中小學教師隊伍行政管理的權力邊界及其規范
——基于西部H縣的調查

魯子簫

(西北師范大學教育學院，甘肅蘭州 730070)

2019年12月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于減輕中小學教師負擔進一步營造教育教學良好環境的若干意見》，提出：“聚焦教師立德樹人、教書育人的主責主業，統籌規范督查檢查評比考核，切實減輕中小學教師負擔，讓中小學教師潛心教書、靜心育人。”[1]實踐中，基層教育行政部門在教師管理過程中的權力行使不僅深刻影響教師的生存境況，更制約著學校辦學自主權的實現和課程教學改革實踐。在教師管理中轉變角色、樹立服務意識、明確權力邊界，成為新時期優化教育治理、營造良好教書育人環境的內在要求。

一、問題提出

“以縣為主”的教育管理體制，以往在教師隊伍管理等方面發揮了重要作用，為縣域內教育均衡發展和實現城鄉教育一體化奠定了良好的制度基礎。但“集權”過程中，基層教育行政部門不僅左右著教師的職業發展，甚至還無形中控制著教師的教育理念、教學方式，直接決定著教育教學改革能不能在學校、在課堂中落地。縣級教育管理部門如不能善用權力，則會成為縣域教育改革發展的巨大阻力。研究者在西部G省H縣調查發現，基層教師的生存境況受不合理教育行政管理的挾制，教師的自我發展、自主教學被普遍限制，面臨來自各種權力的“圍困”，而其中關鍵的是基層教育行政管理部門。本研究基于西部地區H縣的調查，揭示基層教師管理中權力行使的現狀和問題，并提出相應的對策建議。

二、研究方法

以西部地區H縣為研究對象，本研究采用分層隨機抽樣方法，選取城鄉義務教育樣本學校10所；樣本校校長、副校長20人；樣本校各年級班主任50人；樣本校各級、各科教師50人。城鄉之間、不同年齡段、不同性別、不同年級科目的樣本教師基本均衡。運用文本分析法、問卷法、深度訪談法開展研究。本研究對H縣相關的教育政策和文件進行文本分析，圍繞教師招聘分配、教師職稱晉升、教師培訓進修、區域內師資調動和交流輪崗、教師評價與考核等若干方面，了解基層教師生存的制度環境。筆者發放《中小學師資隊伍管理現狀調查問卷》，圍繞以上幾個方面，了解相關政策法規、教育改革理念的執行程度，校長、教師對縣域內師資管理的態度和意見建議等，對所得數據進行分析，了解基層教師管理的基本情況。結合問卷反映的問題，筆者選取典型的研究對象進行深度訪談，引導訪談對象展開敘事，探討校長的權力現狀、學校內部管理狀況、課程開設狀況、教學實踐狀況，以及教師對教育行政管理的態度，探尋基層教師的真實生存境況。

三、研究結果

研究發現，H縣教師隊伍行政管理在教師招考錄用、教師職稱晉升、教師培訓研修和交流輪崗、教師評價考核、教師日常管理等方面都存在權力越位或缺位問題。

(一)教師招錄制度中的權力越位

H縣每年有兩大類教師招聘。一類是市級統一組織的教師招考，面向應往屆大學畢業生，由縣教育局上報教師需求計劃，市教育局統一考試，最終確定的錄用人員由縣教育局統一分配至各學校。市州統一招考，確保了考錄的公開、公正、公平，一定程度上限制了縣一級的人事權限。但“統一上報”意味著縣教育局只需根據自己所掌握的教師編制情況上報教師缺編數，不存在各級各類學校和鄉鎮層面上報教師需求的環節，學校沒有人事話語權；“統一分配”則完全由教育局主導。在鼓勵“年輕教師支教鄉村”的同時，縣上又會每年組織一次縣域內鄉村教師向城鎮調動的考試，并且要求轄區內有五年以上鄉村教育工作經驗的優秀教師才能報考，[2]考試由教育局全權負責出題、報名、考試、閱卷、錄用，很多鄉村教師為此奮斗不息。

(二)自抬門檻的教師職稱晉升制度

職稱晉升是關系教師切身利益的大事，也成為教育行政權力延伸的重要領地。調查選取的樣本中，初級職稱比重占到了57%，中級職稱比重占到了36%，高級職稱比重只有7%。不同年齡段教師職稱結構不盡合理(圖1)，很多教師年齡接近退休，卻還是初級職稱，而校長樣本中的高級職稱竟占到了70%以上。

圖1 H縣中小學不同年齡段教師(不含校長)職稱結構比例

《G省中小學教師專業技術職務任職資格評審條件》對各級別職稱申報作了詳細規定，符合工作年限要求并達到相應條件的教師都可以申報，尤其對初級晉升中級并未作任何論文、獲獎等方面的要求。[3]H縣執行中則將教師職稱晉升分為正常晉升和破格晉升，正常晉升只規定了相應工作年限，但實際在編制有限的情況下，名額永遠是破格者先得，大部分教師長期等不到正常晉升的機會；破格晉升則拔高了評審標準，如初級晉升中級需要公開發表論文1篇、完成市級以上課題(排名前二)、獲得市以上優質課或輔導獎等。在職稱評聘上，縣域內自搞一套，美其名曰“提高教師隊伍整體素質”，卻使廣大基層教師寒心。

(三)作為“福利”的培訓研修與“懲罰性”的交流輪崗

對西部邊遠地區的H縣來說，外出培訓研修的機會不可多得，成了教師的一項福利。H縣教育局沒有制定教師輪流培訓的常態化制度，省市培訓文件下達后，往往用兩種辦法臨時選派參訓人員：學校根據比例推薦或發文限定參培資格，如年齡、職稱、獲獎等。結果，學校推薦通常成了校長自薦，資格限定導致一部分人成為“培訓專業戶”。校長群體的省外培訓頻次遠高于教師群體，教師的職稱、年齡與培訓頻次成正相關，入職時間短的年輕教師極少有機會外出培訓(圖2)。

圖2 2018-2019年H縣樣本教師參加省外培訓人次

交流輪崗制度的本意是讓優秀教師到農村去，應該是政策激勵下的主動選擇。但調查發現，H縣存在以懲戒為目的的教師交流制度，針對所帶班級成績排名全縣倒數的教師進行“不限期交流”，城鎮調往鄉鎮中心學校，中心學校則調往村小、教學點。有了這種導向，短期支教和交流輪崗在教師心目中也成了一種“懲罰”。教育局規定：“教師晉升職稱必須有2年以上支教經歷”(《H縣中小學教師專業技術職務任職資格評審細則》)，而懲罰性的交流輪崗普遍存在“文到人不到，人到心不到”的情況。在這一制度安排中，縣域內教育被排了優劣，縣城優于中心學校，中心學校優于村小。這反而加重了鄉村教育的困難。

(四)以學業成績為標準的教師評價與考核

教師評價考核直接關系到教師的職業榮譽與發展，且會成為教學活動的指揮棒。H縣對教師的日常考核重點放在教案撰寫和學生作業批改上，“為避免教師偷懶”，詳細規定了教案撰寫的格式以及“每節課必須上夠幾個課時”，加重了教師的教學負擔，也堵住了教學改革創新的路。頻繁的測驗和考試讓教師疲于應對。實行全縣中小學期末統考，以班級為單位進行排名，對排在倒數三位的班級代課教師要給予相應懲罰，包括發派到偏遠村小任教、三年內不得晉升職稱等。某小學的N老師說：“成績考不好要懲罰，考好了卻不一定有獎勵，現在不讓給學生排名了，但考學生變成了考老師，誰敢不抓成績。”在推進教育教學改革和屈服于考試制度之間，縣教育局旗幟鮮明地選擇了后者，將教育的價值矮化為知識授受。教師的教學自主性喪失，“教師專業性的倫理維度亦在問責的擠壓下經歷著扭曲”。[4]

H縣考評結果跟人事安排密切相關，但跟績效工資基本沒有掛鉤。H縣將教師工資中的績效工資整體截留至年終發放，但比例只占全部工資的10%，且分配標準由鄉鎮教育管理中心決定，執行過程中往往礙于人情關系而最終趨向平均化，績效落差多不會超過300元(圖3)，大家都認為“這本來就是自己的錢，不過是留到年終一次性發放”，績效工資沒有起到應有的激勵作用。

圖3 H縣中小學教師績效工資差額

(五)行政執法責任缺位的教師日常管理

與關鍵利益領域的過度“作為”相反，在教師日常管理的非重大利益相關領域，教育行政部門則表現出不關心、不干涉的態度。一是關于學校的作息時間，教育局未作規范，出現很多中小學競相將早自習提前到七點乃至六點的情況，要求教師必須在早自習前到崗(圖4)。提前上班時間無疑是學校之間成績比拼的產物，教師對此怨聲載道卻無可奈何。二是關于教師體罰學生的處理，教育局對相關事件的處理也缺乏明確的態度。H縣教師體罰學生后，“私了”成為事件處理的基本思路。三是教師在藝術培訓班、補習學校代課等情況較為普遍，教育行政部門對此態度模糊，長期不開展相應的監管和查處，實際上默許和縱容了這一行為。四是在應試體制下，學校和教師長期存在“主、副”課的錯誤觀念，占用音、體、美課時補習語、數、外的現象比較普遍，教師之間“借課”的行為被普遍默許。

圖4 H縣中小學教師到校時間

四、研究結果分析

研究發現，基層教育行政部門教師管理權的行使缺乏對教育自身規律的觀照，是用行政權利的邏輯管教育，而不是以教育的邏輯開展行政管理，權力“圍困”之下，基層教師生存境況堪憂，制約著學校自主辦學的實現和課程教學改革的實施。

(一)教師管理權越位與缺位的本質

基于教育改革政策可能會縮小原有權力行使空間、減少原有利益占有份額的判斷，手握權力者拓寬權力的輻射范圍是權力的自然屬性，在此過程中出現的權力缺位、權力濫用等也侵蝕著教育的根底。

縣級教育行政部門在教師管理中的集權、放權行為從合法性的角度看無可指摘，甚至對強調學校主體性的現代教育管理理念進行了充分附和。但從權力行使有效性的角度看，卻存在對教育法律法規的投機取巧之嫌。教育行政權力行使的有效性體現在三個方面：“教育法律法規所允許的行為得到有效的保障，教育法律法規規定的強制性行為得到切實的遵守，教育法律法規規定的禁止性行為得到真正的禁止。”[5]由于我國教育法律法規不完善、不具體、操作性不強，導致教育行政權中大部分權力都屬于自由裁量權，地方教育行政部門的權力行使沒有明確的邊界。但這并不意味著行政主體可以忽視行政對象的專業權力和主體性需求，可以僭越教育的基本規律和國家的教育方針政策。縣教育行政部門把持人事管理的絕對權限，控制教師招錄與流動、拔高教師職稱評聘標準、私定教師評價和懲罰性措施，所謂“集權”實則是權力的越界；對學校提前教師上班時間、績效工資搞平均主義、體罰學生、教師私自辦班等行為睜只眼閉只眼，所謂“放權”實則是權力的缺位。在貌似合法的集權與放權之后，擁有不少自主權的學校非但難以實現自主發展，反而有了“被牽著鼻子走”的感覺。比如，在縣教育局允許學校自主安排作息時間后，學校沒有從師生減負的角度考量，反而競相提前到校時間，其根源就在于教育局抓住了“學業成績考評”這一指揮棒。

總結起來，縣級教育行政權在教師管理中的問題不單是“管得過多，管得過死，管得過細”的問題，而是尋求管理成本最小化、利益最大化的權力角逐：在核心利益上抓權，在周邊利益領域放權，用最低的管理成本實現對教師發展的最大化控制。權力的行使缺乏對教育自身規律的觀照，是用行政的邏輯管教育，而不是以教育的邏輯開展管理。

(二)權力“圍困”下的基層教師和學校生存境況

研究發現，基層學校和教師被來自包括教育管理者在內的各方面的權力“圍困”，生存境況極其艱難，影響著基層學校自主辦學和課程教學改革的實施。

1.教師壓力增大，幸福感、職業認同感降低

縣級教育行政部門在權力行使的過程中，對結果(成績)的追逐消解了教育的意義和價值，其實質是在消解學生和教師生命過程的意義和價值，最直觀的體現就是教師壓力增大，幸福感、職業認同感降低。

調查顯示，66.5%的教師一天工作時間超過10個小時，60.3%的教師存在較大的教學壓力，而壓力源依次是：學業成績排名(占比48.3%)、日常考核檢查(占比22.8%)、職稱晉升(占比20.6%)、校園安全(占比15%)。60.7%的教師感到自己不幸福，75%的教師或多或少有職業倦怠感，55.8%的教師缺乏職業認同感。進一步調查顯示，教師對各類管理制度的滿意度極低(圖5)，缺乏人性化的管理成為造成教師幸福感、職業認同感缺失的重要原因之一。

圖5 教師對教師管理制度滿意度

健康權、休息權是教師基本的人身權利，中小學教師本身承擔著繁重的教學和學生管理任務，大多處于超負荷工作狀態。以懲戒為主的考核評價，非人性化的作息制度，自抬門檻的職稱評聘，關系主導的輪崗研修……凡此種種，都將基層教師的生存狀態逼至可憐之境。

2.教師教學主體地位喪失，課程改革難以落地

《教師法》關于“教師權力”第一條明確規定，“教師有進行教育教學活動，開展教育教學改革和實驗的權力”。專業性是教師職業的特質，也是教師專業發展的前提。然而，現實中“政府強加的問責正在侵蝕教師的專業自主，教師不斷喪失對教學內容與形式及評價的決策權”，[6]專業性喪失意味著教學改革主體地位的喪失，教師無心亦無力改革。

具體而言，教學改革的障礙有三個層次，一是管理部門沒有給予教師充分的尊重和激勵，加之工資待遇低，教師職業認同感不高，對管理制度滿意度低，主動改革的積極性不高；二是日常考核和過程管理上存在太多“規定動作”，固定的課時安排、教學計劃，統一的教案撰寫等占據了所有教學時間，沒有給教師留下自主改革空間；三是以成績為導向的考核評價體系讓教師自主改革成了“高風險”，回避改革是出于教師的“避險”本能。很明顯，教育行政部門雖未明確限制教學改革，但其管理和考核制度設計導致教師教學主體性地位喪失，課程改革難以落地。

3.教育法律法規不能有效執行，學校辦學失范行為得不到糾正

教育行政部門對學校不按作息時間作息、違規補課等現象置之不理或默許，是對治教精神和教育公權力的褻瀆。關于上文提到的種種失范行為，校長、教師普遍認為：“不是我們想這么干，是上面逼著我們這么干”。某鄉鎮中學的T校長說：“誰都知道早自習六點多開始，保證不了學生充足的睡眠，教師也很反感……但全校數我來的最早，這么干了出不了成績，上面說我們至少努力了，不這么干再出不了成績，那我這個校長就當不成了。”教師更是滿心委屈：“上面這么逼我們，難道我們就不能逼一逼學生。”不難看出，在一個虛無的指揮棒下，學校教學陷入了惡性循環的怪圈，難以自拔，學生、教師、校長都成了受害者。

4.校長喪失實際辦學自主權，學校發展的主體性喪失

對人事管理權的絕對控制極度弱化了校長對教師隊伍的管理和領導。某村小的L校長說：“老師的進出跟我這個當校長的沒有任何關系。”人事權的完全喪失使得校長對教師領導力不足，教師對校長決策“不買賬”的情況比較普遍。

盡管如此，校長對人事權的喪失普遍“認命”，被下放的“周邊權力”則成為校長主體地位發揮和學校自主發展真正的“累贅”，學業成績排名(41.2%)和日常管理壓力(30.9%)成為造成校長辦學自主權喪失的主要因素，表現在：教育行政部門以學業成績對學校進行橫向排名，成了學校一切工作的指揮棒，導致學校必須把主要精力放在抓成績上；行政部門“下放”給學校層面的日常管理任務繁重，走馬觀花式的督導檢查，頻繁重復的評估測試，讓校長疲于應付，自主辦學實際淪為空談；行政部門將一些“吃力不討好”的教師管理任務加在校長身上，校長干的都是“得罪人”的事，使得教師對校長教學改革創新理念和行為不支持、不配合，學校發展的自主性喪失，教學改革難以推進。

5.縣域內教育發展模式僵化，應試主義盛行

“以縣為主”的制度本意是擴大地方辦學自主權，為教育改革創造寬松的制度環境，鼓勵地方教育特色化發展。然而，由于管理部門權力行使越位、缺位，更加深了地方教育的功利色彩和“千校一面”的狀況，教學模式刻板，評價標準滯后，應試之風盛行。

H縣經濟發展落后，實行“教育立縣”方針，歷年高考成績突出。然而，這樣的成績是“學生苦學，教師苦教，家長苦供”出來的。一個“苦”字，在提倡快樂學習、身心健康發展的今天，意味深長，全社會對教育的功利訴求不言而喻，而教育行政部門一把尺子量到底，為“高考大業”提供著制度保障。于是，出不了成績就該罰，晚睡早起、體罰補習，都成了“苦”的一部分，所有人都寄希望于“甜”的結果，而不在意學生十余年學校生涯中的生命質量，以及教師的專業發展與生活幸福。學校、教師、學生都被應試制度所成就，卻也成了制度的犧牲品。

五、討論與建議

多年來，學術界孜孜探尋著教學改革難以落地的根源，教師研究者們大多嘗試從教師專業發展的角度破解教改困局，提出了智慧型教師、卓越教師等各種期許。然而，教師個體再高的自我要求，始終都抵不過其直接管理者的影響。新時期，教育行政管理體制改革必須努力適應時代發展的需要，向趨近“教育善治”和“辦人民滿意好教育”的方向前進。

(一)轉變政府管理思維和角色定位，強化教育治理和服務意識

縣域教育行政主體必須切實領會現代社會教育管理的實質，轉變“唯我獨尊”的控制型管理理念，樹立教育治理思維和服務者意識，為教育改革發展營造良好的制度環境。

傳統的教師管理是由效率主義和功利主義思想主導的，看重對教師的監督和控制，“往往使教師覺得管理制度與自身是對立的”。[7]教育管理體制改革的核心是調動政府、學校、教師以及社會力量的積極性和主動性，讓教師從管理的對象變為管理的主體之一,實現有效的教育治理。新時期，教育行政主體要破除官本位思想，改變單一的自上而下的管理模式，“以共治求善治，建構一種有限的政府、規范的市場、自覺的現代社會共同構成的治理格局”。[8]教育局作為學校管理的主體，面對的是專業領域和專業人員，管理過程是存在專業邊界的，其職責就是“滿足教師‘教’和學生‘學’的需要，提高教學過程的效率”,[9]基層教育行政部門不能固守傳統“領導思維”和狹隘的“權力意識”，要尊重學校發展自主性和教師的專業性，將領導者和被領導者的關系轉變為服務者和服務對象的關系，基于教師發展的主體性需要思考管理問題，組織管理策略，充分發揮權力行使在服務教育教學改革、教師發展方面的功能。

(二)樹立“有限權力”和“權責統一”理念，規范教育行政權的邊界

教育行政部門對“什么不能管，什么必須管”的問題必須要有清晰的制度邊界。具體而言，一方面要堅持“法無授權皆禁止”的行政原則，教師管理權力不能逾越以下邊界：尊重《憲法》《民法典》等法律法規基本精神，不得損害教師休息權、健康權等基本人身權力；不能干涉和限制《義務教育法》《教師法》等法律法規所賦予教師的基本教學權力，如依法自主開展教育教學改革的權力；按照《行政法》的基本原則制定下位教育管理辦法，不能隨意抬高教師考核和職稱評聘的門檻；不能剝奪學校在教師招錄中的參與權，教師的需求數量與專業應由學校決定，建議實行以學校為基礎單位的招錄制度；對教師實施懲戒必須要有相關法理依據，不能以行政權替代法權，如不能以考試成績作為懲罰教師的依據；涉及教師調動、工資制度、教師研修、輪崗交流等重大人事管理事項的，要制定相應的管理辦法，做到依法依規，減少管理的隨意性。

另一方面要堅持“權責統一”的原則，教育行政部門必須履行以下職責：以少年兒童基本權利為準則，對體罰、侵犯休息權等損害少年兒童身心健康發展的行為要依法懲治；以教育法律法規為準則，對不能執行國家課程標準、違規占用音體美課程等行為要依規問責；對國家的教育教學改革基本方針，要認真貫徹落實，不能打折執行；尊重教育教學的基本規律和學生身心發展的基本規律，對學校辦學中違背兩種規律的行為進行督查和糾正；尊重教師發展和專業成長規律，對學校在教師培訓研修、評獎評優中利益分配存在明顯不均的現象予以規范。

(三)建立以過程改進為導向和以激勵為主的教師考核評價制度

改革以往以學業成績考評教師的單一標準和以排名為目的的考核評價，建立并落實教學、科研、師德師風等多維度的教師評價標準，注重過程性評價，以評價促發展，以評價促改革，通過評價引領教師專業化發展，“整合各種常規性和臨時性檢查，減少檢查活動，給基層和學校創造安心、靜心的辦學環境”。[10]更加重視發揮教師評價的正向激勵作用，慎用處罰措施，減少帶有懲罰性的負向強化，重視“獎優”而不是“罰劣”，給教師創造一個輕松愉悅的制度環境，減輕教師的工作壓力和心理負擔，通過建立教師交流補償機制代替職稱評聘的限定性規定，通過“構建集績效、晉升、教齡以及政策性補貼為一體的綜合化教師工資結構體系”代替獎懲色彩明顯的單一績效工資制度，最終形成以過程改進為導向和以激勵為主的教師考核評價制度。[11]