晚近20年英國毒品犯罪治理機制的發展與完善

何勤華，張 順

(華東政法大學，上海 200438)

毒品問題不僅給英國帶來了巨大的經濟損失，而且也對民眾的身心健康和社會安定造成了重大威脅。2008年，英國因毒品導致的死亡人數超過了交通死亡人數，成為最主要的死亡原因。同時，由于具有高度成癮性的海洛因和可卡因價格昂貴，吸毒成了英國多數罪犯實施犯罪的主要動因之一，占據了85%的商店盜竊案件、70—80%的入室盜竊案件和54%的搶劫案件。因吸毒導致的艾滋病病毒傳播、吸毒者的犯罪化以及成癮者難以治愈的現狀成為包括英國在內的世界各國亟待解決的難題。

由于地理環境、經濟發展、文化差異等歷史因素，毒品在世界各國的主要泛濫時期和發展特征并不相同。為了更好地解決這一問題，我們必須更清晰地認識各國毒品治理模式的形成原因，取其精華，去其糟粕，以期對我國的毒品治理問題起到一定的借鑒作用。

一、英國毒品犯罪治理機制的發展歷程

早在18世紀初，英國就出現了吸食毒品的現象。當時，鴉片被視為治療各種常見疾病的專利藥與興奮劑，不僅不受嚴格管制，而且可以輕易獲取。鴉片和鴉片酊的使用廣泛存在于英國社會，反映了當時盛行此種藥物治療模式。工人階級通常將其作為廉價的麻醉劑或補充體力的輔助劑，這些藥物被廣泛地冠以“舒緩糖漿”“護士滴劑”“母親的安靜”和“一分錢的安寧”等商標名，口服阿片類藥物是18世紀最受歡迎的毒品使用方式[1]248。

19世紀初，毒品在英國被廣泛應用于戰地醫療中，醫生們通常會使用嗎啡、海洛因等毒品為傷患進行手術麻醉，有時甚至將之作為提高士兵戰斗力的興奮劑。進入20世紀后，阿片類藥物的濫用問題開始引起英國政府的關注。1908年，英國政府頒布了《毒藥和藥劑法案》(PoisonsandPharmacyAct1908)，正式將毒品納入藥物監管體系。與此同時，英國成為1912年《國際鴉片公約》(InternationalOpiumConvention)的簽署國之一，主要目的是為了限制非醫療用途的鴉片生產[2]。

一戰期間，士兵濫用可卡因的現象開始泛濫，與嗎啡、海洛因和可卡因相關的犯罪行為也逐漸增多，警察與軍隊開始聯合起來抵制毒品泛濫[3]。1916年，在向軍隊供應可卡因的公共丑聞影響下，英國根據《王國保衛法》(TheDefenceoftheRealmActs)(第40B號條例)規定，可卡因只能憑處方供應，任何人未經授權不得持有、銷售可卡因[1]249。1920年《危險藥物法》(TheDangerousDrugsAct)的頒布，結束了英國毒品管制的混亂狀態，政府對毒品的生產、處方、存儲、分配行為進行了規制[4]418。1924年，英國衛生部成立了嗎啡和海洛因成癮問題精神科委員會(the Departmental Committee on Morphine and Heroin Addiction)——羅勒斯頓委員會(Rolleston Committee)，由皇家醫師學院院長漢弗萊·羅列斯頓爵士(Sir Humphine Rolleston)擔任主席，委員會的成立奠定了毒品治理上的“英國制度”(British System，英國治理機制)的基石。

1925年，英國成為《日內瓦公約》(GenevaConvention)的簽署國之一。同年出臺的《危險藥物法案》(TheDangerousDrugsAct)將毒品管制的范圍擴展到了古柯葉和印度大麻[5]1273。由于政府實施的一系列積極舉措，這一時期英國的麻醉成癮者人數極少。1935年時，僅有700人，且多數為醫源性或治療性成癮者。這種規模在19世紀四五十年代時基本上保持不變，1955年，英國已知的麻醉成癮者約為350人。因而，有北美評論員稱，醫療主導地位的“英國制度”是預防毒品相關犯罪和非法毒品市場增長的一種有效手段[6]。

二戰結束后，英國大麻的使用率出現過小幅增長趨勢。不僅濫用阿片類藥物的數據顯著上升，而且在控制海洛因成癮者的治療過程中又出現了濫用安非他命類藥物的現象，大麻犯罪數量也在同步增長。根據英國衛生部的調查顯示，政府已知吸毒者的數量已由1954年的260人增加到了1960年的437人[7]503。1960年，毒品濫用開始與以倫敦為中心的另類青年亞文化聯系在一起，年輕人使用大麻與安非他命類藥物的問題引發了社會關注，已知的吸毒成癮者數量更是由1960年的437人增加到了1968年的2782人[5]1390，增長趨勢如圖1所示。

1965年，英國前首相哈羅德·麥克米倫(Harold Macmillan)的孫子因吸毒過量遭到指控；兩年后，滾石樂隊的米克·賈格爾(Mick Jagger)因持有少量硫酸安非他命被監禁；1967年，披頭士樂隊的專輯《迷幻劑》(Psychedelic)橫空出世，大麻的日益流行以及迷幻藥問題再次引起大眾關注，致幻劑的使用在1967年的“嬉皮士”夏天達到了頂峰。次年，毒品依賴問題咨詢委員會謹慎地鼓動大麻非罪化，并指出大麻與鴉片制劑的使用危險被高估了，現有的旨在限制其使用的刑事制裁過于嚴厲。然而，這項提議一經提出便石沉大海[7]506。

圖1 1950-1990年英國內政部登記的成癮者數量(以千為單位)

1968年以前，英國近乎一半的吸毒成癮者都能設法找到為其開具海洛因處方的醫生，這些處方通常都過于慷慨。1962年，僅一名醫生就為吸毒者開出了大約60萬片海洛因(6公斤)[7]507。1968年，英國建立戒毒所時，接受戒毒治療的海洛因成癮者不到1000人。羅勒斯頓委員會建議，在向吸毒者供應藥物時應當進行更嚴格的控制，醫生有法定義務登記并上報其負責的吸毒者信息，此建議隨后為立法所采納[8]330。雖然，自1960年后，吸食海洛因的年輕群體有所增加，隨意嘗試大麻與LSD的人數也呈現出增長趨勢。但截至1972年，依舊沒有證據表明英國存在大規模的嚴重毒品問題[7]515。

20世紀70年代中期之后，販毒集團通過新的分銷路線將海洛因從西南亞、伊朗、巴基斯坦和阿富汗地區引入英國。從1979年開始，高濃度的海洛因以其廉價性與充足性首先出現于英國格拉斯哥地區的毒品市場[4]432。

同時，由于政府削減了海關工作人員編制，一定程度上助長了海洛因及其他非法藥物的泛濫。到1985年，新登記的海洛因成癮者人數已達5930人，較1980年增加了5倍，與海洛因相關的毒品犯罪數量增加了4倍[8]326。

為了應對毒品濫用以及與毒品有關的HIV病毒傳播問題，英國政府發起了一系列大眾媒體宣傳與執法工作，同時加強了針對毒品市場的執法力度。在1994年至2005年的10年間，每年因毒品及其相關犯罪判處的刑期增加了三倍[9]。盡管如此，在整個20世紀的最后25年里，毒品問題依舊勢不可擋地在惡化。到2000年，英國已經成為西歐毒品問題最嚴重的國家。

圖2 1960-1995年英國內政部已知的成癮者數量

圖3 1920-2008年涉嫌毒品犯罪的被捕人數

進入21世紀以后，英國的毒品犯罪狀況發生了許多變化。2001年，英國內政大臣布倫基特(Blunkett)要求內政事務委員會針對毒品問題再次進行專項調查，以確定未來英國毒品政策的開展方向[8]331。2002年，布倫基特領導的委員會重點討論與毒品有關的盜竊、暴力以及有組織犯罪等問題，而非艾滋病毒、丙肝病毒和吸毒過量致死等健康問題。其關注焦點在于注射吸毒者為了滿足毒癮而從事盜竊、搶劫等犯罪行為的比例極高。政府以及執法部門普遍擔心根據目前的毒品政策，英國執法部門沒有足夠的資本打贏這場“毒品戰爭”。2003-2004年間，英格蘭和威爾士地區治理毒品相關犯罪的社會經濟成本約為139億英鎊(按當時的匯率計算約為236億美元)[10]271。圖4與圖5顯示了英格蘭和威爾士的16至59歲以及16至24歲人群的A類毒品、所有毒品、大麻使用比例。淡藍色代表A類毒品，深藍色代表所有毒品，黃色代表大麻[11]。

圖4 16-59歲人群中使用A類毒品、所有毒品、大麻的比例

圖5 16-24歲人群中使用A類毒品、所有毒品、大麻的比例

圖6 11-15歲學生群體中認為獲得毒品難易程度的比例

同時，大麻也是學生群體中最有可能服用的藥物。調查顯示，8%的學生在2018年服用了大麻，與2016年持平，但低于2001年的13%。自2010年以來，學生使用A類毒品的比例約為2%—3%，而一氧化二氮和新型精神活性物質在學生群體中的使用比例達到了4%和1%，57%的學生第一次嘗試吸毒時是從朋友那里獲取毒品的，且大部分為同齡朋友[12]。

事實上，經過英國政府在戒毒禁毒工作方面的不懈努力，21世紀以后海洛因、大麻等主要毒品的使用率都有所下降并呈現出趨于穩定的形式。然而，傳統毒品使用率的下跌帶來新型毒品的涌現，合成大麻素、興奮劑、致幻劑、鎮靜劑、阿片類新型毒品成了毒品市場上炙手可熱的新星，互聯網交易模式又使得其傳播范圍進一步擴張。毒販主要通過Tor或I2P等匿名暗網進行毒品交易，并使用帶有托管服務的比特幣或類似eBay的供應商反饋系統支付。

根據英格蘭與威爾士犯罪調查(CSEW)2017年度至2018年度的數據顯示，英國16周歲至24周歲人群中的新型毒品使用率達到了1.2%。因吸毒過量致死的人數自2010年后持續增長，其中很大一部分原因是新型毒品的混合性導致吸毒者難以確定其所吸食的種類與劑量，同時混合使用本身就比單一種類的毒品致死率更高[13]4。

圖7 1999-2014年英格蘭因藥物致死的趨勢

從圖8可以看出，2013年，除25歲以下組別以外的其他組別死亡人數較上一年度都有所增加，其中25至54歲年齡組的增幅最大。在此期間，死亡年齡的中位數從1999年的32歲增加到2012年的41歲。這可能與毒品使用人口老齡化等其他跡象有關。

圖8 1999-2013年英格蘭各年齡段因藥物致死的趨勢

整體上看，濫用藥物死亡的主要是男性。但是，婦女死亡人數總體呈上升趨勢，詳見圖9[13]9。

圖9 1999-2013年英格蘭男性與女性因藥物致死的趨勢

截至2020年3月31日，英格蘭和威爾士總共緝獲的毒品比上一年度增加20%，中斷了自2012年3月以來的下降趨勢。大麻依舊是最常見的毒品，占據了英格蘭和威爾士所有毒品緝獲量的71%，其次為可卡因，占據總緝獲量的10%。絕大多數(92%)緝毒活動由警察展開，邊防部隊的緝獲次數較少，但數量往往要大得多。如邊防部隊緝獲了92%的海洛因，88%的可卡因，81%的草藥大麻，79%的合成代謝類固醇，77%的大麻脂和67%的搖頭丸[14]。

圖10為截至2020年3月整個英格蘭和威爾士的毒品緝獲數量趨勢，該數據幾乎不受冠狀病毒(COVID-19)的影響，因為它主要涉及英國封鎖之前的毒品狀況。

自2020年3月23日后，英國政府應對新冠病毒(COVID-19)開展的封鎖限制政策開始生效。政府對人們的日常生活施加了一系列嚴格限制，其中包括行動自由的限制以及一系列營業業務暫時關閉的要求。根據英國警方記錄的犯罪情況以及英格蘭和威爾士電話犯罪調查(TCSEW)的初步調查結果顯示，2020年4月和5月，不包括欺詐和計算機犯罪在內的犯罪數減少了32%(1)減少的犯罪種類很多，尤其是盜竊罪的下降幅度最大。在2020年4月和5月分別下降到接近2019年同月份的一半，其中以家庭入室盜竊和其他個人財產盜竊案件數量的減少最為顯著。這反映出封鎖期間人們的居家時間增多，以及經營受限導致的公共場所被盜機會降低。。然而，毒品類犯罪卻呈現上升趨勢。與2019年同月份相比，2020年毒品犯罪在4月上升了22%，5月上升了44%[15]。

圖10 2006-2020年英國警察和邊防部隊在英格蘭和威爾士緝獲的毒品數量

二、當下英國關于毒品犯罪的分類

在英國，與毒品有關的犯罪主要包括持有、供應、生產毒品，毒品販運和生產通常由毒品卡特爾等有組織的犯罪幫派控制。使用、運輸、制造、買賣或供應毒品都會被處以罰金或監禁，其處罰程度取決于毒品種類、數量以及犯罪情節。

(一)持有、供應、生產毒品

持有A類毒品最高可判處7年監禁，無限制罰款或兩者并處；供應與生產A類毒品最高可被判處終身監禁，無限制罰款或兩者并處。持有B類毒品最高可被判處5年監禁，無限制罰款或兩者并處；供應與生產B類毒品最高可被判處14年監禁，無限制罰款或兩者并處。持有C類毒品最高可判處2年監禁，無限制罰款或兩者并處，合成代謝類固醇除外，將其用于個人使用不構成犯罪；供應與生產C類毒品最高可判處14年監禁，無限制罰款或兩者并處,如表1所示。

除以上三類毒品外，英國政府還設有臨時類毒品，即政府可根據臨時禁令規定在一年期間內禁止該藥物投入生產使用，并于同期決定該藥物如何歸類。臨時類毒品主要包括一些甲基哌甲酯及其簡單衍生物，如3,4- 二氯哌甲酯(3,4- DCMP)、萘酸甲酯(HDMP-28)、哌醋甲酯(IPP或IPPD)、 4-甲基哌甲酯、萘酸乙酯、哌丙酯等，持有臨時類毒品并不會被處刑，但警方可以沒收[16]。而供應與生產臨時類毒品，最高可判處14年監禁，無限制罰款或兩者并處。

表1 毒品分級制度

精神活性物質主要指會引起幻覺、導致嗜睡，影響警覺性、情緒、同理心，降低時間、空間感知能力的物質，包括一氧化二氮(笑氣)等，目前主要由2016年5月26日生效的《精神活性物質法》管制。食物、酒精、煙草、尼古丁、咖啡因、醫療產品以及受《1971年藥物濫用法》管制的藥物不屬于該法管轄。若以供應為目的攜帶或制造、出售、交易、供應精神活性物質，則會被判處罰款或監禁。持有精神活性物質并不會被處刑，除非屬于監獄服刑期間持有的。生產、供應、進出口精神活性物質則最高可判7年監禁，無限制罰款或兩者并處。罰款數量取決于毒品的種類、數量、被發現的地方、個人犯罪記錄等。

(二)毒駕(Drug Driving)

英國《1930年道路交通法》(RoadTrafficAct1930)首次將毒駕確認為違法行為，隨后《1988年道路交通法》(RoadTrafficAct1988)與《1988年道路交通犯罪法》(RoadTrafficOffendersAct1988)又對其進行修訂。2012年，英國政府為了減少起訴成本，規定了駕駛時使用特定種類受管制藥物的公認限額[17]278。2017年8月27日，英國政府發布了關于毒品駕駛法的更新法，新法賦予了警方檢測和對涉嫌服用超規定劑量受管制藥物的司機實施逮捕的權力。服用處方藥患者最好隨身攜帶合法服用證據，以免被警察攔截。若涉案司機不配合檢測，警方可根據《1984年警察和刑事證據法》(PoliceandCriminalEvidenceAct1984)將其逮捕，并以拒不配合檢測罪論處。

若檢測結果顯示血液中的某類藥物超過規定限度，且并未獲得醫生的處方，則會被判處毒駕罪。視犯罪情節可判處至少1年的駕駛禁令、無限制罰款以及最高6個月的監禁，同時駕駛執照上還會顯示因毒駕被定罪的犯罪記錄，該犯罪記錄將持續存在11年。若因吸毒危險駕駛致人死亡，則最高可判處14年有期徒刑。同時也意味著購置汽車保險時的費用將大大增加[18]。

三、英國治理毒品犯罪之政策與機制的變化

非法毒品交易給英國帶來了巨大的經濟損失，同時也對民眾健康、公眾安全、政府穩定造成不可忽視的影響。根據英國《星期日電訊報》2006年4月2日的報道顯示，英國超半數的犯罪集團都在進行非法毒品貿易，僅2006年的毒品交易額就達到了七十多億英鎊，主要銷售種類為海洛因、可卡因與搖頭丸等A級毒品。毒品的純度升高，批發價降低，零售價格卻保持不變，進一步促使了毒品犯罪數量的猛增。2006年，僅登記過的海洛因與可卡因成癮者數量較五年前增加了足足一倍，由吸毒引發的死亡案件數量更是與日俱增[19]。

(一)傳統毒品治理之舉措的強化

英國是判例法國家，但在21世紀之前，英國政府對毒品犯罪的治理，主要是通過系列立法和建立相應的反毒機構和機制(毒品治理上的“英國制度”)來實現的[20]465。1868年，《藥劑法》(ThePharmacyAct)的通過，對藥劑師、藥店以及雜貨店銷售嗎啡與阿片衍生物的行為進行了限制[10]283。1964年，《防止藥物濫用法案》[TheDrugs(PreventionofMisuse)Act]的頒布，規定未經授權進口或持有該法附表所列之物質(如安非他明、LSD、其他致幻劑、THC和甲喹酮(2)甲喹酮是一種非巴比妥類鎮靜劑，具有高度依賴濫用可能性。等)為犯罪行為。1965年，《危險藥物法案》(TheDangerousDrugsActof1965)的頒布，將以往的立法編入法典，并將毒品管制范圍擴大到1961年《聯合國麻醉品單一公約》(TheUnitedNationsSingleConventionofNarcoticDrugs)中所列的全部物質。1967年，《危險藥物法》(TheDangerousDrugsActof1967)的頒布，加大了對疑似管制藥物上癮者的法律與醫務監管力度[20]469。1971年，《濫用藥物法案》(TheMisuseofDrugsAct1971，MDA)的出臺，取代了1967年的《危險藥物法》、1964年的《防止藥物濫用法》，這項綜合性的立法，被視為針對英國日益增多的藥物使用問題的基本治理法(3)該法案的主要條款包括：第一，英國內政大臣有權對毒品進行管制，而不必等待國際機構的建議。也就是說，當新型毒品產生的時候，內政大臣可以直接命令委員會將新藥納入被管制毒品清單中。第二，引入法律程序對不負責任的處方行為進行調查與控制。第三，法案以危害性為標準將毒品分為三類，并設立了“意圖供應”毒品的新罪名以抑制毒品走私行為，加重針對販運與走私行為的處罰，同時保留警察制止與搜查涉嫌非法持有毒品的權力。與此同時，英國政府根據這一法案成立了濫用藥物咨詢委員會(Advisory Council on the Misuse of Drugs，ACMD)，該委員會目前由國務卿任命的24名專家組成，任期最長為三年，各專家組成員擁有不同的專業背景，委員會的成立使得專業知識被融入英國藥物政策體系中。參見Deborah Browne，Mark Mason，Rachel Murphy, Drug Supply and Trafficking: an Overview,Howard Journal of Criminal Justice 42, 324-334(2003)。[8]332。1986年，《販毒法》(TheDrugTraffickingOffencesAct1986，DTOA)的出臺成了英國毒品政策的一項重大創新，也是英國政府專門處理毒販收益洗錢的第一項法案[21]290。

與此同時，建立專門的反毒品機構成了英國朝野的共識。1974年，英國政府在新蘇格蘭建立了英國中央毒品情報局(Central Drugs Intelligence Unit，CDIU)，同時建立了國家毒品情報局(National Drugs Intelligence Unit，NDIU)。此后，英國中央毒品情報局又上升為高級毒品情報指導小組(Drug Intelligence Steering Group，DISG)，負責監督國家毒品情報局的工作，并不斷審查緝毒戰略，維持警察與海關之間的聯系，同時向部長們提供戰略評估[21]309。1984年，英國又任命了一個部長級小組委員會(Ministerial Subcommittee)，并于1985年3月發布了名為《解決藥物濫用問題》(TacklingDrugMisuse)的戰略文件對毒品治理進行規范[20]472。在1998年反毒品戰略白皮書《打擊毒品，建設更美好的英國》的指引下，英國建立了多機構毒品行動小組，從街頭到來源國逐級打擊[17]312。這些舉措使得英國在押少年犯的人數減少了一半[22]。

進入21世紀以后，英國治理毒品的政策主要以“危害最小化”原則(Harm Reduction)為核心。該原則旨在減少濫用毒品給個人、家庭以及整個社區造成的傷害，而非簡單執法與懲罰違法者，對這一原則的強調體現了“英國制度”的連續性特征，具體有三個方面。

1.減少供應。1999年，時任英國海關和消費稅總署主席的瓦萊麗·斯特拉坎女士(Dame Valerie Strachan)在議會委員會上表示，毒品緝獲量的增加并沒有減少其使用量。在2002年的毒品戰略中，政府的目標被修改為：5年內減少毒品的供應，10年內徹底消除毒品，并將阿富汗的毒品產量減少70%。顯而易見，至少最后一個目標已成泡影。據統計，阿富汗的鴉片產量從2002年的3400噸飆升至2007年的8200噸。而英國2000年至2005年間，街頭毒品價格從每克海洛因70英鎊降至54英鎊，每克可卡因從65英鎊降至49英鎊。2003年，首相戰略小組(Prime Minister’s Strategy)和高級海關官員均指出，遏制非法藥物流入英國極為困難。但是，減少海外毒品供應的困難性，沒有阻止英國旨在增加緝獲毒品數量的毒品政策[20]480。

2.加強執法。2000年11月，英國倫敦地區發起了一場毒品“打擊行動”(Operation Crackdown)，該行動被稱為政府禁毒戰略的“關鍵成就”。行動開展后的前兩個星期，就查獲了價值150萬英鎊的街頭毒品，逮捕了240人，然而隨后政府卻發現，倫敦毒品市場的供應、價格以及使用狀況方面幾乎沒有變化。同樣相似的還有“德比郡藥品市場項目”(Derbyshire Drug Market Project)，這一行動逮捕了200多名毒販，目的是通過制造毒品短缺，開展禁毒活動，讓吸毒者接受治療。但是，該項目不僅沒有造成毒品短缺，對犯罪率也沒有產生任何影響，吸毒者很快就找到了新的供應鏈。上述行動的微薄成效以及監禁罪犯高昂的執法成本足以說明，通過進一步加大執法來遏制、減少毒品犯罪，是一個極其復雜和長期的過程(4)2001年英國發布的全面開支審查的文件顯示，實施禁毒法的年度費用(包括警察、緩刑、監獄和法庭費用)約為21.9億英鎊，其中約5.81億英鎊用于監禁罪犯。參見John Watson, The Good, the Bad and the Vague: Assessing Emerging Conservative Drug Policy,Critical Social Policy 33, 285-304(2013).[23]290。

3.建立恢復。這一機制起源于美國的刑罰體系，1926年，羅爾斯頓委員會成立后，英國學界和政府開始將之引入。同年，英國政府出臺了《戒毒治療和檢測令》(DrugTreatmentandTestingOrder，DTTO)，正式將戒毒治療制度納入刑事司法體系。

1997年，托尼·布萊爾(Tony Blair)領導的工黨政府上臺后，英國成立了社會排斥辦公室(Social Exclusion Unit，SEU)(5)社會排斥或社會邊緣化是指個體處于社會中的劣勢或邊緣地位。這是一個在歐洲廣泛使用的術語，最早在法國使用。被排斥的個體通常在獲得不同群體成員享有的各種權利、機會和資源的過程中受到阻礙，而這些權利、機會和資源對于該特定群體內的社會融合與人權保障至關重要(例如住房、就業、醫療保健、公民參與、民主參與等)。，主要負責研究藥物依賴問題背后的潛在因素。調查結果顯示，問題嚴重的吸毒者往往也是最貧困和最遭受排斥的社區成員。于是，政府開始采取試探性的措施來解決這個問題。例如，增加提供治療服務的資金款項，關注貧困幼兒的早期生活環境等。這些政策取得了一些的成功：等待成癮治療的時間顯著縮短，吸毒人數總體穩定，略有下降；大麻使用量下降；海洛因使用減少；年輕吸毒者減少。盡管如此，英國仍是歐洲吸毒人數最多的國家，吸毒人數仍處于歷史高位。

2002年，英國自由民主黨指出，英國目前的毒品政策并不十分有效，并提出建議停止對持有B類和C類毒品的監禁；將個人用途的持有、供應、種植大麻合法化；將搖頭丸由A類重新歸類為B類；以及擴寬醫用大麻使用范圍等相關政策。2009年，濫用藥物咨詢委員會針對1971年《濫用藥物法案》中規定的毒品分類制度提出建議，要求將搖頭丸從A級降到B級，同時將大麻歸為C級。然而政府并未采納這一建議，并辭退大衛·納特(David Nutt)教授的主席職務[23]295。

2010年，英國政府發布的毒品戰略中提到“建立恢復”的舉措，但對于“恢復”這一概念的定義引發了爭論。有人指出，嚴重的吸毒成癮者幾乎不可能恢復到完全正常狀態。然而，支持者卻認為，否認穩定使用美沙酮患者的恢復狀態是一種特別污名化的觀點。這種觀點只會增加患者所面臨的恥辱。康復的宗旨不一定意味著治愈——“臨床康復”，相反，它強調的是一個有心理與生理健康問題的人，為自己建立克服疾病的正常生活——“社會康復”。一個人雖然并未完全從疾病中恢復，但可以恢復其正常生活。英國毒品政策委員會正是借鑒了這一點，將恢復視為一個過程，而非一個最終狀態[24]。盡管政府仍在推進這項政策，但污名化依舊是其重新融入社會的主要障礙，使用過和目前穩定使用美沙酮的患者都會在就業時面臨恥辱[25]。

過去十年的英國毒品政策與社會福利改革密切相關。2009年，英國福利改革法案中規定，因使用阿片類藥物或可卡因的吸毒成癮者可以申請社會福利，但這一法案在2012年被保守的自由民主黨政府廢除[26]。2016年，英國政府通過了《精神活性物質法案》(PsychoactiveSubstancesAct)，該法案通過禁止在英國銷售、供應精神活性物質以應對新型毒品市場的變化，此外，政府采取減少危害的戰略和方法，幫助個人從毒品依賴中恢復過來。同時通過建立有效的控制機制與數據庫，為未來的政策反應提供支持[27]。

2019年4月3日發布的《監獄毒品戰略》體現了英國政府通過限制供應、減少需求和建立恢復來解決毒品問題的雄心。該策略由英國司法部和監獄與緩刑服務中心聯合制定，其核心要素反映了英國政府毒品策略的三個重點：第一，通過改善安全性、增強情報能力以及針對監獄毒品犯罪網絡的措施來限制毒品供應。第二，通過建立更有效的制度，減少囚犯對毒品的需求，為囚犯度過監獄時光提供更多良好的生活方式，并確保激勵措施的平衡，鼓勵囚犯做出正確的選擇。第三，加強衛生部門與司法部門的緊密合作，為想要克服濫用藥物的囚犯建立康復之路，為那些認真改造的囚犯提供必要的支持，以確保英國政府能夠提供以人為本的服務[28]。

2021年1月20日，英國內政大臣和衛生大臣宣布了一項1.48億英鎊的投資，該項投資是近15年來藥物治療資金增加最多的一次，主要目的是為了減少毒品相關犯罪并保護人們免受非法毒品之害。1.48億英鎊的投入為執法部門嚴厲打擊有組織的犯罪團伙并減少毒品供應提供了強有力的支撐，同時也為毒品治療和康復救助提供了更多資金。

其中，2800萬英鎊用于投入ADDER(Addiction, Diversion, Disruption, Enforcement and Recovery)試點項目(6)ADDER項目是英國政府削減毒品相關犯罪與暴力運動的一部分，是一種解決藥物濫用的新方式。該項目旨在將更具有針對性的警務工作與康復服務相結合。通過大力支持地方警察部隊的活動，使得吸毒者遠離犯罪，同時加強藥物治療，提供更多的康復支持服務。，該項目將召集包括警察、地方議會和衛生服務機構在內的合作伙伴，將更嚴格的治安措施與針對性更強的康復治療服務結合在一起，幫助人們從毒品成癮中恢復過來。作為一攬子計劃的一部分，政府還將投資250萬英鎊用于為出獄的囚犯提供連續護理，即為有需求的罪犯提供出獄后一年內的心理健康治療、藥物濫用治療以及其他服務，使罪犯有機會打破再犯罪和成癮的循環。

這些資金代表著政府將從各個方面努力幫助人們擺脫吸毒的禍害并減少相關毒品犯罪行為。英國首相鮑里斯·約翰遜(Boris Johnson)表示：“我決心減少犯罪，使我們的街道更安全，這就是為什么我們要招募2萬多名警官，并確保警察和監獄擁有鎮壓罪犯和制止犯罪的權力和工具。很明顯，毒品是暴力的嚴重驅動力，暴力摧毀社區并奪走了年輕人的生命。這就是為什么我們必須采取行動打擊犯罪團伙，切斷供應，斬斷蛇頭。”[29]

(二)關于醫用大麻之合法化的討論

據聯合國統計，1998年至2008年，全球大麻的年消費量增長了8.5%，由1.474億人增加到1.6億人。非法使用毒品導致的財政與社會影響使得許多國家開始考慮制定新的、日益寬松的法律，促進大麻使用合法化，從而實現毒品政策的現代化轉型。在歐洲，荷蘭于1976年將大麻個人使用合法化。1980年，澳大利亞各州開始通過實施行政處罰使大麻個人使用合法化。1992年，西班牙改為對持有符合公約管制藥品的行為實施行政處罰措施。1999年，葡萄牙取消了個人使用毒品的刑事定罪措施。

2013年12月，烏拉圭成為第一個將大麻種植、銷售和使用合法化的國家。2012年12月，華盛頓州成為美國第一個正式將大麻合法化的州，但根據聯邦法律仍然非法。 2013 年 1 月 1 日，科羅拉多州首次允許私人吸食大麻，但禁止買賣。2013 年 5 月，加州最高法院裁定，盡管加利福尼亞州法律允許將大麻用于醫療目的，但地方政府可以對醫用大麻藥房進行限制。2015年11月，北阿坎德邦成為印度第一個將用于工業目的的大麻種植合法化的邦。由于受到印度教和佛教等宗教文化的影響，印度的大麻使用很常見，許多街頭小販公開出售大麻產品用于娛樂和宗教慶?；顒?。2018年6月19日，加拿大參議院通過了大麻合法化的法案，并于2018年10月17日正式生效，加拿大成為第二個將大麻合法化的國家。

在捷克共和國、哥倫比亞、厄瓜多爾、葡萄牙和南非的大麻使用也實現了合法化與非罪化。根據世衛組織建議，聯合國麻醉藥品委員會(CND)本應于2019年3月就大麻及其相關物質的全球事項進行重新安排，然而投票被推遲[30]。在英國，對如何處理吸食大麻的問題也一直存在爭議。自1971年《濫用藥物法》頒布以來，大麻在多數時間里都被歸為B類藥物(7)2004年至2009年期間，大麻曾被英國政府歸類為C類，2009年又被移回B類，受到更嚴厲的限制。，娛樂用途的大麻使用是非法的。直到2018 年 11 月 1 日，注冊?？漆t生開具的醫療用途大麻被正式合法化。

英國醫用大麻的合法化與兩名癲癇兒童密切相關。這兩名兒童分別是12歲的比利·考德威爾(Billy Caldwell)和6歲的阿爾菲·丁利(Alfie Dingley)，他們在用大麻治療癲癇后，身體狀況發生了明顯好轉，但根據英國法律，使用大麻進行治療是非法的，于是醫院不得不停止用藥。脫離大麻治療后的比利·考德威爾危在旦夕，并由此引發了公眾的強烈抗議。2018年6月20日，當時的衛生部長杰里米·亨特(Jeremy Hunt)宣布支持大麻的醫療使用。2018年7月26日，內政部長薩吉德·賈維德(Sajid Javid)宣布，大麻產品將合法適用于有“特殊臨床需求的患者”。然而，截至2019年2月中旬，幾乎沒有人能夠獲得醫用大麻。根據規定，全科醫生不得開大麻衍生藥物，治療必須由專家顧問領導，并且只有在明確公開證據顯示已用盡其他治療選擇時，才能開出醫用大麻處方[31]。

2015年，阿伯里斯特威斯大學經濟學專業的詹姆斯·理查德·歐文(James Richard Owen)在英國政府的官方請愿網站上請愿，呼吁大麻的種植、銷售和使用合法化。截至2015年9月28日，已收集了218,995個簽名，遠遠超過了議會審議該簽名所需的10萬個。于是，議會于2015年10月12日就該請愿書進行了辯論[32]。

2016年3月，自由民主黨成為英國第一個支持大麻合法化的主要政黨。2018年，英國經濟事務研究所(the Institute of Economic Affairs ,IEA)發布了一份報告，探討了英國大麻市場的規模和合法化的潛在影響。該報告給出的結論是，目前英國大麻的黑市價值超過了25億英鎊，大麻的稅收收益可能在2.04億至5.71億英鎊之間。經濟事務研究所給出的建議是，如果大麻合法化，稅率不應過高，因為高稅收會使零售價格競爭力下降，從而無法促使黑市萎縮。經濟事務研究所的經濟學主管將大麻合法化描述為“雙贏”，并指出：“罪犯失去了利潤豐厚的行業，消費者獲得了更好、更安全和更便宜的產品，普通納稅人的負擔減輕了?！盵33]但是，這一想法并未在英國得到進一步的推行。

結語

通常來說，嚴重的毒品問題往往存在于與中央力量疏遠的地區以及大多數貧困地區，毒品貿易作為一項非法收入來源，市場根深蒂固。人們害怕向當局報告這些問題，即使罪犯可能會被起訴甚至監禁，也無法減輕大多數人的恐懼，與非法毒品貿易相關的市場構成了當地管理的重大挑戰。毒品問題是世界性問題，面對嚴峻的非法毒品交易狀況，必須依靠國家之間良好有效的多邊合作才能達到打擊犯罪的目的。就中國目前而言，毒品及其相關犯罪行為也是困擾社會已久的嚴重問題之一，對此，我國犯罪學界、社會學界和法學界都有許多研究成果，政府每年也會公布相關數據及其相應措施。而在這方面，晚近20年英國毒品犯罪治理機制的發展和變遷以及其所取得的成就，作為“他山之石”也會給我們提供非常珍貴的借鑒和啟迪。