淺談當前基層文物行政執法工作遇到的問題和對策

【提要】當前全國文物執法部門正處于事業單位機構改革的過渡時期，機構設置和人員去向問題存在不確定性，但文物違法案件時有發生，且案情復雜化、多樣化，對文物執法的要求卻越來越高，執法工作不會因改革而暫停。中央及各級文物部門對文物工作十分重視，在文物執法方面加強了頂層設計，為基層執法保駕護航。作為基層文物執法部門面對改革，面對執法環境變化，面對案情復雜多樣化，應當充分認清文物執法形式，肩負落實新時代文物保護的歷史使命。筆者基于基層文物保護管理和文物執法經歷，結合當前實際從基層文物執法遇到的問題入手進行分析闡述并提出對策。

【關鍵詞】文物行政執法、改革、對策

一、當前改革過渡期基層文物行政執法現狀和問題。

（一）機構改革帶來的不確定性。2020年是事業單位機構改革的收官之年，基層文物執法部門多數內設在文物管理機構里面。目前基層文物管理機構多數為財政撥款事業單位，文物管理部門參與事業單位機構改革主要表現為兩個方面，一是部門改革，決定基層文物部門何去何從，執法機構是否保留各個地方不一樣。執法機構不保留的，人員是否保留，根據“編隨事走，人隨編走”原則，基層文物工作人員本身緊缺的情況下，這種文物執法人員流動必然導致基層文物人員緊缺加劇，影響基層文物管理工作。這將是過渡期文物管理工作遇到的困難之一。二是職能改革，基層文物部門還要不要行政執法的問題。但改革過渡期勢必面臨部門和執法人員分開，文物管理和文物執法分開，執法技術和專業分開的問題，一定程度上影響文物執法工作。但目前改革深入推進，文物管理所仍然繼續承擔行政執法職能。另一方面文化市場綜合執法改革也在同步進行，青陽縣新進文物執法人員取得執法資格上執法種類不再保留“文物”兩字，而是標識為“文化市場綜合”。過渡期的這些不確定性勢必影響文物執法效率。

（二）文物安全狀況不容樂觀。第三次全國文物普查數據顯示，三十年來有近四萬處不可移動文物消失，還有大量文物保護狀況堪憂。青陽縣2020年對不可移動文物調查時發現，全縣自第三次文物普查一般文物點189處后近10年消失或破壞12處，平均每年消失一處之多，其中除自然不可抗力消失外，大部分都是重視不足保護意識不強人為所致。文物安全形式堪憂，筆者認為亟須加強文物執法，防止文物遭到破壞的態勢進一步惡化。

（三）當前文物執法工作在基層仍重視不足。基層文物執法面臨著工作多人員少，案情多案件少。基層文物執法是文物安全最重要方面，市縣文物執法是沖在一線，面臨文物多而散，所涉及場所路偏而遠。再加上鄉村振興旅游開發，工程建設破壞文物案件數量呈增加趨勢。一線文物工作人員不足，存在編制少的現實，地處皖南山區小縣有的的文物所只有三四個人，其中執法人員更少，有的所只有一個編，執法工作至少需要兩人，執法工作無從談起。一些地方雖然在大的工程項目設置文物前置審批，但這些項目又多是政府重點工程。而文物勘察和發掘清理工作往往耗時較長，影響重點工程施工進度。項目立項往往在施工前征求意見只是“走過場”，或者在施工過程中發現文物圖省事隱瞞不報不顧等。這些人員不足，部門漠視是基層文物保護遇到的老大難問題。

（四）過渡期文物行政執法有待進一步規范

1、執法主體不明，辦案效率不高。

當前基層文物執法方式主要為委托執法，具體執法工作主要由基層文物部門承擔，執法主體一般為上級主管部門。這種委托執法的方式相對于當前需要不斷規范執法程序的行政執法工作非常不便，往往一個案件辦理下來，需要不斷請示領導和加蓋執法主體公章，或者是執法系統里反復確認通過，這些人為增加的復雜程序必然帶來執法效率的下降。所以當前在文物執法工作中迫于情況，一些基層執法人員往往都是“先斬后奏”，但這種“先斬后奏”屬于程序不合法。此外過渡期在司法實踐中將產生新的多頭管理、交叉管理現象，委托執法出現兩個被委托對象即基層文物部門和文化市場綜合執法部門，過渡期勢必出現分工管理上的交叉，部門間的磨合問題，造成了當地文物行政執法工作的疲軟。

2、鄉村文物案情多發，管理困難大。

隨著城鄉建設步伐加快，文物資源正在減少和流失，根據調查統計青陽縣近年來文物違法事件大多發生在城鄉建設領域，這在基層一線文物執法中遇到的情況則表現的更加明顯。如青陽縣城鄉周邊市級文物保護單位天主堂，縣保單位雙河橋、富陽橋維修工程設計沒有按程序及時報批等。然而近年來更多的文物破壞發生在城鄉建設施工過程中。施工方為了節省成本，又因缺乏監管，加上文物保護意識不強，鄉村發展觀念落后，工程經常直接對受保護的古橋、古井、古遺址等表面或周邊直接采取混領土硬化，施工粗暴，令人惋惜。此外，這些工程大多是鄉村環境改造的民生工程，由地方政府或政府部門主導，村委會組織實施。按規定這些案件的執法對象應該工程建設單位村集體組織。而不應該是缺乏施工資質的農民包工的施工方，而從目前文物執法案件來看執法對象大多為施工建設方。執法對象沒有確定好直接影響執法公正性和執法環境改善。

3、執法程序混亂，執法文書不規范。

我國長期以來不重視程序正當在追求實體正義時忽略程序正義存在諸多重實體而輕程序的現象”。現階段的文物行政執法存在一定程度的不規范抑或是強調效率的執法行為主要表現為執法程序的不規范，難以保證執法結果的正確性和正當性1。無論執法理由的正當與否違背法律程序本身就是在違反實體法給整個文物行政執法的實施帶來嚴重的不利后果，無法為實體法服務阻礙文物法治建設。執法文書不規范表現在文書“少、亂、缺”。“少”是執法案件少，文書自然用的不多，“亂”是在執法過程中文書種類使用不規范，呈現亂象，如本應使用“責令整改通知書”，而有些部門卻習慣性使用“關于××整改的函”。用“現場檢查記錄”代替“現場檢查（勘驗）筆錄等。“缺”是一個案件辦理下來，文書邏輯性不完整，不能組成一個完整的合格案卷。

4、監督乏力，文物保護機制有待健全。

一是監督流于形式，不便操作。法律雖然規定了文物部門對破壞文物的行為有監督的權利，但在實際過程中，違法現象時有發生，而文物保護人員缺乏財力、物力不足往往導致大量文物遭到破壞。二是監督主體濫用監督權。實踐中，有些監督主體為了利益，干預正常監督程序法律監督成為權力濫用的借口。當地政府在經濟建設的大潮中，為了謀求經濟利益，打著文物修復的名義，對其進行拆建、毀壞、遷移等等嚴重破壞了文物的原真性和完整性。

二、當前基層文物行政執法工作的建議與對策

（一）不斷學習，了解動態，擔當基層文物執法的新使命。

1、厘清關系，把握職能，明確文物執法的主體地位。文物行政執法工作要按照屬地管理的原則，減少文物行政執法層級，執法重心適當下移，逐步建立健全以地市、縣區級文物執法機構為執法主體的執法體制。2016年4月中共中央辦公廳國務院辦公廳聯合印發《關于進一步深化文化市場綜合執法改革的意見》明確綜合執法適用范圍。文化市場綜合執法機構的職能主要包括：“查處演出、藝術品經營及進出口、文物經營等活動中的違法行為”。可以看出文化市場綜合執法隊伍統一行使文物市場經營領域的行政執法職責，由相關文化和旅游行政部門承擔主體責任。文物行政部門在職責范圍內指導、監督文化市場綜合執法隊伍開展執法工作。文物市場以外的文物行政執法職責由文物執法隊伍行使。2019年6月文化和旅游部和國家文物局聯合下發了《關于加強地方文物行政執法工作的通知》依據《意見》落實了市、縣文化市場綜合執法隊伍文物行政執法責任，厘清綜合執法隊伍和行政管理部門關系等要求，市、縣兩級有文物執法隊伍的，文物市場以外的文物行政執法職責由文物執法隊伍行使;市、縣兩級沒有文物執法隊伍的，由相關文物行政部門委托文化市場綜合執法隊伍行使文物市場以外的文物行政執法職責，并指導、監督文化市場綜合執法隊伍開展相關執法工作。

2、創新方式，規范程序，積極探索和推進“互聯網+執法”。2013年全國文化市場技術監管與服務平臺運行，目前該平臺已經成熟，而且該平臺已經推出“文化執法”APP手機執法終端，基層文物執法人員可以通過全國文化市場技術監管和服務平臺應用，促進辦案流程和執法工作網上運行管理。筆者在執法過程中發現平臺已經把文物執法職能涵蓋其中，該系統中有關文物執法案由29條。筆者案件事務可以確定該系統具有執法檢查、立案、行政處罰、聽證、結案等規范程序，具有可操作性。借助綜合執法平臺，針對案卷標準不同、格式不一等情況，根據相關法律及上級業務部門文件要求，細化了案卷標準，統一了文書格式，保證案卷質量，提升過渡期辦案質量。此外基層文物執法部門可充分利用當前科技發展成果，加強文化市場綜合執法智能監控和大數據監控，依托互聯網、云計算、大數據等技術，充分運用移動執法、自動監控、衛星遙感、無人機等科技手段，實時監控、實時留痕，提升監控預警能力和科學辦案水平。

3、暢通渠道，重心下移，強化文物行政執法監督。

隨著新時代到來，特別是習近平總書記對文物工作的高度重視和關心，我國文物事業迎來了新的發展機遇。國務院發布的《進一步加強文物工作的指導意見》明確指出要加強文物督察，加強地方文物執法工作，嚴格責任追究。要強化上級文物行政執法機構對下級文物行政執法機構的監督、檢查和指導職能，進一步加強對文物行政執法機構和執法人員的監督，重點對文物行政執法過程中執法不嚴、違法不究、執法程序不當等行為進行監督。隨著綜合執法改革的深入，各級文化文物部門職責得到進一步明確，社會監督機制逐步建立健全。基層文物執法部門則需逐步完善群眾舉報投訴制度，拓寬群眾監督渠道，自覺接受社會輿論和人民群眾的監督。對群眾舉報、新聞媒體反映的違法行為要認真調查、核實，并依法及時做出處理。

（二）緊扣人才，著力培養，形成新執行力。

近年來不斷重視開展與文物相關的培訓活動，但文物行政執法類培訓不多，執法隊伍高學歷人才缺乏、專業結構不合理、執法人員的法制觀念和法律意識比較薄弱。積極開展文物行政執法人員培訓工作顯得十分必要。培訓應面向基層，實用有效，培養一批即懂文物又懂執法的多面手。以法律、法規、相關政策、案例分析和工作方式與程序為主要培訓內容，采取靈活多樣的方式，注重執法實務，以案示訓。重點培訓一線文物行政執法人員，進一步明確崗位職責，全面提升隊伍素質。同時，要對熱心于文物保護工作的業余文保員、志愿者和信息員進行培訓，引導全社會積極參與文物行政執法工作。

（三）理順關系，源頭防范，優化文物執法的環境。

1、擴大宣傳，防患于未然。

充分利用國際博物館日和中國文化遺產日等節日，運用公開欄、新聞媒體、短信、微信圈宣傳法律法規。定期公布文物行政執法檢查、督察和文物違法行為處理信息，加大對故意違法以及社會影響惡劣的違法行為的曝光力度，提高全社會文物保護意識，形成良好的執法氛圍和執法環境。定期深入到各文物保護單位、遺址和文物密集區范圍內的鄉村、街道和社區，向當地群眾面對面進行文物法制宣傳，把宣傳工作延伸到基層、延伸到公眾，有效利用各項活動進行普法宣傳。進而提高民眾的文物保護意識，使民眾積極配合文物行政執法工作的開展，降低文物行政執法工作的難度2。

2、審批把關，源頭把握。目前，縣市級文物管理部門既承擔有文物執法監管職能又具有文物審批許可職能。所以把好審批關是文物執法前期工作的重要基礎。審批階段做好事前法律宣傳告知、事中規范程序、事后監督提醒的方法，降低文物違法案件的發生概率，從源頭上減少文物違法案件，為文物執法減輕壓力。

3、執法說理，事中調控。開展執法說理包括執法文書說理和執法過程說理。執法文書說理應該向當事人說清事理、法理和情理。其中事理是基礎，法理是尺度，情理是參考，以消除當事人的抵觸、對立情緒。執法過程說理在該案發生之初，當事人可能并未意識到違反了相關法律，也未意識到違法行為的危害性，表現得不以為然。辦案過程中，辦案人員耐心說理，使當事人清楚了解了到底何處違規，為何作出行政處罰，最終令當事人逐漸端正了態度，承認了錯誤，心平氣和地履行了行政處罰決定，事后的整改措施比較及時到位。

注 ?釋：

1.蘇炳豪 張國超.文物行政執法研究 [M].云南：法制與社會，2017.9

2.王希平 探索文物行政執法存在的問題及其對策 [M].北京：神州·上旬刊，2020.2

作者：青陽縣文物管理所 ?嚴加發 ? 郵編：242800