國(guó)家治理視角下審計(jì)監(jiān)督法律問(wèn)題探究

蔡子琦

(內(nèi)蒙古財(cái)經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院，內(nèi)蒙古 呼和浩特 010070)

依法治國(guó)需要國(guó)家審計(jì)體系的支持。要著重突出民主法治的公開(kāi)性、透明性、廉潔性和高效性，促進(jìn)政府各部門(mén)更好地履行責(zé)任與義務(wù)，更好地發(fā)揮國(guó)家治理體系中國(guó)家審計(jì)的效能與作用，最大限度地提高審計(jì)機(jī)關(guān)的運(yùn)行效率。但在現(xiàn)階段，我國(guó)的審計(jì)監(jiān)督法律制度還存在一定的不足之處，需要不斷完善我國(guó)的審計(jì)監(jiān)督法律體系，以提高審計(jì)工作質(zhì)量。

一、不同國(guó)家審計(jì)監(jiān)督法律制度的優(yōu)劣分析

(一)立法型國(guó)家審計(jì)監(jiān)督法律制度

在立法型國(guó)家審計(jì)模式中，審計(jì)部門(mén)受議會(huì)或者類(lèi)似于議會(huì)的機(jī)構(gòu)的直接領(lǐng)導(dǎo)，審計(jì)人員向立法部門(mén)報(bào)告工作，自身具有較強(qiáng)的獨(dú)立性，這在一定程度上保證了審計(jì)活動(dòng)的公平性與公正性。對(duì)于審計(jì)過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，審計(jì)機(jī)關(guān)只有調(diào)查權(quán)，沒(méi)有處罰權(quán)，這在一定程度上增加了審計(jì)監(jiān)督的難度。

(二)司法型國(guó)家審計(jì)監(jiān)督法律制度

司法型國(guó)家審計(jì)體制是國(guó)家審計(jì)的主要類(lèi)型之一，在這種體制中，審計(jì)機(jī)關(guān)不僅具有明確的審計(jì)職能，同時(shí)還被賦予了獨(dú)特的司法實(shí)施權(quán)，其獨(dú)立于立法和行政之外，可以協(xié)助議會(huì)和政府監(jiān)督制約權(quán)力。該模式可以通過(guò)審計(jì)對(duì)行政機(jī)構(gòu)實(shí)施經(jīng)濟(jì)責(zé)任監(jiān)督，既具有審計(jì)機(jī)關(guān)的權(quán)威性，又具有法律層面上的制約機(jī)能。審計(jì)機(jī)關(guān)須向議會(huì)和參議院提交審計(jì)報(bào)告，同時(shí)還要向公眾發(fā)放。審計(jì)部門(mén)提出的審計(jì)意見(jiàn)和反饋結(jié)果，被審計(jì)單位可以進(jìn)行公開(kāi)辯駁。

(三)獨(dú)立型國(guó)家審計(jì)監(jiān)督法律制度

與上述兩種模式不同，這種模式中審計(jì)法院是一個(gè)獨(dú)立的憲法機(jī)構(gòu)，不隸屬于任何國(guó)家機(jī)構(gòu)或者權(quán)力部門(mén)。其在審計(jì)權(quán)限上，不僅具有包括查閱權(quán)、調(diào)查權(quán)、建議權(quán)和報(bào)告權(quán)在內(nèi)的基本審計(jì)權(quán)力，而且針對(duì)審計(jì)結(jié)果和建議還具有行政處理的權(quán)力。

(四)行政型國(guó)家審計(jì)監(jiān)督法律制度

根據(jù)行政型國(guó)家審計(jì)監(jiān)督法律制度的規(guī)定，凡是涉及國(guó)家財(cái)政資金的單位、工作人員都要接受行政審計(jì)強(qiáng)制監(jiān)督，審計(jì)機(jī)關(guān)除了對(duì)審計(jì)結(jié)果有調(diào)查、建議、報(bào)告權(quán)之外，還可以依照相關(guān)法律規(guī)定行使行政處罰權(quán)，這樣就可以保證審計(jì)結(jié)果的公平性與公正性，有效防止舞弊、挪用、貪污等違法違規(guī)事件的發(fā)生。不過(guò)，該模式審計(jì)結(jié)果要先通過(guò)相關(guān)部門(mén)審批，然后選擇性地向公眾公開(kāi)信息，這樣就可能會(huì)影響到審計(jì)結(jié)果的公平性、公正性，增加了行政審計(jì)的風(fēng)險(xiǎn)。

二、我國(guó)國(guó)家審計(jì)監(jiān)督法律制度存在的問(wèn)題

(一)審計(jì)監(jiān)督法律制度的獨(dú)立性存在缺失

審計(jì)監(jiān)督作為一種國(guó)家權(quán)力，是保障國(guó)家職能部門(mén)有序穩(wěn)定運(yùn)轉(zhuǎn)的重要手段。和國(guó)外相比，我國(guó)審計(jì)監(jiān)督法律制度在執(zhí)行的過(guò)程中，存在一定不足之處，一個(gè)重要方面是在審計(jì)結(jié)果的調(diào)查、統(tǒng)計(jì)、公布上，審計(jì)機(jī)關(guān)缺少獨(dú)立性，因此可能會(huì)浪費(fèi)審計(jì)資源，造成一定的不利后果。造成審計(jì)結(jié)果缺乏獨(dú)立性的因素有以下幾點(diǎn)：

1.組織上的因素

根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行的審計(jì)法律法規(guī)，審計(jì)機(jī)關(guān)一般由中央和地方政府雙重領(lǐng)導(dǎo)，不僅財(cái)政撥款會(huì)受到制約，而且還由于自己與對(duì)方是審計(jì)和被審計(jì)的關(guān)系，就難免會(huì)影響行政審計(jì)工作的公平性、公正性，導(dǎo)致審計(jì)過(guò)程缺乏客觀性與有效性。

2.經(jīng)濟(jì)上的因素

審計(jì)機(jī)關(guān)要想高效開(kāi)展審計(jì)工作，務(wù)必要有充足的經(jīng)費(fèi)作為支撐。在當(dāng)前，審計(jì)機(jī)關(guān)的經(jīng)費(fèi)雖然列入了政府預(yù)算中，但實(shí)際撥付情況并不理想。因?yàn)閷徲?jì)機(jī)關(guān)的經(jīng)費(fèi)來(lái)源于被審計(jì)單位，這種機(jī)制不僅可能會(huì)損害審計(jì)結(jié)果的獨(dú)立性，而且也在一定程度上限制了審計(jì)工作的權(quán)限，影響審計(jì)工作的開(kāi)展和實(shí)際效果。

3.人員上的因素

當(dāng)前我國(guó)國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)工作人員在獨(dú)立性方面存在一定的欠缺。對(duì)相關(guān)負(fù)責(zé)人的任免雖然在程序上做了嚴(yán)格的規(guī)定，但卻沒(méi)有出臺(tái)相關(guān)的法律法規(guī)對(duì)審計(jì)人員的人身保障、監(jiān)督手段與任期作特別的規(guī)定。對(duì)審計(jì)工作人員管理不規(guī)范，會(huì)導(dǎo)致實(shí)際審計(jì)過(guò)程產(chǎn)生漏洞，造成反饋結(jié)果不及時(shí)或案件線索泄露等不利的結(jié)果。

(二)審計(jì)公告法律制度不健全

1.審計(jì)結(jié)果公告缺乏強(qiáng)制性

從某種程度上來(lái)講，審計(jì)公告就是公民的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)的最直接反映，是保證審計(jì)結(jié)果公平公正的重要前提。而在當(dāng)前制度下，審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)審計(jì)公告的內(nèi)容發(fā)布具有較大的選擇權(quán)，對(duì)重大事件、敏感事件可以選擇不對(duì)社會(huì)公眾進(jìn)行公布，這樣就會(huì)對(duì)審計(jì)監(jiān)督功能的發(fā)揮以及公民行使知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)造成不利影響。

2.審計(jì)結(jié)果公告缺乏透明性

當(dāng)前，我國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)雖然對(duì)相關(guān)單位與工作人員享有調(diào)查權(quán)，但是審計(jì)結(jié)果卻需要經(jīng)過(guò)政府部門(mén)審批后方可對(duì)公眾進(jìn)行公告，這樣的審批程序不僅影響了審計(jì)機(jī)關(guān)的效能，也降低了審計(jì)結(jié)果的公開(kāi)性和透明性，增加了審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)，不利于審計(jì)工作的進(jìn)行。

三、在國(guó)家治理視角下，完善我國(guó)審計(jì)監(jiān)督法律制度的建議

(一)強(qiáng)化國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)的獨(dú)立性

1.結(jié)合實(shí)際國(guó)情，加強(qiáng)審計(jì)部門(mén)的獨(dú)立性

為了防止政府部門(mén)不當(dāng)干預(yù)審計(jì)工作，我國(guó)可以結(jié)合實(shí)際國(guó)情，采用獨(dú)立型的審計(jì)監(jiān)督模式。這種模式吸收立法型審計(jì)體制的可行之處，使審計(jì)機(jī)關(guān)直接接受立法機(jī)關(guān)的任命和管理，擺脫行政部門(mén)的不當(dāng)干預(yù)。保證審計(jì)部門(mén)的獨(dú)立性，可以確保審計(jì)結(jié)果的權(quán)威性和獨(dú)立性。

2.將審計(jì)經(jīng)費(fèi)單獨(dú)列入國(guó)家預(yù)算

充足的審計(jì)經(jīng)費(fèi)是保證國(guó)家審計(jì)機(jī)構(gòu)公平、公正、透明行使權(quán)力的基礎(chǔ)，因此國(guó)家應(yīng)從體制上理順審計(jì)機(jī)關(guān)與財(cái)政部門(mén)之間的關(guān)系，打破審計(jì)與被審計(jì)的僵局，讓審計(jì)機(jī)關(guān)在財(cái)政支出上不被被審計(jì)單位所制約，從而更好地履行自己的審計(jì)監(jiān)督職責(zé)。比如，審計(jì)機(jī)關(guān)建立獨(dú)立的經(jīng)費(fèi)預(yù)算機(jī)制，將相關(guān)年度經(jīng)費(fèi)預(yù)算上報(bào)給本級(jí)立法機(jī)關(guān)，經(jīng)過(guò)審議后予以發(fā)放。經(jīng)費(fèi)上的獨(dú)立可以大大提高審計(jì)組織的獨(dú)立性。

3.完善國(guó)家審計(jì)人員的任免制度

當(dāng)前在我國(guó)，審計(jì)人員一旦獲得立法機(jī)關(guān)的最終任命，只有在不當(dāng)行為、身體健康欠佳、退休三種情況下才可以被撤換，對(duì)于任期內(nèi)的行為沒(méi)有制定詳細(xì)的法規(guī)進(jìn)行規(guī)制。國(guó)家應(yīng)對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)工作人員實(shí)行嚴(yán)格的準(zhǔn)入制度，需要通過(guò)全國(guó)統(tǒng)一資格考試，以提高審計(jì)隊(duì)伍的綜合素質(zhì)。

(二)建立健全的審計(jì)結(jié)果公告法律制度

1.明確審計(jì)公告的地位和效力

審計(jì)公告的公平、公正與透明是保障國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)效能的基礎(chǔ)。應(yīng)進(jìn)一步明確審計(jì)公告的地位和效力，從國(guó)家治理的角度給審計(jì)機(jī)關(guān)最大的支持。國(guó)家應(yīng)進(jìn)一步完善相關(guān)法律法規(guī)，保障審計(jì)機(jī)關(guān)向公眾公布審計(jì)結(jié)果有較大的自主權(quán)，增加社會(huì)公眾對(duì)審計(jì)公告的參與度和審計(jì)結(jié)果公告的權(quán)威性。

2.完善審計(jì)工作法律制度的具體規(guī)范

我國(guó)現(xiàn)行的審計(jì)法對(duì)審計(jì)結(jié)果的報(bào)告、期限、形式等的規(guī)定存在一定的不足之處，不能充分保證審計(jì)結(jié)果的透明性、權(quán)威性。國(guó)家應(yīng)進(jìn)一步完善審計(jì)工作法律制度的相關(guān)具體細(xì)則，例如明確公告的具體時(shí)間及期限，進(jìn)一步細(xì)化審計(jì)公告的形式，擴(kuò)大社會(huì)公眾對(duì)審計(jì)結(jié)果的知情權(quán)，更好地發(fā)揮審計(jì)的監(jiān)督效應(yīng)。

(三)完善審計(jì)法律問(wèn)責(zé)制度

現(xiàn)階段，我國(guó)審計(jì)法律作為問(wèn)責(zé)機(jī)制的功能并沒(méi)有得到充分發(fā)揮，多是上級(jí)對(duì)下級(jí)的問(wèn)責(zé)，問(wèn)責(zé)結(jié)果具有濃厚的行政色彩，責(zé)任界定的模糊往往對(duì)審計(jì)結(jié)果的真實(shí)性產(chǎn)生不利的影響。筆者認(rèn)為彌補(bǔ)我國(guó)審計(jì)法律問(wèn)責(zé)制度的缺陷，應(yīng)從以下幾點(diǎn)入手。

1.規(guī)范審計(jì)問(wèn)責(zé)主體

審計(jì)問(wèn)責(zé)主體應(yīng)包括行政主管部門(mén)、紀(jì)檢部門(mén)、司法部門(mén)以及社會(huì)公眾等，通過(guò)多方合力問(wèn)責(zé)，保證審計(jì)結(jié)果的公平性和公正性；審計(jì)機(jī)關(guān)還應(yīng)發(fā)揮媒體參與的全面問(wèn)責(zé)機(jī)制，形成一種多元化、多層級(jí)的協(xié)調(diào)性審計(jì)問(wèn)責(zé)體系，擴(kuò)大監(jiān)督渠道，從而實(shí)現(xiàn)監(jiān)督效能的最大化。

2.完善相關(guān)法律制度

為更好地發(fā)揮審計(jì)法律的監(jiān)督效能，國(guó)家還應(yīng)完善各相關(guān)法律中相關(guān)的規(guī)定，包括現(xiàn)行刑法、民法、預(yù)算法等，根據(jù)不同情況確定相關(guān)責(zé)任人的處罰條件，進(jìn)一步完善審計(jì)問(wèn)責(zé)監(jiān)督機(jī)制。

(四)進(jìn)一步完善績(jī)效審計(jì)的法規(guī)建設(shè)

績(jī)效審計(jì)可以更好地滿足國(guó)家治理的需求，應(yīng)進(jìn)一步完善績(jī)效審核法律法規(guī)，以推動(dòng)治理職能的進(jìn)一步提升。通過(guò)推進(jìn)行政績(jī)效審計(jì)，持續(xù)對(duì)民生等重點(diǎn)項(xiàng)目進(jìn)行審計(jì)，不僅可以更好地發(fā)揮審計(jì)的效能，而且層層細(xì)化的審計(jì)績(jī)效監(jiān)督模式也可以提高審計(jì)機(jī)構(gòu)的工作效率。應(yīng)建立一套完整、具有可操作性的審計(jì)評(píng)價(jià)細(xì)則，為相關(guān)調(diào)查提供準(zhǔn)繩。對(duì)政府機(jī)關(guān)及事業(yè)單位而言，應(yīng)當(dāng)衡量工作人員工作的效率和效果，包括是否有效利用資源，是否在工作中達(dá)到既定目標(biāo)等。值得注意的是，根據(jù)績(jī)效審計(jì)的評(píng)價(jià)對(duì)象不同，可以應(yīng)用傳統(tǒng)財(cái)務(wù)審計(jì)方法，也可以采用以結(jié)果為重點(diǎn)、以問(wèn)題為重點(diǎn)的審計(jì)方法，準(zhǔn)確分析、發(fā)現(xiàn)問(wèn)題背后的原因，追究相關(guān)人員的責(zé)任，以更好地發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督的作用。