我國城市管理綜合行政執法體制改革的探索

張成成 肖文興

摘要：隨著城市化進程的不斷推進，現代城市成為一個子系統繁多、多要素高度關聯、多結構、多維度的系統，各種要素高度聚集，這必然要求城市管理的專業化、現代化，而綜合行政執法是保障城市系統協調、有序、高效運行的關鍵。為探究城市管理綜合行政執法體制改革的思路，通過分析綜合行政執法體制模式，從任務、工作機制、權責重構方面構建思路，提出針對性意見，并對后續改革進行深入思考。

關鍵詞：城市管理;綜合行政執法;改革

隨著城市規模與功能的不斷發展，社會對城市管理的要求越來越嚴格，對綜合行政執法的科學性、靈活性、精細化等需求也越來越豐富，傳統的職責交叉、各自為政、缺乏協調、管理粗放等問題持續改變。面對日益復雜化的城市管理問題，綜合行政執法體制急需改革，制定與城市發展相匹配的具體目標與方案，落實綜合行政執法改革任務。

1.城市管理綜合行政執法體制模式分析

目前我國城市管理綜合行政執法的模式主要可歸納為三類，即屬地執法模式、垂直執法模式、聯合執法模式。

屬地執法模式主要是為了應對快速城市化進程中出現的區域不協調、利益不均衡現象而采取的城市管理模式，其具有多元化管理手段的特征，基層執法機構是主要的執法主體，且執法主體的權限與職能明確、科學，從而使基層執法機構切實滿足處理利益糾紛的需求。在屬地執法模式下，政府機構堅持橫向整合與重心下移，創建明確的執法職責機構，明確綜合執法機構與政府職能機構間的職權關系。

垂直執法模式是為了處理城市化進程中出現的一系列管理弊端，是一種增強執法能力的有益嘗試。從實踐來看，隨著城市規模的快速發展，“城市病”日益凸顯，為解決這一問題，垂直執法模式重新梳理、調整不同執法單位權職責關系，使城市管理綜合行政執法單位成為一個單獨的執法組織，并科學界定權責，進而推進城市管理的水平。

聯合執法模式主要是面對變化性大、不確定性強、治理難度較大、突發性等問題時而進行的一項有益嘗試。聯合執法涉及多組織、多部門，要求執法權要素在各部門組織間能夠共享或流動，通過網格管理平臺構建跨部門的聯合機制，實現“大城管”模式。聯合執法在處理城市中難以處理的問題時，表現突出的優勢，比如打破了部門界限、轉變了執法理念、豐富了執法手段、提供了有效保障。

2.城市管理綜合行政執法體制改革思路

（1）改革的主要任務

在深化“放管服”改革的大背景下，城市管理綜合行政執法改革應廣泛積累經驗，在更寬領域、更大范圍推進綜合執法體制改革，針對目前存在的薄弱環境、困境挑戰與問題等，著重推進服務方式、方法的轉型升級。在實踐中應認識到，城市管理綜合行政執法體制改革涉及多個方面，不僅包括行政權力、執法職責的優化配置，還包括編制人員配備、執法機構設置的協調整合。

一是完善執法體制，明確執法管理體制，組建綜合行政執法機構，加強執法隊伍建設。執法機構的創設要符合當地實際需求，明確機構的職責、屬性、人員構成結構等，執法管理體制上，充分發揮街道、社區等基礎作用，簡化行政框架，將更多資源傾斜到基層。二是確定執法范圍，遵循“先易后難、循序漸進”的原則，深化執法改革。就目前實際需求而言，對需要較高技術支撐、現場難以處置的內容暫不集中，對基層急需、群眾盼望、執法程序簡易的內容集中整合，比如城鄉規劃、房地產管理、城市管理、工商行政管理、環保、水利、農業、市場監管、文化廣電、公安行政處罰、民政、旅游發展等方面的行政處罰權，集中于城市管理綜合行政執法的范圍。三是執法方式的改進，在綜合行政執法中，將人性化、文明化、法治化、規范化放在首位，堅持文明執法，遵循“管理為主、處罰為輔”的理念，杜絕粗暴執法。

（2）工作機制的優化

一是要建立綜合保障機制，包括司法保障、規范化保障、經費保障等，統一裝備，統一標識，統一法律文書;二是要建立快速反應機制，尤其是城市管理綜合行政執法與民政服務熱線之間的快速響應與高度融合，提升相互協作的水平;三是要建立協作配合機制，設立內部信息共享機制，科學劃分權限與職責;四是要建立統一指揮機制，構建“綜合行政執法+部門監管”的管理模式，并創建覆蓋全市、縣鄉的綜合行政執法聯動機制。五是要建立信息共享機制，在城市管理綜合行政執法所設計的各部門之間，依托“互聯網+”，構建互聯互通網絡系統，打破部門間的信息孤島現象，推進數字化建設、智慧城市建設。六是要建立監督考核機制，制定符合城市管理綜合行政執法體制改革的評價方案，并健全社會監管體系，提升綜合行政執法的透明度。

（3）權責重構

在“放管服”改革理念的指導下，城市管理綜合行政執法體制改革也應針對權責進行重構，要結合當地實際需求，以及綜合行政執法范圍的調整與整合情況，進行科學合理的權責重構，包括原有職責保留、新職責劃入、原有職責劃出、下方職責、委托職責等內容。在屬地執法的需求下，要注重綜合行政執法權下放街鎮的情況，包括綜合行政執法中的生態環境保護、農業、文化市場、市場監管、交通運輸等部門部分行政執法權，下放到街鎮單位。城市管理方面的市政、園林、環衛、廣告等職責，也下放到各區及街鎮。

3.后續改革的深入思考

隨著城市化進程的快速發展，城市規模越來越大，城市功能也越來越齊全，這也導致城市管理綜合行政執法環境越來越復雜，對綜合行政執法的要求越來越高。因此在深化城市管理綜合行政執法體制改革的過程中，要在立法層面明確城管法定主體和執法依據，要在制度層面建立明確、清晰、完整、細致的職權職能清單目錄。此外還要進一步加強執法人員的行政倫理假設，規范執法中的自由裁量權，進而提升現代化執法水平。

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