國土空間規劃背景下額濟納旗國土綜合整治與修復體系構建研究

丑迎 萬凱 閆慧敏

摘要：本文在國土空間規劃背景下，明晰了新規劃、新形勢下國土綜合整治與修復的戰略和任務，基于額濟納旗國土空間各類要素的特點，研究國土綜合整治與修復體系的構建，通過構建體系，提出整治模式，以期為后續國土空間規劃工作提供參考。

關鍵詞：空間規劃；綜合整治；修復體系；整治模式

1.引言

國土空間規劃背景下，國土綜合整治的概念和內容不斷深化，已上升為國家戰略。我國國土綜合整治工作仍處于探索階段，其內涵、內容、規范等方面還未形成統一的管理體系。

傳統的整治規劃系統性、協調性、優化性不足，從傳統的整治模式、整治目標、整治內容以及資金投入形式來看，均不能滿足國土空間規劃的新要求。在生態文明理念下，國土空間規劃背景下的國土綜合整治是在以人為本的基礎上，強調因地制宜、空間品質；注重資源利用效率、修復受損生態系統；打造宜居生活空間、宜業生產空間。生態保護修復必須實行自然資源統一監管、生態環境綜合整治，“生產、生活、生態”三生空間統籌規劃[1]。

國土空間規劃背景下的國土綜合整治堅持生態文明戰略為統領，優化國土空間開發格局，加強生態系統整治修復保護力度，全面促進資源集約節約利用，共同打造“山水林田湖草”生命共同體。

2.新形勢下的戰略與任務

新形勢下，隨著明確國土空間生態修復新的職責，土地整治順應這一時代要求，也須向國土綜合整治與生態保護修復轉型，實現外延拓展和內涵提升[2]。開展國土綜合整治，是貫徹落實習近平生態文明思想的重要實踐，是實現土地整治向規劃管控和空間治理轉變的一項土地管理制度，是自上而下的頂層設計，是自然資源系統履行統一國土空間用途管制和生態保護修復職責、實施鄉村振興戰略的抓手。國土綜合整治是在保留傳統土地整治做法的基礎上，突出以村莊規劃為統領，以制度創新為重點，整合各類建設項目和資金，實施全域全要素整治，筑牢耕地和生態保護紅線，有效推動了空間規劃落地和用途管制。

國土綜合整治作為人類采取綜合措施對某一空間范圍內的國土資源進行開發、利用、整治、保護等全部活動，最終實現永續發展的過程，已被視為服務于國家頂層戰略的重要內容，是推進現代化建設的重要動力、統籌城鄉融合發展的關鍵抓手、推進新型城鎮化和鄉村振興的核心平臺和實現生態文明的建設路徑。

3.研究區概況

額濟納旗位于內蒙古自治區最西端，東南與阿拉善右旗相連，西和西南與甘肅省毗鄰，北與蒙古國接壤，邊境線長507km。全旗總面積11.46萬平方公里，是內蒙古自治區面積最大、人口最少的旗。

額濟納旗地形由西南向東北逐漸傾斜，呈四周高，中間低平狀，海拔高度在898m～1598m之間。地貌主要由戈壁、低山、沙漠、河流、湖泊和綠洲等構成。發源于青海省祁連山北麓的黑河（古稱弱水、上中游稱黑河、入旗境稱額濟納河）是額濟納的母親河，由南向北，經甘肅省張掖、高臺、金塔等市縣入旗，至巴彥寶格德（狼心山）分為東、西兩條河，向北又分為19條支流，最后匯入東、西居延海，形成3.16萬平方公里的額濟納綠洲[3]。

2019年，額濟納旗實現地區生產總值37.05億元，三次產業結構比調整為5.4∶26.5∶68.1。固定資產投資完成20.5億元，社會消費品零售總額15.3億元，城鎮常住居民人均可支配收入43920元，農村牧區常住居民人均可支配收入25276元。

4.國土空間整治與修復體系研究

多年來，額濟納旗一直把生態文明建設放在突出位置，堅持以生態為要，著力筑牢祖國北方重要的生態安全屏障。綜合考慮到額濟納旗生態脆弱、耕地質量偏低、裸巖石礫地面積較大等問題，開展國土空間生態修復、加快相關技術研究和創新尤為重要。

4.1體系構建思路

根據額濟納旗資源現狀特點，將建立四個方面的指標體系，分別為理清國土空間要素、明晰現有標準與內容、研究整治修復體系和展望體系管理（圖1）

4.2國土空間要素

國土空間規劃背景下，更加注重“山水林田湖草”資源的保護，國土空間整治與保護修復的要素內涵為國家主權管理地域空間內土地及其上的資源綜合。將國土空間要素分成自然生態空間和城鄉地區兩大類，自然生態空間主要包含山水林田湖草等多元要素，城鄉地區主要針對低效用地和城市更新兩個方面。

針對額濟納旗的資源特點，在后續的研究中，可選取礦山、水體、森林、農田、草原、濕地、湖泊、河流、城鄉低效用地、城市更新區等要素進行研究。

4.3現有標準與內容

近年來，礦業領域高度重視礦山地質環境保護與治理等工作，先后頒布、實施了相關的保護條例、建設方案、保護與治理規劃等多項內容。2018年10月1日起正式實施的《非金屬行業綠色礦山建設規范》等9項推薦性行業標準，屬我國首部綠色礦山建設行業標準。就土地整治、耕地保護領域而言，已發布實施了5項國家標準、27項行業標準、150多項地方標準，初步形成了以“項目管理”為需求，以“過程控制”為重點的土地整治標準體系[4-5]。此外，水資源、森林和草原等自然資源，也都有相關的法律法規配套形成保護體系。

將現有標準與內容運用到新規劃背景下，還是存在一定的局限性，如從技術角度難以準確反映生態系統的整體性、安全性、穩定性，以及支撐生態修復標準的制訂等方面還不足[1]。

4.4整治與修復模式

阿拉善盟曾經是內蒙古自治區沙漠面積最多、土地沙化最嚴重的地區，被稱為中國沙塵暴西北路徑的主要通道和重要策源地。境內有騰格里沙漠、巴丹吉林沙漠、烏蘭布和沙漠。早在20年前，中央電視臺《新聞調查》播出專題節目《沙起額濟納》，引起中共中央、國務院高度重視，引發了全社會對阿拉善生態問題的廣泛關注。同年，國務院做出對黑河水量實施統一調度的重大決策，以此來改善當地的生態環境，取得了非常顯著的治理效果。現階段，森林生態服務功能有待提升，沙化和水土流失等土地退化問題依然存在。

額濟納旗探索生態—保護—旅游深度融合的“自然保護+城鄉發展同步”治理模式，逐步推動全域山水林田湖草生態保護修復工程全覆蓋，繪好“山水畫”，逐夢“綠洲美”，推進山水林田湖草修復治理。城鄉的國土價值和人居環境與自然生態系統密不可分，兩者在山水林田湖草共同體等理念的指引下，呈現綜合化的交織狀態。

因此，需要構建綜合系統的多目標、多手段的整治和修復格局，針對生態保護、土地綜合整治、礦山生態、水環境保護與城市有機更新進行綜合考慮與設計。

通過研究，將額濟納旗修復模式定位為以生態保護修復為主的“山水林田湖草”綜合整治模式和以城鄉低效用地為主的“城市更新”綜合整治模式。

4.4.1山水林田湖草綜合整治模式

現階段，我國生態修復的研究內容和實踐較多地關注于水土保持領域，額濟納旗涉及很多自然要素的整治與修復工作，但同其他項目區類似，研究對象多數都在某一具體范圍展開，或擴展至小流域的完整自然地理單元層面[6]。自“山水林田湖草生命共同體”的概念提出以來，我國有很多城市相繼開展了相關的生態保護與修復的工作，多以工程類項目居多。

額濟納旗通過開展黑河水環境治理、水生態保護、沙化土地治理、林地草場保護、礦山治理、農用地整治、低效用地等方面工作，推進國土空間要素綜合治理，使額濟納旗的生態環境得到有效改善，水源涵養和防風固沙功能顯著提升。

4.4.2“城市更新”綜合整治模式

根據額濟納旗現狀用地情況的調查和評價，結合額濟納旗未來發展需要，重點實現國土空間再生和功能重塑。

在生態文明建設和新型城鎮化的時代背景下，國土空間呈現出以存量為主的利用階段。存量規劃通常指在保持建設用地總規模不變、城市空間不擴張的條件下，主要通過存量用地的盤活、優化、挖潛、提升而實現城市發展的規劃[7]。

城鎮低效用地再開發，當前主要有“城鎮低效用地再開發”“三舊”改造和“城市更新”三種[8]，2007年廣東省佛山市成為全國第一個明確提出“三舊”改造的城市。2013年2月原國土資源部確定內蒙古、遼寧、上海、江蘇、浙江、福建、江西、湖北、四川、陜西10個省（市）開展城鎮低效用地再開發為期4年的試點工作。2016年11月全國范圍內開展城鎮低效用地再開發。經過十年的發展，一些城市的內涵和再開發類型不盡相同。

結合額濟納旗自身定位及發展特征，以優化空間格局、提高利用效率、優化資源配置、改善人居環境等為工作原則，對城鎮低效用地再開發。額濟納旗屬于典型的建設用地緊缺型的旗縣，尤其是交通用地。建議其再開發的類型以低效產業用地更新和存量建設用地再開發為主要方向，積極推進城鄉用地增減掛鉤項目建設，推動土地利用由重“增量”向重“存量”轉變。

5.結語與建議

5.1結語

在新規劃背景下，各類自然要素的修復實踐已逐漸超出單一的生態學研究范疇，國土空間綜合整治與修復是基于各類國土空間要素，與自然地理、社會經濟、人文活動等緊密結合。本文基于額濟納旗本地資源要素，探討建立額濟納旗國土空間整治與修復體系，提出“山水林田湖草”綜合整治模式和“城市更新”綜合整治模式，以期為額濟納旗后期國土空間總體規劃戰略提供參考基礎。

5.2建議

建立整治與修復保護制度，健全完善相應的工作機制，聚焦整治修復重點區域，打造國土空間整治修復重點工程，因地制宜、突出特色地把“山水林田湖草是一個生命共同體”貫穿在額濟納旗國土空間總體規劃全過程中。

制度構建，實現國土空間各類要素與多方協調共治。摒棄舊有觀念，部門利益，以國家利益為最高原則完成國土空間規劃[1]；通過制度構建，多方共治，實現國土空間“整體保護、系統修復與綜合治理”預期。

建立新型的綠色融資平臺，引入社會資本、民間資本以及個人資金。資金是推動城鎮低效用地再開發的關鍵，與新增建設用地相比，拆遷補償、安置、建設成本較高[9]。充分發揮“新型政府主體”在山、水、林、田、湖、草保護與修復工作中的作用，積極調動公眾的積極性，充分體現“人民主體”地位，實現全民共享發展成果。

參考文獻：

[1]白中科，周偉，王金滿，等；試論國土空間整體保護、系統修復與綜合治理[J].中國土地科學， 2019， 33（2）：1-11.

[2]賈文濤.從土地整治向國土綜合整治的轉型發展[J].中國土地， 2018（05）：16-18.

[3]額濟納旗人民政府.

[4]鄖文聚.以創新引領土地管理制度持續完善向前[N].中國自然資源報， 2019-01-22（3）.

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[9]劉新平，嚴金明，王慶日，等；中國城鎮低效用地再開發的現實困境與理性選擇[J].中國土地科學， 2015， 29（1）：48-54.