警察獲取和管理信息的行政法律控制

田村正博(著)； 陳永峰(譯)

一、問題所在

信息對警察活動來說是不可缺少的。毋庸置疑，警察開展犯罪調查(1)在大多數情況下，現代型搜查與獲取現場資料一起進行，并且主要是以獲取4K信息[即高清晰數據(譯者注)][賬戶(銀行交易記錄)、手機(通信記錄)、車(N系統，即汽車號碼自動讀取設備(譯者注)、臉(監控攝像頭畫像)]和個人識別信息。、防止國際恐怖主義需要獲取信息，甚至未來對某個特定人及其周邊所有關聯人的動向信息的獲取也是不可或缺的。在對有限的警察力量進行最佳分配方面，信息也起著很大的作用。如果沒有充分的信息獲取、積累及利用，就不能在最佳資源分配條件下進行警察活動，也就無法實現設置警察的目的(2)以指掌紋、DNA以及其他犯罪相關信息數據庫(犯罪手段等)等為基礎展開。稻谷龍彥《警察對個人信息的處理》、大澤秀介監修《安全與信息入門》(成文堂，平成27年)正視超越權力濫用的風險，以“警察的資源配置的規范化”為目標創造法律，在更高的維度上實現自由與安全的并存。。

警察獲取、積累和利用信息的水平，不僅取決于對警察權限的賦予和限制，還取決于外界對警察的合作程度。例如，假設某市以“嚴格控制個人信息”為理由，包括履行基于刑事訴訟法規定的答復詢問義務情況在內，每次提供信息時都需要個人信息保護審查會的決定，那么警察為了獲取某市擁有輕型汽車等(包括電動自行車等作為輕型汽車稅征稅對象的車輛)車輛的車主信息需要花費大量的時間，從而使盜竊汽車的案件在迅速調查和早日返還受害者的財產方面遇到障礙，導致警察調查輕型汽車等相關案件的工作量增加，最終導致該市內的安全水平整體下降的后果，即無法通過增加該市的警察配置來確保安全水平。因為市民享受到了徹底保護個人信息的利益，理所當然地應當自己承擔由此帶來的后果(安全水平下降的后果)，不能通過變更警察力量分配而把負擔轉嫁給其他地方自治團體。

這些擔憂不是沒有根據的。從社會安全政策的角度來看，市民在享受安全水平提升時，應當承擔包括設置警察組織等所需的財政費用負擔、成為特定對象(行使權限的對象)時的權利自由限制以及由此引起的一般自由度減少、不適感受等后果(包括被警察無差別地收集信息)、個人的安全確保負擔(包括設置防盜設備等金錢方面負擔以外的行動范圍限制等)。如果不承擔這些成本(3)關于社會安全政策的思路，請參照田村正博《犯罪控制的方法》、田口守一等編的《犯罪的多角度研究》(有斐閣，平成18年)以及《社會安全政策的方法和理論1》(警察政策研究8號，警察政策研究中心發行，同網站)。，對警察收集、積累及利用個人信息施加限制，雖然減少了不適感受，但是必須相應地增加其他成本，或者允許安全水平的降低。

另一方面，關于警察的信息獲取、積累及利用。在信息獲取過程中有可能發生對于權利自由的侵害，積累的信息泄露，相關人員的名譽受到損害，對他人不自知的自由的侵犯，對他人公開的自由的侵犯及警察不當使用(濫用)等引起的不利問題[例如，性犯罪行為人不應該考慮到因信息正常使用而對自己作為對象產生的不利(雖然性犯罪行為人需要以來自自己體液的DNA鑒定結果為證據)]。 在討論警察擁有個人信息所帶來的“危險”時，應該明確由于使用錯誤信息的情況不同，也有可能對當事人產生不利影響。此外，對個人權利自由的侵犯、對個人權利自由的不利影響以及不知道個人信息被持續持有的情況下未來將被如何使用等也會產生同樣的情況。即公民普遍存在不安，產生被侵害的意識(4)山本龍彥《警方的情報收集、保存和憲法》(警察學論集63卷8號)介紹了美國的研究人員對侵害度意識進行的調查,結果顯示：街頭監控超過96小時后，就會超過警察跟蹤調查所帶來的侵害，在車里裝上信號發射器連續監視三天的調查，就會超過被窺視帶來的侵害程度，可以被定性為接近于搜查臥室級別的侵害。，從而導致公民行動萎縮的問題是客觀存在的。

有些擔憂不是沒有根據的。比如在獲取信息過程中、在違反選舉的管制中擅自進入他人管理的土地，并使用攝像機拍攝(5)大分縣別府警察署的刑事科員在參議院議員選舉候選人支援組織所在的建筑物用地內設置了攝像機，并進行了錄像，因涉嫌侵入建筑物，該署干部等4人被文件送檢(西日本新聞平成28年8月27日)。。又比如由于保管信息的泄露，包括詳細個人信息在內的國際反恐相關數據被泄露到互聯網上(6)在審判中，警視廳的收集本身是合法的，但是導致泄露的管理不完善是違法的，個人隱私及名譽侵害的程度非常大，17人被認定為總額約9000萬日元的損害賠償(東京地方法院判決平成26年1月15日，判例時報2215號30頁)。。再比如由于通緝信息的錯誤登記，導致在同一日4次在N系統被采取職務質問的案件同樣存在(7)錯誤地登記信息導致最初的職務詢問時接受了有關通緝內容的詢問，但有近9個小時沒有解除錯誤登記的縣警察被追究了責任(東京地方法院判決平成21年2月17日，判例時報2052 號53頁)。。特別是，前兩者與選舉自由、宗教自由密切相關。作為一個警察組織，我們需要特別謹慎地處理和嚴格保管有關信息。盡管如此，我們仍然能夠看到由于草率的判斷而造成的信息處置和管理不充分的狀況(8)在負責國際反恐對策的警視廳外事第三科內使用的電腦中，發現存在一部分記錄外部媒體的計算機管理不充分的情況(平成22年10月警視廳“關于國際恐怖對策相關數據在網絡上發布事件的見解”警視廳網站)。，這充分顯示出問題的嚴重性。與紙質媒體時代不同，不管有意無意，被泄露的數據都是龐大的，會產生巨大的影響(9)愛媛縣警察局調查第一科的警察進入私人電腦的數據(包括6200人份的個人信息和N系統的數據)，信息泄露事件發生在平成17年。 美國政府擁有的25萬件外交文件和50萬件軍事文件被1名現場信息分析官拿走的事件(2010年)，都是由于大量信息積累才變得如此容易發生風險。。另外，如果有信息存在，則盡可能地利用信息得到想要的結果(避免不想要的結果)是業務運營人員的基本欲求。如果很容易利用信息實現這一點，那么就同時存在信息濫用的風險(10)警視廳對進入警察學校的學生在沒有本人同意的情況下進行HIV抗體檢查，說服陽性者退學，這是違法的，因此接受了賠償請求(東京地方法院判決平成15年5月28日，判例泰晤士報1136號114頁)。。

圍繞著警方情報的收集、積累和利用，既要充分確保市民的安全，同時也要確保適當性，以消除市民的不安感。

二、控制方法的現狀

(一)刑事訴訟法的控制

關于以調查為目的的信息獲取，如果有強制的要素，就需要法律根據。在沒有強制要素的情況下，只要有公益必要性，就會被認可，從而成為實務上的根據(11)關于強制和任意分類，參照關于調查中的有形力量行使(限制離開現場)的最高法院決定(昭和51年3月16日)(刑集30卷2號187頁)和關于汽車盤問的最高法院決定(昭和55年9月22日)(刑集34卷5號272頁)。。

依據法律規定，被強制獲取信息的典型情況是被逮捕嫌疑犯的指掌紋及臉部信息和手機通信記錄。依據法律規定，前兩項可以不需要逮捕令即可獲得，后者需要搜查扣押許可證，并在調查階段最終判斷是否為符合要求的物證。因此，記載了通信線路的特定罪名及犯罪事實的要旨是只要能證明是相關人員，就會得到廣泛的認可(因為作為被扣押者的通信運營商與案件沒有實質性的利害關系，故其不會提出抗訴)。

警察依據刑事訴訟法規定，可以獲取一般被認為具有高度隱秘性且范圍廣泛的信息，包括銀行交易信息、移動電話用戶信息、出入境信息(包括外國人入境時的指紋信息)等，根據調查相關事項的需要進行查詢，從行政機關及企事業單位獲得信息等(12)關于警察為犯罪調查以外的目的而擁有的信息，如駕駛執照相關信息，也與其他行政機關擁有的信息一樣，是作為對調查相關事項查詢的回答而提供的。。被詢問者需要承擔必須回答的法律義務(13)關于產生回答義務的問題，參照松尾浩也監修的《條解刑事訴訟法[第4版]》(弘文堂， 平成21年)第374頁。 除了通信秘密等特別情況外，即使有保密義務，也不會妨礙接受查詢， 請參照前田正道編《法制意見百選》(行政，昭和61年)第758頁以下。，通信中依法應特別保護的信息除外。其背景是行政機關與企業廣泛認識到這是維持社會安全水平所必需的行為。詢問應包括:“需要調查時，可以向公職人員、公共或私人組織詢問，并要求報告必要的事項”，根據規定，可以沒有實質性的限制條件(14)犯罪的實際存在和調查上的必要性是必要條件，但不能傳達給被詢問者。。當然，因為需要確定應該回答的對象，所以警察要求提供全面的信息(進行所謂的全方位掃描式調查)。

除通過虛假說明等方式取得的情況外，任何得到本人同意而獲取的信息不會產生任何法律問題。常見的做法是，在得到同意后采集沒有受到身體限制的嫌疑人的指掌紋，在得到同意后采集嫌疑人口腔內細胞制作嫌疑人的DNA記錄。 在獲得第三方同意的情況下，從第三方獲取任何信息，在刑事訴訟法中通常也不構成問題，常見的做法是獲取第三方擁有的監控信息等。

警察為了達成調查目的而對個別對象在必要的范圍內進行包括容貌等在內的攝影錄像被認為具有合法性(15)最高法院認為，在公共道路和游戲廳拍攝嫌疑對象是合法的，因為公共空間是一個人們必須容忍他人觀察他/她的外貌的地方(最高法院決定，2008年4月15日，第62卷第5號，第1398頁)。。例如，在調查損壞器物(汽車縱火)案件的過程中，對嫌疑人的大門進行錄像，從司法判例來看(16)東京地方法院判決(平成17年6月2日，判例時報1930號174頁)。此外，判決還列舉了居民區縱火案件的嚴重性和其他方法的難度等理由。，這一行為是被允許的。關于刑事調查(17)星周一郎在《監控錄像與刑事程序》(弘文堂、平成24年)一文中指出，關于監控錄像，在拍攝階段，行政警察的允許限度、超過保存期限的提取和分割，應從刑事司法調查合法性的角度考量并由信息保護法來規定(第272頁)。，如果有合理的嫌疑，除了采取特殊方法進行攝錄以外，大多數攝錄行為都是被允許的。

關于警察為將來的刑事調查目的收集信息，請參見(三)中所述行政法上的評價對象。作為證據，雖然是訴訟法的問題，但是在很多情況下，通常認為證明其必要性與適當性是不可缺少的。

(二)個人信息保護法的控制

國家警察廳持有的信息，適用《行政機關個人信息保護法》中關于個人信息處理的規定，即限制持有個人信息、確保準確性、確保安全的措施(防止泄露等)、限制使用和提供個人信息及對泄露信息的處罰等。另一方面，關于個人信息檔案的規定，在為刑事調查目的而準備或獲取個人信息檔案的情況下，不適用事先通知內務交通部部長以及公布個人信息檔案簿的規定。此外，個人提出的披露請求以及基于披露請求的更正或暫停使用請求實際上是不被允許的。這是因為從確保機密性的角度來看，很難通過其他組織的參與或向委托人披露的方式進行規制。

地方政府的情況也大致與國家層面相同，均制定了個人信息保護條例，但各地方政府也有差異。此外，都道府縣警察擁有的信息，包括與有組織犯罪集團有關的信息，既有犯罪調查的目的，也有預防犯罪的目的，因此制定了除犯罪調查目的以外的信息管理規定。例如，條例規定了關于向國家總務大臣通知和公布、東京都向知事報告和公布信息目錄、神奈川縣應向信息披露和個人信息保護委員會報告并可公開查閱編制的個人信息事務登記冊等制度。然而，在東京，這不適用于預防、鎮壓或調查犯罪、逮捕嫌疑人、管制交通和維護公共安全和秩序的其他事務。但是，在神奈川縣，為了預防、鎮壓和調查犯罪、逮捕嫌疑人、管制交通和維護公共安全和秩序而處理的個人信息事務，僅在執行機構有合理理由認為有可能妨礙個人信息處理事務的正當執行的情況下才不適用。從公布對象中排除的內容不僅限于刑事調查，而且限于“妨礙正當執行”的內容。神奈川縣的個人信息事務登記冊可以說是非常有意義的。即使是為了警察的調查目的，也可以自我檢查是否存在向公眾查閱的問題，是否清楚可以明確和自覺地處理哪些個人信息、出于什么目的以及如何處理個人信息。當然，在神奈川縣，不通知理事會并向公眾公開查閱的信息也廣泛存在。

在《個人信息保護法》中，除了對獲取信息有明確的規定外，還規定了使用信息的目的。其原則上有相應的限制，但在一定的要求下允許將其用于其他目的或將其提供給他人。關于警察提供的信息，其基本原理與其他信息沒有區別，包括確保信息的準確性和確保信息獲取時的合法性以及將信息用于其他目的方面。但它具有可替代性，對于當事人或第三者更正和停止使用信息的請求不起作用等情況，目前還缺乏必要的控制手段。

(三)一般行政法的控制

以在具體事件尚未明確階段的調查為目的的情報收集、警察的街頭監控系統的運用、預防有組織的犯罪和實施反恐對策的信息收集，是行政法規的對象(18)見田村正博著《警察行政法解說全訂》(第2版)，(東京法令出版， 平成27 年)第7章。。除了比例原則、平等原則等原則外，還有宗教自由、集會自由等對憲法上有關人權的影響，有時也會成為問題。

為了進行犯罪調查，警察針對不特定對象收集信息并在一定期間內持續進行，比如汽車號碼自動讀取裝置(即N系統)。僅國家設置的就達到1500式以上，該系統24小時連續讀取通過車輛的號碼，且與通緝車輛進行核對，并同時記錄著通行方向和時間。而且各都道府縣警察處會在一定期間內保存這些數據，根據調查的需要進行檢索(19)“如果在數據的保存期間內為了調查重要犯罪，警察以后可以掌握該車輛通過的事實”(平成23年8月11日，參議院預算委員會刑事局長金高答辯)。。在審判中，N系統“收集和管理個人信息的目的是檢舉使用汽車犯罪的罪犯。僅限定于犯罪調查的需要以及犯罪受害的早期恢復”。所取得的數據，在達成上述目的的短期內存儲，但是之后會被刪除，不會被用于其他目的。因此，“公共權力隨意收集和管理公民的信息”這種情況是不可能實現的(20)東京高等法院判決(平成21年1月29日，判例時報第1295號第193頁)。 根據憲法保障了“不被公共權力隨意收集管理有關自己私生活的信息的自由”，除了本文所述的內容外，還指出了收集管理的信息不是對公共權力應該隱匿的信息，收集管理的方法不是有形力量的行使，而是對國民產生某種影響的力量的行使。。

為預防犯罪而采取自動拍攝(拍攝犯罪策劃者從而實現抑制犯罪行為的手段)需要警察在街上設置一個監控攝像系統(21)截至2016年3月底，26個都道府縣安裝了1530套監控攝像系統。。得到的圖像信息用于檢索被害申報，或者在應對有可能發生的嚴重事態時被暫時保存。但如果沒有報案，所保存的信息將會被及時注銷。在判例中所說的“不被隨意拍攝外貌等的自由”，指的是如果拍攝的圖像信息受到嚴格管理，并且在沒有特定的事由情況下短時間內確定會被刪除，那么在符合客觀具體的必要性和拍攝方法的適當性等要求下，可以安裝安全監控攝像設備，進行無差別的拍攝(22)上述附注否認了要求犯罪發生可能性高的觀點，因為它要求目的的合法性，客觀和具體的必要性，安裝情況的適當性，安裝和使用的有效性，以及使用方法的適當性。。 上述情況被解釋為“根據目的實施限定”和“一定期間后消除”兩種情況。此外，關于安全監控中的視頻圖像，在轉移到固定存儲的階段，應該與允許拍攝個人容貌等情況以相同的方式來對待。而在預防有組織犯罪和防止恐怖襲擊方面，則與上述方式相反，即著眼于個別對象，采取持續收集、積累分析信息的方式進行。在最近的審判案例中，對前往清真寺的人進行持續調查、對集會參加者進行監控，都被認為是必要的(23)東京高等法院于2013年9月13日對后者作出判決。前者與附注6中的審判案例相同。這些判例都包括憲法裁決，但最高法院決定駁回或不受理上訴。。

即使是被認為合法的行政調查，其保密程度也很高。與此相對應的是，對于特定人(組織)的集中監督，需要在制定調查計劃的階段進行自由裁量控制，而不是在獲取信息的情況下進行自由裁量控制。因此，有一種觀點主張應該對其合理性進行審查(24)參見中山代志子著《作為行政過程的階段性分析審查方法——以警察組織監視活動的紀律為題材》(早稻田法學90卷3號)。。與收集信息的實際情況相對應的是，如果收集的信息有限，則應將收集的信息視為新的調查活動，并審查制定計劃的合理性。只要確保目標的合法性和計劃的中立性與公平性，就不會偏離自由裁量權，并可以將收集的信息集中在特定的人或組織上進行整合和分析。然而，在計劃制定階段的自由裁量權通常是基于不能公布的信息，且需要利用專業知識進行。特別是由于這些信息包括敏感的信息，導致不僅對法院，而且對第三方機構進行審查似乎也較為困難。

(四)通過體系制約的控制

關于DNA信息，目前大多數用于刑事調查的都是STR型測試結果數據。通過細胞核中DNA的特定位點(限于不包含身體特征或疾病信息的部分)中的特定基因序列的重復次數來識別個人(25)同時，通過鈾元素分析，可以判明性別的東西被編入試劑盒中。，到2014年為止，是以15位點作為對象(現行規則是以23位點為對象(26)從2015年4月開始，“隨著鑒定設備的升級，增加了DNA類型鑒定的位點”，修改了DNA類型記錄處理規則第2條第2項，使其成為23個位點。)。每個位點都由一組來自父母的數值表示(例如，在D5S818的位點處為11-12)。通過從嫌疑人處收集的材料進行評估而獲得的嫌疑人DNA類型信息和通過對犯罪現場留下的材料進行評估而獲得的留下的DNA類型信息分別登記在信息數據庫中，之后通過兩者的匹配來確定案件的嫌疑人，并且也可以通過多個留下的DNA類型信息的匹配來確定多個案件是由同一人引起的。

DNA類型信息作為STR型檢查結果的數值的組合，除了通過與其他資料的檢查結果匹配來作為印證以外，幾乎沒有意義。此種檢查結果在系統上不存在“查詢功能”。只有在獲得其他新信息的鑒定結果時，才能對數據庫中的DNA類型信息進行比較；只有當新信息與現有數據匹配時，才會發出匹配通知，從而產生新的鑒定結論。新的鑒定結論將被轉交給制作新鑒定結果的科學調查研究所長(警視廳接受委托制作嫌疑人DNA型記錄時為委托方)和制作現有遺留DNA型記錄的科學調查研究所長。

盡管DNA信息是唯一的標識，但仍有被濫用的風險。通過評估獲得并輸入到信息數據庫中的信息僅限于特定位點的DNA類型信息，并且僅添加嫌疑人的姓名或與遺留材料相關的案件概要等。因此，關于DNA類型信息，當STR 類型檢查的結果作為單獨的數據存在時，或者在最初創建數據庫時，都很難預想到信息會被濫用。用同樣的方法鑒定同樣的位點需要核對鑒定的結果，所以建立數據庫才有意義。因為用來核對的數據是用相同方法鑒定相同位點的結果，并且從用于鑒定的方法和系統的角度來看，不可能將“診斷疾病等的位點”作為對象。而且，要想獲得DNA數據，需要花費相應的費用和人力進行鑒定。因此，與街頭監控錄像和車輛通過數據不同，其數量并不龐大(27)平成27年的DNA鑒定數約為30萬件。。如上所述，關于DNA信息，通過鑒定DNA特定位點獲取DNA類型信息為目的的鑒定方法，并以此為前提建立信息數據庫，在體系結構上防止了信息的濫用。

此外，對于其他信息，重要的是通過體系結構來防止泄漏和非法使用。外部記錄介質使用歷史的跟蹤管理、單獨系統化、使用者的ID管理等方式是防止泄露的基本做法。同時確保使用成本不低于一定水平來阻止這種情況的發生(因為成本低會導致濫用(28)參見前文注釋2。)，從而防止它和系統的初衷背道而馳。因此，有必要在整體上進行更優化的設計。

三、新的控制方向

在以往的實務中，只要不違反個人信息保護法規，就可以對獲取的信息進行利用。因為根據判例，在保管階段沒有強制要素，也不需要特別規定。對包括取得信息后的使用在內的各個方面，幾乎沒有規范的法律規定(29)對于可疑交易信息，《防止犯罪收益轉移法》規定“進行匯總、整理和分析”是國家公安委員會的職責，但對其實施方法等沒有規定。。正如我們所看到的，信息的獲取(包括強制獲取和自愿獲取)雖然在調查過程中有一些規范，但在為刑事調查而保留信息方面(都道府縣警察也有為預防犯罪而保留信息的情況)，個人信息保護規范也像其他情況一樣處于缺失的狀態。

對此，憲法學界主張，即使警察等對個人信息的保管不構成傳統的侵犯隱私行為，其本身也侵犯了憲法規定的權利。參考德國的“信息自主決定權”，既要具有明確性和特異性，又要滿足比例原則的法律授權，以預防信息的泄露和濫用。

具有代表性的意見是，如果沒有適當的體系和程序，個人信息的獲取和保管本身就不被認可，至少在信息數據庫的建設方面需要公民代表制定的法律依據。最近在美國流行“供給權論”觀點(認為隱私權是一種公共產品，具有維持民主的作用，并認為采用數據庫監督方式會影響政府和公民之間的結構平衡)，該觀點對當前的“獲取中心主義”思考方式進行批判，認為關于數據庫的體系建立需要法律的依據和公民代表的意見(30)關于前者參見小山剛《安全與自我決定權》，法律時報82卷2號，關于后者參見山本龍彥《關于警察的信息保管與數據庫化的法律控制》與大澤秀介等編的《社會安全與法律》(立花書房，2013年)。。另一方面，也有意見認為法院具有控制和賦予“權利”的特權地位，認為應從公民代表深思熟慮后決定的觀點中找到最佳實踐(31)參見前文注釋2。。筆者也認為，獲取、積累和利用信息是公民代表重托的責任和義務，目的是實現由警察完成的、防止對人權的不正當侵害、不增加財政費用的整體最優(32)雖然在結構上防止了DNA類型信息的濫用，并且在許多罪犯的同意下進行了嫌疑人資料的獲取和數據的登記，然而，外國的慣例是，無論是否有必要根據法律進行調查，都允許強制獲取資料并建立大規模數據庫，并同時對其進行控制。因此，可以說，日本也應該考慮類似的立法，作為展開適當調查不可或缺的立法。。現行法律體系是法律的根。如果沒有證據，行政機關就不能保管個人信息。現在，需要法律依據的領域正在擴大。最重要的是，要改變對以犯罪調查為目的的信息保管缺乏實質性控制的狀態，當前需要推進的工作是提高對信息的控制度。

在信息的保管階段，除了信息外泄或作為證據提交的罕見情況外，法院很難進行控制。特別是有關組織內部對信息的不正當使用(濫用)，外部機構很難發現。因此需要建立一個內部監督機構(或第三方機構)，用于具體地監督數據庫的濫用等，并以此為基礎進行結構調整。這種體系結構雖然對于信息數據庫設立了實質性、具體的監督，但是仍不能有組織地、事前性地控制信息數據庫從而實現“結構性監督”，因此仍被認為有不足之處(33)參見前文附注30。稻谷龍彥《刑事程序中的隱私保護(一)》(《法學論叢》第169卷1號)也指出，“為了應對國家濫用個人信息的危險，有必要建立以制裁規定等為擔保的信息獲取后的管理體制”。。最高法院也認可行政機關建立公民基本信息網絡系統。行政機關通過公民基本信息網絡系統實施收集、管理和利用公民個人信息的行為。在判定不違反憲法第13條的情況下，除了實施懲戒處分或刑事處罰以禁止非正當目的使用和泄露秘密外，行政機關還設立了身份確認信息保護委員會等，并將“采取體制措施確保適當處理身份確認信息”和“披露或公布給第三方有可能發生的具體危險”作為不能公開的事由(34)最高法院于2008年3月6日作出判決，第62卷第3號，第665頁。。

警察獲取的信息中包括一些敏感信息，因此不能僅通過一般的個人信息保護立法來處理。還應建立一個制度，以進一步確保其他形式的內部控制，并盡可能提高其可靠性。特別是對于都道府縣警察局獲取的信息應該采用新的控制方法，如下文所述制定條例等。

(一)行政規則的制定和監督

以偵查犯罪為目的，專門針對有犯罪經歷者的手指掌紋(35)根據2015年的規則修訂，從身份不明的尸體上采集的手指掌紋和DNA類型信息，以及在通知人要求時對特定失蹤者的DNA類型信息被包括在數據庫中。但這兩種信息都沒有太大問題，因為它們的目的是為了確定特定人身份或防止對公眾造成危險。、犯罪嫌疑人照片、 DNA類型、犯罪經歷、手法等信息，建立了全國性的信息數據庫，并根據國家公安委員會的規則制定法規，這是以信息為對象的行政規則制定的狀況。

行政規章對行政機關及其工作人員來說是必須全面遵循的，其具有很強的約束力。在信息的存儲方面，行政機關和工作人員是要受到規制的對象(不是針對普通公民)，因此，通過行政規章進行實質性控制是沒有障礙的。對于違反《公務員法》的行為，可以依據《公務員法》進行規制，也可以根據相關規則進行規制。可以說，通過制定適當限制行政機關持有個人信息的行政規則，可以防止濫用個人信息產生有害影響的風險，并且可以公開限制個人信息的內容和方法，從而形成共識。由與警察保持距離的民眾代表組成的國家公安委員會來制定規則，與單純的行政組織內部訓令不同，能夠表現民主控制的意義(36)國家公安委員會表示:“通過代表國民良知的人管理警察，希望可以確保警察行政的民主管理和政治中立性。”(該網站) 為了維持適當的距離，連任次數受到限制(《警察法》第8條第2 項)。。國家公安委員會在制定規則時，根據公民的意見和批評發表評論，盡到說明的責任是非常令人期待的。

雖然現行規則的目的是規定統一的行政處理，但從管理個人信息持有的角度來看，有必要規定持有個人信息的目的、刪除個人信息的時間或理由以及確保個人信息安全的措施。特殊情況下用于其他目的，則需要規定其要件和批準程序。

關于以犯罪嫌疑人為對象的信息，除了無責任能力以外，在確定無罪判決等情況下，能否繼續持有信息成為問題。在法治化的國家，如果嫌疑人被判無罪，沒有特別的情況，應該是不允許無限期保管其相關信息的，目前在國內也已經有了類似的判例。在獲取信息時是合法的，但隨著調查進展或公開審理的結果證明沒有犯罪的時候，違背本人的明確意愿保管指紋和照片的情況，僅限于依法被認定為具有高度必要性時才能行使，即一般社會觀念認為這是基于公共安全不得已而為之的情況下才能行使。以人格權為基礎，作為排除妨礙的請求，請求刪除指掌紋及照片記錄也已經有了認可的裁判案例(37)東京高等法院判決，平成26年6月12日，判例時報2236號63頁。本案以沒有犯罪證明為由，駁回了請求。。與保存事實信息(例如被逮捕經歷記錄)不同，像掌紋、照片等類似DNA這樣的對照信息，除了犯罪嫌疑人以外大多數人沒有被保存。畢竟，在某個時間點上，我們不能僅憑某種懷疑就斷言將來長時間保存信息都是正當的。如果沒有其他特殊或正當的理由，如屬于黑幫、反恐需要或因另一種犯罪而被移送的情況，則很難繼續無限制地保存信息。

另外，關于以犯罪調查為目的的信息，從防止罪犯采取對抗措施的角度來看，在保存期限等方面也存在不能公開的事項。對于此類事項，可以考慮采取這樣的方法，即行政規則只停留在抽象的規定上，而將細節委托給警察廳廳長，并要求警察廳廳長就事項細節的規定向國家公安委員會報告。

這些都表明，即使在現行法律下，也可以進行“結構性監督”，即通過行政規則限制非法目的使用，將違反規定的行為列為懲戒對象，由原本就具有第三方機構性質的國家公安委員會來行使管理警察廳的權力，要求其報告信息的管理狀態和使用狀況，并對其進行控制。在國際恐怖襲擊的情況下，由于情報中可能含有敏感信息，因此不能允許其他機構參與其中。然而，為了適當行使國家公安委員會的管理權力，可以考慮建立一個組織機構，并在沒有保密問題的前提下，獲得外部人士的參與。例如在國家公共安全委員會中，有一種方法是讓區別于正式警察的助理警察(例如《警察法實施條例》規定的警察廳顧問)來負責檢查信息是否得到適當控制。

(二)條例規定的控制

在都道府縣警察中，都道府縣公安委員會制定行政規則并負責使規則明確化，并且委員會本身作為第三方機構來行使控制權力，這是一個基本設想。已經制定了都道府縣公安委員會關于警察安裝安全監控的規則(例如，東京公安委員會就警察局安裝的安全監控問題制定了關于街道安全監控系統的規則)。關于N系統，由于獲得的信息由縣警察局持有，因此縣公安委員會可以通過行政法規澄清規則(對于不能公開的事項，將其委托給警察總部主任并報告，這與國家層面的控制情況相同)。

有人質疑公安委員會進行實質性管理的能力，警方街頭監控數據由公安委員會直接檢查是不太現實的(38)東京警視廳2015年526次使用數據(向警察局局長提供視頻數據)(東京警視廳網站)。。如果公安委員會不能直接檢查，在許多情況下，也完全可以采用一種方法：讓警察組織編寫手冊，對其進行檢查，對事實進行調查，并向有權批準使用的人進行詢問。此外，除了安全監控信息外，還需要確認通過N系統獲得的信息是否是按照規則使用，有沒有非法使用，有沒有在規定的時間刪除等。然而，作為《警察法》中“監察”的一種形式，可以在公安委員會的領導下有組織地進行檢查(“監察”是一種調查事實并查明是否符合標準等的活動)，除了普通的手段外，公安委員會還可以對個別具體事項進行指示，或對部分公安委員會成員的指示等事項的執行情況進行檢查，并允許警察協助該委員會進行檢查。目前這些規定已經制度化，詳見《警察法》第43條第2款。下一步可以考慮在公共安全委員會的規則中制定有關監察的規定，以確保信息的適當保管。

關于警方的信息保管，因為具體做法無法公開，所以只能由作為警方管理機構的公安委員會來向公眾傳達觀點性的做法。公安委員會雖然是具有第三方立場的機構，但其觀點并不一定能得到公民的無條件信賴。從這個角度來看，還需要建立一個機制，即在公安委員會下設一個獨立性機構，由該機構調查實情，發表意見，并建立公開發表意見的制度，這是非常值得期待的。關于不能公開具體做法的拘留設施管理，設立由負有保密義務的成員組成的拘留設施檢查委員會，接受警察提供的信息，進行檢查和發表意見，并公布意見和警察的反應情況(《刑事拘留設施法》第20條及以下)。這些在都道府縣警察的信息制度設計中也是具有參考價值的。在地方自治法上，包括公安委員會在內的執行機關，根據法律或條例，可以設立審查委員會等附屬機構(《地方自治法》第138-4條)(39)內閣命令規定的執行機構不得設立附屬機構。以前，內閣命令規定了公安委員會(公安委員會不能有附屬機構)，在2000年的修訂中被刪除。“這是因為執行機關的性質和事務的性質一般被認為與這類附屬機關的設立不相適應”[松本英昭《新版逐條地方自治法(第8次修訂版)》(學陽書房，平成27年)第500頁]被刪除，意味著公安委員會雖然涉及警察事務，但不能說是警察機關的附屬機關。。

無論是從規定上，還是從保密義務上，公安委員會的附屬機關在沒有法律規定的情況下，必須制定條例(與國家的情況不同， 兼職委員等屬于特別職務，不適用《地方公務員法》，該法規定的保密義務也不適用。因此，如果規定保密義務，并通過刑罰制裁保證其履行，就必須在條例中作出明確規定)。

條例規定的具體方法，從保密的角度出發，雖然不能非常詳細，但條例規定了保管的基本原則和控制手段。因此，透明性和有效控制水平將大幅提高。

當然，并不是只要保護個人信息就可以了。以N系統為例，我們必須制定一個具有極其重要意義的條例，來削弱它的功能。該條例如果能夠制定的話，會對該都道府縣的安全水平產生很大的影響(40)這不僅降低了現有設備的效果，而且還可能影響設備的布置。(如果國家政府確定設備在該位置的有效性降低，則可以將其管理權轉給其他縣警察局，或者不更新該設備。)。此外，在設立第三方機構的情況下，能夠接觸信息的委員的可信度也是一個問題。在其他國家，第三方組織參與警察的信息控制，這些組織的成員必須經過嚴格的資格評估后才有資格訪問這些信息(41)關于怎樣進行資格評估，參見中尾克彥《美國安全信息關于殘疾人信息的人力資源保護制度(4)》《警察學論文集》第60卷第6號。。需要注意，在日本，資格評估是根據《特定秘密保護法》進行的。雖然這只是上述特定秘密保護規定的措施，但仍然可以看作是對信息處理人員提出的要求。如果設立一個以獲取和管理信息為對象的第三方機構，就不應該簡單地只針對違反信息獲取與管理規定的情況進行處罰，還應該有對選舉委員會成員進行資格評估的相關規定。

四、結束語

關于警察對信息的管理，原則上在審判中認可一種做法，即如果信息在獲取時是合法的，對信息進行管理是理所當然的。另一方面，這與一種理論觀點發生了嚴重沖突，即保存問題是憲法討論的對象，至少需要有法律的依據才能建立信息數據庫。試圖在兩者之間架起橋梁并不容易(42)本書前注4指出，存在著“無法對話的非常深的鴻溝”，在此基礎上，憲法理論提供了“將兩者‘架起橋梁’的說明原理”。上述注2雖然與山本的討論方向一致，但“我認為山本的見解在實務中很難接受”。，現在也很難期待制定出合適的法律(43)世界上大部分國家締結的國際組織犯罪條約批準所要求的法律也沒有制定。。

筆者一直主張，通過充實行政規則加強實際控制是最現實的方案。在此基礎上，本文還闡明了制定行政法律規劃的方向以及在此過程中需要考慮的事項(44)例如，田村正博《犯罪調查中的信息的取得·保管和行政法律控制》，高橋則夫等編的《曾根威彥老師·田口守一老師古稀慶祝紀念論文集(下卷)》(成文堂，平成26年)。。

地方居民代表會考慮多方面的利害得失，各自在自己能夠承受的負擔中選擇可能的制度，這是在不確定情況下解決當前諸多問題的方法。各種各樣的制度并立，在表現了民主的同時也具有民主實驗的意義(45)木下昌彥《作為民主實驗的地方分權——現代社會統治機構的新展望》，參照佐佐木弘通、宍戶常壽編的《現代社會與憲法學》(弘文堂，平成27年)。。關于警察獲取和管理信息的行政法律控制，還需要地方自治團體在自主立法方面做出努力。