應對突發公共安全事件的財政支出績效評價指標體系研究

于艷芳，陳泓亞

（河北大學 管理學院，河北 保定 071002）

突發公共安全事件是有可能造成重大人員傷亡、重大環境污染以及重大生態破壞的一些事件。突發公共安全事件具有突發性、復雜性、破壞性、持續性的特點。我國在應對突發公共安全事件領域的財政支出呈現持續穩定增長態勢，這對我國的財政體制和管理制度提出了新的要求。

我國財政支出績效評價起步較晚，績效評價研究還不太成熟，尤其是針對突發公共安全事件。因此，有必要開展我國對突發公共安全事件應對能力評價研究[1]。財政支出績效評價有利于找出危機處理決策中的不足，為科學合理的財政支出提供依據[2]。財政支出績效評價離不開指標的選擇，必須遵循一定的原則和方法[3]。突發公共安全事件的財政支出績效評價指標選取的原則可以“投入-產出”為依據[4]，也可根據“3E”原則，即經濟性、效率性與效益性進行選擇[5]，隨后引入“公平性”原則，采用“4E”原則進行指標選取被認為更為合理[6]。對于指標體系權重的測算可以采用主觀賦權，也可采用客觀賦權，如熵權法[7]。財政支出績效評價體系的構建應注重層級結構，也要注重層次結構，構建的指標體系應滿足簡潔、適用、有效的特點[8]。突發公共安全事件的財政支出績效評價區別于其他的財政支出績效評價，要考慮不同突發公共安全事件的財政支出績效評價的特點，進行不同的指標體系構建[9]。

本文按照“投入-產出”和“4E”原則思路，遵循目標導向和重要性、可得性、可比性、科學性與經濟性原則，構建應對突發公共安全事件的財政支出績效評價指標體系。通過客觀評價財政支出的績效以提高財政支出的經濟性、效率性、效益性和公平性，有利于更好地應對突發公共安全事件。

一、應對突發公共安全事件的財政支出績效評價指標體系的設計

（一）指標體系的初步設計

財政部2020年發布的《項目支出績效評價管理辦法》對項目支出績效評價指標給出框架參考，在框架體系中共有一級指標4項、二級指標10項、三級指標17項。根據突發公共安全事件的特點，充分考慮評價指標體系的共性和個性，從宏觀和微觀角度進行指標調整，最終得出突發公共安全事件財政支出績效評價指標體系（初始），其中包括一級指標4項、二級指標10項以及三級指標23項，見表1。

表1 突發公共安全事件財政支出績效評價指標體系（初始）

（二）指標體系的解釋

1.投入類指標

投入類指標考慮資金的投入情況和資金投入合理性。根據我國突發公共安全事件的應急資金管理制度，資金投入可以分為：專項資金、預備費、社會捐資以及包括保險費等的其他資金來源。專項資金是政府在面臨突發公共安全事件時所撥付的專款專項資金。為應對突發公共安全事件，各級政府提取當年一般公共支出的1%～3%作為預備費。社會無償捐資也是突發公共安全事件財政支出的重要補充，例如在汶川地震中，社會捐資的數額極大。而政府作為具有公信力的組織，是民眾首選的捐資機構。同時，應考慮資金投入合理性，旨在反映投入資金分配是否與實際結合，分配額度是否合理等問題。

2.過程類指標

突發公共安全事件的過程類指標可以分為三類，第一類為在事件發生過程中對于資金的管理，第二類是過程中對信息的管理，第三類為制度保障。

首先，應當考慮以資金到位率、到位及時率、預算執行率和資金使用合規性為代表的資金管理。資金到位率用實際到位資金與計劃投入資金之間的比率來表示；到位及時率用及時到位資金與應到位資金之間的比率來表示；預算執行率可以由實際支出資金與實際到位資金之間的比率確定；資金使用合規性旨在監督突發公共安全事件的投入資金使用是否符合管理規定，是否有挪用和濫用情況。

其次，應當考慮以信息共享情況、信息公開情況為代表的信息管理。信息共享情況主要考慮在突發公共安全事件發生過程中對于信息發布、溝通和報告的及時性與準確性能否得到保障；信息公開情況側重于財政支出信息的公開情況。

最后，對于制度管理，可以從管理制度健全性、制度執行有效性兩個方面進行定性評價。管理制度健全性可以從關于突發公共安全事件的法律制度是否健全、監督機制是否健全等方面進行評價；制度執行有效性應該充分考慮制度的合規管理，為突發公共安全事件應急處理以及充分控制、組織協調和資源動員等方面的順利進行提供制度保障。

3.產出類指標

突發公共安全事件的產出類指標可以從目標的實現情況、完成及時率以及成本節約率三個方面加以考慮。目標實現情況是用實際完成情況與計劃完成情況之間的比率加以確定。完成及時率用提前完成時間與計劃完成時間之間的比率來表示。成本節約率用以衡量處理突發公共安全事件在財政支出中的成本節約程度，指標用計劃與實際使用資金之間的差額除以計劃使用資金來表示。

4.效果類指標

效果類指標從效益性和滿意程度兩個方面進行評價。效益性可以從社會、生態、經濟以及可持續性四個方面進行評價。社會穩定程度是指財政支出對恢復社會穩定或促進社會穩定的貢獻程度；生態恢復程度是指在保持經濟性和社會性的同時能否維持生態的良好發展，或者在多大程度上能恢復生態；經濟恢復程度是指突發公共安全事件中財政對經濟恢復情況或者對經濟發展促進情況的影響程度；可持續影響是指突發公共安全事件對未來的持續影響，例如是否有利于加強公眾安全意識以及普及相關知識，是否有利于政府部門的應急管理制度改善、監管制度的加強，是否有利于更好解決下一次突發公共安全事件等。關注社會公眾、服務對象和政府對于突發公共安全事件財政支出實施效果的滿意程度，其滿意度是財政支出績效最直接的反映。

（三）指標體系的篩選和優化

本文旨在研究適用于突發公共安全事件的指標體系，在沒有統一、通用的指標體系的背景下，建立的指標體系必須滿足突發公共安全事件的特點，又要考慮指標體系的綜合性和復雜性，所以本文通過問卷調查形式向有關部門專家征求意見。通過專家經驗對所列出的評價指標進行評價、打分，最終通過分析打分結果，剔除大幅低于平均水平得分的指標，篩選出合格的評價指標，達到優化評價指標體系的目的。

1.初步優化

在進行問卷調查前，就評價指標向專家征求了初步意見。專家意見表示：一是產出指標里面缺少質量指標，建議增加反映突發公共安全事件處置各項工作質量的指標；二是成本指標，建議采用各項支出的社會平均成本或單價成本來描述，成本節約率指標不足以反映各項支出的合理性；三是滿意度指標，建議解釋為某某對突發公共安全事件處置效果的滿意程度。另外，專家建議應界定一下政府部門是指哪些部門，否則在具體實施過程中不好操作。

充分考慮專家意見后，對最初建立的指標體系進行調整，增加了產出質量指標，同時對指標的解釋重新進行了修訂，形成優化指標體系。具體指標優化部分，見表2。

表2 突發公共安全事件財政支出績效評價指標體系的優化部分

2.問卷調查

問卷調查包括各位專家的基本情況及各個指標的重要程度。通過對專家的基本情況分析，分析問卷結果的有效性；通過對指標的重要程度分析，選出更能對突發公共安全事件的財政支出績效進行評價的指標。本文將重要程度分為五級：非常不重要、比較不重要、一般重要、比較重要、非常重要。五級指標得分分別為1分、2分、3分、4分和5分，通過對其得分的描述性統計分析，形成優化評價指標體系的基礎。

通過網絡途徑向專家發放問卷，最終通過網絡問卷得到有效問卷19份，征求了河北省財政廳、部分高校以及部分資產評估中介機構等從事財政支出績效評價研究的專家意見，從而保證了問卷結果的權威性。

（1）基本問題分析

問卷對專家工作單位、工作性質、學歷、從事財政支出績效評價的年限以及參加績效評價工作數量五個方面進行了調查。調查結果顯示，工作于高校或研究機構的專家居多，約占總體的58%，理論知識豐富，為此次評價體系的建立奠定了深厚的基礎；參與的各位專家從事于管理、科研等各個工作領域，且約90%的人都獲得了碩士或博士學位，在財政支出績效評價等方面都有很深的造詣，這有利于提高評價體系的標準程度與客觀程度；問卷還顯示90%左右的專家從事績效評價工作的年限已超過一年，實戰經驗充足，評價結果具有充分的參考性，這有助于提高本次調查數據的準確性。具體情況見表3。

表3 專家基本情況

（2）問卷信度檢驗

為了檢驗本次所設置問卷的可靠性，本文對問卷調查結果進行信度檢驗。信度檢驗反映重復測量同一種指標時所得結果的一致性程度。對于本次提出的各項指標，兩次測驗的結果越相近，代表誤差越小，信度越高。信度檢驗完全依賴于統計方法，通常根據Cronbach’s Alpha來確定被測指標的信度。

在信度檢驗中，若Cronbach’s Alpha值大于等于0.8，表明指標一致性程度高，信度好；若Cronbach’s Alpha值在0.7到0.8之間，表明一致性程度較高，可信度較好；若Cronbach’s Alpha值在0.6到0.7之間，表明一致性程度一般，可信度一般；若Cronbach’s Alpha值小于等于0.6，表明測量一致性程度較差，需要重新設計問卷。

利用SPSS軟件進行可靠性分析，分析計算出本次問卷的Cronbach’s Alpha值。本次檢驗所得到的該問卷的 Cronbach’s Alpha值為0.918，見表4。根據信度檢驗標準，表明本文所選指標一致性程度很高，問卷可信度好，可以用于本次研究。

表4 可靠性統計量

（3）效度檢驗

為了檢測突發公共安全事件財政支出績效評價指標之間的相關性，本文利用SPSS軟件對問卷結果進行KMO檢驗和Bartlett’s球狀檢驗。KMO檢驗統計量是用于比較變量間簡單相關系數和偏相關系數的指標，取值在0和1之間。且KMO值越接近于1，意味著變量間的相關性越強，原有變量越適合作因子分析。在實際分析中，KMO統計量在0.7以上時效果較好。Bartlett’s球狀檢驗用于檢驗相關陣中各變量間的相關性，一般在作因子分析之前都要進行Bartlett’s球狀檢驗，用于判斷變量是否適合用于作因子分析。

首先對突發公共安全事件財政支出績效評價的二級指標進行KMO檢驗和Bartlett’s球狀檢驗，檢驗得到的KMO值為0.709，意味著問卷效度高，可以用于參考，見表5。在Bartlett’s球狀檢驗中，Sig.值為0.000，符合檢驗標準，變量相互獨立，因子分析法有效。

表5 二級指標KMO和Bartlett’s的檢驗

（4）指標重要性程度分析

對問卷中專家所給出的三級指標的重要程度評分進行描述性統計分析。通過描述性統計分析，計算出三級指標得分的極大值、極小值、均值、標準差以及偏度和峰度，見表6。

表6 描述統計量

續表

通過計算結果可知，24項三級指標的得分均值為4.17分，說明從總體來看，所設計的三級指標是合理的。而從個體指標來看，24項指標中唯有投入類指標中其他資金來源指標均值在3分以下，其程度為比較不重要。除此之外，各位專家對于資金投入的社會捐助指標、資金管理的預算執行率指標和滿意度中的政府滿意度指標存在爭議，兩項指標的標準差較大。實際上，社會通過政府部門的捐資有時并不容易進行測算，而突發公共安全事件是突發性的，并不容易進行提前預測，同時在滿意度方面，政府作為突發公共安全事件的財政支出的主體，服務對象及社會公眾的滿意度更具客觀性。

3.最終指標體系

綜合專家意見以及數據分析結論，指標體系設計總體合理，但應對其他資金來源指標、社會捐助指標、資金管理的預算執行率指標和滿意度中的政府滿意度指標4項予以剔除。最終確定應對突發公共安全事件的財政支出績效評價指標體系由4個一級指標、10個二級指標和20個三級指標構成，見表7。

二、應對突發公共安全事件的財政支出績效評價指標體系權重的確定

（一）指標權重的確定

本文采用熵權法，利用問卷中專家給出的評分進行權重確定。熵權法是一種客觀賦權法，通過各項指標觀測值的信息大小進行賦權，賦權過程如下。

表7 優化后突發公共安全事件財政支出績效評價指標體系

首先，將數據改為矩陣形式：

接著，對數據采取歸一化處理，即異質指標同質化，分為正向指標與負向指標。對于問卷結果評分，分數越高指標越重要，所以所有指標均屬于正向指標。

最后，通過MATLAB軟件實現上述過程，可以得到各個指標的權值，見表8。

表8 指標權重

（二）指標權重的分析

根據權重可知，在一級指標中過程指標權重較大，其次為效果指標，產出指標與投入指標的權重較小。

將MATLAB軟件測出的各項權重指標分離后，可計算出各級指標的權重以及二級指標和三級指標的單權重。

1.投入類指標權重分析

通過三級指標權重，可得下級指標與指標的單權重系數，其結果如表9所示。

從投入類指標的二級權重可以看出，“資金投入來源”的權重較大，其單權重為0.705 0。其中，“專項資金”和“預備費”的重要程度幾乎相同，權重分別為0.043 2和0.043 7，單權重分別為0.496 6和0.502 3。“專項資金”作為政府應對突發公共事件的投入成本，“預備費”作為政府事先預留的費用，是突發公共安全事件重要的資金來源。“資金分配合理性”指標的權重對比其他兩個投入類三級指標的權重較低，其目的主要研究資金分配合理性，明確資金投入來源，合理控制資金的投入，可以準確把握政府資金分配方向并為政府財政支出績效評價奠定良好基礎。

表9 投入類指標權重

2.過程類指標權重分析

在過程類指標中，“資金管理”“信息管理”“制度保障”三個指標單權重分別為0.614 7、0.165 1、0.220 2，“資金管理”指標的單權重最大。

在“資金管理”指標中，“資金到位率”“到位及時率”“資金使用合規性”指標的單權重分別為0.130 8、0.700 3、0.169 3。資金管理作為財政支出研究的基本任務，關系到政府財政支出的效益，是突發公共安全事件財政支出績效評價過程類指標重要的部分。同時，在二級指標“資金管理”下的三級指標中，資金“到位及時率”單權重最大。在突發公共安全事件中，支出資金的及時到位對應對公共安全事件的突發性、切實保障公共安全有著重要作用；“資金到位率”可以反映政府支出的有效情況；“資金使用合規性”也是保障政府財政支出有效性的重要條件。

在“信息管理”指標中，“信息共享情況”和“信息公開情況”指標單權重分別為0.461 3和0.538 7，近似相等，表明管理好政府信息的流動、確保社會各界及時了解突發事件的危害性、明確政府資金的分配與用途，都有利于政府財政支出的公正公開性。

在“制度保障”指標中，“管理制度健全性”和“制度執行有效性”指標單權重分別為0.558 6和0.441 4。管理制度更加健全、制度執行更加有效可以促進政府提高財政支出效率。具體權重分布見表10。

表10 過程類指標權重

3.產出類指標權重分析

產出類指標中“產出目標”“產出質量”“產出時效”“產出成本”各項指標的單權重分別為0.192 5、0.401 5、0.179 3、0.226 7，見表 11。

產出是影響反映財政支出績效的重要一環。在產出的二級指標中，“產出質量”尤為重要。“質量達標率”作為相對重要的三級指標，直接關系到財政支出的效率和效果，通過提高財政支出的質量達標率達到提高財政支出績效的目的。其他指標也均可從不同的角度影響到政府財政支出的績效，研究“目標完成率”和“完成及時率”可以使財政支出效果更直觀，而從“成本節約率”也可以清晰地看出政府財政支出的效率。

表11 產出類指標權重

4.效果類指標權重分析

通過權重計算得出，二級指標中，“效益性”和“滿意程度”單權重分別為0.478 7、0.521 3，在“效益性”指標中，“社會穩定程度”“生態恢復程度”“經濟恢復程度”“可持續影響”的單權重分別為0.225 5、0.348 4、0.198 7、0.227 5；“滿意程度”指標中，“社會公眾滿意度”和“服務對象滿意度”的單權重分別為0.257 5和0.742 5。具體見表12。

表12 效果類指標權重

在一級指標中，效果指標的權重最重，說明在應對突發公共安全事件中，財政支出的最終的目的是要達到特定效果。在二級指標中，“滿意程度”指標單權重大于“效益性”指標單權重，同時就“滿意程度”而言，“服務對象滿意度”權重大于“社會公眾滿意度”權重，說明在突發公共安全事件中，對于財政支出效果，首要目標是提高被服務群眾的滿意度。其次也要關注社會公眾滿意度，確保能夠全面評價財政支出績效，促進社會和諧。在“效益性”指標中，“生態恢復程度”權重略高于其他指標。但總體而言，四個指標之間的權重系數差距不大，原因在于四個指標之間有著緊密的關聯、缺一不可。

三、結語

本文依據財政部相關文件，充分考慮績效評價的“投入-產出”原則與“4E”原則，采用問卷調查廣泛聽取專家意見，構建了一個能夠反映突發公共安全事件共性的財政支出績效評價指標體系。本文利用熵權法得出，績效評價指標體系中投入、過程、產出、效果4個一級指標的權重分別為：0.123 4、0.375 6、0.181 3、0.319 6。這表明，在應對突發公共安全事件的財政支出績效評價指標體系中，過程類指標和效果類指標備受關注，尤其是權重為0.161 7的資金到位及時率與權重為0.123 7的財政支出服務對象滿意度這兩個三級指標。

本文構建的績效評價指標體系可以為應對突發公共安全事件的財政支出績效評價提供參考依據。但該指標體系也存在一定的不足，即缺乏具體案例的應用。今后將根據具體應用過程中發現的問題進行完善，爭取構建出更具適應性的應對突發公共安全事件的財政支出績效評價指標體系。