勞動力有序流動的法律規制與路徑選擇

李志強，趙 磊

（1.蘭州大學 法學院，甘肅 蘭州730000；2.中國社會科學院 法學研究所，北京100732）

2020年4月9日和5月18日，中共中央、國務院分別印發了《關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》和《關于新時代加快完善社會主義市場經濟體制的意見》，兩份文件均明確提出將積極“引導勞動力要素合理暢通有序流動”作為現在和未來我國社會主義市場經濟體制建設的重要目標之一。這一頂層決策是國家以社會本位為原則，[1](p9)對“新自由主義時代”可能出現的離心力“市場失靈”[2](p70-80)預期進行的顯性政府作為，也是充分利用其“有形之手”來保障社會和經濟利益平衡協調的向心力內在要求，必將對我國勞動力要素的有序流動問題產生重大影響。

勞動力①勞動力本指存活于人體中，由人在勞動中所運用的體力和智力的總和。但本文中有關勞動力的概念使用與勞動人口、勞動者這類與勞動力密不可分的勞動力的載體概念通用。流動是指全部社會行為主體即全部社會人口中的實際從事社會勞動的勞動適齡人口[3](p2-3)在不同就業機會之間的轉移，[4](p1)主要包括勞動力在不同類型的工作組織之間、不同行業或產業之間、不同地域之間以及不同就業狀態之間的流動。[5](p48-49)在市場經濟中，勞動力流動的作用非常重要。一個社會實際上是依靠勞動者在雇主之間的自由流動，以一種能夠使勞動者和消費者同時達到最大滿足的方式來進行勞動力配置的。[6](p304)勞動力流動性不足甚至流動泛濫導致的勞動力分配問題均對一國經濟的運行與發展具有基礎性的影響，各國政府也試圖控制不同地域和行業間勞動力的分配、努力推動勞動力市場的有序流動并將之作為經濟調控的重要指標之一。[6](p331-332)上述兩大頂層決策中有關勞動力市場的有序流動內容的適時出臺恰恰是政府依據對當下和未來勞動力市場運行態勢與目標相機抉擇的有力體現。當然，從政策的出臺到落實還需要一系列對應制度體系的有效銜接，并在實踐中得到反復驗證的同時反哺原有理論體系的不斷完善和日臻成熟。基于上述認知，下面將重點從勞動力有序流動法律規制的可能與反對、科學路徑的注意與選擇以及制度體系的合理建構等方面對上述問題進行針對性的分析和論證。

一、勞動力流動可有序法律規制的三大前提

勞動力流動是任何一個處在工業化進程中的國家必須面對和正視的市場和社會現象，對正處在工業化高速發展階段的我國來說，更是如此。現代工業社會是自視為理性化的個體按照自己的獨立性或習慣經過深思熟慮后，以有可能背離個體自由的集體行動的方式對善或惡的自由選擇的結果，[7](p4-8)但這種看似自由的市場卻無法自行解決“社會產品總供給和總需求失衡的問題及其政府運用政策來解決這一總量失衡”[8](p263)的問題。根據熵增定律，勞動力流動的無序化程度越高，生產力水平就越低，則越背離市場經濟有序運行的內在要求；反之，勞動力流動的有序化程序越高，生產力水平就越高，則越符合市場經濟有序運行的內在要求。因此，只有從外部借助于政府的積極行為或有效的法律制度體系，通過直接或間接干預的方式，對勞動力的自然無序流動狀態進行必要的調控或規制，才能從外部和內部為保證勞動力的有序流動提供雙重有效保障和規制。從經濟學和經濟法學為代表的與勞動力流動有關的學科經驗角度看，要實現對勞動力的有序流動進行有效的政府宏觀調控和組織微觀治理目標，必須首先對以下三大基本邏輯前提進行全局與均衡的審視與判斷。

（一）勞動力的供給與需求。

所有的經濟行為都是供給與需求兩方力量驅動的結果，勞動力市場也不例外，任何一種勞動力市場都受到勞動力供給與勞動力需求兩種因素的影響，只不過程度有所不同而已。[6](p31)但勞動力的人身性和財產性的雙重屬性特征[9](p13)決定了其本質上完全區別于市場交易中的商品買賣行為，也決定了勞動力市場的復雜性，這必然要求在將經濟學上的供給與需求等概念應用到勞動力市場時，必須進行大幅修正。[10](p2)

所謂勞動力需求是指在一定條件下即雇主在一定工資率下愿意并能夠雇傭到的勞動力數量。這一需求取決于市場對雇主所提供的產品和服務的需求，也就是說，勞動力需求不同于勞動力需要，是雇主根據市場對其提供的產品和服務的需求，在某種邊際生產率的利潤計算限度內，對市場的可能需要和自身可承受能力做出的實際需求表達。所謂勞動力供給是指在一定條件下即勞動人口規模與經濟環境現狀相對確定的條件下，勞動力的供給主體在個體決策和主體意愿方面所能提供的勞動能力的總和。

顯然，勞動力的供給與需求如果能在市場的作用下達到二者的均衡狀態，就可以保證勞動力供需雙方的利益最大化。但在現實生活中，勞動力市場由于受制于工資率、勞動力供給主體的主觀因素以及制度或政策等的影響，往往表現為比較典型的非均衡狀態。這一非均衡狀態的常態存在，恰恰是“市場缺陷”或“市場失靈”[11](p7-8)即內部自我不能解決的重要表現之一，政府對勞動力市場的適時介入與有序流動調節與規制自然就成了內在必要。

（二）勞動力及其可流動性。

中世紀近兩百年的“十字軍東征”軍事行動雖然讓所到之處生靈涂炭，且最終以失敗告終，但卻無意中打破了東西方之間原有的孤立狀態，搭建起了一架多種文明相互交流的橋梁。地理大發現、香料革命、文藝復興、大航海時代、啟蒙運動，以及改變人類生產生活方式和社會經濟結構的工業革命時代等一系列歷史大事件，脈絡清晰地呈現了人類文明的階段性發展演化過程。因應工業化的需要，勞動力要素走出了一條從偶然到必然的發展軌跡，并隨著工業化進程的鋪開和向縱深發展而對勞動力的流動發揮著循環支配的作用。從工業化社會伊始勞動力的產生、轉變與流動的邏輯起點角度分析，主要有如下三個主要方面的運行規律。

1.勞動力資源的產生與持續。

勞動力資源主要包括潛在勞動力資源和現實勞動力資源兩大部分。15世紀末、16世紀初，隨著新大陸的發現和大航海時代的到來，以英國為代表的國家，出于對羊毛業和毛織業的發展需要，通過瘋狂的“圈地運動”，將農民和手工業者從原有的土地上趕走，將耕地變為牧場，導致農民和手工業者與舊有的以土地為代表的生產資料相分離，最終淪落為只能靠出賣自己的勞動力才能維持生存。這卻恰恰成就了資本主義生產方式的勞動力資源，成為現代意義上勞動力要素產生和持續增加的邏輯起點。

2.從勞動力資源到社會勞動力的轉化。

從勞動力資源轉化為社會勞動力并非自然形成的，其中很重要的一個推動力就是勞動力個體意識的覺醒和改變。文藝復興、啟蒙運動和宗教革命使勞動力個體完成了“從身份到契約”[12](p96-97)的轉變，他們在擺脫“政治身份”（隸屬于統治階級和宗教階層）、贏得身份解放的同時，獲得了獨立的市場主體地位，從“出世觀”轉為“入世觀”，將“賺錢”“工作”視為一種目的、美德和天職。[13](p23-40)顯然，對于勞動力個體而言，身份的解放與思想的改變是勞動力資源從潛在變為現實并最終轉化為社會勞動力的可能性的個體決策原生動力。

3.生產力的發展加速了勞動力的流動。

人類歷史上的第一次工業革命，不僅僅是一次技術革命，更是一場社會關系的革命。“勞動力流動的直接原因是市場工資率差別，而市場工資率差別的成因和存在的持久性是由技術進步決定的。”[5](p132)生產工具的創造和革新大大推動了生產力的發展，進而推動了人們從傳統生產方式向現代生產方式的轉變。傳統社會在新的生產方式的不斷推動下，以新的社會共同體的形成與演進為主要表現形式，演繹著新的社會轉型和變遷——“前資本主義發展仍然將房屋和院落看作是經濟單元，這是手工勞作和農業勞動中經濟團體的最小單位。……資本主義將房子、院落和家庭這些生產共同體爆破了。更強一些的社會學構造，即新的經濟共同體企業將原本是家庭成員的個別肢體從家庭中拽出來，使他們當中的每一個都成為另外一些經濟單位的成員，……家庭在此已經不再是一個具有自己生產任務的社會學構成。……而圍繞著家庭的是正在形成的新的共同體，即企業共同體、職業共同體、政治思想共同體。”[14](p63-64)在這一轉型和變遷過程中，技術的革新和生產方式的變化為經濟的開放[15](p80)和勞動力的流動提供了現實可能性，而伴隨勞動力流動帶來的其中一個結果就是新的包括企業共同體在內的新的社會共同體的形成與演化。

綜上，勞動力及其流動遵循了勞動力最初形成與發展的一般規律，即需要具備可能或充分的勞動力資源、勞動力個體的主觀意愿以及在技術創新和革命基礎上的包括生產工具在內的生產力的發展與助推。人類社會從工業化初期發展至今，在以四次工業革命為代表的生產力飛速發展的帶動下，勞動力的流動除了比以往更快外，其內在規律并未發生根本的改變。

（三）政府、法治與勞動力有序流動之間的關系。

1.市場經濟是市場社會的重要組成，市場秩序須服從社會秩序。

市場經濟是一個由包括勞動力市場、資本市場和產品市場為核心的諸多市場組成的自發調節的系統，[16](p37)是一種僅僅只受市場控制、調節和指導的經濟體制，物品生產和分配的秩序都被委托給了這個自發調節的機制。這就意味著，對市場的形成造成阻礙的任何事物都必須被嚴格禁止……只有這樣一些政策和措施才是適宜的：通過創造有助于市場成為經濟領域唯一的組織力量的各種條件，保證市場的自發調節。然而，經濟秩序是社會秩序的一種功能，市場經濟必須存在于市場社會中。在尊重市場的前提下，政府為了追求某種社會秩序的需要，市場經濟必然不能獨立于該社會秩序而孤立存在。尤其是對于不具有嚴格意義上商品性質的且須依附于勞動者身體而存在的勞動力而言，“如果允許市場機制成為人的命運，人的自然環境，乃至他的購買力的數量和用途的唯一主宰。那么它就會導致社會的毀滅，因為‘勞動力（labor power）’這種所謂的商品不能被推來搡去，不能被不加區別地加以使用，甚至不能被棄置不用，否則就會影響到作為這種特殊商品的載體的人類個體活動。市場體系在處置一個人的勞動力時，也同時在處置附在這個標識上的生理層面、心理層面和道德層面的實體的‘人’。”[16](p59-63)如果放任勞動力要素由市場機制自我調節和發展，對于整個社會而言有可能是災難性的。因此，政府以正面積極的姿態有序規制勞動力的流動不僅是市場經濟的內在客觀需要，也有利于保護全體勞動者群體的利益及整個社會秩序的有序與和諧。

2.政府與市場間的“雙向運動”客觀上要求法治的科學補位。

政府、法治與市場之間的關系是數百年來社會科學領域研究的基本問題和重要前提。對勞動力要素市場有關勞動力的有序流動問題的研究自然也無法回避其與政府、法治之間的關系。然而，雖然政府配置和市場配置均為社會配置系統中兩大重要子系統的“二元配置”建構，但二者之間卻一直在各自遵循“市場經濟原則”和“社會保護原則”的基礎上，以一種“市場的不斷擴張以及它所遭遇的反向運動”的雙向運動[16](p112-114)邏輯悖論關系形式推動社會的螺旋式向前發展。從二者的發展脈絡軌跡來看，維持現代社會以螺旋式形態向前發展的根本在于法治路徑的選擇。正是政府以法治的方式協調自身與市場之間的關系，讓二者在各自失靈互補過程中形成合理的容錯和糾錯機制，從而在科學尊重市場自由的基礎上，兼顧社會各方主體利益和社會整體利益的保護。

“將勞動與生活中的其他活動相分離，使之受市場規律支配，這就意味著毀滅生存的一切有機形式，并代之以一種不同類型的組織，即原子主義的和個體主義的組織。”[16](p140)由于勞動力并非一種抽象的商品，具有存在的人身性、形成的長期性、存續的時間性和使用的條件性等明顯區別于普通商品的特點。這就必然存在著因個體成長過程和自身的特殊性而表現出的勞動力差異性，如果聽任市場經濟按照其自由邏輯的規律發展，其必然因損害相對弱勢勞動力群體的利益而最終損害所有勞動力群體的利益，并進而損害社會整體利益。[9](p11)在市場經濟條件下，勞動力的流動同樣需要法治化與規范化，只有規范的市場行為準則才能保證市場機制運行的規范與有序。[17]（p19-20）因此，政府以法治的方式有效規制勞動力的有序流動，不僅有利于引導勞動力要素市場的正確發展方向，而且妥善兼顧了差異性勞動力群體的整體利益，有利于培育勞動力市場的長遠和可持續發展。

二、勞動力有序流動法律規制的一般路徑選擇

由前述分析可知，對勞動力的有序流動進行法律規制，即是在遵循勞動力的需求與供給、勞動力流動的一般規律基礎上，用法治的方式來處理政府與市場在“雙向運動”過程中的邏輯關系。反過來說，勞動力的供給量、勞動力的需求度和勞動力的流動性是政府對勞動力有序流動予以規制的基本邏輯前提，且只有在客觀上尊重這三大前提的內生邏輯并有效推動外在邏輯的基礎上，才能從政府對市場的“反向運動”視角對勞動力的有序流動進行合理的法律規制。在對勞動力有序流動法律規制的一般路徑選擇上，主要包括如下方面。

（一）合理規制勞動力的存量、流量與增量。

一個國家的勞動力人口規模取決于該國人口規模以及參與勞動力市場的人口比例。勞動力人口是規制勞動力有序流動首要考慮的問題，也是政府對勞動力流量合理控制的前提和基礎。“中國已是老齡化社會，而且將成為高齡化社會”，[18]（p169-174）這一人口比例失衡現狀促使政府在2016 年及時放開了“二孩”政策，但人口結構的改善預期需要綜合國內外環境與文化除外的國家、社會、家庭和個人等多種因素，是一個逐漸變化的過程，“二孩”政策放開后的生育意愿與現狀也佐證了這一點。[19]因此，政府對人口政策的積極態度實際上就是在直接或間接地為勞動力的有序流動規制提供基本前提。在這一積極介入的過程中，政府須借助統計學等科學方法密切觀測和合理規制不同經濟周期過程中勞動力人口的增減情況：通過觀察勞動力人口存量、流量和增量的變化，可以使得如生育政策、延遲退休政策等景氣政策更加符合現實需要。[3](p84)

（二）積極優化勞動力流動市場的外部軟環境。

對于奉行自由主義的市場本身而言，“市場需要將勞動力視為商品”，但“一切社會保護的自然目標都是要摧毀這樣一個制度（institution），并使之不可能存在”。[16](p151)因為“勞動非商品，原不應以市場觀念衡量之”，勞動市場具有普通商品市場“單純以物交換”所沒有的勞動者人身保護和職業安定（Employment security）問題，其自身不可能自動達到效率、公正、成長和社會正義的目標，這也是政府對自由市場進行反向運動進行必要干預的根本出發點。但必須指出的是，除特殊需要外，政府對勞動力有序流動積極規制的目標是更好地促進勞動力在市場中的自由流動。從勞動力完全市場化的結果看，主要面臨著諸如在初次就業和再就業過程中的各類就業歧視，如戶籍問題、檔案問題、身份問題以及就業歧視問題等；勞動力在嚴密整編的生產結構和生產秩序中自由流動的障礙，如企業、社會組織人員進入黨政機關、國有企事業單位的渠道障礙等問題；就業技能提升以及就業率與失業率的合理比例對待，如職業技能培訓以及技能提升等問題。[20](p391-394)

制度是干預勞務與報酬交換的集體選擇機制的結果。勞動力市場制度是通過在勞動者的保留工資與工作價值之間，即勞動供給與需求之間引入一個楔子來運作的。[21](p12)各國政府也針對上述問題出臺了有關法律法規，如美國出臺了《就業法》《全國就業與培訓法》《就業訓練合作法》，德國出臺了《促進就業法》《就業服務法》，日本出臺了《職業介紹法》《職業安定法》《雇傭對策法》《職業能力開發促進法》《高齡者雇傭安定法》《就業保險法》以及《特定不景氣地區離職者措施法》等一系列有利于勞動力有序流動的法律法規。我國雖也針對性地出臺了《職業指導辦法》《就業訓練規定》《職業介紹規定》《勞動力市場管理規定》以及《就業促進法》等規范性法律文件，但相比域外，存在著法律效力位階較低、體系化較弱、可操作性不強且不能及時適應勞動力市場變化需要等問題。基于此，政府須在尊重市場一般規律，堅持勞動市場公正性原則、勞動市場規范民主化原則和充分就業原則基礎上，[20](p392)進一步提升相應的法律效力位階，創造一個有利于外部勞動力市場①勞動力市場包括內部勞動力市場和外部勞動力市場：內部勞動力市場是指勞動力在用人單位內部的流動與配置；外部勞動力市場是指勞動力在用人單位外部的流動與配置。流動的軟環境。[22]（p11-16）

（三）積極優化勞動力流動市場的內部配套法律制度。

工業革命不僅促進了技術的革新，而且改變了社會關系。對于因應工業勞動社會化而產生的勞動法律法規，政府應立足于社會利益本位，在以公權力身份介入勞資關系的過程中，通過制定包括工時制度、最低工資制度、公共安全衛生制度在內的基準法律制度，最大化協調勞資政三方之間的關系，以實現社會勞動關系的協調目標。基于此，政府需要圍繞勞動力要素的流動，積極建構和優化與之相關的法律關系主體之間的內部配套法律制度體系。

從理論與實務兩個層面的經驗與共識角度看，與勞動力流動有關的內部配套法律制度主要包括個別勞動關系法、②主要是指以《勞動法》《勞動合同法》以及單位的規章制度為代表的法律法規。集體勞動關系法、③主要是指以《工會法》《集體合同規定》《工資集體協商施行辦法》以及民主參與法為代表的法律法規。勞動基準法、④主要是指圍繞工資、工時、職業安全衛生以及女工、未成年工群體有關的勞動條件和勞動待遇而以法律法規的形式制定的最低標準法律制度。勞動行政法和勞動爭議處理法等。對照我國現行有關勞動力流動的內部法律制度體系，還存在著結構不健全和不完善的問題，如工資法、集體合同法、集體行動法等單行法缺位，一些法律規范還停留在國務院的行政法規或部門規章層面上等一系列問題。只有積極優化勞動力流動市場的內部配套法律制度，才能在傾斜性保護勞動者合法權益、為勞動力合理流動鋪路架橋的同時，減小勞動力內部市場的制度性摩擦。

三、勞動力有序流動法律規制的特殊制度必要

《周禮·地官司徒》書中記載：“以保息六養萬民：一曰慈幼，二曰養老，三曰振窮，四曰恤貧，五曰寬疾，六曰安富。”[23](p225)這是我國最早記載國家承載社會救助和社會優撫工作的文字，也幾乎涵蓋了現代社會保障制度體系的全部理念和主要領域，其對包括規制勞動力的有序流動在內的社會各項工作協調都具有重要啟發和指導意義。如同現代化消解了傳統封建社會結構而產生工業社會一樣，另一種現代化正在消解工業社會結構，帶領人類走向另一種現代性社會。伴隨著現代化的不斷發展與進化，生產力的指數式增長，使危險和潛在威脅的釋放達到了一個我們前所未知的程度。[24](p15)區別于傳統自然社會時期的風險，現代化“風險的存在跨越了理論和實踐的區別，跨越了專業和學科的邊界，跨越了專業的能力和制度化的責任，跨越了價值和事實的區別（并因此跨越了倫理和科學的區別），并且跨越了似乎是由制度區分開的政治、公共空間、科學和經濟的領域。在此方面，亞系統和功能領域的去分化，專家的重新網絡化和降低風險的工作統一化，成為系統理論和組織的首要問題”。[24](p84)也就是說，現代社會的風險不是可有可無或是否愿意選擇的問題，而是實際上已經成為社會制度的重要組成部分。

據統計，我國勞動力擁有的醫療保險、養老保險、工傷保險、生育保險、失業保險和住房公積金的比例并不高，社會保障現狀不容樂觀。[25](p37-42)但是，“在現代工業化社會，當貧困、失業、工傷以及人口老齡化的問題逐漸發展成為一種普遍性社會風險時，就需要國家和社會通過普遍性的社會保險、社會救助、社會福利等措施為全體社會成員進行充分的社會保障，為社會成員的生存與發展提供充分的外部條件，以充分保障人權的實現。”[26]（p64-71）因此，現代社會中的勞動力流動問題，自然也無法規避現代社會風險對其在生、老、病、死、傷殘、失業等方面的沖擊與威脅。“社會之所以成為社會，系因其由社會成員集合而成……部分人群之不幸，實則是社會之不幸。”[27](p38)現代社會的勞動力從來不是孤立的存在，而是整個社會系統中的重要子系統組成，且與上述提及的現代社會風險如影隨形。無論哪個環節出了問題而沒有及時獲得制度保障，都會對其本身甚至整體社會系統造成不利后果。因此，對于政府或國家而言，為了更好地規制勞動力的有序流動，從社會保障層面關注與勞動力有關的特殊制度就成為必要。

（一）建立健全社會保險法律制度。

建立健全社會保險法律制度是保障勞動力有序流動的現代工業化社會風險防控體系的一般性或普遍性制度設計。在勞動力的流動過程中，職業流動在個體流動中屬于必然事項，妻子必然會因為丈夫工作的流動而進行流動與否的慎重選擇，否則很容易導致“家庭分裂”。[24](p152)隨著工業化、城鎮化和科學技術的不斷進步，多數人都將因失去土地等生產資料而成為雇傭勞動者，以家庭、院落、宗族和鄉土等血緣或家族關系為紐帶的傳統社會組織模式因其功能的漸趨式微而逐漸瓦解，[18]（p169-174）“把我們同社會維系起來的紐帶，已經不再是主要依賴于共同的信仰和感情了，”[28](p108)核心家庭及其相關社會結構模式功能的不斷削弱，導致社會分工驅動下的個體與組織之間的關系調整為以契約和法律法規為基本紐帶，并在此紐帶基礎上演繹著新的社會共同體的形成。[28](p165-177)在該種社會轉型或變遷的時代大背景下，傳統的風險類型和防控風險的模式轉為現代的風險類型和現代防控風險新模式，即從傳統以客觀的、自然界為主要來源的風險轉向人類自身自反性和內生性帶來的制度衍生性風險，如環境污染、核輻射、金融危機以及工傷、失業等一系列風險，這種現代工業化社會風險往往通過人們的生、老、病、死、傷殘、失業等方式呈現出來。“失業的生命階段已經成為大部分人標準生涯的組成部分……沒有社會保障體系的發展，未來就會受到貧窮的威脅。”[24]（p183）針對這類風險的轉變，以德國在俾斯麥時期先后頒布的《疾病保險法》《工傷保險法》和《養老和傷殘保險法》“社會三法”為代表，世界各國針對疾病、工傷、失業、養老、生育和老年人長期照護等現代工業化社會風險的防控，相繼確立了與之相對應的社會保險法律制度。

對我國而言，現行社會保險法律制度仍呈現一種粗線條、大一統的特點，目前只有一部囊括了基本養老保險、基本醫療保險、工傷保險、失業保險和生育保險這五大社會保險險種的《社會保險法》。然而，與德國和日本相比較，我國也面臨著老齡化和高齡化浪潮的時代挑戰，亟待建立和健全長期照護保險法律制度，同時，勞動力群體婚育后面對的育嬰及家庭照料等一系列棘手問題亦應從頂層設計角度進行法律制度建構，這些都是現行《社會保險法》尚未涉及的。如果政府不能幫助解決與勞動力有關的幼兒撫育、老年人照護等特殊群體的社會保障制度體系問題，勢必會直接影響相關勞動力群體的正常流動。

（二）建立健全社會救助與優撫法律制度。

社會救助與社會優撫法律制度是對勞動力有序流動規制可能性的衍生底線正義支持。如果說社會保險制度只是針對勞動力自身而提供的現代工業化社會風險防控法律制度安排，那么社會救助與優撫制度就是對與勞動力有關但對勞動力流動具有某種決定意義的衍生底線正義法律制度支持。

所謂社會救助，是指國家對那些遭遇災害、失去勞動能力以及低收入的公民提供物質幫助，以保障其生存權，滿足基本的吃、穿、住、醫等方面需求的一項必要社會保障制度。而社會優撫主要是針對包括軍人、烈士等特殊對象給予的特別制度設計。自1601 年英國頒布《濟貧法》以來很長的一段時間里，社會救助和社會優撫往往被當作一種慈善行為而不是社會成員的一項權利。直到19 世紀末20 世紀初，社會救助和社會優撫的本質才得以改變，被認為是國家的責任而固定下來，并被視為衡量一個現代國家文明程度的重要標志之一。

對于獨立的勞動力而言，勞動力的家庭成員是否遭遇困境與勞動力自身遭遇到困境，二者間似乎不存在直接關系，但實際上卻會影響勞動力的流動與否以及穩定與否的實際決定。因為勞動力個體并非絕對單獨存在，而是取決于其與家庭成員關系的依附程度大小而存在的。如果一個勞動力的家庭成員遭遇災害或貧困，或因鰥寡孤獨而難以自理，必然會影響其流動性，否則，將會遭遇道德譴責甚至刑事制裁。因此，無論對勞動力自身而言，還是對于勞動力相關的家庭成員來說，任何一個主體遭遇困境的現狀必然會對勞動力的流動與否產生直接或間接的影響。基于這一邏輯認知，社會救助與社會優撫制度的建立健全也會更好地推動勞動力的有序流動。

（三）建立健全社會福利法律制度。

一國社會福利法律制度水平的高低將直接或間接決定該國整體勞動力的品質高低，進而影響該國勞動力流動相關的價值評價。在西方國家，社會福利的外延范疇要大于社會保障，是工業社會發展推動下的一種制度安排，且是福利制度國家追求的終極目標，是最高層次的社會保障，或者說是社會保障制度發展的最高境界。從其內涵和外延角度看，西方國家的社會福利不僅包含了社會保障的內容，還包括了公共文化、公共教育、公共衛生以及家庭救助等。[9](p298)從西方國家社會經濟發展的經驗角度看，社會福利制度作為實現公民共享國家發展成果的基本途徑，在先進國家扮演的是普遍提升國民生活質量、化解社會矛盾、維系經濟社會協調持續發展的正能量角色，社會福利制度與國家競爭力呈現一種正相關關系。[29]（p2-10）

對于勞動力而言，如果包括其自身在內的所有近親屬能夠生活在一種“從搖籃到墳墓”的福利制度體系中，老年人、兒童、婦女、殘疾人等特定群體不僅能得到社會與立法層面上的人格尊重，而且社會保障待遇均能實現，這也就意味著完全消除了勞動力流動性的后顧之憂。否則，如果無視現代社會福利制度的發展理念與價值取向，一味將本該由頂層設計的現代社會福利制度承載的社會功能強加給已經脫胎于傳統社會共同體的勞動力個體身上，不僅客觀上不利于勞動力要素的自由流動，不符合現代自由市場經濟的內在運行規律，也不符合推進國家現代治理體系和治理能力現代化發展目標的要求。

（四）建立健全社會保險基金投資法律制度。

社會保險基金是社會保險法律制度運行的物質基礎，而社會保險基金投資則是保障社會保險法律制度長期健康運行的重要手段。社保基金在推動社會保障事業發展、優化收入分配體系、增進民生福祉等多個方面發揮著不可替代的重要作用。[30]（p4）從這一角度看，社保基金運營的好壞將直接決定上述有關勞動力有序流動法律規制的特殊制度能否真正發揮其應有的社會效果。

全國社會保障基金理事會發布的《全國社會保障基金理事會社保基金年度報告》（2019 年度）顯示，截至2019 年末，社保基金資產總額26285.66 億元。針對日益龐大的社會保障資產以及越來越嚴峻的人口與財政的雙重壓力，如何確保其在充分安全的運行空間內保值增值一直是理論界熱議的焦點。雖然我國在開放和改革社保基金投資的同時，也在通過立法以及配套制度規范和規制社保基金投資行為，但仍然呈現立法位階較低、內容缺乏系統性和可操作性等特點，以至于社保資金一直在法制不完善的狀態下進行不確定性運營，基金被侵占、挪用等案件屢見報端，[31]（p14-22）嚴重有悖社保基金的成立初衷，甚至威脅到了整個社保資產的管控安全。以基本養老保險基金投資立法為例，自1991年國務院發布《關于企業職工養老保險制度改革的決定》以來，先后經歷了基本養老保險基金投資立法混沌運行走向統一基金管理的省級統籌階段、①該階段的規范性法律文件主要包括《國務院關于企業職工養老保險制度改革的決定》（1991）、《企業職工養老保險基金管理規定》（1993）、《國務院關于實行企業職工基本養老保險行業統籌移交地方管理和省級統籌和有關問題的通知》（1998）等。從嚴格管控走向投資新領域的探索階段②該階段的規范性法律文件主要包括《全國社會保障基金投資管理暫行辦法》（2001）、《中國人民銀行關于商業銀行辦理養老保險個人賬戶基金人民幣協議存款的通知》（2002）、《國務院關于完善企業職工基本養老保險制度的決定》（2005）、《全國社會保障基金境外投資管理暫行規定》（2006）等、《關于進一步做好擴大做實企業職工基本養老保險個人賬戶試點工作有關問題的通知》（2007）。以及從主干建立走向配套實施完善的發展階段。①該階段的規范性法律文件主要包括《中華人民共和國社會保險法》（2010）、《關于建立統一的城鄉居民基本養老保險制度的意見》（2014）、《基本養老保險基金投資管理辦法》（2015）、《全國社會保障基金條例》（2016）、《關于建立企業職工基本養老保險基金中央調劑制度的通知》（2018）、《關于基本養老保險基金有關投資業務稅收政策的通知》（2018）以及《關于確定城鄉居民基本養老保險基金委托投資省（區、市）啟動批次的通知》（2019）等。因此，應該在遵循適度、審慎與收益基本原則的前提下，加大對社保基金投資的立法位階、強化立法內容的系統性和可操作性，以保障其健康運行的安全空間，消除勞動力有序流動的后顧之憂。

結語

中共中央、國務院在短短不到兩個月的時間里，先后發布了關于加強和完善包括勞動力要素市場在內的兩份重量級的文件——《關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》和《關于新時代加快完善社會主義市場經濟體制的意見》，實屬罕見。上述文件不僅對未來如何引導和規制勞動力的流動提出了明確的目標和要求，也為如何建構符合這一目標和要求的法律制度改革吹響了新的號角。

“勞動法律的實施會因政治、經濟環境轉變而受到破壞。”[32]（p63-74）只有在遵循市場經濟內在規律進行一般勞動立法的基礎上，[33]（p47-53）建構起與勞動法律制度實施相配套的法律制度，才能更好地推動勞動力的有序流動。然而，時至今日，我國的戶籍制度、勞動就業制度、社會保障制度、福利制度等仍然是勞動力生產要素在部門間、地域間和所有制間進行有序流動的阻礙，[34](p3-7)同時也阻礙著上述制度現代法治化進程的有效推進，與國家治理體系和治理能力現代化發展目標不相符。另一方面，經濟全球化和“逆全球化”的外部環境也對我國勞動力流動的空間與格局產生著重要影響。[35](p41)因此，在加強推進與勞動力的有序流動有關的法律立、改、廢工作的同時，[36](p33-35)不應僅僅停留在單維的勞動力市場領域，而應該在聚焦和圍繞該問題的基礎上，從勞動力、勞動力流動的內外部法治環境與勞動力流動的配套法律制度等多維度進行綜合審視，系統建構起一套有利于勞動力有序流動的新時代社會主義市場經濟法律制度體系。