shí)代的社會(huì)治理工作中處于被動(dòng)局面，難以有效應(yīng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)輿情治理，進(jìn)而影響社會(huì)穩(wěn)定，損害地方政府公信力。

（三）社會(huì)治理工具陳舊

政府治理工具又稱政府工具或政策工具，是政府用來達(dá)成政策目標(biāo)的手段，主要有三類：市場(chǎng)化工具、工商管理技術(shù)與社會(huì)化手段。但是，在傳統(tǒng)治理模式中，政府往往將社會(huì)視作管控的對(duì)象，在涉及社會(huì)公正、公共治安、社會(huì)保障、社會(huì)服務(wù)等治理工作時(shí)最常使用行政命令的方式，以上級(jí)下達(dá)文件指令，下級(jí)傳達(dá)執(zhí)行的方式進(jìn)行社會(huì)治理，反映出治理工具較為單一并因此造成一些治理困境。例如，傳統(tǒng)治理模式中政府與市場(chǎng)關(guān)系錯(cuò)置，致使市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用不能得到充分發(fā)揮，政府主導(dǎo)資源整合與配置往往容易出現(xiàn)“越位”“缺位”和“錯(cuò)位”現(xiàn)象，導(dǎo)致政策失效、財(cái)政赤字與其他負(fù)面效應(yīng);在公共服務(wù)方面，由于缺乏多元主體的合理競(jìng)爭(zhēng)與協(xié)同互補(bǔ)而導(dǎo)致公共產(chǎn)品質(zhì)量較低、公共服務(wù)容量不足等問題;由于傳統(tǒng)治理模式下政府習(xí)慣于以大包大攬的姿態(tài)對(duì)社會(huì)過度掌控，挫傷大眾積極性，導(dǎo)致社會(huì)機(jī)構(gòu)、民間組織不夠活躍。此外，隨著大數(shù)據(jù)時(shí)代的來臨，地方政府在運(yùn)用技術(shù)手段進(jìn)行傳統(tǒng)社會(huì)治理與新興網(wǎng)絡(luò)治理時(shí)也明顯暴露出對(duì)新技術(shù)工具的運(yùn)用盲區(qū)。

二、地方政府社會(huì)治理能力的評(píng)價(jià)原則

（一）堅(jiān)持以人民為中心的原則

以人民為中心，堅(jiān)持執(zhí)政為民，踐行全心全意為人民服務(wù)是黨和國(guó)家工作的根本宗旨。黨的十九大報(bào)告明確提出要堅(jiān)持以人民為中心的原則，以人民對(duì)美好生活的向往作為黨的事業(yè)的奮斗目標(biāo)。十九屆五中全會(huì)強(qiáng)調(diào)部署推進(jìn)“以人為核心的新型城鎮(zhèn)化”是對(duì)以人民為中心原則在我國(guó)城市化進(jìn)程中的進(jìn)一步落實(shí)。習(xí)近平總書記在2019年12月主持中共中央政治局“不忘初心、牢記使命”專題民主生活會(huì)時(shí)對(duì)廣大黨員干部提出了具體的工作要求：“想問題、作決策、辦事情都要站在群眾的立場(chǎng)上，通過各種途徑了解群眾的意見和要求、批評(píng)和建議，真抓實(shí)干解民憂、紓民怨、暖民心，讓人民群眾獲得感、幸福感、安全感更加充實(shí)、更有保障、更可持續(xù)?！盵1]138社會(huì)治理就是要關(guān)注人民群眾的需求、關(guān)心人民群眾的利益、關(guān)切人民群眾的訴求。能否把與群眾利益直接相關(guān)的就業(yè)服務(wù)、民生保障、幫扶救助、社區(qū)治理等工作做好做實(shí)是檢驗(yàn)地方政府社會(huì)治理工作成效的重要指標(biāo)，也是關(guān)系地方政府人心向背的重要因素。各級(jí)地方政府應(yīng)主動(dòng)將是否堅(jiān)持以人民為中心原則作為評(píng)價(jià)自身社會(huì)治理能力的重要依據(jù)。

（二）堅(jiān)持在“五位一體”總布局中把握社會(huì)治理

黨的十八大對(duì)推進(jìn)中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)作出“五位一體”總布局，將經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)和生態(tài)文明建設(shè)作為全面建成小康社會(huì)的五個(gè)關(guān)鍵指標(biāo)。社會(huì)治理是社會(huì)建設(shè)的重要內(nèi)容，包括保障民生、完善社會(huì)服務(wù)、優(yōu)化社會(huì)結(jié)構(gòu)、促進(jìn)社會(huì)組織發(fā)展等重要內(nèi)容。社會(huì)是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、政治文明、文化繁榮和生態(tài)健康的基本載體，社會(huì)建設(shè)的發(fā)展程度直接關(guān)系著其他四個(gè)方面建設(shè)的成效;同時(shí)，經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)和生態(tài)文明建設(shè)也制約著社會(huì)建設(shè)和社會(huì)治理的效果。因此，地方政府在進(jìn)行社會(huì)治理時(shí)必須明確意識(shí)到五個(gè)建設(shè)之間相輔相成、辯證統(tǒng)一的關(guān)系，從“五位一體”總布局的戰(zhàn)略高度統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、綜合把握社會(huì)治理工作。

（三）堅(jiān)持城市治理與社會(huì)治理相統(tǒng)一

當(dāng)下中國(guó)地方政府治理工作實(shí)質(zhì)是在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化過程中的社會(huì)治理，城市治理日漸成為地方政府社會(huì)治理的重要內(nèi)容。隨著新型城鎮(zhèn)化發(fā)展，我國(guó)城鎮(zhèn)居民人口規(guī)模大幅度上漲，由此帶來就業(yè)、養(yǎng)老、教育、醫(yī)療、公共服務(wù)等多種新的需求，對(duì)政府公共服務(wù)的容量和質(zhì)量也提出了新的要求，對(duì)地方政府社會(huì)治理能力帶來較大考驗(yàn)。由于城鎮(zhèn)人口規(guī)模不斷擴(kuò)大，城市治理自然成為地方政府社會(huì)治理工作的重心，要求地方政府提升治理能力，擴(kuò)大服務(wù)容量，提高服務(wù)質(zhì)量。因此，地方政府應(yīng)以新型城鎮(zhèn)化為契機(jī)，通過完善城市治理體系來探索從整體上提升社會(huì)治理能力的有效途徑，以城市治理為抓手，探索更有效的社會(huì)治理體系，全面提升地方政府社會(huì)治理能力，開展全面協(xié)調(diào)區(qū)域、人口、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、資源和環(huán)境的綜合治理。同時(shí)，地方政府也要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展，整合城鄉(xiāng)資源配置，通過鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略“著力提高保障和改善民生水平，不斷完善公共服務(wù)體系，不斷促進(jìn)社會(huì)公平正義，推動(dòng)公共資源向基層延伸、向農(nóng)村覆蓋、向困難群體傾斜，著力解決人民群眾關(guān)心的現(xiàn)實(shí)利益問題?！盵1]343

（四）堅(jiān)持創(chuàng)新原則

黨的十九屆三中全會(huì)提出了全面深化改革的重大任務(wù)。治理體系和治理能力現(xiàn)代化是我國(guó)深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的重要內(nèi)容，目的是適應(yīng)新時(shí)代要求，完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度。改革要求創(chuàng)新，改革必須創(chuàng)新。要有效應(yīng)對(duì)“百年未有之大變局”時(shí)代的社會(huì)難題就必須勇于創(chuàng)新治理體系，提升治理能力。地方政府應(yīng)從治理理念、治理內(nèi)容、治理結(jié)構(gòu)、治理工具等方面進(jìn)行全方位創(chuàng)新，以治理實(shí)踐的創(chuàng)新帶動(dòng)理論創(chuàng)新，形成良性循環(huán)，最終達(dá)成治理能力和治理體系現(xiàn)代化的目標(biāo)。

三、地方政府社會(huì)治理能力的提升路徑

（一）革新治理理念

地方政府社會(huì)治理中存在的主要觀念固著表現(xiàn)為傳統(tǒng)行政觀念主導(dǎo)與數(shù)字觀念薄弱。對(duì)此，地方政府應(yīng)主動(dòng)革新治理理念，破除以行政命令代替公共服務(wù)的治理理念，積極進(jìn)行觀念重塑與轉(zhuǎn)型，真正走出“官本位”和“權(quán)力本位”的思維窠臼，走向“以人民為中心”的“權(quán)利本位”思維立場(chǎng)。此外，大數(shù)據(jù)時(shí)代社會(huì)治理正在從經(jīng)驗(yàn)型、封閉式和碎片化治理走向精準(zhǔn)型、開放式和整體性治理，這些變化要求地方政府革新治理理念，培養(yǎng)數(shù)字觀念，以“精準(zhǔn)治理”“開放治理”“整體治理”的理念應(yīng)對(duì)新時(shí)代與新問題?！熬珳?zhǔn)治理”是指精準(zhǔn)識(shí)別問題、精準(zhǔn)對(duì)接需求并做到精準(zhǔn)施策[3]?！伴_放治理”是指政府權(quán)力與行為進(jìn)一步向社會(huì)公眾公開，做到權(quán)力運(yùn)行公開化、透明化，勇于接受群眾監(jiān)督;“整體治理”是指地方政府要勇于突破由職能分工造成的職能割裂、部門壁壘與合作困境，以萬物互聯(lián)的時(shí)代精神整合資源，打造“整體政府”“無縫隙政府”[3]，優(yōu)化服務(wù)，提升治理能力。

（二）優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)

當(dāng)前我國(guó)社會(huì)呈現(xiàn)出高度復(fù)雜性的現(xiàn)實(shí)局面，傳統(tǒng)的政府一元主體治理模式難以及時(shí)有效應(yīng)對(duì)復(fù)雜多變的社會(huì)問題，表現(xiàn)出明顯的治理短板。地方政府應(yīng)積極推動(dòng)政府間協(xié)同、跨部門合作，并積極促成各類非營(yíng)利組織、企業(yè)與公民個(gè)人等利益相關(guān)者共同參與治理，建立協(xié)同治理的合作機(jī)制。只有多主體參與治理才能更好地實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)資源互補(bǔ)與整合，切實(shí)提升社會(huì)治理效果。

（三）拓展治理內(nèi)容

地方政府社會(huì)治理的內(nèi)容隨著時(shí)代變化而發(fā)生變化，但大致可以分為兩類：一類是傳統(tǒng)社會(huì)治理，一類是新興網(wǎng)絡(luò)治理。就治理內(nèi)容而言，地方政府在兩類治理工作中都應(yīng)緊跟時(shí)代發(fā)展，不斷拓展治理內(nèi)容，提升治理成效。針對(duì)傳統(tǒng)社會(huì)治理內(nèi)容而言，地方政府應(yīng)盡快實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)治理升級(jí)，根據(jù)社會(huì)公眾利益要求和關(guān)注點(diǎn)的變化適時(shí)調(diào)整公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的輸出方向，從以往過度追求GDP的單一經(jīng)濟(jì)目標(biāo)轉(zhuǎn)向提供更為系統(tǒng)全面的教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、環(huán)境保護(hù)等方面的公共服務(wù)，力求以更高的質(zhì)量、更全面的服務(wù)和更人性化的關(guān)懷追蹤公眾利益熱點(diǎn)問題，切實(shí)解決社會(huì)矛盾，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。針對(duì)新興網(wǎng)絡(luò)治理而言，地方政府應(yīng)盡快完善網(wǎng)絡(luò)治理機(jī)制，加強(qiáng)政務(wù)平臺(tái)建設(shè)，提供基于移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)的便捷高效的公共服務(wù)產(chǎn)品，實(shí)現(xiàn)諸多社會(huì)服務(wù)的便利化與簡(jiǎn)潔化。

（四）創(chuàng)新治理工具

當(dāng)下中國(guó)地方政府社會(huì)治理工作需要用好兩種工具：一是要用好大數(shù)據(jù)、5G網(wǎng)絡(luò)、區(qū)塊鏈技術(shù)、人工智能等“智慧工具”。在2020年抗擊新冠肺炎疫情的治理大考中，各類“智慧工具”的使用對(duì)于我國(guó)迅速遏制疫情蔓延起到了重大作用。疫情之初，中國(guó)政府之所以能夠率先及時(shí)制定科學(xué)合理的防疫政策、合理地分配醫(yī)療資源、優(yōu)化物資調(diào)配，大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈等“智慧工具”功不可沒;健康碼、防疫行程碼等基于云計(jì)算的數(shù)據(jù)支持是我國(guó)有效遏制疫情進(jìn)一步擴(kuò)散的重要手段。實(shí)踐證明，依靠科技賦能，突破傳統(tǒng)治理瓶頸是一條行之有效的途徑。二是要用好法治工具。“國(guó)家治理能力提升的關(guān)鍵要靠制度?！盵4]法治化時(shí)代的社會(huì)治理要充分運(yùn)用好法律工具，通過法治建設(shè)推動(dòng)國(guó)家治理的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。地方政府應(yīng)完善治理機(jī)制，提高依法辦事、依法治理能力，做到權(quán)責(zé)清晰、德法相濟(jì)。

在我國(guó)全面推進(jìn)治理能力與治理體系現(xiàn)代化的進(jìn)程中，地方政府社會(huì)治理能力的提升具有舉足輕重的意義。地方政府應(yīng)正視現(xiàn)實(shí)存在的問題與能力短板，積極探索能力評(píng)價(jià)指標(biāo)與原則，努力提升社會(huì)治理能力，切實(shí)做好地方社會(huì)治理工作。

注釋：

①“五位一體”總布局：指經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)和生態(tài)文明建設(shè)五位一體，全面推進(jìn)。

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作者簡(jiǎn)介：王曉艷（1984—），女，漢族，湖北隨州人，博士，湖北文理學(xué)院馬克思主義學(xué)院講師，研究方向?yàn)檎握軐W(xué)與思想政治教育。

（責(zé)任編輯：董惠安）