新發展階段我國金融風險的新特點、新挑戰及防范對策

王愛萍 胡海峰

關鍵詞?金融風險?金融安全?實體經濟?宏觀杠桿率

〔中圖分類號〕F831.0?〔文獻標識碼〕A?〔文章編號〕0447-662X（2021）12-0099-10

黨的十九大確定了防范化解重大風險是三大攻堅戰之首。其中，防范化解重大金融風險是重中之重。黨的十九屆五中全會決議明確提出，要“統籌發展和安全，建設更高水平的平安中國”，“維護金融安全，守住不發生系統性風險底線”。2021年8月，習近平總書記在中央財經委員會第十次會議上指出，“金融是現代經濟的核心，關系發展和安全，要遵循市場化法治化原則，統籌做好重大金融風險防范化解工作”。①2021年是十四五開局之年，我國步入了全面建設社會主義現代化國家的新征程，正在向第二個百年奮斗目標進軍，黨中央毫不松懈地再次部署了防范化解重大金融風險工作，明確了穩定經濟金融大局的任務，表明維護金融安全和經濟安全是新發展階段的戰略要求，是維護國家經濟利益和人民長遠利益的重大任務，是推動高質量發展、加快經濟發展方式轉變的必要保障，是構建雙循環新發展格局的重要舉措，具有重大的現實意義。

眾所周知，潛在的金融風險尤其是系統性的重大金融風險往往存在于一國金融體系之中，并成為金融危機爆發的根源。考察人類歷史上爆發的歷次金融危機，不難發現，無論是1998年亞洲金融危機，還是2008年美國次貸危機，抑或是2010年歐洲主權債務危機的產生都在事前蘊含著系統性金融風險的大量累積。正是由于監管部門在金融監管方面存在缺陷、不足和漏洞，未能及時發現并有效監測、化解金融體系和金融市場潛在的系統性金融風險，才最終釀成金融危機的大爆發。[美]查爾斯·金德爾伯格等：《瘋狂、驚恐和崩潰——金融危機史》，朱雋、葉翔、李偉杰譯，中國金融出版社，2017年，第89頁。因此，識別和防控重大系統性金融風險，強化對重大金融風險的治理，提高國家金融治理能力現代化，已成為世界各國政府和監管部門亟待解決的一項刻不容緩、不容回避的重大課題。

黨的十九大以來，遵循黨中央、國務院的決策部署，我國牢牢守住了不發生系統性金融風險的底線，防范化解重大金融風險工作已取得了一系列階段性進展，從而有效維護了國家經濟金融的穩定和人民財產的安全。

宏觀杠桿率是債務存量與收入流量之比，通常用貨幣供應量對總產出的比例（M2/GDP）表示。從宏觀層面上看，高杠桿率是導致金融體系脆弱性和金融風險產生的總根源。周小川：《守住不發生系統性金融風險的底線》，《人民日報》2017年11月22日，第6版。美國經濟學家萊因哈特和羅格夫通過對長達800年金融危機的數據和細節的梳理，得出過度舉債是造成系統性金融風險乃至金融危機爆發的最主要原因。⑤[美]萊因哈特、[美]羅格夫：《這次不一樣：800年金融危機史》，綦相、劉曉鋒、劉麗娜譯，機械工業出版社，2010年，第16～17、18～19頁。因為杠桿的本質是債務和信用，無論是政府、金融機構、企業還是家庭，在經濟繁榮時期過度負債，大幅度擴張信用，虛擬經濟自我循環過度膨脹，其增長遠超過實體經濟增長的需要，這一方面就會導致資產泡沫，加大金融體系乃至整個經濟系統的脆弱性;另一方面就會增加企業融資成本和金融風險溢價，加大兌付風險和流動性風險，從而引發系統性金融風險在金融體系和經濟社會各個方面的滋生和蔓延，最終損害實體經濟的健康發展，導致國民經濟崩潰。

2008年全球金融危機之后，為了提振經濟，世界各國紛紛出臺了以貨幣寬松政策為主要工具的經濟刺激方案。我國在“四萬億”刺激計劃的引導下，廣義貨幣供給量（M2）大幅度增加，2016年末M2余額155.01萬億元，全社會杠桿率由2008年的151%大幅攀升到2016年208%。⑥數據來源：WIND數據庫。萊因哈特和羅格夫曾提出“90、60”的宏觀杠桿率標準。他們認為，發達經濟體、新興經濟體國家的政府公共債務占GDP分別不超過90%、60%，⑤杠桿率是安全的。一旦超出這一比例，出現信貸繁榮和信貸泡沫現象，就會造成經濟金融的不穩定性和脆弱性，助長企業和投資者的投機心理和短視行為，進一步擴大債務規模和債務風險，催生各類金融風險的放大甚至釋放，從而誘發金融危機的產生，威脅整個國家的金融安全和經濟安全。

為了抑制宏觀杠桿率上升的勢頭，2016年，我國實施和推進了“三去一降一補”工作，這也標志著我國正式拉開了供給側改革的序幕。2017年以來，在管好貨幣供給總閘門的貨幣政策下，宏觀杠桿率開始穩定下降。2017年末、2018年末和2019年末M2/GDP分別為203%、198%和201%，水平較為穩定，金融和實體經濟平衡關系有所改善。金融業增加值占GDP的比例由2015年的8.17%下降到2019年的7.73%。⑥宏觀杠桿率快速上升的勢頭得到遏制，金融機構過度舉債過度擴張行為也得到有效控制。

2008年全球金融危機之后，中國影子銀行迅速發展，年均增長速度超過20%。代表性主體主要包括信托、券商、基金、擔保公司、小貸公司等非銀行金融機構，主要業務形式有信托計劃、資管計劃、同業理財、委托貸款、票據貼現、小貸公司貸款等。影子銀行突破了市場準入、投資范圍、資本約束、杠桿限制和投資者適當性等監管要求，其交易結構多層嵌套、資產負債表期限錯配，隱性“剛兌”導致權責扭曲，推動潛在風險隱患在金融體系中不斷積累，金融亂象叢生。2017年初，從廣義影子銀行角度統計，規模已超100萬億元，而風險更為集中的狹義影子銀行，規模也達到了51萬億元。中國銀保監會政策研究局課題組、中國銀保監會統計信息與風險監測部課題組：《中國影子銀行報告》，《金融監管研究》2020年第11期。

同發達國家的影子銀行相比，中國影子銀行體系具有很多明顯迥異的特點和獨特之處。中國的影子銀行同商業銀行有著緊密的聯系，是商業銀行表內業務的表外化，甚至可以視為“商業銀行的影子”。商業銀行資產的表外運行，一方面加大了資產泡沫程度，增加了金融市場的不穩定性;另一方面加大了金融系統潛在的風險。因為各個商業銀行一旦以追逐資產溢價率為目標，就會以各種名目和手段逃避監管，在征信、資金池、融資等方面出現不規范的做法，導致金融風險與資產泡沫之間的相互累加，進一步扭曲金融市場的價格信號，加大金融市場的金融摩擦和資源錯配。事實上，中國的影子銀行體系以理財業務、同業業務和交叉性業務的名目大量涌現，打通了銀行、信托、保險、證券、資管、基金等金融機構彼此之間的聯系，產能過剩行業、房地產行業、地方融資平臺等通過層層嵌套業務，形成了龐大復雜的信息不透明、期限錯配、借短貸長、風險鏈條拉長的“資金空轉”業務結構和體系。這種底層資產不清、杠桿程度不明的影子銀行體系，加速了資產泡沫化的過程，導致金融活動與經濟基本面的快速背離，由于其橫跨貨幣市場、股票市場、債券市場、金融衍生品市場等多個市場，涉及面廣，具有明顯的外部效應，一旦出現某些集中違約的觸發事件，就會迅速溢出、傳染和蔓延，引發金融體系的系統性風險，造成金融體系的崩潰。許多國際組織和市場機構均把中國影子銀行帶來的金融風險視作是一顆尚未引爆的“原子彈”，一旦引爆將動搖中國整個金融體系的穩定，引發系統性金融風險和金融危機。Torsten?Ehlers，?Steven?Kong，?Feng?Zhu，?“Mapping?Shadow?Banking?in?China：Structure?and?Dynamics，”?BIS?Working?Paper，?no.701，2018;?Kinda?Hachem，“Shadow?Banking?in?China，”?Annual?Review?of?Financial?Economics，?vol.10，?2018，?pp.287～308.所以說，抓住時間窗口，拆解影子銀行形成的金融風險點，主動緩釋風險，夯實金融穩定的基礎，已成為擺在全面建設社會主義現代化國家面前的重大任務。

針對影子銀行亂象，黨中央、國務院采取一系列堅強有力措施進行了治理。2017年11月8日，國務院金融穩定發展委員會成立，金融管理部門開始對影子銀行進行集中整治。通過去通道、破剛兌、限錯配、降杠桿等措施，加強穿透式監管和功能性監管，促使資產管理行業的業務回歸本源。經過近兩年的治理，到2019年末，影子銀行規模顯著下降，廣義和狹義影子銀行規模分別降至84.8萬億元、39.4萬億元，較歷史峰值分別下降20萬億元、12萬億元。中國銀保監會政策研究局課題組、中國銀保監會統計信息與風險監測部課題組：《中國影子銀行報告》，《金融監管研究》2020年第11期。影子銀行亂象得到有效治理，風險得到持續收斂，從根本上維護了金融體系穩定。

一段時間以來，少數金融控股集團（例如“明天系”“安邦系”“海航系”“恒大系”）抽逃資本、循環注資、關聯交易等掏空金融機構的問題較為突出。這些金融大鱷四處擴張、盲目貪大求全，視金融監管為兒戲，圍獵、俘獲監管人員，逃避監管，把金融機構當成提款機，大肆占用挪用資金，放大杠桿，進行各種利益輸送。金融集團野蠻生長極易誘發跨機構、跨行業、跨市場的傳染風險。《打好防范化解重大金融風險攻堅戰——專訪銀監會主席郭樹清》，《人民日報》2018年1月17日，第2版。隨著防范化解金融風險工作的深入推進，風險處置對象逐漸從金融產品、金融業務層面延伸至金融機構層面。金融監管部門精準拆彈，按照“一司一策”和“一地一策”的原則，先后對金融集團野蠻生長帶來的風險積極處置。2018年初，中國保監會對安邦集團實施接管。隨后處置了包商銀行、恒豐銀行、錦州銀行3家高風險機構，同時對部分信托公司、證券公司、農村金融機構妥善處置，及時解決了這些中小金融機構的股權關系不透明不規范、股東行為不合規不審慎、董事會履職有效性不足、高管層職責定位存在偏差、監事會監督不到位等問題，避免了風險的擴散和蔓延。

2012年以來，我國互聯網金融迎來了繁榮發展期，機構數量、業務規模的迅猛增長，導致行業發展良莠不齊，一大批機構為追逐高利潤異化為信用中介，鉆法規漏洞、打擦邊球，逃避監管，無視資本實力及自身經營管理能力，盲目擴張，大量從事線下營銷，通過假標、資金池和高收益等手段，進行自融、龐氏騙局，觸碰非法集資底線。一旦借貸大量違約、經營難以為繼，便“卷款跑路”，致使投資者損失慘重。例如，泛亞案、e租寶案遍布全國，受害人分別高達22萬、91萬，涉案金額分別達400億元、500?多億元。這種涉眾廣泛的非法金融活動，風險暴露后往往會釀成群體性事件，造成金融風險向社會政治風險轉化傾向，影響社會穩定。2015年，國務院十部委共同發布《關于促進互聯網金融健康發展的指導意見》。2016年政府工作報告中再次明確提出將“規范發展互聯網金融”作為深化金融體制改革的一項重要內容。2016年，銀保監會等四部門聯合發布了《網絡借貸信息中介機構業務活動暫行管理辦法》，國務院辦公廳制定并頒布了《互聯網金融風險專項整治工作實施方案》，確立了我國互聯網金融行業要遵循“規范與發展并舉、創新與防范風險并重”的總體要求，奠定了互聯網金融監管的主基調，互聯網金融發展亂象得到初步遏制。2018年后，網絡借貸（P2P）行業風險集中暴露，問題平臺大量增加。監管部門確立以出清為目標、以退出為方向的處置策略，開始對P2P行業實施專項整治。經過一年多的整治，P2P平臺數量從高峰時的5000家下降至343家，2020年底徹底清零，P2P網絡借貸等互聯網金融風險得到根本整治。中國人民銀行金融穩定分析小組：《中國金融穩定報告2021》，中國金融出版社，2021年，第65頁。

股權質押是一種以公司股東所持股票作為質押物進行融資的行為。2013年，我國正式啟動股票質押式回購業務。自此，股權質押業務的發展進入了快車道。2017年末，股權質押規模已經達到6.15萬億元，較2014年的2.58萬億元增加了3.57萬億元。2018年，A股進行股權質押的上市公司超過3500家。③④數據來源：WIND數據庫。然而，2018年初，西部證券接連對樂視網、信威集團等股票質押業務爆倉計提減值，損失高達15億元，股權質押業務的風險開始被全面揭露。隨即，規范股權質押業務的法律法規相繼出臺。2018年，《股票質押式回購交易及登記結算業務辦法》明確規定，融入資金不得用于淘汰類產業、新股申購或買入股票，應當用于實體經濟生產經營。秉持化解而非刺破風險的原則，中國證監會鼓勵地方政府管理的基金、私募股權基金幫助有發展前景的公司紓解股權質押困難，中國銀保監會指導銀行“穩妥處理”股權質押業務。在多方力量推動下，股票質押風險得到有效緩解，高比例質押上市公司數量明顯下降，質押比例超過50%和30%的上市公司數量由2018年末的141家和772家分別下降為91家和588家。③經過整治，從資金融入方到資金融出方，股票質押風險都得到有效化解。

“十四五”時期，我國面臨的外部環境更趨復雜，不穩定性不確定性明顯增加，國內發展不平衡不充分問題依然突出，金融風險領域仍存在一些持續性問題和苗頭性、傾向性隱患，維護金融安全責任重大，任重道遠。

從國際形勢來看，全球正處于百年未有之大變局，國際力量對比深刻調整，國際環境日趨復雜，單邊主義、保護主義、霸權主義甚囂塵上，世界經濟增長放緩，國際金融市場劇烈動蕩。國際負面外部沖擊的潛在風險比較突出，國際風險可能向國內傳染，成為引爆金融體系的新風險點和“黑天鵝”，甚至造成影響全局的系統性風險。

與此同時，中國積極推進更高水平的對外開放，堅持實施更大范圍、更寬領域、更深層次對外開放，更深度融入世界經濟。目前，針對金融業準入的負面清單已清零，大幅放開了金融機構的外資持股比例及可從事的業務范圍。自2014年滬港通開通之后，資本市場對外開放的步伐迅速加快，滬港通、深港通、滬倫通有效促進了資本市場的互聯互通。2018年，A股被納入明晟指數，標志著將有更多的外資參與中國的資本市場投資。2020?年末，境外機構和個人持有境內人民幣金融資產余額增至6.7萬億元（其中股票3.4萬億元、債券3.3萬億元）。④在不穩定的國際金融環境中，中國對外開放的步伐并未停下，國際國內金融市場的聯系將更加緊密，形成了更加緊密穩定的全球經濟循環體系，這對中國防控輸入性風險提出了更加嚴峻的挑戰。

2018年，中美貿易爭端正式開啟。美方企圖利用貿易爭端扼住中國發展的咽喉，并且爭端進一步從貿易領域上升到科技領域和金融領域。首先是針對貨幣的打壓。2019年8月，美國特朗普政府將中國認定為“匯率操縱國”。其次是針對中國資本市場及中資企業的打壓。2020年5月，美國政府向聯邦退休儲蓄投資委員會施壓，要求其停止投資中國股市，將已投資中國股市的45億美元資金撤出。隨后，美國參議院全票通過了《外國公司問責法案》（Holding?Foreign?Companies?Accountable?Act），該法案通過跨境審計監管對在美上市中國概念股實施嚴厲打壓，直接導致部分企業面臨退市風險。同年11月，特朗普發布了“禁止投資涉軍企業公開發行的金融產品”的總統令，限制對象包括美國公共部門、私人投資者和在美外資機構，該規定影響到包括中國電信、中國移動、中國聯通等31家中國企業。2021年1月，中國電信、中國移動和中國聯通等多家公司被美交所和場外市場摘牌。2021年拜登開始執政，繼續實行打壓中國的政策，企圖遏制中國的快速發展。2021年7月30日美國證監會（SEC）主席加里·詹斯勒（Gary?Gensler）發表暫停中企赴美IPO申請的聲明，中資企業在美上市之路進一步受到封殺。三是金融基礎設施安全凸顯。迄今為止，全球跨境支付與清算在很大程度上依賴于紐約清算所銀行同業支付系統（Clearing?House?Interbank?Payment?System，CHIPS）和總部位于比利時布魯塞爾的環球銀行金融電信協會（Society?for?Worldwide?Interbank?Financial?Telecommunication，?SWIFT）。這兩大體系都是由美國控制著，可以通盤掌握國際資金調撥與流動狀況。美國曾多次對其他國家進行金融制裁，其中在針對伊朗政府的金融制裁中，就將伊朗政府、金融機構與企業排除在SWIFT和CHIPS之外。目前的種種跡象表明，美國對中國特定行業、重點企業和關鍵個人進行“精準金融封鎖”是大概率事件。美國極有可能對中國高科技產業、企業或個人采取定點和局部的金融打擊，通過禁止相關機構接入SWIFT或CHIPS系統，來切斷這類企業的跨境支付。

疫情爆發以來，中國經濟發展經受住了考驗，2020年GDP增長速度達到2.3%，成為全球唯一實現正增長的主要經濟體。然而，受疫情影響，經濟下行壓力增大，逆周期宏觀調控政策力度有所提升，導致我國宏觀杠桿率出現明顯反彈。2020?年末，廣義貨幣（M2）余額218.7?萬億元，同比增長?10.1%;全年人民幣貸款新增20萬億元，同比增長13%。我國的宏觀杠桿率（M2/GDP）迅猛攀升至215.26%，創2009年以來最大增幅。④數據來源：WIND數據庫。分部門來看，我國宏觀杠桿率上升主要是非金融企業杠桿率上升幅度過快所推動，其次是政府部門杠桿率。單個部門的風險積累，有可能導致風險跨部門傳染，進一步形成全局性的金融風險。王桂虎：《宏觀杠桿率引致系統性金融風險的傳導機制研究——基于40個國家及地區的經驗研究》，《鄭州大學學報》（哲學社會科學版）2018年第6期。穩杠桿、防風險再次成為社會關注的焦點。

受疫情和經濟增速持續下行影響，各類企業經營狀況惡化，舉步維艱，尤其是在批發零售、住宿餐飲、物流運輸、文化旅游等行業，沖擊更為嚴重，資金周轉周期延長，中小民營企業資金鏈難以為繼，部分企業生產經營面臨困境，信用風險有所上升。國家統計局2020年12月27日數據顯示，規模以上工業企業11月末應收賬款17.28萬億元，同比增長16.5%;產成品存貨4.64萬億元，增長7.3%。數據來源：國家統計局，http：//www.stats.gov.cn/xxgk/sjfb/zxfb2020/202012/t20201227_1811842.html。在經濟下行和償債雙重壓力疊加的情況下，企業壞賬不斷增加，增厚了銀行不良資產。與此同時，商業銀行為完成支持實體經濟和普惠金融的目標，普遍放松了風險監管要求，擴大了信貸資產的風險敞口。2020年二季度，商業銀行不良貸款率為1.94%，銀行業金融機構不良貸款率為2.1%，均創下近10年新高。2020年銀行業處置不良資產總額達到3.02萬億元。2020年末，商業銀行不良貸款余額3.5萬億元，較年初增加2816億元;不良貸款率雖然回落至1.92%，但仍然居高位運行。④

當前，我國經濟恢復基礎尚不牢固，經濟下行壓力依然較大。在這種情況下，實體經濟風險會更多地向中小金融機構傳遞。2021年4月，中國人民銀行公布了2020年第四季度國內金融機構的風險評級結果，在4399家中小金融機構中，有超過10%的機構被列為高風險金融機構，主要集中在農村合作金融機構（包括農村商業銀行、農村合作銀行、農信社）和村鎮銀行，兩者的高風險機構數量分別為285家和127家。《2020年四季度央行金融機構評級結果》，中國人民銀行，http：//www.pbc.gov.cn/goutongjiaoliu/113456/113469/4237335/index.html。中小金融機構主要客戶集中于中小微企業，但由于歷史上定位模糊，長期粗放經營，盲目貪大求全，內控體系不完善，資產質量歷史包袱較重，新冠疫情的爆發加劇了中小金融機構的流動性風險和信貸風險。在利率市場化不斷推進的背景下，中小銀行的生存空間被進一步擠壓，流動性風險成為制約中小金融機構發展的瓶頸，一大批中小銀行資本缺口加速暴露，補充資本金需求明顯提升。“十四五”期間，隨著前期出臺的“中小企業貸款延期還本付息”“再貸款再貼現”等結構性貨幣信貸政策的進一步實施，中小金融機構不良資產增加和處置壓力還在加大，其風險暴露壓力急增。

自2014年開始，中國債券市場打破剛兌，債券違約加速，2018—2019年達到違約高峰。2020年，信用債違約事件頻繁發生。2020年前三季度，債券市場違約債券96只，新增違約發行人18家，較去年同期均有所下降，違約率呈下降趨勢。《債券違約市場化處置機制正逐步建立》，中國經營網，https：//baijiahao.baidu.com/s？id=1683880937901929910&wfr=spider&for=pc。但四季度，信用債市場卻迎來了有史以來最大的“黑天鵝”事件，華晨集團、紫光集團及永城煤電等信用債相繼發生違約，引發了信用債市場的大地震，部分行業、地區債券隨之急跌。國企債務違約事件的集中發生，形成惡性循環，摧毀投資者信心，引發多米諾骨牌效應，導致市場情緒恐慌，從而影響新的債務發行，進而導致債務接續困難，并再次發生違約，誘發市場動蕩。2021年企業信用債違約持續發酵，截至2021年6月30日，企業信用債違約規模已達985.73億元。④數據來源：WIND數據庫。防止債務違約風險帶來的金融市場大起大落以及跨市場風險傳染的形勢和任務依然嚴峻。

2020年以來，為應對新冠肺炎疫情，地方政府債務有所擴張。截至?2020年底，顯性地方政府債務的同比增速已超過20%，余額達到25.6萬億元。相比之下，顯性債務的風險尚且可控，而隱性債務的規模難以徹底摸清。據有關機構的測算，我國地方政府隱性債務規模已經超過顯性債務規模。而城投企業作為地方政府的重要融資平臺，債務規模大，且即將迎來到期兌付高峰期。2021年，城投企業的總償債量預計超過2.54萬億元，較2020年增長達30%之多，其中，約有7929.82億元城投企業債進入回售期，按照30%的實際回收率估算，將有2378.95億元債券兌付，較2020年增長181%。④即便大部分平臺公司與地方政府或“國資”有著千絲萬縷的聯系，但依舊不可放松風險排查力度，需保持高度警惕。

近年來，在“房住不炒”的政策基調下，監管部門持續加強了房地產金融的監管，在一定程度上緩解了房地產與實體經濟失衡的問題，但房地產領域的高泡沫、高杠桿風險仍然突出，已成為中國經濟最大的“灰犀牛”。[美]米歇爾·渥克：《灰犀牛：如何應對大概率危機》，王麗云譯，中信出版社，2017年，第327頁。2020年金融機構房地產新增貸款額占當年新增貸款額的26.3%，年末房地產貸款余額達49.6萬億元，占各項貸款余額的28.1%。數據來源：《2020年金融機構貸款投向統計報告》，中國人民銀行，http：//www.pbc.gov.cn/goutongjiaoliu/113456/113469/?4180902/index.html。2021年下半年，在房企存量有息債務高企、償債高峰集中來臨、融資政策持續收緊、行業內分化加劇的背景下，部分杠桿率較高且資金周轉能力較弱的房企違約風險將進一步上升。企業與居民貸款違約的風險、抵押品價值的縮水，將對銀行資產負債表形成較大程度的負面沖擊。房地產涉及金融、民生等多個領域，具有顯著的收入分配效應。而房價暴漲加劇了貧富分化，進一步固化了社會貧富差距，其風險防控需要持續進行。

近年來，隨著信息技術的發展，國內金融創新層出不窮，但與此同時，不合規的集資、網貸、高利貸等非法金融活動也隨之泛濫。一些機構在沒有取得金融牌照情況下非法從事金融業務，以高息回報為誘餌，打著所謂金融科技、互聯網金融等旗號的騙局迅速擴張，層出不窮。部分非法金融活動借金融創新和互聯網金融之名，行金融欺騙之實。借助于先進的信息技術，非法金融活動表現出更強的隱蔽性、欺騙性、復雜性和傳染性，上網、下鄉、掃街、跨域成為非法金融活動蔓延的主要途徑。第一，非法金融活動的主戰場轉到線上，尤其是通過移動客戶端實施虛假欺詐行為;第二，非法金融活動逐漸向農村地區蔓延，在農村廣布“熟人業務員”，虛構高額回報理財產品吸收資金;第三，違法人員利用電話、短信、即時通訊工具、傳單等全方位立體式地圍攻消費者，無孔不入;第四，借助于網絡與信息技術，許多非法金融活動早已突破了區域性、行業和國界的限制，對經濟發展帶來的負面影響不容忽視。

隨著大數據、人工智能、區塊鏈等技術的快速發展，金融科技在各類金融業務場景中被廣泛應用并成為金融行業乃至經濟增長的新引擎。然而，作為新事物，監管往往比較滯后，金融科技在給金融市場提質增效的同時，也帶來了一系列新的風險點。一是金融科技公司可能出于自身利益追求而濫用用戶的個人信息。數據是未來金融體系最核心的資產，也是金融國際競爭力的核心，誰占有數據誰就可能占據主導權。針對數據安全問題，2020年以來，中國人民銀行、中國銀保監會出臺了多個政策文件，例如《金融數據安全分級指南》《個人金融信息保護技術規范》《中國銀保監會監管數據安全管理辦法》《征信業務管理辦法》《金融數據安全數據生命周期安全規范》，并在2021年將滴滴APP下架。二是技術漏洞可能給投資者乃至金融體系帶來巨大損失。三是目前針對金融科技的監管尚不完備，金融科技公司游離在金融監管的灰色地帶，規模擴張的欲望強烈，而且，金融科技使得金融的各個環節聯系更加緊密，一旦某一個環節出現問題，極有可能會傳導至整個金融體系，對宏觀金融穩定也會產生巨大的潛在影響。

新發展階段，統籌做好重大金融風險防范化解工作，不僅是加快形成雙循環新發展格局的關鍵，而且是推動高質量發展的“先手棋”，是實現國民經濟高質量發展、推動中國經濟轉型升級必須戰勝的“臘子口”。

統籌做好重大金融風險防范化解工作要堅持預防為主、標本兼治、穩妥有序、守住底線的總體思路，?健全金融風險預防、預警、處置、問責制度體系，加強宏觀審慎管理制度建設，夯實金融穩定的基礎，處理好穩增長和防風險的關系，以經濟高質量發展化解系統性金融風險。

堅持預防為主，就是要加強風險防范的頂層設計，提高重大金融風險發生前的風險識別能力、預警能力和把控能力。冰凍三尺非一日之寒，系統性金融風險具有極強的隱匿性、積累性和傳染性，從產生到最終爆發之間存在一個逐漸積聚的過程，有一個從萌芽累積匯聚到最終爆發的演進過程。胡海峰、代松：《后金融危機時代系統性風險及其測度評述》，《經濟學動態》2012年第4期。認識水平的提高和先進技術的發展改善了傳統風險管理理論的缺陷，使人類能夠對不同領域、不同類型的風險進行量化管理。事前通過把握各項指標的波動情況來識別和辨明潛在風險及隱患，并對其進行精準測量和客觀評估，進而對重點領域進行持續監控，形成有序有效的風險預警體系以提高對重大金融風險的判斷能力。在此基礎上，主動采取有效的應對措施，積極治理和化解風險。通過科學有效的事前預防體系，能夠顯著抑制金融風險積累。防范化解重大金融風險的第一道關口就是要做到對金融風險心中有數，力爭從源頭處化解風險，避免獨立的、局部的個體風險演變為系統性風險。

堅持標本兼治，首先要針對主要金融體系和金融市場出現的動蕩源和風險點，采取積極措施加以妥善處置和解決，但這些對策都是暫時性、應急性和臨時性的治標措施。要從根本上化解重大金融風險，關鍵是要深刻認識到“現代金融發展呈現出機構種類多、綜合經營規模大、產品結構復雜、交易頻率高、跨境流動快、風險傳遞快、影響范圍廣等特點”。習近平：《關于〈中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議〉的說明》，《人民日報》2015年11月3日，第1版。金融風險本質來源于資源錯配，而更深層次的原因來自經濟體制機制的扭曲。治本就要增強系統觀念，強調重大金融風險是錯綜復雜的而不是孤立的，局部性、臨時性、碎片化的應對措施無法從根本上解決問題，必須從結構性改革中找出路，以深化供給側改革為主線，以改革創新為根本動力，緊緊圍繞市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用，加快金融體制改革，加強現代中央銀行制度建設和金融宏觀審慎管理制度建設，實現國家金融治理體系和治理能力現代化。

堅持穩妥有序，就是針對金融風險關聯性強、涉及面廣的特點，既要防止處置不慎、操作不當、人為造成的“處置風險的風險”，又要防止在處置其他領域風險過程中引發次生金融風險。因此，處置金融風險，必須早防早控，穩防穩控，情況要明，反應要快，措施要細，步驟要穩。在處置方式上，要區別不同情況，抓住主要矛盾，因地制宜、對癥下藥。對于個案風險，要堅持遵循市場化法治化原則處置，不去掩蓋問題。對于暫時遇到流動性困難的機構，要及時救助，不能猶豫。對于可能出現的系統性風險必須果斷出手，切斷風險傳染的鏈條，不能貽誤時機。要完善風險處置的制度安排和工作機制，一是加大風險摸排，二是完善應對指揮體系，三是強化資金資源保障，四是健全風險應對評估反饋機制，五是建立激勵問責機制，做到既要及時有效處置，也要防止道德風險。

堅持守住底線。金融風險與金融活動相伴而生，如影隨形，個體風險在所難免，關鍵是不能出現系統性風險。這是必須堅決守住的底線，是金融工作的根本性任務。牢牢守住不發生系統性金融風險的底線，必須要堅持問題導向和底線思維，及時關注經濟金融中的灰犀牛，對潛在的風險水平進行冷靜客觀地評估，充分估計其風險爆發可能帶來的最大損失，通過實施科學的風險處置方案，避免風險完全爆發，堅決守住不發生系統性風險的底線。

（1）堅持穩健的貨幣政策，管住貨幣總閘門

流動性風險往往是系統性風險的觸發點，必須嚴加防范。習近平總書記指出，“千招萬招，管不住貨幣都是無用之招。”易綱：《建設現代中央銀行制度》，《人民日報》2020年12月24日，第9版。要堅決控制貨幣總量，保持貨幣政策的穩健中性，尤其是在疫情防控常態化和經濟發展承壓的情況下，要繼續避免大水漫灌的刺激方式，通過結構化貨幣政策，提高貨幣工具的直達性和精準性，從宏觀上管好貨幣總閘門。加強前瞻性預調微調，引導市場預期，維護流動性基本穩定。加強金融機構流動性管理，合理安排資產負債總量和期限結構，嚴防流動性困難。對出現流動性風險的機構和產品，靈活運用多種政策工具組合，果斷處置。

（2）強化金融機構的監管和內部治理，嚴防重點領域風險

企業是經濟活動的主體，也是金融風險防控的微觀基礎。金融機構的合規經營是防范化解重大風險的第一道防線。從近幾年來暴露的風險隱患和違法違規問題來看，金融機構內部治理機制不健全、治理結構嚴重失衡是問題的根源。金融機構治理結構重形式輕實質，沒有充分發揮公司治理的作用，很多金融機構激勵約束、內部管理、內部制衡機制形同虛設，相互制衡能力很弱。2008年爆發的全球金融危機的深刻教訓表明，金融機構缺乏有效的公司治理機制，會直接引致公司經營的投機和扭曲，進而滋生諸如侵犯股東權益、金融腐敗等違法違規行為，從而產生單個金融機構的風險，由于金融網絡的聯結和加強，系統性金融風險會因此而快速積累。深化金融機構的內部治理改革是今后金融體制改革亟待加強的關鍵任務，是支持實體經濟、維護金融安全的有效保障。

“十四五”時期，要重點聚焦強化金融機構的主體意識，強調主要股東要承擔防范化解金融風險的責任。同時，要消除監管短板和薄弱環節，加強對系統性金融機構和金融控股公司監管，出臺國內系統重要性銀行名單，完善系統重要性金融機構宏觀審慎管理框架，進一步健全對金融控股集團的監督管理制度。

針對重點領域風險，一是要進一步加強對不良資產的認定工作，并提高對不良資產的市場化處置和核銷力度，通過完善市場化交易規則、增強信息披露透明度、提高不良資產的標準化程度等措施，推動不同類型的金融機構剝離不良資產。二是進一步防范化解影子銀行風險。繼續對高風險業務保持高壓態勢，規范交叉金融產品，厘清股票市場、債券市場、信貸市場與貨幣市場職責和分工，鏟除影子銀行生存的土壤，防止高風險影子銀行反彈回潮。三是有序處置高風險金融機構。針對高風險金融集團、農村金融機構、城商行和信托等不同風險的機構，精準有效施策，實施針對性的處置方案。對農村金融機構、城商行，鼓勵采用多種方式補充資本、引進戰略投資者。

（3）完善債務風險防控機制，有效化解地方政府隱性債務風險

近年來，國有企業債券違約的風險隱患明顯提升，要完善債務風險識別、評估預警和防控機制。綜合利用企業的財務指標，例如負債水平、盈利能力、資產質量等構建預警體系，對企業債券的償還能力和債務風險進行量化評估，進而篩選出高風險企業，按照“一企一策”的原則納入重點監管名單，并制定相應的風險化解和處置方案，確保穩妥化解債務風險。除此之外，建立事后嚴懲機制，對國企惡意逃廢債行為嚴懲不貸，增強警示性。

針對違約債券的處置問題，要加快完善債券違約處置機制，圍繞加強投資者權益保護制度建設，進一步加強債券信息披露，繼續夯實中介機構責任，對于違約債券采用市場化處置方式，例如轉讓、買賣到期違約債券。

我國地方政府隱性債務風險問題，具有規模大，底數不清，風險監控和治理難度大等特征，和房地產債務共同構成了中國經濟發展的“灰犀牛”。黨中央高度重視防范化解地方政府隱性債務風險問題。習近平總書記指出，“既要高度警惕‘黑天鵝’事件，也要防范‘灰犀牛’事件風險”。《習近平談治國理政》第3卷，外文出版社，2020年，第220頁。積極穩妥化解地方政府隱性債務風險，重點要做好：一是健全地方政府舉債融資機制，開好“前門”，規范地方政府的舉債融資行為;二是嚴格落實法律法規的懲戒機制，落實屬地責任，加大查處和問責力度，堵住“后門”，堅決及時遏制違規舉債行為，堅持“發現一起、查處一起、問責一起”的原則;三是穩妥有序地化解隱性存量債務，必須將監控、核查和督查工作常態化，推動隱性債務顯性化，才能夠及早發現和處置各類隱性債務風險隱患。

（4）嚴格房地產宏觀調控，推動金融、房地產均衡發展

根據貝殼研究院的數據，2021年房企到期債務規模達到12822億元，成為2019—2023年區間內的償債高峰，而次高峰則是在2022年，償債規模維持在8000億元以上，情形不容樂觀。數據來源：《1.28萬億債務壓頂，償債高峰年到來，房企高管：有企業已經悄悄躺下》，http：//www.time-weekly.com/post/284077。房地產既是居住型市場，也是投資型市場。需要保持房地產調控政策的穩定性，強化房地產領域的風險防控。防控金融風險不容有例外和特殊，所有的房地產企業都要遵守監管規則，不踩線、不逾矩。今后要堅持“房子是用來住的、不是用來炒的”基本定位，把金融工作與房地產工作結合好、管理好，既要維護房地產市場穩定，防止大起大落，又要讓房地產為金融市場的穩定和金融資源的派生提供良好的條件，從而通過房地產資產的合理運用，促進實體經濟的投資能力和創新創業能力的不斷增強。促進房地產市場的平穩發展，還需完善住房租賃市場金融政策體系，保證政策性住房的資金支持。

（5）嚴厲打擊非法金融活動，嚴防壟斷和資本無序擴張

針對嚴重干擾金融市場秩序的非法金融活動和金融詐騙行為，繼續加大打擊力度，出臺專項整治活動，通過提高違法成本，強化信息披露，完善失信懲戒機制，加快構建社會信用體系，遏制各種違法違規滋生的空間。

針對一些平臺企業打著“創新”的旗號逃避監管，搞跨界混業經營，交叉性業務套利，以及過度采集用戶信息，或濫用數據、算法進行大數據殺熟等違規行為，要加強監管，強化消費者個人金融信息和隱私保護，嚴禁金融產品過度營銷，誘導過度負債。通過監管，堅決遏制平臺企業壟斷和不正當競爭行為，防止資本在金融領域的無序擴張和野蠻生長，防范新的“大而不能倒”風險。

（6）加強金融市場基礎設施建設，發揮信用懲戒機制作用

金融市場的基礎設施如同道路橋梁和高速公路，承載了金融資源的交易、活動和運行，像神經中樞一般通過完成支付、交易、清算等功能指揮著經濟社會系統的運行。金融科技的快速發展，進一步強化了金融業對金融網絡和信息系統的依賴，金融市場基礎設施水平亟待提升，應盡快推出金融基礎設施建設的頂層設計架構。首先，攻克金融基礎設施領域的“卡脖子”難題，實現核心技術的國產化替代;其次，增強對新技術領域的研發力度，加快推進區塊鏈的廣泛應用，積極參與制定跨境清算國際標準，研發和推廣人民幣跨境支付系統;再次，重視金融數據安全，確保網絡和信息的穩定。而且，金融基礎設施的正常有序運行是經濟金融健康發展的重要保障，因此必須將其納入宏觀審慎監管框架中，對金融基礎設施實施統籌監管。

（7）加快金融體制改革，回歸金融支持和服務實體經濟的本源

金融在宏觀經濟運行過程中居于核心地位，起到血脈作用，已經廣泛滲透到社會經濟各個領域，維護金融安全是保障國家安全的重要一環，金融工作的永恒主題和關鍵任務就是守住不發生系統性金融風險的底線。金融業大力支持實體經濟發展，是防范和化解潛在金融風險、維護金融安全的重要基礎。習近平總書記指出，“經濟是肌體，金融是血脈，兩者共生共榮”，“實體經濟健康發展是防范化解風險的基礎。”《習近平在中共中央政治局第十三次集體學習時強調?深化金融供給側結構性改革?增強金融服務實體經濟能力》，《人民日報》2019年2月24日，第1版。“要夯實金融穩定的基礎，處理好穩增長和防風險的關系，鞏固經濟恢復向好勢頭，以經濟高質量發展化解系統性金融風險。”《習近平主持召開中央財經委員會第十次會議強調?在高質量發展中促進共同富裕?統籌做好重大金融風險防范化解工作》，《人民日報》2021年8月18日，第1版。?從國際金融危機和新冠肺炎疫情爆發的實踐來看，誰擁有較強的實體經濟，誰就擁有較強的抗風險能力和堅實穩定的競爭優勢。

統籌做好重大金融風險防范化解工作，關鍵是“堅持把發展經濟著力點放在實體經濟上”，《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》，《人民日報》2020年11月4日，第1版。把服務實體經濟作為金融工作的出發點和落腳點。《習近平在全國金融工作會議上強調?服務實體經濟防控金融風險深化金融改革?促進經濟和金融良性循環健康發展》，《人民日報》2017年7月16日，第1版。通過系統性、整體性、重構性制度變革和制度創新，破除體制性障礙、打通機制性梗阻、推出政策性創新，從而減少金融摩擦，有效降低信息不對稱和交易成本，充分發揮金融在資本形成、信息揭示、資本配置、風險管理等方面的優勢，促進金融與實體經濟良性循環，形成經濟高質量發展的重要金融支撐，推動中國經濟發展的質量變革、效率變革、動力變革。

總之，金融領域風險點多面廣，隱蔽性、突發性、傳染性、危害性強，這些決定了防范化解重大金融風險是一項極其復雜的工作，是一項與時俱進、常變常新、極具挑戰性的工作。著力統籌好金融發展與金融安全，始終保持高度警惕，壓實各方責任，暢通機制、明確職責、分工配合、形成合力，全力推進防控金融風險的各項工作，就會最終打好打贏防范化解重大金融風險攻堅戰。

作者單位：王愛萍，北京工商大學經濟學院;胡海峰，北京師范大學經濟與工商管理學院

責任編輯：韓海燕