基于開放式智慧高速公路服務區與城市TOD 發展的思考

林璋璋

（浙江省交通規劃設計研究院有限公司，浙江 杭州 310011）

引言

近年來，隨著高速交通公路網絡的完善及管理理念的不斷創新，高速公路服務區設置方案已得到廣泛重視，其規模在不斷擴大，智慧化程度不斷提升[1]。綜合型、智慧化高速公路服務區不斷涌現。所謂智慧服務區是指服務區與互聯網融合發展，形成“線上與線下互動、需求與資源匹配、管理與服務共融”的新業態、新模式，從而實現民眾出行更便捷、服務商服務更人性和行業管理更科學[2]。在信息技術的推動下，各地主題鮮明、管理先進、功能齊全的綜合智慧服務區不斷涌現，如浙江省滬杭甬高速嘉興服務區、江蘇省滬寧高速陽澄湖服務區和重慶市滬蓉高速圍龍服務區等。

但是高速公路服務區的快速發展卻與所在地周邊區域的發展缺少聯動。主要原因是傳統的高速公路服務區出于對行車安全、方便管理的考慮，均采用全封閉的模式，這種方式給所在地居民的出行帶來了諸多不便，也難以充分發揮服務區對當地社會經濟的輻射帶動作用，令高速公路客流與周邊城鎮缺少必要的交流。而開放式服務區建設的探索和發展有望改變傳統服務區對所在區域的屏蔽效應，充分發揮了服務區的樞紐和輻射作用，將服務區的運營與當地社會發展進行融合，既提升了高速公路服務質量，又改善了當地居民的交通出行，促進了地方經濟發展[3]。浙江杭州繞城高速西復線富陽、江西上浦高速信州等服務區正在積極推進開放式服務區的建設試點工作。

TOD 模式是一種公共交通基礎設施與城市開發有機結合的新型發展模式，也是在當前國內外交通規劃和建設中得到快速發展的建設模式。而高速公路的開放式智慧服務區為周邊城市的TOD 開發提供了新思路。

1 圍繞高速服務區快速推進TOD 發展的方式值得探索

1.1 TOD 是解決城市發展、治理交通問題的一劑良方

隨著城市化進程的快速推進，我國相當多的城市原有城區規模已不能滿足發展需求，城市開發正在謀求向更大空間框架拓展。然而，隨著城市范圍的擴大，公共交通問題又成為了急需解決的重要問題，因此，TOD 開發方式成為了當前解決城市發展和公共交通問題的有效途徑。

所謂“TOD”指以公共交通為導向的城市開發，在規劃一個居民區或者商業區時，使公共交通的功能最大化的一種規劃設計方式，即每個社區均圍繞公共交通站點進行高強度開發，擁有緊鄰站點的多種用途核心商業綜合體，同時還設有辦公區、開敞空間、居住區、次級區域，其特點就在于集工作、商業、文化、教育、居住等功能于一身，使居民能方便地選用多種出行方式。

TOD 可以有效擴大城市規模，改變以往城市“攤大餅”式的擴張方式，以公共站點為載體的TOD 開發，能夠創造緊湊型城市空間，促進城市的“精明”發展；可以有效提升公共交通網絡的整體服務水平，帶來了城市功能的改變，實現社區發展和公共交通的共贏；可以提高城市公共交通運行效率，為交通發展面臨的投融資難題提供結題思路；還可以提升城市土地資源集約利用水平，TOD通過促使城市居民采取公共交通出行，限制了小汽車過多占用有限的空間和道路，高容積率的開發不僅為站點帶來了大量客流，也保障了周邊土地價值的最大化利用。

1.2 TOD 中公共交通方式的選擇

TOD 這個概念最早由美國建筑設計師Harrison Fraker 提出，主要是為了解決二戰后美國城市的無限蔓延，而采取的一種以公共交通為中樞、綜合發展的步行化城區。其中，作為支撐的公共交通方式包括地鐵、輕軌等軌道交通及巴士干線等公路交通。2000年左右，TOD 的概念開始引入我國，成為了化解城市化快速推進和交通擁堵問題的一劑良方。目前國內的TOD 開發基本圍繞鐵路與軌道交通站點為主，這種公共交通方式的選擇在實踐中遇到了不少問題。

首先是鐵路的運營調度難以滿足中短途客流公交化的出行需求，雖然我國鐵路網規模巨大，總里程已經達到14.14 萬公里，位居世界第二，其中高速鐵路3.6 萬公里，穩居世界第一，但是，目前建成的鐵路網還是以跨區域的干線鐵路為主，城際及支線鐵路為輔，旅客運輸也是以中長途為主，短途為輔。因此，現階段鐵路的運行圖排布難以滿足中短途客流公交化的出行需求；其次軌道交通建設成本高昂，盲目發展受到限制。2018年國務院頒布《關于進一步加強城市軌道交通規劃建設管理的意見》（國辦發〔2018〕52 號），進一步抬高了城市建設軌道交通的門檻，規定申報建設地鐵的城市一般公共財政預算收入應在300 億元以上，地區生產總值在3000 億元以上，市區常住人口在300 萬人以上；申報建設輕軌的城市一般公共財政預算收入應在150 億元以上，地區生產總值在1500 億元以上，市區常住人口在150 萬人以上。另外，雖然近年來我國鐵路與軌道交通建設取得了舉世矚目的成就，但是整體路網密度仍然偏低，完全依賴鐵路與軌道交通發展TOD 仍然受到交通條件的限制。

1.3 高速公路是實現TOD 快速發展的有效路徑

從我國目前交通發展現狀來看，高速公路發展普遍領先于鐵路及軌道交通，以浙江省為例，目前高速公路的路網密度為5.0 公里/百平方公里大幅度領先于鐵路及軌道交通的2.9 公里/百平方公里（其中高速鐵路為1.4 公里/百平方公里）。與此同時，省內大部分地市已具備有環線、射線高速公路網條件，在實施開放式智慧服務區的情況下，于高速公路沿線公交化開行中短途快速客車，完全可以解決點到點的快速公共交通問題，具備組團式布局高速公路的開放式服務區周邊進行TOD 開發的條件，由此有望推動功能區、衛星城、城市組團等形態為支撐的城市格局的快速形成。

2 新思路下服務區設置方案的要點思考

陳國梅[4]對開放式服務區的設計原則進行了系統研究，萬俊斌[5]對服務區與地方經濟統籌對接發展新理念進行了總結，崔優凱等對智慧服務區的功能及配置要求進行了明確[7]。結合開放式、智慧化和TOD 三大特征，新思路下服務區的新建與改造應遵循四個要點：

2.1 嚴格論證選址和規模

圍繞開放式智慧服務區實施的TOD 開發雖然具有提升服務、改善出行和促進經濟發展的優點，但是同時也有投資大、占用土地資源多、投資回報周期長等系列問題。在投資決策階段，應根據高速路網的基本情況（包括路網密度、服務區建設面積、旅客周轉量、服務區駛入率等指標）和服務區輻射區域的經濟發展情況（包括人均GDP、人均社會消費品零售總額、人均可支配收入、就業率等指標），深入分析服務區設置與區域經濟發展的聯動關系，審慎論證服務區的選址和規模，使其經濟效益和社會效益最大化。可以探索通過交通與社會經濟耦合度C作為決策服務區選址和規模的依據[6]，計算公式如下：

其中f（x）是交通綜合評價函數，考慮路網密度、服務區建設面積、旅客周轉量、服務區駛入率等變量；g（y）是社會經濟綜合評價函數，考慮人均GDP、人均社會消費品零售總額、人均可支配收入、就業率等變量；k 為調節系數。

2.2 與所在地的有效資源融合發展

在保證高速公路封閉式運營、有效收費的前提下，服務區的設置方案一要有控制的與周邊區域地理相通，成為周邊區域的經濟中心，周邊區域則成為服務區發展的后方腹地，發展臨服務區經濟。二要與所在地區政府統籌服務區及其周邊區域產業、城鎮、鄉村振興等重大發展戰略、規劃的制定，使服務區與區域經濟一體化發展。三要普查所在區域的優勢資源，根據地方資源，通過項目凝聚服務區和所在區域的人、財、物等發展要素，實現服務區與地方發展要素的融合使用。

2.3 設置順暢的內外部道路交通

對于服務區內部交通，考慮服務區實行開放式管理后，人流、車流和物流等勢必大幅增長。有條件的情況下，在常規設置貫通式匝道進出服務區的基礎上，額外設置環繞服務區的外圍匝道，從而分散進出高速公路的車流，避免服務區內部的車流交錯，提升服務區的使用品質。同時，也為TOD 將來的發展奠定交通基礎。對于服務區外部道路，要加強與所在地政府的規劃、交通和自然資源部門銜接，確保進出服務區道路與地方交通干道的順暢連接，確保連接線工程與服務區建設同步規劃、同時建設、同步通車。

2.4 實施管理的全面智慧化提升

由于服務區與城區之間的緊密聯動以及商業開發規模的迅速擴張，開放式服務區的人流、車流和物流勢必大幅增加，對服務區智慧化提升的需求尤其迫切，應基于新一代信息技術，充分考慮服務區的總體布局、區位特征、開發業態、交通流量及相關基礎設施條件等因素進行總體規劃，建設智慧服務區。智慧服務區應具備包括實時客流與車流展現、個性化交通導向、停取車指引、商業展示與消費引導等基礎服務功能，以及智慧加油站、智慧商場、智慧垃圾處理、智慧污水處理、智慧公廁等基礎設施配置。

3 推進基于服務區TOD 落地實施的相關建議

3.1 積極轉變觀念，路地形成聯動機制

要推動基于高速公路開放式智慧化服務區開展的城市TOD 開發，首先要求服務區所有者和經營單位積極轉變封閉運營的傳統觀念，主動和地方政府、當地有效資源的所有者對接，拓展服務區發展的新空間；其次要求地方政府將高速公路開放式服務區的TOD 開發提升至城市未來發展的戰略高度，作為引領城市空間重塑、優化產業布局的重要途徑，堅持路地“一盤棋”思想，積極主動匹配土地、資金等資源支持開發建設。

3.2 強化頂層設計，搭建高效的工作架構

基于高速公路開放式智慧服務區開展的城市TOD開發涉及多部門、多專業、多產業鏈的高度整合和協同發展，需要強化源頭策劃和頂層設計，理清TOD 項目參與各方的利益關系，形成城市發展利益共同體。搭建多方參與、全程連續、前后閉合的工作架構，統籌考慮、共同協商解決在開放式服務區規劃、設計及建設階段面臨的各類問題，不斷調整、優化規劃設計方案，以達到預期的最優效果。

3.3 更新營建理念，智慧化提升開發成效

目前，浙江省正在加快推進未來社區建設，數字化是聚焦的三維價值坐標之一，在所要打造的未來交通、未來建筑、未來治理等九大場景中，數字化、智慧化是關鍵性支撐。這與開放式智慧服務區的開發理念高度契合，未來社區的營建，完全可以導入到基于高速公路服務區的TOD 模式中去，以“智慧+”提升社區和服務區的互動和能級，實現“社區+服務區”的雙區共贏。

4 結束語

本文針對國內部分省市推行開放式高速公路服務區試點的動態，創新性提出并系統闡述了開放式服務區與城市TOD 結合發展的新模式，探討了這種結合發展模式實現的可行性路徑，提出了落地實施的相關工作建議。本文提出的理念、模式是推動“社區+服務區”雙區共贏的有效方式，如果得到成功應用，能為服務區的轉型升級、TOD 的快速發展做出貢獻。