河北省霧霾治理中公眾參與的法律問題研究

楊曉婉

摘要：京津冀及周邊地區是重點區域中霧霾污染最嚴重的，河北省的霧霾污染給人們的生產、生活帶來了不利影響。雖然已經出臺《河北省環境保護公眾參與辦法》，但因其法律位階低、法律責任輕、參與機制少等原因，不能形成政府、企業、公眾、社會組織在霧霾治理中協同共治的局面。本文從引導公眾有序參與霧霾治理的角度，直面河北省霧霾治理的主要問題，提出公眾參與治理的對策建議，以期一定程度上減輕河北省的霧霾問題。

關鍵詞：霧霾?公眾參與 有序?法律問題

2015年修訂的《環境保護法》將公眾參與確定為基本原則之一。公眾參與環境事務，在發達國家歷史較長，人們有著比較成熟的環境心理和環境參與意識。如美法日等國家都有比較完善的法律政策來支撐，公眾的參與形式多種多樣，參與途徑也很廣泛，在學理界的研究高峰期已過。然而在中國和亞、非、南美等發展中國家，公眾參與環境事務還剛剛起步，理論研究也屬于探索階段。自2002年的《環境影響評價法》中首次以法律形式確定公眾參與環境保護的權利以來，相關法律中不乏提到“公眾參與”的要求，但這些立法都較為籠統，缺乏具體實施細則。河北省雖然出臺了《河北省環境保護公眾參與條例》，但在違反該條例規定應承擔的法律責任部分僅寥寥三條，即使2020年將該條例進行修正后，法律責任條款仍然規定在第三十九條至四十一條，導致當前公眾參與霧霾治理缺乏相關法律保障。

一、環境治理中公眾參與制度的發展

（一）公眾參與制度的發展

經濟發展，物質生活水平不斷提高，人們吃飽穿暖的需求得到滿足后，必然產生更高層次的需求。人們對影響生存質量的生態環境尤為關注，維護環境權利的意識也在日益提高。但是公眾環境維權的社會成熟程度遠遠不夠：容易誤聽誤信，不相信科學，不講手段與方法，不遵循程序，缺乏溝通和理解;無序上訪、聚集鬧事，激化矛盾，容易釀成群體性事件，成為阻礙社會發展的棘手問題。尤其是在某一地區即將啟動環境敏感項目時，公眾往往表現出過激舉動，如發生在廣東茂名的群體性暴力事件，就是由一個PX項目引發的，北京六里屯垃圾焚燒項目和上海松江垃圾焚燒項目均因公眾聚集事件而叫停。據統計，我國環境群體性事件正在以年均29%的速度增加。

有序參與國家政治社會生活，是法治的體現，但無序甚至衍生聚眾暴力事件是對法治的踐踏。如何引導公眾合法有序地參加到環境的決策、立法、法律執行各個層面中，是實現公眾參與環境事務首先要解決的問題。在中央京津冀環境統籌治理政策之下，河北省必然成為北京地區某些企業遷移的承載地，河北省所面臨的環境保護難題除了調整產業結構、強化監控手段外，還要積極引導公眾有序合法地參與環境事務，尤其是在霧霾治理中強化公眾參與的作用。政府、企業、公眾三者之間應建立彼此信任和理解的途徑，既要實現公眾環境權，又要維護社會穩定，促進經濟發展。

二、霧霾治理中存在的主要問題

（一）霧霾污染的現狀

河北省處于全國大氣污染最為嚴重的京津冀及周邊地區，霧霾帶來的環境問題是急需解決的重點問題之一。2018年到2020年，京津冀地區“2+26”城市平均優良天數從50.5%提升到63.5%，但仍大幅低于全國337個城市優良平均天數達到87%的比例。自2018年以來，河北省全省環境空氣質量總體改善。2020年，全省PM2.5平均濃度44.8微克/立方米，同比下降10.8%，較2017年下降27.7%;優良天數比率69.9%，較2017年提升9個百分點，超額完成“十三五”和藍天保衛戰三年行動計劃目標任務。特別是4-9月，全省PM2.5平均濃度連續6個月達到國家空氣質量二級標準，創2013年以來最好水平。但霧霾治理工作經常出現反彈，形勢依然嚴峻。以河北省大氣環境較好的秦皇島市為例。自2016年以來，秦皇島市環境空氣質量總體改善，在全省11個設區市空氣質量綜合指數排名中長期位列第三，空氣質量綜合指數從2016年的5.87下降到了2020年的4.45。但2020年以來，秦皇島市環境空氣質量狀況十分不穩定。如2021年3月，秦皇島市環境空氣質量在全省排名中跌落至第七名，且同比上一年度空氣質量綜合指數上漲46.8%，PM2.5平均濃度同比上一年度上漲87.9%。此外，2020年1月至2021年9月期間，秦皇島市環境空氣質量在全省排名中，3次位列第七，2次位列第六，3次位列第五，4次位列第四，9次位列第三。由此可見，河北省霧霾治理形勢嚴峻。

（二）公眾參與霧霾治理的主要問題

2014年，石家莊一名普通市民李貴欣因霧霾污染嚴重，徑直把石家莊市環境保護局告上法庭，成為全國霧霾起訴第一案。雖然本案以李貴欣撤訴而告終結，但也體現公眾參與霧霾治理的迫切愿望。當前在霧霾治理中進行公眾參與仍存在諸多問題。

第一，公眾參與的專門立法少，相關法律級別低。目前，專門規定“公眾參與”的法律寥寥無幾，且法律級別上來看普遍較低，如生態環境部出臺的《環境影響評價公眾參與辦法》《環境保護公眾參與辦法》等部門規章及規范性文件專門規定公眾參與問題。從地方性立法來看，僅河北省出臺了《河北省環境保護公眾參與條例》、甘肅省出臺了《甘肅省公眾參與制定地方性法規辦法》，就公眾參與的覆蓋面而言仍存在較大缺口。

第二，公眾積極性不高，對權利理解存在盲區。公眾有權參與的環境事務，但并非所有的環境事務公眾都有參與權，如涉及國家安全及軍事防御的環境問題。而公眾需要參與的每一項環境事務都具有公共性和個體需求性，主要包括參與環境政策、環境法律的制定，監督環境法律的執行，監督企業的環境行為和環境責任承擔，還有自身環境權益的維護。目前，公眾一方面不了解自身可以在霧霾治理中參與環境事務的情形，另一方面對于自身所享有的權利的具體內容并不了解，在行使權利時存在諸多問題。

第三，缺乏參與途徑，行使環境權的路徑不暢通。從引導公眾有序參與環境事務所確立的路徑來看，相關機構和部門需要制定一整套科學有效的引導公眾參與的規劃，確定引導的主體、引導方案、實施步驟、應急措施。在引導公眾有序參與過程中，政府、企業、專家學者、媒體、環保NGO發揮重要作用。但當前的霧霾治理中，主要通過舉報獎勵的方式鼓勵公眾參與，其他參與途徑甚少。

第四，有權和有序相結合的公眾參與機制不健全。引導公眾有序參與環境事務，必須先建立有權和有序相結合的公眾參與機制。公眾參與環境事務的有權機制，如激勵機制、保護機制、溝通機制、協調機制、調處機制，同時也要制定公眾參與的有序機制，如程序機制、約束機制、監督機制、責任機制等。

第五，環境管理體系的定位問題。我國環境管理強調“國家監察、地方監管、單位負責”，突出政府監管職能，而近年出臺的環境法律法規多提到公眾參與，初步勾勒出“政府主導、公眾參與、單位承擔”環境執法的橫向坐標，進而形成環境監管縱橫交錯的體系。但這一體系在運行中各個主體的作用并未完全發揮，尚未實現協同共治的局面。

三、公眾參與霧霾治理的對策建議

第一，以立法方式確定某些公眾參與環境監督的模式為法定模式。制定更高級別的法律，由全國人大及其常委會制定法律或者由國務院制定行政法規，來完善公眾參與途徑及相關機制，如依法設立社區環境監督員、企業現場監督員等。

第二，構建縱向和橫向環境監管新體系。公眾在政府指導下參與到環境事務中來，強調單位（企業）要承擔社會環境責任。環境監管不再是行政機關單純的法律適用，而是要形成政府、公眾、企業通過三者合力最終達到企業主動守法、公眾信任政府和企業、社會穩定和諧的目的。

第三，引導公眾有序參與霧霾治理環境事務的要點在于參與方案的制定和執行。在制定方案時應抓住幾根主線：①企業和公眾的環境利益必須均衡;②細致周到的程序，避免形式主義和突然行為;③政府須居主導地位并發揮指導、引導、疏導的“三導”作用;⑤須在公眾和企業間構建多重溝通平臺，信息公開，科學認識，消除誤解，建立互信。

第四，公眾既是霧霾問題環境管理的受益者，又是管理的參與者，當前我國的公眾參與環境管理尚顯稚嫩，公眾環境意識呈現“自我保護型” 和“政府依賴型”。最突出問題是參與能力不足，參與呈“無序”狀態;對于公眾環境意識的偏差，除了積極引導外，還需以硬性規則手段塑造和提高公眾的參與意識。違反法律程序的過激行為，應承擔法律責任，但法律制裁須制定相應條款，不宜概括適用一般法。

基金項目：2018年河北省高等學校人文社會科學研究青年基金項目，項目編號SQ181008。